Erkan KARAARSLAN info@erkankaraarslan.org Belediye Bütçeleri İçin, Kurumsal Bir Sınıflandırma Önerisi A. Genel Olarak Bütçe Kodlaması Bütçenin, klasik ve çağdaş olmak üzere iki işlevi bulunmaktadır. Bütçe sürecinin yasalara uygun olması, en az ödenekle en çok hizmetin görülmesi, mecliste oylanan bütçenin hükümetin bir tercihi ve tasarrufu olması gibi hususlar bütçenin klasik işlevlerinin birer sonucudur. Bütçenin, enflasyonla ve deflâsyonla mücadelede, ekonomik kalkınma sürecinde, milli gelirin adil bir şekilde bölüşülmesinde, kamu yönetiminin verimliliğinin ve etkinliğinin artırılmasında, bölgeler ve sektörler arasındaki dengesizliğin giderilmesinde kullanılabilmesi ise bütçenin çağdaş işlevlerini ortaya koymaktadır. Söz konusu işlevlerden gerektiği şekilde yararlanılabilmesi için sağlam bir altyapı şarttır. Bütçe sürecine aktif olarak katılan tüm birimler arasında sıkı bir iletişimin bulunması ve bütçe sürecinin kontrol Bütçenin mali politika aracı olarak kullanılmaya başlamasıyla birlikte, sosyo-ekonomik gereksinimleri karşılayacak çeşitli bütçe kuramları (bütçe teorisi) ortaya çıkmıştır. Devri bütçe, telafi edici bütçe, sıfır tabanlı bütçe, performans bütçe ve program bütçe en çok bilinen bütçe kuramlarıdır. altında tutulabilmesi, bu altyapının niteliği hakkında ipuçları sunmaktadır. Esasen kontrol edilemeyen bir sistemin işlevlerinden de söz edilemez veya bu işlevler çoğu zaman tesadüfî sonuçlar doğurur. Bütçenin kontrol edilebilmesi ise, bütçe kod yapısının (bütçe sınıflandırması) ölçmeye, izlemeye, analiz ve kontrol etmeye, kıyaslamalar yapmaya uygun olmasıyla doğrudan ilgilidir. B. Analitik Bütçe Sınıflandırması Kökeni Fransızca olan analitik kelimesi, Türkçe ye de geçmiş olup çözümlemeli, çözümlemeye dayanan, tahlil anlamlarında kullanılmaktadır. Analitik Bütçe Sınıflandırması, analitik kelimesinin anlamına uygun olarak çözümlemeye dayanan bir bütçe sınıflandırmasını ortaya koymaktadır. Bütçenin mali politika aracı olarak kullanılmaya başlamasıyla birlikte, sosyo-ekonomik gereksinimleri karşılayacak çeşitli bütçe kuramları (bütçe teorisi) ortaya çıkmıştır. Devri bütçe, telafi edici bütçe, sıfır tabanlı bütçe, performans bütçe ve program bütçe en çok bilinen bütçe kuram- 4
larıdır. Bu kuramlar, önemli addedilen herhangi bir konuyu veya konuları öne çıkarmak suretiyle bir bütçeleme politikası oluşturmakta ve bu politikanın da esaslarını ortaya koymaktadır. Oysa, Analitik Bütçe Sınıflandırması (ABS) sadece bir bütçe sınıflandırması modelidir. Dolayısıyla, ABS nin bütçe kuramlarının amaçlarına benzer amaçları ve politikaları yoktur. Söz konusu kuramlardan beklenen faydaları da ABS den beklememek gerekir. Bununla birlikte, bütçe sınıflandırması, verilerin; Ölçmeye dayandırılarak elde edilmesini, Sade ve az tekrar edilir olmasını, Güvenilir olmasını, En az işlemle konsolide edilmesini, Ülkeler, dönemler ve kurumlar arasında karşılaştırılabilmesini, sağlayabilmeli ve uluslararası standartlara uygun olmalıdır. Bu özellikleri taşıyan bir sınıflandırma, bütçenin çağdaş işlevlerinin yerine getirilmesi açısından önem taşımaktadır. Analitik Bütçe Sınıflandırması kamu harcamalarının sınıflandırılması, Kurumsal Sınıflandırma Fonksiyonel Sınıflandırma Finansman Sınıflandırması Ekonomik Sınıflandırma olmak üzere dört farklı kod grubu ve on üç düzeyden oluşmaktadır. Her bir düzey ise bir veya iki haneli koddan oluşmaktadır. Gider KURUMSAL FONKSİYONEL FİNANSMAN TİPİ Gelir Finansman GFS Ekonomik Sınıflandırma Anlayışı Şekil 1: Bütçe Sınıflandırmasının Yapısı Ağustos 2014 Yıl: 14 Sayı: 167 5
C. Kurumsal Sınıflandırması ABS nin ilk kodlama grubu olan kurumsal sınıflandırma, kamu yönetimi içinde yer alan kurumların idari yapıları dikkate alınarak oluşturulmuştur. Bu sınıflandırmanın iki haneli ilk düzeyinde toplam 23 kurum kodu mevcuttur. Bu kurumlardan Cumhurbaşkanlığı 01, T.B.M.M. 02, Anayasa Mahkemesi 03, Yargıtay 04, Danıştay 05, Sayıştay 06, Başbakanlık 07 kodları ile ifade edilmektedir. 08-22 kodları on beş icracı bakanlığa verilirken, İl özel idareleri için 44-45 kodları, belediye, bağlı idare ve birlikler içinse 46-49 kodları kurumsal kodlamanın başlangıç düzeyini oluşturmaktadır. Kurumsal sınıflandırma birinci düzeyde: Merkezi yönetim idareleri ile genel Devletin diğer unsurları olan idarelerin bütçe türleri için ayrılmış kod alanları yer almaktadır. Tablo 1: Kurumsal Sınıflandırmanın Birinci Düzeyi KURUMSAL I II III IV AÇIKLAMA 01-37 Genel Bütçeli İdareler 38-39 Yükseköğretim Kurumları Kod Alanı 40-41 Özel Bütçeli Kurumlar Kod Alanı 42 Düz. ve Den. Kurumlar Kod Alanı 43 Sos. Güv. Kur. Kod Alanı 44-45 İl Özel İdareleri Kod Alanı 46-47 Belediyeler Kod Alanı 48 Birlikler Kod Alanı Kurumsal sınıflandırmanın ikinci düzeyi birinci düzeyde sayılan kurumların yöneticilerine karşı doğrudan sorumlu olan birimleri kapsamaktadır. Başbakanlığın veya herhangi bir icracı bakanlığın müsteşarlık birimi bu düzeyde gösterilir. Diğer taraftan, Devlet Personel Dairesi Başkanlığı (69), Hazine Müsteşarlığı (82), Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği (68) ve benzeri birimler de, birinci düzeyde yer alan Başbakanlığın ikinci düzey kodları ile gösterilmektedir. Mahalli idarelerde, kurumsal kodlamanın ikinci düzeyinde 01-81 arası kodlar bulunmaktadır. Bu kodlardan, mahalli idareler bulundukları ilin plaka numarasını seçmektedirler. Örneğin İstanbul Büyükşehir Belediyesinin kurumsal kodlamasının birinci düzeyi 46, ikinci düzeyi ise, İstanbul daki tüm mahalli idareler gibi 34 olacaktır. Kurumsal sınıflandırmanın üçüncü düzeyinde ise ikinci düzeyde belirtilenlere bağlı birimler yer almaktadır. Bunlar çoğunlukla ana hizmet birimleridir. Örneğin, 12 kod numarasıyla birinci düzeyde yer alan Maliye Bakanlığının ikinci düzeyinde yer alan Müsteşarlık birimine bağlı Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Gelirler Genel Müdürlüğü, Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı ve Tasfiye İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğü üçüncü düzeyde yer alan birimlerdir. İl özel idareleri dışındaki mahalli idarelerin, kurumsal kodlamasında üçüncü düzeyde belediye, bağlı idare ve birlikler yer almaktadır. Bu kodlamada 01 büyük şehir belediyelerini, 02 il belediyelerini, 03 su ve kanalizasyon idarelerini göstermekte olup, ilçeler 05 den 6
başlayarak alfabetik olarak sıralanmaktadır. 97-99 kasaba belediyelerini göstermektedir. Dördüncü düzeyde ise, destek ve lojistik birimleri ile politikaları uygulayan birimler yer almaktadır. Özel kalem, teftiş kurulu, idari ve mali işler, insan kaynakları, bilgi işlem, hukuk müşavirliği, basın ve halkla ilişkiler müşavirliği gibi birimler bu düzeyde kodlandırılmaktadır. Dört düzeyden oluşan kurumsal sınıflandırmada, her bir düzeyde yer alan birim yöneticileri için belli sorumluluklar da tespit edilmiş olmaktadır. Şöyle ki, ilgili birimde idareci sıfatıyla görev yapan kişi kendi biriminin harcamalarından sorumlu olacağından, biriminin bütçesiyle de yakından ilgilenecektir. Dolayısıyla, ödeneklerin rasyonel kullanılıp kullanılmadığı noktasında bir otokontrol sistemi de getirilmiş olmaktadır. D. Belediyeler İçin Kurumsal Sınıflandırma Önerisi 1. Kurumsal Kodlamada İlk Üç Düzey Belediyeler kurumsal kodlamanın ilk düzeyinde 46 kod numarasını, ikinci düzeyinde il plaka kodu numarasını, üçüncü düzeyinde ise büyükşehir belediyeleri 01, il belediyeleri 02, su ve kanalizasyon idareleri 03, ulaşıma ilişkin genel müdürlükler ise 04 kodunu kullanacaklardır. İlde yer alan ilçeler ise alfabetik olarak 05 ve devamı kodları kullanacaklardır. Örneğin İstanbul Sarıyer Belediyesinin kurumsal kodlamada yer alan ilk üç düzey kodu aşağıdaki gibi olacaktır. KK1 Tablo 2: Kurumsal Kodlama İlk Üç Düzey KK2 (İl Plaka Kodu) KK3 (Belediye Kodu) 46 34 28 2. Kurumsal Kodlamada Danışma ve Destek Birimleri Kurumsal kodlamada 4. Düzeyde müdürlüklerin sıralamasını iki bölümde incelemek gerekir. Birinci bölümde kurumsal kodlama anahtarında 1 ila 30 kodları arasında yer alan danışma ve denetim birimlerinin aşağıda anıldığı şekilde kodlanması gerekmektedir. Tablo 3: Kurumsal Kodlama Dördüncü Düzey Danışma ve Destek Birimleri KK4 Birim Adı 2 Özel Kalem Birimi 4 Destek Hizmetleri Birimi 5 İnsan Kaynakları ve Eğitim Birimi 10 Bilgi İşlem Birimi 11 Makine İkmal Bakım ve Onarım Birimi 12 Dış İlişkiler Birimi 18 Yazı İşleri Birimi 20 Teftiş Kurulu Birimi 21 İç Denetim Birimi 23 Mali Hizmetler Birimi 24 Hukuk İşleri Birimi 25 Basın Yayın Halkla İlişkiler Birimi 27 Strateji Geliştirme Birimi Bu kodlama da, özellikle Destek Hizmetleri Birimi (Birim ifadesi Müdürlük ve Daire Başkanlıklarını birlikte kapsamaktadır.) Mali Hizmetler Birimi ve Strateji Geliştirme Biriminin kodlamasının burada anıldığı şekilde yapılmadığı bilinmektedir. Sağlıklı bir kodlama için tüm danışma ve destek birimlerinin anıldığı şekilde kodlanmasında fayda bulunmaktadır. Ağustos 2014 Yıl: 14 Sayı: 167 7
Tablo 4: Kurumsal Kodlama Dördüncü Düzey Ana Hizmet Birimleri 3. Kurumsal Kodlamada Ana Hizmet Birimleri Belediyelerde ana hizmet birimleri 30 dan başlanarak alfabetik olarak kodlanacaktır. Uygulamada temel sorun belediyelerin birbirinden farklı birimler oluşturması nedeniyle, belediyelerde aynı birimler, farklı kodlarla ifade edilmektedir. Yeni kurulan birimler sona eklenmekte, yıllar itibariyle karşılaştırma yapılması mümkün olamamaktadır. Bu çerçevede Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde yer alan Kurumsal Kod Anahtarı ve Kurumsal Kodlamaya ilişkin düzenlemeler bu yönüyle eksik ve hatalıdır. Bu düzenlemeler yerine Norm Kadroya ilişkin düzenlemelerde yer alan aşağıdaki kod anahtarının kullanılması ve tüm birimlerin uzun yıllar boyunca sabitlenmesi ve idareler itibariyle aynı kodları alması gerekmektedir. Bu çerçevede, belediye ana hizmet birimleri için önerilen 4. Düzey kurumsal kod listesi aşağıda göründüğü gibidir. Bu çerçevede Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde yer alan Kurumsal Kod Anahtarı ve Kurumsal Kodlamaya ilişkin düzenlemeler bu yönüyle eksik ve hatalıdır. Bu düzenlemeler yerine Norm Kadroya ilişkin düzenlemelerde yer alan aşağıdaki kod anahtarının kullanılması ve tüm birimlerin uzun yıllar boyunca sabitlenmesi ve idareler itibariyle aynı kodları alması gerekmektedir. 30 Belediye Orkestra Birimi 31 Belediye Tiyatro Birimi 32 Çevre Koruma ve Kontrol Birimi 33 Emlak İstimlak Birimi 34 Etüd Proje Birimi 35 Fen İşleri Birimi 36 Gecekondu ve Sosyal Konutlar Birimi 37 Hal Birimi 38 Hastane Birimi 39 Huzurevi Birimi 40 İmar ve Şehircilik Birimi 41 İşletme Birimi 42 İşletme ve İştirakler Birimi 43 İtfaiye Birimi 44 Kadın ve Aile Hizmetleri Birimi 45 Kentsel Tasarım Birimi 46 Kırsal Hizmetler Birimi 47 Kreş Birimi 48 Kültür ve Sosyal İşler Birimi 49 Kütüphane Birimi 50 Mezarlıklar Birimi 51 Mezbaha Birimi 52 Park ve Bahçeler Birimi 53 Plan ve Proje Birimi 54 Ruhsat ve Denetim Birimi 55 Sağlık İşleri Birimi 56 Sosyal Yardım İşleri Birimi 57 Spor İşleri Birimi 58 Su İşleri Birimi 59 Su ve Kanalizasyon Birimi 60 Tarımsal Hizmetler Birimi 61 Temizlik İşleri Birimi 62 Tesisler Birimi 63 Ulaşım Hizmetleri Birimi 64 Veteriner İşleri Birimi 65 Yapı Kontrol Birimi 66 Zabıta Birimi 67 Deprem Risk Yönetimi ve Kentsel İyileştirme Birimi 68 Trafik İşleri Birimi 8