TÜRKİYE DE ÖZELLEŞTİRMENİN YILI TÜRKİYE DE VE DÜNYADA ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI VE ÖZELLEŞTİRME FONU NUN KAYNAK VE KULLANIMLARI Derleyen: Mustafa Necati DOĞAN Finansman ve Fon Yönetimi Daire Başkanı Ankara, 2016
TEŞEKKÜR Bu çalışma ağırlıklı olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı verileri kullanılarak hazırlanmış olup, katkılarından dolayı başta Başkan ve Başkan Yardımcıları olmak üzere, Özelleştirme Sonrası Takip İşleri Grup Başkanlığı, Proje Değerlendirme ve Hazırlık, Strateji Geliştirme, İdari ve Mali İşler, Basın ve Halkla İlişkiler, İstihdam ve Sosyal Hizmetler, Finansman ve Fon Yönetimi Daire Başkanları ve personeli ile diğer Özelleştirme İdaresi Başkanlığı çalışanlarına teşekkür ederim.
İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...5 I. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI VE AMAÇLARI...7 1. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI...7 2. ÖZELLEŞTİRMENİN AMAÇLARI...8 II. DÜNYADA ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI...9 III. TÜRKİYE DE ÖZELLEŞTİRME KAVRAMININ GELİŞİMİ...13 1. ÖZELLEŞTİRMENİN YASAL ÇERÇEVESİ...14 2. ÖZELLEŞTİRME İLE İLGİLİ KURUM VE KURULUŞLAR...15 A. Özelleştirme Yüksek Kurulu...15 B.Özelleştirme İdaresi Başkanlığı...16 3. ÖZELLEŞTİRME SÜRECİ...17 A. Kapsam ve Programa Alma...17 B. Danışman Seçimi...17 C.Değer Tespit Komisyonu...17 D. Değer Tespit Yöntemleri...18 E. İhale Komisyonu...18 4. ÖZELLEŞTİRME YÖNTEMLERİ...19 A. Satış...19 B.Kiralama...19 C.İşletme hakkının verilmesi...20 D.Mülkiyetin gayrı ayni hakların tesisi...20 E.Gelir Ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar...20 5. İHALE YÖNTEMLERİ...20 A. Kapalı teklif usulü:...20 B. Pazarlık usulü:...21 C. Açık Artırma usulü:...21 D. Belirli istekliler arasında ihale usulü:...21 6. STRATEJİK KURULUŞLAR VE İMTİYAZLI HİSSE...22 IV. TÜRKİYE DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI...23 1.ÖZELLEŞTİRME SATIŞ Gelirleri...23 2. ÖZELLEŞTİRİLEN KURUM, KURULUŞ, VARLIKLAR VE BEDELLİ DEVİR SAYILARI...24 3
A.İdarece gerçekleştirilen özelleştirme uygulama sayıları...24 B. Kamu kurumlarına yapılan bedelli devirler...25 C. İdarece verilen yetki çerçevesinde kapsam ve programdaki kurum ve kuruluşlar tarafından yapılan ihaleler ile gerçekleştirilen özelleştirmeler...25 3. ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARININ YÖNTEMLER İTİBARIYLA DAĞILIMI..26 V. ÖZELLEŞTİRME FONU KAYNAKLARI VE KULLANIMLARI...27 1. ÖZELLEŞTİRME FONU KAYNAKLARI...27 2. ÖZELLEŞTİRME FONU KULLANIMLARI...32 A. Hazine ye aktarımlar...33 B. İlgili kuruluşlara aktarımlar...34 C. Kapsam ve programdaki kuruluşlara sermaye aktarımları...35 D.Kapsam ve programdaki kuruluşlara borç olarak finansman sağlanması...36 E. Borç geri ödemeleri...36 F. Özelleştirme uygulamaları için yapılan giderleri...37 3. 1986-2015 YILLARI HÜKÜMET DÖNEMLERİ İTİBARIYLA ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI...39 VI. YÜRÜTÜLMEKTE OLAN ÖZELLEŞTİRME FAALİYETLERİ...41 1. PORTFÖYDE BULUNAN BAŞLICA ŞİRKET VE KURULUŞLAR...41 2. 2016 YILI ÖZELLEŞTİRME FAALİYETLERİ...42 VII. ÖZELLEŞTİRİLEN KURULUŞLARDA ÜRETİM, KAR/ZARAR, İSTİHDAM VE YATIRIMLAR ÜZERİNE YAPILAN ÇALIŞMALAR...45 VIII.ÖZELLEŞTİRME VE YABANCI SERMAYE...47 IX.ÖZELLEŞTİRMENİN SOSYAL BOYUTU...53 1. ÖZELLEŞTİRME VE İSTİHDAMA YANSIMALARI...53 2. ÖZELLEŞTİRME SOSYAL DESTEK PROJELERİ...54 SONUÇ...55 EKLER...59 ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI...59 1. BLOK HİSSE SATIŞI UYGULAMALARI...60 2. İŞLETME VE TESİS SATIŞ/DEVİR UYGULAMALARI...67 3. HALKA ARZ UYGULAMALARI...74 4. BORSADA HİSSE SENEDİ SATIŞI UYGULAMALARI...75 5. TAŞINMAZ VE DİĞER VARLIK SATIŞ/DEVİR UYGULAMALARI...76 6. KAMU KURUMLARINABEDELLİ DEVİR UYGULAMALARI...78 4
ÖNSÖZ 2016 Yılı ile birlikte, özelleştirme olgusunun ülkemiz gündemine girişinin 30 yılını geride bırakmış bulunmaktayız. Özelleştirmenin, ekonomik etkilerinin yanı sıra, sosyal, siyasi, mali ve hukuki alanlarda da ciddi yansımalarının bulunması, bu kadar uzun süreye rağmen ükemiz gündemindeki ağırlığını halen korumasını sağlamaktadır. Bu özelliği dolayısıyla özelleştirme çok yönlü bir iktisadi politika aracı olarak görülmektedir. Bu yönden özelleştirme, toplumun büyük bir kesimini doğrudan ya da dolaylı olarak yakından ilgilendirmekte ve çeşitli ortamlarda tartışılmaya devam etmektedir. Ülkemizdeki özelleştirme sürecine kısaca bir göz attığımızda, başlangıçta yarım kalmış tesisler ile küçük ve orta büyüklükteki işletmelerin özelleştirilmesiyle başlayan ve yavaş seyreden uygulamaların, 2003 yılından itibaren ivme kazandığı görülmektedir. Özellikle Türk Telekom, Tüpraş Rafinerileri, Araç Muayene İstasyonları, Tekel ve Sümer Holding e ait işletmelerin, Erdemir Demir Çelik, Petkim Petrokimya, elektrik dağıtım ve üretim santralleri gibi büyük ölçekli, bir çok kesime doğrudan mal ve hizmet sunan, ya da imtiyaz hakkı barındıran kurum ve kuruluşların özelleştirilmiş olması bu alanda çok ciddi bir mesafe kat edildiğini ortaya koymaktadır. Özelleştirmenin bundan böyle ağırlıklı olarak imtiyaz hakları devri ile Kamu-Özel İşbirliği yöntemlerine yoğunlaşması beklenmektedir. 5
Özelleştirme İdaresi olarak bizler, her platformda özelleştirmenin bir amaç olmadığını, ülkemiz kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlayacak, üretim, yatırım, istihdam ve ihracata katkı sağlayarak uluslararası rekabet gücümüzü artıracak iktisat politikası araçlarından biri olduğunu değerlendirrmekteyiz. Ülkemizdeki Özelleştirmelerin 30 Yılı konulu çalışmada, kısaca özelleştirmenin ne olduğu, yasal dayanağı, yöntemleri, 1986-2015 yılları itibariyle dünyada ve ülkemizdeki özelleştirme uygulamaları, Özelleştirme Fonunun kaynakları ve kullanım alanları, özelleştirmenin istihdama etkileri, özelleştirme yoluyla gelen yabancı sermaye miktarları ve Özelleştirme Sosyal Destek Projeleri hakkında detaylı bilgiler grafik ve tablolarla verilmektedir. 30 Yıllık süreçte ülkemizde gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları ve Özelleştirme Fonu kaynak ve kullanımları hakkında her türlü detaylı bilgilerin toplu olarak yer aldığı çalışmanın bu yönü itibariyle sağlıklı ve tam bilgiye ihtiyaç duyan kesimler için faydalı olacağı inancındayız. T.C.Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 6
I. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI VE AMAÇLARI 1.ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI Özelleştirme, kamunun sahip olduğu varlık, hak, alacak ve imtiyazların mülkiyet, yönetim ve denetimlerinin tamamen veya kısmen özel kişi ve kuruluşlara devredilmesidir. Ülkemiz açısından; Kamu İktisadi Teşebbüslerinin mülkiyet ve yönetimlerinin kamu kesiminden özel kişi ve kuruluşlara devri dar anlamda özelleştirme olarak tanımlanabilir. Kamu hisselerinin %50 den fazlası özel kişi ve kuruluşlara devredildiğinde, hem mülkiyet hem de yönetimi özelleştirilmiş olmaktadır. Ülkemizde yaygın olarak gerçekleştirilen işletme hakkının devri, kiralama, yap-işlet-devret, Kamu Özel İşbirliği ve benzeri uygulamaları da özelleştirme uygulamaları olarak değerlendirmek gerekmektedir. Ekonomik faaliyetlerin özel sektör lehine geliştirilmesi amacıyla yatırımı özendirici, kolaylaştırıcı, rekabeti güçlendirici, yerli ve yabancı yatırımcıları teşvik etmeye yönelik faaliyetler özelleştirme için atılan ön adımlar olarak değerlendirilmelidir. Bu çerçevede, özelleştirme basit bir ekonomi politikası aracı değil, sosyal, ekonomik, hukuki, mali ve idari sonuçları bulunan ve bu alanlarda köklü dönüşümü sağlayacak önemli bir ekonomik yeniden yapılanma aracıdır. 7
8 2.ÖZELLEŞTİRMENİN AMAÇLARI Özelleştirmenin temel felsefesi, devletin, asli görevleri olan genel yönetim, adalet ve güvenliğin sağlanması ile özel sektör tarafından yüklenilemeyecek yatırımlara yönelmesi, ekonomik faaliyetlerin ise ağırlıklı olarak özel sektör tarafından gerçekleştirilmesidir. Özelleştirmenin temel amaçları; rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturularak, üretimde verimlilik ve etkinliğin sağlanması, kamu finansmanının zarar eden kuruluşların yarattığı mali yükten kurtarılması ve sabit sermaye yatırımlarının özel sektör tarafından gerçekleştirilerek toplum refahının artırılması olarak sıralanabilir. Özelleştirmenin, serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi, verimliliğin artırılması, gelir dağılımının düzeltilmesi, yabancı sermaye girişinin artırılması ve kamu teşebbüslerindeki gizli işsizliğin ortadan kaldırılması gibi ekonomik amaçları; enflasyonla mücadele, devlete gelir sağlama, fonların etkin kullanımı ve denk bütçenin sağlanması gibi mali amaçları; sermayenin tabana yayılmasını sağlamak gibi sosyal ve siyasi amaçları bulunmaktadır. Bu doğrultuda tekelleşmenin önlenmesi ve oluşan tekellerin hakim durumlarını tüketici aleyhine kötüye kullanmalarının engellenmesi, rekabeti engelleyen unsurların bertaraf edilerek etkin rekabet ortamının oluşturulması ve ulusal çıkarların zarar görmemesi için gerekli tedbirlerin alınması özelleştirme uygulamalarının başarısı için gereklidir. Bunu gerçekleştirmeye yönelik olarak ilgi ve görev alanına göre piyasaların düzenlenmesi ve denetlenmesini sağlamak üzere düzenleyici ve denetleyici kurumların oluşturulması ve bu kurumların faaliyet alanlarını etkin olarak düzenlemeleri ve denetlemeleri hayati öneme sahiptir. Ülkemizde bu işlevleri yerine getirmek üzere Rekabet Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Radyo ve Televizyon Üst Kurumu ve Şeker Kurumu gibi kurumlar ile sağlıklı işbirliği ve sürekli eşgüdüm halinde olunması, ilgili piyasaların özelleştirme sonrası düzgün işleyişinin sağlanması için hayati öneme sahiptir.
II.DÜNYADA ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI Dünyada günümüzdeki anlamıyla özelleştirme uygulamaları, 1961 yılında Federal Almanya Hükümeti tarafından Volswagen firmasının çoğunluk hisselerinin halka arz edilmesi ile gerçekleştirilmiştir. Bu halka arzdan 4 yıl sonra, VEBA AG (Vereinigte Elektrizitäts und Bergwerks Aktiengesellschaft) şirketine ait daha büyük oranda hisse senetleri halka arz edilmiştir. Diğer ülkelerde de 1965-1979 yılları arasında benzer özelleştirme işlemleri gerçekleştirilmiştir. 1979 Yılında İngiltere de Muhafazakâr Parti Hükümeti tarafından uygulamaya konulan özelleştirme programı kuşkusuz özelleştirme alanında milat sayılmakta olup, tarihi öneme sahiptir. Kasım 1984 te British Telecommunications ın halka arzının ardından terim olarak denationalisation, gayrimillileştirme kavramı yerini privatisation, özelleştirme ye bırakmıştır. 1997 yılına kadar yoğun olarak sürdürülen özelleştirmeler neticesinde İngiltere de kamu işletmelerinin milli gelir içerisindeki payı önemli ölçüde düşmüştür. İngiltere deki özelleştirme uygulamaları aynı dönemde birçok sanayileşmiş ülkeyi de önemli ölçüde etkilemiştir. 1986-1988 yıllarında Fransa da Cumhuriyetçi Parti Hükümeti 2 yıl gibi kısa bir sürede 22 büyük kamu şirketini özelleştirmiş ve bu özelleştirmelerden 12 Milyar ABD Doları gelir elde etmiştir. Ardından gelen Sosyalist Yönetimler devletleştirme yapmamış, aksine Ekim 1997 de daha geniş bir özelleştirme programını uygulamaya koymuş, 7.1 Milyar ABD Doları karşılığı French Telecom şirketinin özelleştirilmesini gerçekleştirmişlerdir. Başta İtalya, İspanya, Hollanda ve İskandinav ülkeleri olmak üzere, birçok Avrupa ülkesinde 80,90 ve 2000 li yıllarda özelleştirme uygulamaları hayata geçirilmiştir. 9
Grafik 1: Dünyada özelleştirme uygulama gelirleri, 1988-Ağustos 2015 *Ocak-Ağustos Kaynak: The Privatization Barometer Report, 2015, www.privatizationbarometer.net, Erişim Tarihi: Ocak 2016 1980 li yıllardan itibaren, Batı Avrupa ve ABD dışında Japonya, Kanada, Çin, Hindistan, Şili, Meksika, Brezilya, Türkiye, Güney Afrika Cumhuriyeti ve Eski Sovyet Bloku ülkeleri gibi hem gelişmiş hem de gelişmekte olan 100 ün üzerindeki ülkede özelleştirme uygulamaları icra edilmiştir. Bunun bir sonucu olarak, son 35 yılda çoğu ülkenin kamu sektörünün milli gelir içindeki payı sürekli olarak azalmıştır. Ocak 2012 ile Ağustos 2015 tarihleri arasındaki 42 aylık süreçte bütün dünyada toplam 812 Milyar ABD Dolarının üzerinde bir özelleştirme uygulaması gerçekleştirilmiştir. Daha önceki hiçbir dönemde bu denli yüksek performanslı bir özelleştirme süreci yaşanmamıştır. 2015 yılının ilk 8 aylık döneminde sağlanan 213.4 Milyar Dolar tutarındaki özelleştirme işlemi, tüm yıl hesaba katıldığında özelleştirme gelirinin 300 Milyar Dolar gibi rekor bir seviyeye ulaşacağı beklentisini oluşturmuştur. 2014 Yılında dünyadaki özelleştirme uygulamalarının tutarı 218.8 Milyar Dolar olarak gerçekleşerek, 2013 yılındaki193.7 Milyar Dolarlık tutarı aşmıştır. Bu kadar yüksek özelleştirme işleminde Çin ve İngiltere önemli bir paya sahiptir. Çin 2014 yılında 73.6 Milyar Dolar, 2015 yılının ilk 8 ayında 10
da 133.3Milyar Dolar özelleştirme işlemi gerçekleştirmiştir. İngiltere 2014 yılında 17.2 Milyar Dolar, 2015 in ilk 8 aylık döneminde ise 14.6 Milyar Dolarlık özelleştirme geliri elde etmiştir. Tablo 1: Yıllar itibarıyla avrupa birliği ve dünyada özelleştirme uygulama gelirleri (Milyar ABD Doları) Yıllar Dünya AB 25 Dünya % (AB 25 Hariç) AB 25 % 1988 39.00 7.82+ 79.9% 20.1% 1989 28.00 14.21 49.2% 50.8% 1990 24.00 12.58+ 47.6% 52.4% 1991 46.00 28.02+ 39.1% 60.9% 1992 39.00 12.68. 67.5% 32.5% 1993 60.00 27.11. 54.8% 45.2% 1994 76.00 39.60. 47.9% 52.1% 1995 80.00 43.80 45.2% 54.8% 1996 100.00 51.40 48.6% 51.4% 1997 162.00 63.46 60.8% 39.2% 1998 140.00 66.12 52.8% 47.2% 1999 140.00 75.10 46.4% 53.6% 2000 180.00 70.87 60.6% 39.4% 2001 43.80 27.07. 38.2% 61.8% 2002 69.20 22.53 67.4% 32.6% 2003 46.60 29.40 36.9% 63.1% 2004 94.00 68.14 27.5% 72.5% 2005 140.00 84.52 39.6% 60.4% 2006 116.00 51.45 55.6% 44.4% 2007 138.00 54.48 60.5% 39.5% 2008 110.88 75.64 31.8% 68.2% 2009 265.17 55.88 78.9% 21.1% 2010 213.64 46.83 78.1% 21.9% 2011 94.40 26.37 78.1% 27.9% 2012 189.37 37.63 80.1% 19.9% 2013 193.72 67.41 65.2% 34.8% 2014 216.80 78.41 63.8% 36.2% 2015* 213.36 42.21 80.2% 19.8% TOPLAM 3,258.94 1,280.79 56.3% 43.7% *Ocak-Ağustos Kaynak: The Privatization Barometer Report, 2015, www.privatizationbarometer.net, Erişim Tarihi: Ocak 2016 11
Yukarıdaki tabloyu incelediğimizde, 1988 ile 2015 in ilk 8 aylık dönemini kapsayan yaklaşık 28 yıllık dönemde bütün dünya ülkelerinde toplam 3 trilyon 259 Milyar Dolarlık özelleştirme uygulaması gerçekleştirildiği görülmektedir.. Bu tutarın 1 Trilyon 281 Milyar Dolarlık bölümü 25 Avrupa Birliği ülkesi tarafından yapılmıştır. Toplam özelleştirme uygulamalarının %43.7 lik kısmı 25 AB üyesi ülkeleri, kalan %56.3 lük kısmı ise diğer ülkeler tarafından gerçekleştirilmiştir. 1989-2000 yılları arasında düzenli olarak artan bir özelleştirme, 2001 yılında ciddi bir düşüşle karşı karşıya kalmış, bu dip noktayı takiben artış eğilimi gösteren özelleştirmeler 2008 yılında dünyada yaşanan küresel finans krizinin etkisiyle tekrar düşüş yaşamıştır. 2009 yılında 265 Milyar Dolarlık gelir ile tüm zamanların özelleştirme rekoru kırılmıştır. 2012-2015 yılları arasında dünyadaki özelleştirme uygulamalarında istikrarlı şekilde artış gösteren bir tablo göze çarpmaktadır. 12
III.TÜRKİYE DE ÖZELLEŞTİRME KAVRAMININ GELİŞİMİ 1920 li yıllarda ülkemizde güçlü bir ekonomik yapı ve özel teşebbüs bulunmamasına rağmen, zihniyet olarak serbest piyasa ekonomisinin geliştirilmesi düşüncesi bulunmaktaydı. 1923 yılında yapılan I.İzmir İktisat Kongresi nde de bu husus iktisadi sistem serbest ekonomi sistemidir denilerek teyid edilmiştir. Ancak, milli gelirin düşüklüğü, tarım ve hayvancılık kesiminin yaygınlığı, zayıf sanayi yapısı, 1929 ekonomik buhranı ve benzeri nedenler kamu kesiminin ekonomik faaliyetlere aktif olarak katılımını gerekli kılmıştır. Bu doğrultuda, 1933 yılında Sümerbank, Etibank, Şeker Fabrikaları ve Toprak Mahsulleri Ofisi daha sonra özel teşebbüse devredilmek üzere kurulmuş ve aynı dönemde özel sektörün teşviki için kanun çıkarılmıştır. 1948 yılında devletin ekonomiden çekilmesi ilke olarak benimsenmiş ancak, uygulamaya geçilememiştir. 1960 lı yıllara kadar geçen süre içinde temel sanayi ürünlerinin yanı sıra basit tüketim malları da devlet tarafından üretilmeye başlanmıştır. Planlı kalkınma döneminin başladığı 1960 yılından sonra Kamu İktisadi Teşebbüslerinin sorunları ilk defa kapsamlı olarak değerlendirilmeye başlanmış ve bu çerçevede devlet işletmelerinin sayısı ve faaliyet alanlarının daraltılması hedeflenmiştir. 24 Ocak 1980 tarihinde kamuoyuna açıklanan ve ekonomide köklü ve yapısal dönüşümleri içeren ekonomik istikrar programı ile, KİT lerdeki uygulamaya paralel olarak tarım ürünleri destekleme alımları sınırlandırılmış, dış ticaret serbestleştirilmiş, yabancı sermaye yatırımları teşvik edilmiş, kâr transferlerine kolaylık sağlanmış, ithalat kademeli olarak serbestleştirilmiş, ihracat; vergi iadesi, düşük faizli kredi, imalatçı ihracatçılara ithal girdide 13
gümrük muafiyeti, sektörlere göre farklılaşan teşvik sistemi ile özendirilmiş ve devletin ekonomideki payını küçülten benzer önlemler doğrultusunda özelleştirme de ülke gündemindeki yerini alınmıştır. Uzun süre uygulanan devletçi politikaların hantal bir yapı oluşturması, uluslararası ilişkilerin her yönde gelişmesi, bilim ve teknolojideki gelişmeler, ulaşım ve haberleşme alanlarındaki ilerlemeler, ülkemizin gelişmiş ülkeler ile arasındaki gelişmişlik farklarının kapatılması çabası ve ekonomik kalkınmayı gerçekleştirme zorunluluğu ülkemizde özelleştirme eğiliminin artmasının başlıca nedenleri olmuştur. Buna paralel olarak ekonomik yapımızda yasal, mali ve idari bazda düzenlemelere gidilmiş ve devlet tarafından işletilen sınai ve ticari işletmelerin özelleştirilmesi bu düşünce içinde yerini almıştır. Birçok ülkede özelleştirme uygulamaları önemli ölçüde tamamlanmış ve gündemden düşmüştür. Ülkemiz ise dünya genelinde özelleştirmeyi ilk başlatan ülkelerin arasında bulunmasına rağmen, konu halen güncelliğini korumaktadır. Gelişmiş ve gelişmekte olan bir çok ülkede başarıyla gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarında Türkiye ne yazık ki uzun süre başarı sağlayamamıştır. Bunun en temel sebeplerinden biri ülkemizde özelleştirmeye karşı halen bir direnç bulunmasıdır. 14 1.ÖZELLEŞTİRMENİN YASAL ÇERÇEVESİ Özelleştirme ile ilgili ilk çalışmalar 1983 yılında başlamış; 1984 yılında (17.03.1984) 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun çıkarılmıştır. Bu kanunla uygulayıcı ilk kurum Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı kurulmuştur. 28.5.1986 tarihinde kabul edilen 3291 sayılı Kanun ile tamamı devlete ait ve Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT) statüsünde faaliyet gösteren kuruluşların özelleştirme kapsamına alınması ve uygulamaların yürütülmesine ilişkin esaslar belirlenmiştir. Bugün de yürürlükte olan ve özelleştirmelere temel teşkil eden 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 27
Kasım 1994 tarihli Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 4046 sayılı Kanun ile; Özelleştirme Yüksek Kurulu oluşturulmuş, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB) kurulmuş ve Özelleştirme Fonu nun kurulması düzenlenmiştir. Ayrıca, Milli Güvenliğimiz açısından önem arz eden stratejik nitelikteki kuruluşlarda imtiyazlı hisse bulundurulması ve özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin, genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması hususu hükme bağlanmıştır. Anılan Kanun, özelleştirilebilir nitelikteki Kamu İktisadi Kuruluşları ve benzeri kamu kurum ve kuruluşlarının, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmelerine ilişkin esasları düzenlemektir. 2.ÖZELLEŞTİRME İLE İLGİLİ KURUM VE KURULUŞLAR A. Özelleştirme Yüksek Kurulu 4046 sayılı Kanun a göre; Özelleştirme Yüksek Kurulu karar, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ise yürütme organı olarak görev yapmaktadır. Özelleştirme Yüksek Kurulu Başbakan ın başkanlığında, Başbakanın belirleyeceği 4 bakandan oluşur. Kurul, üyelerin tamamının katılımı ile toplanır ve kararları oybirliği ile alır. Kurulun sekretarya hizmetleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yürütülür. Özelleştirme Yüksek Kurulunun Görevleri şunlardır; Kuruluşları Özelleştirme kapsam/programına almak/çıkarmak, özelleştirilmeleri için süre belirlemek, Kapsamdaki kuruluşların faaliyetlerinin durdurulmasına, küçültülme veya tasfiyelerine -karar vermek, Özelleştirmeye ilişkin genel esas ve usulleri belirlemek, İhale Komisyonlarının nihai kararlarını onaylamak, Kuruluşların Özelleştirme yöntemini tayin etmek, 15
Stratejik konu ve kuruluşları ve Altın Hisse kapsamını belirlemek, Özelleştirme Fonu nun kaynak ve kullanımları ve menkul kıymet ihracı hakkında karar vermek, Fon Bütçelerini karara bağlamak. B.Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Başbakan a bağlı kamu tüzel kişiliğine sahip, özel bütçeli bir kurumdur. İdarede bir başkan, 5 başkan yardımcısı, 12 daire başkanı ve 10 proje grup başkanı ile birlikte yaklaşık 300 personel görev yapmaktadır. Başkanlığın görevleri şunlardır; Kurul kararlarını uygulamak, Kurul tarafından verilen görev ve yetkilerle ilgili konularda karar vermek ve gerekli işlemleri yürütmek, Özelleştirme işlemlerini yürütmek, Özelleştirme programındaki kuruluşların şirket kuruluşlarına, birleşmelerine karar vermek ve yürütmek, Kuruluşların mali, idari ve hukuki yapıları ile ilgili düzenleme yapmak, Özelleştirme Fonunu idare etmek, Her türlü menkul kıymet ve diğer kıymetli evrakın düzenlenmesine yönelik işlemleri yapmak, Kuruluşların sermayelerine konulacak ayni sermayenin değerlemesini yapmak, Gerekli araştırma, proje işleri, reklam, tanıtım, halkla ilişkiler işlemleri, mali denetim ile hukuki, teknik, idari ve mali değerleme işlemlerini yapmak ve/veya bu işlerin danışman temini suretiyle yapılmasını sağlamak, Özelleştirme programındaki kuruluşlara finansman sağlamak. 16
3.ÖZELLEŞTİRME SÜRECİ Özelleştirme süreci, dinamik bir özelliğe sahiptir. Herhangi bir özelleştirmenin yapıldığı anda; ülke ekonomisinin içinde bulunduğu durum, özelleştirilecek kuruluşun faaliyet gösterdiği sektörün mevcut ve gelecekteki beklentileri ve sektörle ilgili uluslararası gelişmeler gibi bir dizi iç ve dış faktörler, ihaleye teklif verecek şirketlerin sayısını, özelleştirme uygulamasının tamamlanma süresini ve elde edilebilecek özelleştirme gelirini ciddi derecede etkilemektedir. A.Kapsam ve programa alma Kuruluşların özelleştirme kapsamına alınmasına, özelleştirme kapsamına alınanlardan mevcut durumu itibarıyla özelleştirilebilir nitelikte olmayanların mali ve hukuki açıdan özelleştirmeye hazırlanmasına, hazırlık işlemleri tamamlananların bu işlemlerin tamamlanmasından sonra, hazırlık işlemlerine gerek görülmeyenlerin ise doğrudan özelleştirme programına alınmasına Özelleştirme Yüksek Kurulunca karar verilir. B.Danışman seçimi Özelleştirme kapsam ve programına alınan bir kamu kuruluşu öncelikle ilgili proje grubu başkanlığı ve idarenin diğer birimlerince hukuki, finansal, istihdam ve gayrimenkul durumları açısından incelenir. Daha sonra, ilgili proje grubunun talebi üzerine Danışmanlık Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından yapılan ihale ile danışman görevlendirilmektedir. Seçilen danışmanlardan, kuruluşun ve kuruluşun faaliyette bulunduğu sektörün özelliklerine göre teknik, hukuksal, finansal ve gayrimenkul değerleme konularında danışmanlık hizmeti alınır. C.Değer tespit komisyonu Bu komisyonlar İdarede çalışan elamanlardan ve her kuruluş için ayrı ayrı oluşturulmaktadır. Değer Tespit Komisyonunu, Özelleştirilecek kuruluşun özelleştirme işlemlerinden sorumlu proje grup başkanının başkanlığında, özelleştirilecek kuruluşun işlemlerinden sorumlu proje grup başkanlığında görevli bir uzman, Proje Değerlendirme ve Hazırlık 17
Daire Başkanı veya bu dairede görevli bir uzman, Sermaye Piyasaları Daire Başkanı veya bu dairede görevli bir uzman ile gayrimenkul işlemlerinden sorumlu Proje Grup Başkanı veya bu grup başkanlığında görevli bir uzman olmak üzere beş üyeden oluşur. Komisyon, İdare Başkanının teklifi ve Başbakan ın onayı ile göreve başlar. Komisyonda, yukarıda adı geçen birimlerde görevli olmak kaydı ile aynı sayıda ve aynı usulle yedek üye görevlendirilir. 18 D.Değer tespit yöntemleri Değer Tespit Komisyonu, değer tespit çalışmalarını Kanunda belirtilen unsurları dikkate alarak ve uluslararası kabul görmüş olan, İndirgenmiş nakit akımları (net bugünkü değer), Defter değeri, Net aktif değeri, Amortize edilmiş yenileme değeri, Tasfiye değeri, Fiyat/kazanç oranı, Piyasa kapitalizasyon değeri, Piyasa değeri/defter değeri, Ekspertiz değeri, Fiyat/nakit akım oranı metodlarından en az ikisini uygulamak suretiyle yürütür. E.İhale komisyonu İhale komisyonu özelleştirilecek kuruluşun özelleştirme işlemlerinden sorumlu proje grubunun bağlı bulunduğu başkan yardımcısının başkanlığında, ilgili proje grup başkanı, bu projede görevli uzman, İhale Hizmetleri Daire Başkanı veya bu dairede görevli bir uzman ile hukuk müşavirliğinde görevli bir hukuk müşaviri veya avukat olmak üzere beş üyeden oluşur ve idare başkanının teklifi ve Başbakanın onayı ile göreve başlar. Komisyonda yukarıda adı geçen birimlerde görevli olmak kaydı ile aynı sayıda ve aynı usulle yedek üye görevlendirilir.
Kuruluşun Tanıtım Dokümanı ve İhale Şartları Belgesi hazırlandıktan sonra özelleştirme ihale aşamasına geçilmektedir. Bu işlem, Basın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığı tarafından yapılan ilanlar ile başlamaktadır. Bu duyuruda son teklif verme tarihi, teminat bedelleri, ilgili hesap numaraları gibi bilgiler yer almaktadır. Özelleştirme ihalesine ilgisi olan yatırımcıların ilanda belirtilen koşullarda Tanıtım Dokümanı nı ve İhale Şartları Belgesi ni satın alması ile başlayan Teklif Alma Süreci İhale Komisyonunun kontrolünde İhale Hizmetleri tarafından alınan teklifler ile devam etmektedir. Bu süreç, teklif veren yatırımcılar ile yapılan nihai pazarlık görüşmesi ile sonuçlandırılmaktadır. Nihai pazarlık görüşmelerinde ortaya çıkan sonuç Özelleştirme Yüksek Kurulu nun onayına sunulmaktadır. 4.ÖZELLEŞTİRME YÖNTEMLERİ Özelleştirme programına alınan kuruluşların özelleştirilmesine ilişkin olarak özelleştirme yöntemleri, değer tespiti ve ihale usulleri aşağıda belirtilmiştir. Özelleştirme programına alınan kuruluşlar aşağıda belirtilen yöntemlerden birinin veya birkaçının birlikte uygulanması suretiyle özelleştirilir. A.Satış: Kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleriyle varlıklarının mülkiyetinin kısmen veya tamamen bedel karşılığı devredilmesi ya da bu kuruluşların hisselerinin tamamının veya bir kısmının kuruluşların içinde bulundukları şartlar da dikkate alınarak yurt içi ve yurt dışında, halka arz, gerçek ve/veya tüzelkişilere blok satış, gecikmeli halka arzı içeren blok satış, çalışanlara satış, borsada normal ve/ veya özel emir ile satış, menkul kıymetler yatırım fonları ve/veya menkul kıymetler yatırım ortaklarına satış veya bunların birlikte uygulanması yoluyla bedel karşılığı devredilmesidir. B.Kiralama: Kuruluşların aktiflerindeki varlıklarının kısmen veya tamamen bedel karşılığında ve belli bir süre ile kullanma hakkının verilmesidir. 19
C.İşletme hakkının verilmesi: Kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının verilmesidir. D.Mülkiyetin gayrı ayni hakların tesisi: Kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklarının, mülkiyeti ilgili kuruluşa ait olmak kaydıyla, malike ait kullanma hakkına ilişkin bazı tasarruflara rıza gösterilmesine veya malikin mülkiyete bağlı haklarını kullanmasından vazgeçmesi sonucunu doğurmasına ilişkin hakların tesisidir. E.Gelir Ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar: Kuruluşların özellikleri ve yapıları da dikkate alınarak yukarıda belirtilen özelleştirme yöntemleri dışında kalan ve genel hükümler ile özel kanunlarda belirtilen diğer yöntemlerdir. 5.İHALE YÖNTEMLERİ İhaleler, kapalı teklif, pazarlık, açık artırma, belli istekliler arasında kapalı teklif usulü ile yapılır. A.Kapalı teklif usulü: Kapalı teklif usulünde teklifler yazılı olarak alınır. Teklif mektubu, bir zarfa konulup kapatıldıktan sonra zarfın üzerine isteklinin adı, soyadı ve tebligata esas olarak göstereceği açık adresi yazılır. Zarfın yapıştırılan yeri istekli tarafından imzalanır veya mühürlenir. Bu zarf geçici teminata ait alındı veya banka teminat mektubu ve istenilen diğer belgelerle birlikte ikinci bir zarfa konularak kapatılır. Dış zarfın üzerine isteklinin adı ve soyadı ile açık adresi ve teklifin hangi işe ait olduğu yazılır. Tekliflerin belirlenen tarih ve saatte açılması sonucu, kaç teklif verilmiş olduğu bir tutanakla belirtildikten sonra dış zarflar hazır bulunan istekliler önünde alınış sırasına göre açılarak, istenilen belgelerin ve geçici teminatın tam 20
olarak verilmiş olup olmadığı aranır. Şartnameye uymayan veya başka şartlar taşıyan teklif mektupları kabul edilmez. B.Pazarlık usulü: İhalelere birden fazla teklif sahibinden kapalı zarf içerisinde teklif almak şartıyla başlanabilir. Sermayesindeki kamu payı yüzde onbeşin altında olan iştirak hisselerinin özelleştirilmesinde birden fazla teklif alınması şartı aranmaz. Teklif sahipleri ile birden fazla Pazarlık görüşmesi yapılabilir. Pazarlık görüşmeleri teklif sahipleri ile ayrı ayrı yapılır. Pazarlık görüşmelerinin, ihalenin herhangi bir aşamasında pazarlık görüşmelerine devam edilen teklif sahipleri ile müştereken yapılmasına komisyonca karar verilebilir. Komisyonca gerekli görüldüğü takdirde ihale, pazarlık görüşmesine devam edilen teklif sahiplerinin katılımı ile açık artırma suretiyle sonuçlandırılabilir. Bu husus ilanda ve/veya şartnamede belirtilir. Görüşmeler komisyon tarafından bir tutanakla tespit edilir, tutanak komisyon üyeleri ve teklif sahiplerince imzalanır. C.Açık Artırma usulü: Açık artırma usulü ile yapılan ihalelere, istenilen teminatı vermiş ve ihale ilanında, ihaleye katılabilmek için belirtilen gerekli şartları yerine getirmiş oldukları komisyonca tespit edilen teklif sahipleri katılabilirler. İstenilen ilk değer ile açık artırmanın her aşamasında verilecek tekliflerde asgari artırılabilecek miktar komisyonca belirlenir. Açık artırmanın süresi komisyonca belirlenerek açık artırmaya başlanılmadan önce hazır bulunan teklif sahiplerine duyurulur. Teklif sahipleri tarafından, açık artırmaya esas alınacak ilk değer kadar veya bu değerin üzerinde teklif yapıldığı takdirde açık artırmaya devam olunur. Teklif sahipleri bir önceki teklifi artırmak suretiyle yeni tekliflerde bulunurlar. Bu suretle yapılan açık artırmada yeni bir teklif gelmezse komisyon başkanı son teklif üzerinden ihalenin bitirileceğini duyurur ve bu duyuru üç kez yapılır. Buna rağmen teklif gelmemesi halinde açık artırmaya son verilir. D.Belirli istekliler arasında ihale usulü: Çıkılan ihaleden sonuç alınamaması halinde, Kurulun onayı alınmak 21
kaydıyla belirli istekliler arasında ihale usulü ile ihale yapılabilir. Bu usulle yapılacak ihaleler için alınacak tekliflerde teknoloji, yatırım, üretim ve istihdam şartlarından hangisinin veya hangilerinin aranacağı ve diğer esaslar hazırlanacak ihale şartnamesinde belirtilir. Hazırlanacak ihale şartnamesi çerçevesinde istekli veya isteklilerden proje ve taahhütlerini içeren teklifleri alınır. Tekliflerin alınmasından sonra istekli ya da isteklilerle tek tek veya müştereken görüşme yapılmasına ihale komisyonunca karar verilir. Yapılacak görüşmeler sonucunda ihale sonuçları karara bağlanmak üzere İdarece Kurula sunulur. 6.STRATEJİK KURULUŞLAR VE İMTİYAZLI HİSSE 4046 sayılı Kanun 13. Maddesi ile, özelleştirme programındaki kuruluşlarla ilgili stratejik konu ve kuruluşları saptamaya Özelleştirme Yüksek Kurulu yetkili kılınmıştır. Stratejik olduğu tespit edilen kuruluşlarda devlete söz ve onay hakkı veren imtiyazlı hisse uygulaması yine Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından düzenlenir. Kanun gereği aşağıdaki kuruluşların sermayelerinin % 49 undan fazlasının özelleştirilmesine karar verilmesi halinde bu kuruluşlarda imtiyazlı hisseler oluşturulması zorunludur. Türk Hava Yolları A.O. T.C. Ziraat Bankası Türkiye Halk Bankası A.Ş. TMO Alkoloid Müessesesi Türkiye Petrolleri A.O. Şu anda Türk Hava Yolları AO, Petrokimya Holding AŞ, Türkiye Petrol Rafinerileri AŞ, Erdemir Demir Çelik İşletmeleri AŞ ve Türk Telekom da imtiyazlı hisse bulunmaktadır. 22
IV.TÜRKİYE DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI 1.Özelleştirme Satış Gelirleri Tablo 2: Yıllar itibarıyla yöntemlerine göre özelleştirme uygulamaları (ABD Doları) Yıl Blok Hisse Satışı İşletme/Tesis Satışı Halka Arz BORSA da Satış Varlık Satışı Bedelli Devir TOPLAM 1986 710.394 244.501 954.895 1987 265.625 261.661 305.556 832.842 1988 13.000.000 13.090.225 411.451 355.311 26.856.987 1989 121.197.123 708.755 9.221.400 72.682 131.199.960 1990 320.579.994 165.366.745 42.428 485.989.167 1991 43.828.268 72.773.310 106.932.521 20.307.521 243.841.620 1992 410.264.948 12.616.957 422.881.905 1993 365.198.396 15.382.956 23.929.494 149.997.064 13.030.810 567.538.720 1994 7.753.981 4.613.346 332.824.239 66.562.788 385 411.754.739 1995 370.906.865 70.097.879 20.177.873 90.818.491 20.455.382 572.456.490 1996 217.990.000 50.949.596 1.988.800 18.715.751 2.354.760 291.998.907 1997 251.150.000 204.334.179 7.960.488 2.073.297 465.517.964 1998 305.055.000 48.564.275 632.651.612 2.122.293 22.285.976 9.035.988 1.019.715.144 1999 7.137.821 975.000 10.736.137 19.479.693 38.328.651 2000 1.489.672.112 11.451.000 1.104.520.664 50.036.179 60.855.896 2.716.535.851 2001 500.000 54.900.000 1.241.547 63.159.549 119.801.096 2002 168.371.170 237.711.271 8.087.615 122.305.486 536.475.542 2003 16.770.000 102.335.079 40.336.015 18.901.676 8.744.721 187.087.491 2004 878.294.760 109.193.000 191.279.167 157 34.976.799 69.098.247 1.282.842.129 2005 7.103.944.301 31.491.500 273.719.603 466.434.132 316.637.223 30.013.471 8.222.240.230 2006 7.178.000.000 157.800.000 207.820.151 5.181.739 463.213.832 84.149.738 8.096.165.461 2007 812.000 755.000.000 1.838.642.981 2.411.821 1.537.759.019 124.003.838 4.258.629.659 2008 2.059.550.000 2.230.000.000 1.873.081.209 6.650.290 89.923.688 6.259.205.187 2009 2.265.000.000 5.728.896 4.256.263 2.274.985.158 2010 2.582.316.110 384.767.797 216.636 110.502.729 3.887.907 3.081.691.179 2011 575.000.000 639.784.000 137.176.629 6.457.498 1.358.418.127 2012 186.520.000 2.519.616.050 312.305.159 2.251.038 3.020.692.247 2013 8.631.493.523 3.427.020.000 67.283 407.789.255 19.178.261 12.485.548.323 2014 4.828.450.000 2 1.053.340.726 459.109.833 6.340.900.561 2015 4.216.828 1.749.500.000 293 187.513.457 54.811.675 1.996.042.253 Top. 35.086.548.055 14.877.318.361 9.572.899.869 1.288.018.903 4.836.737.067 1.255.606.231 66.917.128.486 Kaynak: T.C.Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 23
Özelleştirme fikri ülkemiz gündemine ilk olarak 24 Ocak 1980 Kararları ile girmiştir. Ancak, ekonomik, siyasi ve sosyal nedenlerden dolayı 2000 li yıllara kadar özelleştirme konusunda kayda değer bir başarı elde edilememiştir. 1986-2003 yılları arasında yaklaşık 8 Milyar Dolarlık bir özelleştirme işlemi gerçekleştirilmiştir. Türkiye de ekonomik ve siyasi isikrarın sağlandığı ve özelleştirme konusunda kararlı bir tutumun sergilendiği 2003 2015 yılları arasında özelleştirme çalışmaları yoğunlaşmış ve bu dönemde yaklaşık 59 Milyar Dolarlık özelleştirme geliri elde edilmiştir. Toplamda ise bugüne kadar 66 Milyar 917 Milyon Dolarlık özelleştirme uygulaması gerçekleştirilmiştir. Grafik 2: 1986-2015 Yılları arasında Türkiye de özelleştirme gelirleri Milyon Dolar 14000 12000 12.486 10000 8000 6000 4000 2000 0 1 1 27 131 486 244 423 568 412 573 292 466 1.020 38 2.717 120 536 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 187 1.283 8.222 8.096 4.259 6.259 2.275 3.084 1.358 3.021 6.341 1.996 Kaynak: T.C.Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 24 2.ÖZELLEŞTİRİLEN KURUM, KURULUŞ, VARLIKLAR VE BEDELLİ DEVİR SAYILARI A. İdarece gerçekleştirilen özelleştirme uygulama sayıları Özelleştirme işlemlerinin başladığı 1986 yılından 2015 yılı sonuna kadar özelleştirilen şirket, varlık ve taşınmaz sayıları aşağıdaki gibidir;
%50 nin Üzerinde Kamu Payı Hisse Satışı ile Özelleştirilen Şirket Sayısı 116 %50 ve Altında Kamu Payı Hisse Satışı ile Özelleştirilen Şirket Sayısı 125 Satılan/Devredilen Tesis ve İşletme Sayısı 237 Devredilen Liman Sayısı 19 Satılan Taşınmaz ve Otel-Sosyal Tesis Sayısı 4.609 - Devredilen Maden Ruhsatı Sayısı 39 - Satılan İsim Hakkı ve Marka Sayısı 156 - Satılan Gemi, Tanker, Uçak Sayısı 14 - Satılan Makine-Teçhizat, Demirbaş ve Hizmet Vasıtaları Sayısı 9.103 - İşletme İmtiyazı Verilen Varlık Sayısı (Araç Muayene İstasyonları) 2 B.Kamu kurumlarına yapılan bedelli devirler Hisseleri Devredilen Şirket Sayısı 4 Devredilen İşletme Sayısı 4 Devredilen Taşınmaz Sayısı 1.859 - Devredilen Gemi, Tanker, Uçak Sayısı 111 - Devredilen Makine-Teçhizat Sayısı 106 C.Özelleştirme İdaresince verilen yetki çerçevesinde kapsam ve programdaki kurum ve kuruluşlar tarafından yapılan ihaleler ile gerçekleştirilen özelleştirmeler; %50 nin Üzerinde Kamu Payı Hisse Satışı ile Özelleştirilen Şirket Sayısı 1 %50 ve Altında Kamu Payı Hisse Satışı Yoluyla Özelleştirilen Şirket Sayısı 21 Satılan/Devredilen Tesis ve İşletme Sayısı 15 Satılan Taşınmaz Sayısı 3.833 Satılan/Devredilen Diğer Varlık Sayısı 0 - Devredilen Maden Ruhsatı Sayısı 3 - Satılan Marka Sayısı 1 - Satılan Gemi, Tanker, Uçak Sayısı 8 - Satılan Makine-Teçhizat Sayısı 5.146 Uzun yıllar boyunca özelleştirme portföyünde olmasına rağmen bir türlü özelleştirilemeyen, Türk Telekom, Erdemir, Tüpraş, Petkim, Tekel Alkol ve Sigara elektrik dağıtım ve üretim kuruluşları gibi büyük kamu şirketlerinin özelleştirme işlemleri bu dönemde, kamuoyu önünde rekabetçi bir ortamda, açık ve şeffaf olarak yapılan ihalelerle gerçekleştirilmiştir. 25
3. ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARININ YÖNTEMLER İTİBARIYLA DAĞILIMI YÖNTEM 1. Blok Hisse Satışı Yoluyla Özelleştirilen Kuruluşlar 35.086.548.055 52.4 2. İşletme Tesis Satışı 14.877.318.361 22.2 3. Halka Arz 9.572.899.869 14.3 4. Borsada Satış 1.288.018.903 1.9 5. Varlık Satışı 4.836.737.067 7.3 6. Kamu Kurumlarına Bedelli Devir Uygulamaları 1.255.606.231 1.9 Toplam 66.917.128.486 100 Özelleştirme yöntemlerinden en yaygın uygulama blok hisse satışı ile yapılan özelleştirmeler olup, uygulamaların %52.4 ü bu yöntemle gerçekleştirilmiştir. İşletme ve tesislerin satışının toplam içindeki payı %22.2, halka arz uygulamaları da özelleştirmeler içinde üçüncü sırada bir yer tutmaktadır. Halka arz toplam uygulamaların % 14.3 ünü bulmaktadır. Grafik 3: Özelleştirme uygulamalarının yöntemlere göre dağılımları (ABD Doları) Yöntemlere Göre Yüzde Dağılımı % Borsada Satış Halka Arz %2 Varlık Satışı %14 %22 %7 İşletme/Tesis Satışı %2 Kamu Kurumlarına Devir %53 Blok Satış Blok Satış İşletme/Tesis Satışı Halka Arz Borsada Satış Varlık Satışı Kamu Kurumlarına Devir Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 26
V. ÖZELLEŞTİRME FONU KAYNAKLARI VE KULLANIMLARI Özelleştirme Fonunun kaynakları 4046 Sayılı Kanun un 9. Maddesinde sıralanmış olup, bunlar özelleştirme uygulamalarından elde edilen tüm gelirler, (şartname satışı, teminatın nakde çevrilmesinden elde edilen gelirler ve diğer gelirler dahil) İdareye devredilen kuruluşlardan elde edilen temettüler, kapsam ve/veya programdaki kuruluşlardan yapılan borçlanmalar, ihraç edilecek her türlü menkul kıymet gelirleri ile İdareye devredilen kuruluşlardan sağlanan finansmandan oluşmaktadır. Fonun kullanım alanları ise, 4046 Sayılı Kanun un 10.Maddesinde yer almaktadır. Bunlar, iş kaybı tazminatı, nakle tabi personel ödemeleri, Emekli Sandığına tabi personele yapılan ödemeler, danışmanlık hizmet alım ödemeleri, özelleştirme programındaki kuruluşlarda idari, mali ve hukuki yönden yapılacak düzenlemelerin gerektirdiği giderler, İdareye devredilen kuruluşların sermaye artırımlarına katılınması, borç olarak finansman sağlanması, Fon gelirlerinin %5 ini aşmayacak şekilde İdare bütçesinin oluşturulması, özelleştirme uygulamalarının yerine getirilebilmesi için gereken her türlü mal ve hizmetin alımı ve benzeri alanları içermektedir. 1.ÖZELLEŞTİRME FONU KAYNAKLARI Özelleştirme Fonu kaynakları iki kısımdan oluşmaktadır. Doğrudan özelleştirme ile sağlanan özelleştirme gelirleri ve özelleştirme ile bağlantılı olmakla birlikte dolaylı gelir sayılabilecek temettü gelirleri, şartname satış gelirleri, teminatın nakde çevrilmesi ile elde edilen gelirler, faiz ve diğer gelirleri özelleştirme uygulama dışı kaynaklar olarak sıralayabiliriz. 27
28 Tablo 3: Özelleştirme Fonu kaynakları (Milyon ABD Doları) YILLAR Özelleştirme Uygulamaları Tahsilatı* Özelleştirme Uygulamaları Dışı Kaynaklar TOPLAM 1986-0 0 1987 1 0 1 1988 26 34 60 1989 111 64 175 1990 501 111 612 1991 241 166 407 1992 284 107 391 1993 436 110 546 1994 565 89 654 1995 469 111 580 1996 257 336 593 1997 362 265 627 1998 946 322 1.268 1999 151 520 671 2000 2.624 483 3.107 2001 60 365 425 2002 290 207 497 2003 255 220 475 2004 1.134 368 1.502 2005 3.017 433 3.450 2006 9.498 396 9.894 2007 8.694 786 9.480 2008 5.749 764 6.513 2009 1.440 314 1.754 2010 2.540 181 2.721 2011 1.518 501 2.019 2012 3.397 285 3.681 2013 6.709 201 6.911 2014 5.992 154 6.146 2015 4.367 102 4.469 TOPLAM 61.634 7.996 69.629 *Özelleştirme uygulamaları tahsilat tutarına Türk Telekom satış geliri de dâhildir. Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
Özelleştirme uygulamalarının başladığı 1986 yılından 2015 yılı sonuna kadar gerçekleştirilen özelleştirmelerden Özelleştirme Fonuna giren tahsilat tutarı Türk Telekom dan elde edilen 8.734 Milyon Dolar gelir de dahil 61 Milyar 634 Milyon Dolar olup, özelleştirme dışı kaynakları oluşturan temettü gelirleri, şartname satış gelirleri, teminatın nakde çevrilmesi ile elde edilen gelirler, faiz ve diğer gelirleri toplamı 7 Milyar 996 Milyon Dolarlık tutar eklendiğinde kaynaklar toplamı 69 Milyar 629 Milyon Dolara ulaşmaktadır. Toplam kaynakların yaklaşık 59 Milyar Dolarlık bölümü 2003-2015 yılları arasında sağlanmıştır. Tablo 4: Özelleştirme uygulamaları dışı kaynaklarının gelir kalemlerine göre dağılımı (Milyon ABD Doları) Yıllar Temettü Faiz Şartname Satışı Teminatın Nakde Çevrilmesi Diğer Gelirler Dünya Bankası Ticari Banka Borçlanma Kuruluşlardan Borçlanma TOPLAM 1986 - - - - - - - - 0 1987 - - - - - - - - 0 1988 34 - - - - - - - 34 1989 64 - - - - - - - 64 1990 109 - - - 2 - - - 111 1991 161 - - - 5 - - - 166 1992 106 - - - 1 - - - 107 1993 110 - - - - - - - 110 1994 89 - - - - - - - 89 1995 49 33 - - 5 - - 24 111 1996 306 28 - - 2 - - - 336 1997 191 10-2 1 - - 61 265 1998 218 37 - - 1 - - 66 322 1999 208 - - - 2-164 146 520 2000 396 8 - - 1-78 - 483 2001 140 3-2 1 4 59 156 365 2002 80 15 0 2 1 37 44 28 207 2003 63 7 2 13 1 39 69 26 220 2004 223 25 1 6 7 98-8 368 2005 343 44 3-1 43 - - 433 29
Yıllar Temettü Faiz Şartname Satışı Teminatın Nakde Çevrilmesi Diğer Gelirler Dünya Bankası Ticari Banka Borçlanma Kuruluşlardan Borçlanma TOPLAM 2006 197 66 3-23 107 - - 396 2007 468 243 2-1 71 - - 786 2008 433 221 1 1 1 108 - - 764 2009 133 24 3-17 137 - - 314 2010 118 28 3 31 1 - - - 181 2011 161 14 2 261 63 - - - 501 2012 123 20 3 127 12 - - - 285 2013 171 23 2 4 2 - - - 201 2014 64 21 1 14 54 - - - 154 2015 38 28 1 31 3 - - - 102 TOPLAM 4.796 898 28 495 205 644 414 515 7.996 Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları dışında 30 yıllık süreçte toplam 7 Milyar 996 Milyon Dolarlık kaynak Özelleştirme Fonuna girmiştir. Özelleştirme İdaresine devredilen kuruluşlardan elde edilen temettü gelirleri özelleştirme dışı gelirler arasında ilk sırada yer almakta olup, 1986-2015 yılları arasında toplam 4 Milyar 796 Milyon Dolar temettü geliri elde edilmiştir. Yıllar itibarıyla en yüksek temettü gelirleri 2007 yılında 468 Milyon Dolar ve 2008 yılında 433 Milyon Dolardır. Özelleştirmeler gerçekleştikçe bu kalemin azaldığı görülmektedir. İdareye devredilen kuruluşların iştirak ve bağlı ortaklıklarının temettüleri ise, ilgili kuruluş bünyesinde bırakılmaktadır. Tabloda yer alan faiz gelirleri, Özelleştirme Fonunun hemen kullanılmayan Fon bakiyelerinin 3 kamu bankasında nemalandırması sonucu elde edilen gelirlerden oluşmaktadır. 1995-2015 yılları arasında toplam 898 Milyon Dolar faiz geliri elde edilmiştir. En yüksek faiz geliri sırasıyla 2007 yılında 243 Milyon Dolar ve 2008 yılında 221 Milyon Dolar olarak gerçekleşmiştir. 30
Kuruluş, varlık, işletme ve diğer taşınmazların özelleştirilmesi amacıyla hazırlanan şartname gelirleri Fonun gelir kalemlerinden biri olup, bugüne kadar toplam 28 Milyon Dolarlık şartname satış geliri elde edilmiştir. Teminatın nakde çevrilmesi kalemi özelleştirme ihalelerine katılan yatırımcıların İdareye sunmuş oldukları geçici veya kesin teminatların nakde çevrilmesinden elde edilen gelirleri ihtiva etmektedir. 1986-2015 yılları arasında teminatın nakde çevrilmesi ile elde edilen gelirler toplamı 495 Milyon Dolardır. 2011 ve 2012 yıllarında teminatların nakde çevrilmesinde rekor yaşanmıştır. Özellikle ihale sonuçları doğrultusunda sözleşme imzalamaya davet edilen elektrik dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesi amacıyla yapılan ihalelerde kazanan alıcı şirketlerin İdarece verilen süre içerisinde sözleşme imzalamaktan vazgeçmeleri sonucunda İdareye vermiş oldukları teminat mektuplarının nakde çevrilmesi nedeniyle, 2011 ve 2012 yıllarında bu gelirler çok yüksek gerçekleşmiştir. Ayrıca, Başkentgaz AŞ.nin ihalesinde yatırımcının ihale şartnamesinde belirtilen yükümlülüklerini yerine getirememesi nedeniyle idaremize vermiş olduğu 92.6 Milyon Dolar tutarındaki geçici ve ek geçici teminatı da aynı yıl Fon a gelir olarak kaydedilmiştir. Diğer Fon gelirleri kaleminde; Fonun ana kalemlerinde yer almayan, geçici teminat bedeli iadesi, tahsil edilen icra bedelleri, özelleştirme portföyünde yer alan şirketlerin aktiflerinde yer alan emeklilik, kıdem tazminatları benzeri gelirler yer almaktadır. Bu kalemde en yüksek tutar 2011 yılında gerçekleşmiş olup, Sümerbank ın özelleştirilmesi sonucu 4046 Sayılı Kanun un 21,22 ve 23 üncü maddeleri gereğince ödenmesi gereken istihdam ödemelerinin karşılığı olarak bloke edilen yaklaşık 48 Milyon Dolar özelleştirme Fonuna aktarılmıştır. 644 Milyon Dolarlık Dünya Bankası kredisi ise; Özelleştirme Sosyal Destek Projesi Kapsamında çalışanlara özelleştirme sonrası kıdem ve ihbar tazminatı, iş kaybı tazminatı ve %30 emeklilik ikramiyesi ödemek ve özelleştirme sonrası işsiz kalanlar için yeniden işe yerleştirme, iş edindirme, eğitim ve danışmanlık faaliyetlerinde kullanılmak üzere 2001-31
2009 yıllarında kullanılan ve 2009-2022 yıllarında ödenmesi öngörülen 330 Milyon Euro luk Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası kredisidir. Özelleştirme İdaresinin gelirlerinin çok düşük kaldığı yıllarada ticari bankalardan toplam 414 Milyon Dolar kredi kullanılmış ve özelleştirme portföyünde bulunan kuruluşlardan 515 Milyon Dolarlık borç kullanılmıştır. 2.ÖZELLEŞTİRME FONU KULLANIMLARI Tablo 5: 1986-2015 Yılları itibarıyla Özelleştirme Fonunun kullanım alanları (Milyon ABD Doları) Yıllar Hazineye Aktarım (*) İlgili Kuruluşlara Ödemeler Sermaye Transferi Borç Transferi Borç Geri Ödemeleri Özelleştirme Giderleri TOPLAM 1986 - - 4 - - - 4 1987 - - 4 - - 2 6 1988-25 31 - - 3 59 1989-20 137 - - 7 164 1990-0 315 - - 17 332 1991 97 20 347 - - 10 474 1992 117 122 182 - - 4 425 1993 127 54 471 - - 9 661 1994 63 37 213 - - 18 331 1995 402 3 82 152 26 81 746 1996 345-87 77 17 72 598 1997 226-53 135 121 28 563 1998 193-367 132 532 75 1.299 1999 2-419 97 127 23 668 2000 1.871-413 168 474 55 2.981 2001 - - 189 235 191 22 637 2002 - - 288 142 212 27 669 2003 - - 232 122 91 30 475 2004 - - 369 37 779 88 1.273 2005 2.660 116 149 250 389 105 3.669 2006 6.751 357 1.264 641 417 89 9.519 2007 7575 204 14,815 14 797 48 8.653 2008 6421 324 380,78 413 12 56 7.607 2009 1.150 3 290 3 28 36 1.510 32
Yıllar Hazineye Aktarım (*) İlgili Kuruluşlara Ödemeler Sermaye Transferi Borç Transferi Borç Geri Ödemeleri Özelleştirme Giderleri TOPLAM 2010 1.714 310 384 5 33 93 2.539 2011 1.341 215 73 610 38 60 2.337 2012 825 188 17-89 35 34 1.010 2013 4.540 1.186 24 2.979 33 54 8.816 2014 3.502 702 1.627 1.187 33 36 7.087 2015 2.305 35 52 0 28 23 2.444 TOPLAM 42.228 3.920 8.480 7.310 4.415 1.204 67.556 Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Türk Telekom un 8.7 Milyar Dolarlık satış geliri Hazine ye transfer kalemleri içerisinde bulunmaktadır. A.Hazine ye aktarımlar 4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun un 10. Maddesi Özelleştirme Fonunun nakit fazlası, Hazinenin iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir. Özelleştirme Fonundan diğer herhangi bir fona aktarma yapılmaz hükmünü taşımaktadır. Ayrıca, Hazine ye bir kısım aktarımlar 4046 Sayılı Kanun un Geçici 23 üncü maddesi çerçevesinde de yapılmıştır. Özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması 4046 Sayılı Kanun un temel ilkeleri arasında sayılmaktadır. Görüldüğü üzere, 30 yıllık dönemde özelleştirme uygulamalarından elde edilen gelirlerin 42 Milyar 228 Milyon Dolarlık kısmı doğrudan Hazine hesaplarına aktarılmıştır. 2003 Yılına kadar Özelleştirme gelirlerinden Hazineye 3 Milyar 443 Milyon Dolar kaynak aktarılmışken, 2004 yılından 2015 yılı sonuna kadar 38 Milyar 785 Milyon Dolar, yani toplam aktarımların %92 sinin bu dönemde gerçekleştiği görülmektedir. 33
B.İlgili kuruluşlara aktarımlar Kamu kurum ve kuruluşlarına ait hisse varlık ve gayrimenkullerin satışından elde edilen özelleştirme gelirleri İdaremiz ile ilgili kuruluş arasında yapılan sözleşme veya özel kanun ve mevzuat gereği, özelleştirme sürecinde yapılan masraflar düşüldükten sonra kalan tutar belirli bir süre içerisinde ilgili kuruluşa aktarılmaktadır. ( Mesela; Emekli Sandığı Otelleri, Karayolları, T.C. Devlet Demiryollarına ait Gayrimenkuller vb gibi). Bu kapsamda ilgili kuruluşlara aktarılan meblağ ise 3 Milyar 920 Milyon Dolardır. Kurum ve kuruluşlar arasında en fazla transfer 940 Milyon Dolar ile Emekli Sandığı na yapılmıştır. Bunlara ilave olarak, geçmişte hidroelektrik santrallerinin (HES) özelleştirilmesinden elde edilen 147 Milyon Dolar Enerji Bakanlığı na aktarılmıştır. Aynı yönde, 4046 Sayılı Kanun un Geçici 24 üncü Maddesi nde yer alan Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü ne ait limanların özelleştirilmesinden elde edilen gelirler, tahsilini izleyen 15 gün içinde Ulaştırma Bakanlığı na aktarılır hükmü kapsamında, TCDD ye ait Mersin, Samsun ve Bandırma Limanlarının özelleştirilmesinden elde edilen gelirler de Ulaştırma Bakanlığı na aktarılmıştır. Ayrıca, 2013 ve 2014 yıllarında TEDAŞ a borç ve sermaye ödemeleri olarak aktarılan ancak, kamu kurum ve kuruluşlarının birbirlerine olan borç ve alacaklarının mahsuplaştırılması amacıyla çıkarılan mevzuat çerçevesinde gerçekleştirilen mahsuplaşmalar ile hem bilançolardaki borç yükümlülükleri yerine getirilmiş, hem de 5 Milyar 431 Milyon Dolarlık aktarım doğrudan Hazine hesaplarına yapılmıştır. Başkentgaz ın 2012 yılında özelleştirilmesinden elde edilen gelirin 326 Milyon Dolarlık kısmı, alacakları dolayısıyla doğrudan Hazine hesaplarına aktarılmıştır. Bu aktarımları da kamuya doğrudan gelir olarak değerlendirdiğimizde 30 yıllık özelleştirmeler sonucunda toplam olarak 51 Milyar 906 Milyon Dolarlık meblağın kamuya transferi gerçekleştirilmiştir. 34