1580 SAYILI KANUNUN 73. ve 74. MADDELERİ ÜZERİNE KISA BİR İNCELEME Zühal DÖNMEZ GENEL OLARAK Belediye meclisi, belediyenin seçimle yönetime gelen karar organıdır; dolayısıyla bc1ediyeyi ilgilendiren önemli i ve i lemlerde, kararları bu organ alır. Belediye meclisinin bazı kararlarının uygulanabilmesi için merkezi idarenin onayının alınması gerekir. İ te, 1580 sayılı Kanunun 71 ve 72. maddelerinde tek tek sayılarak belirlenmi bulunan bc1ediye meclisi İ lemleri, ~erkezi idare memurunun onayına bağlı kılınmı tır. Onaya bağlı olan bu i lemler dı ındaki tüm belediye meclisi i lemleri ise hukuk alanında doğduğu anda uygulanabilecek i lemlerdir. Ancak bu tür kararlar için de, yazımızın konusu olan maddelerle merkezi idarenin denetimine olanak sağlanını tır. İLGİLİ MADDELERİN İNCELENMESİ 73. Madde 1580 sayılı Kanunun 73. maddesinde, belediye meclisinin verdiği kararların kesin olduğu ve bu kararlara kar ı, kanunda belirlendiği biçimde duyulmasından ba layarak 10 gün içinde belediye ba kanı ve ilgililcr tarafından itiraz olunabileceği belirtilmi tir. ı İtiraz, il merkezi olmayan yerlcrde il'e, ilmerkezi olan yerlerde İçİ leri Bakanlığı'na yapılır. İl'e yapılan ba vurular kaymakamın görü ü alındıktan sonra 15 gün içinde il yönetim kurulunca; İçi leri Bakanlığı'na Avukat, Ankara Büyü~hir Belediyesi. ı 73. Madde: "Belediye meclisleri tarafından ittihaz edilen mukarrerattan 71. 72 nci maddelerde yazılı olan hususattan gayri mevadda müteailik meclis mukarreratı kati'dir. Ancak bu kabil mukarrerata usulen ilan tarihinden itibaren on gfln zarfında vilayet merkezi olmayan beldelerde belediye reisi veya alakadarlar tarafından vilayete; vilayet merkezi olan beldelerde belediye reisi veya alakadarlar tarafından Dahi::ye Vekaletine müracaatla itiraz olunabilir. Vilayete i 'ar olunan itirazlar kaymakamın mütalsasl alındıktan sonm vilayet idare heyetince nihayet on be gün zarfında; vilayet merkezi olan beldelerde Vekalete yapılan itirazlar valinin miitalaası alındıktan sonra nihayet bir ay zarfında Şurayı Devletçe tetkik ve bir urara raptolunur. Yapılan itiraz ve miiracaatların yukarıda yazılı alakadar makamlarca tctkiki neticesine kadar vali meclis kararlarının tatbik ve krasını tchir enirebilir." Çtığdtq Y,"I Yöndin",", Gıt J, Ser,. J, Mayıs 19fJ.l, 8.29-JJ.
30 ÇAGOAŞYERELYÖNETIMLER yapılan ba wrular, valinin görü ü alındıktan sonra 30 gün içinde Danı tay tarafından incelenerek karara bağlanır. Burada, meclisin kararı henüz yürürlüğe girmemi, onay bekleyen bir karar olmayıp, hukuken tamam olan ve uygulamaya hazır olan bir karardır. Vesayet organı, ancak ba vuru üzerine harekete geçip vesayet yetkisini kullanabilir. Maddede gösterilen sürede hiçbir itiraz yapılmamı sa, artık itiraz yolu ile de vesayet söz konusu olamaz, ancak yargıya b3 wrulabilir. Acaba ba wru kimin tarafından yapılacaktır? Maddede, belediye ba kanı ve ilgililerin ba wrabilecekleri belirtilmi tir. Danı tay bir kararında, ilgililerin, subjektif yarar ve hakları meclis kararı nedeniyle zarar gören ki iler olduğunu, bunların kararlara kar ı itiraz etme hakları bulunduğunu belirtmi tir. 2 Burada da aslında yoğun bir vesayet söz konusudur. Onaylanmaları gerekmese de, bu tür i lemler itiraz yoluyla merkezin denetimine girmektedir. Yalnızca 73. maddede söz konusu edilen meclis kararları değil, kanunda açıkça onaylanma ko ulu getirilmeyen tüm belediye i lemleri hukuk alanında doğdukları andan itibaren uygulanabilir nitelikte kesin kararlardır. Ancak 73. maddeden kaynaklanan vesayet yetkisi yalnızca onaya bağlı olmayan ıneclis kararlarını kapsamaktadır. Öyleyse encümenin veya ba kanın, kanunda açıkça vesayete bağlı olduğu gösterilmi i lemleri dı ında kalan tüm i lemlerini bu madde kapsamına almak mümkün değildir. "... 1580 sayılı Kanunun 73. maddesi belediye encümenince alınan kararlara kar ı aynı yolla itiraz edilebileceğine dair bir hüküm sevk etmemi tir..."3 73. maddeye göre meclisin aldığı kararlara kaf ı yapılacak itirazlar vesayet organlarına yapılacaktır. iı merkezi olmayan yerlerde yapılan itirazları il idare kurulu inceler ve karara bağlar. ii... 73. maddesi gereğince yapılıp il idare heyetince incelenmesi gereken itirazın, valilikçe incelenerek reddi mümkün değildir. Yapılan İtirazın vilayetçe, il idare heyetine intikali gerekirken, tarifenin uygun bulunduğundan bahisle itirazın reddi yolunda valilikçe tesis edilen İ lemde isabet görülmediğinden..." 4 İl merkezi olan yerlerde ise bu görev Danı tay'ındır. Ancak Danı tay tarafından verilecek karar da bir idari karardır. Danı tay Kanunu'nda bu görev, idari uyu mazhklar ve görevlere bakan birinci daireye verilmi tir. iı idare kurulunca verilen kararlar da idari niteliktedir. Gerçi Danı tay Dava Daireleri Kurulu, 1972 tarihli bir kararında, 73. maddeye göre yapılan ba vurular sonucu il idare kurullarınca verilen kararların yargısal nitelikte olduğunu kabul etmi tir; ama bu görü geçerliğini yitirmi tir. Çünkü, idare ve vergi mahkemelerinin göreve ba ladığı 20 Temmuz 1982 tarihinden itibaren 5442 sayılı İl İdaresi 2 Danı tay'ın E. 1972/3735, K. 1972/3659 sayılı karan. Karar için bkz. Danaştay Derxisl, Sayı ll, s. 366 368. 3 Danı tay'an E. 1967/3796. K. 196813536 sayılı karan. 4 Danı tay'ın E. 1963/80, K. 1967/947 ve E. 1987(240, K. 1987(251 sayılı kararlan.
1580 SAYILI KANUNUN 73. VE 74. MADDELERİ 31.Kanunu'nun 62. maddesi ile il ve ilçe idare kuruııarına verilmi bulunan yargı yetki ve görevleri sona ermi tir. 73. maddeye göre yapılan itiraz sonucu verilen kararlara kaqı yargı yoluna gidilebilir. Ancak burada da ayrım yapmak gerekmektedir. İtirazı inceleyen il idare kurulu, itirazı reddederse, meclis kararında bir deği iklik olmayacağından davanın belediye meclisine kaqı açılması gerekir. Ancak itiraz kabul edilirse, il idare kurulu, meclis kararını bir tür kabul etmemi, onaylamamı olacağından belediyece açılacak davada husumetin il idare kuruluna yöneltilmesi gerekecektir. Danı tay'ın itirazı üzerine aldığı idari kararı uygulayacak olan makam, belediye olduğundan, Danı tay'ın itirazı reddetmesi durumunda ilgili belediyeye kaqı dava yoluna gidilebilecektir. Danı tay'ın itirazı kabul etmesi halinde ise, 2575 sayılı Kanunun 24/e maddesinin uygulanması gerekir. Bu maddeye göre, Danı tay idari dairelerince veya idari i ler kurulunca verilen kararlar üzerine;'! uygulanan eylcm ve i lemlere, Danı tay ilk derece mahkemesi olarak bakar. 73. madde hükmü, merkezi idarenin denetimine bağlı olmayan, kesin olan belediye meclisi kararları üzerinde bu denetimin yap ılabijmc;'!si amacıyla getirilmi bir hükümdür. Ancak, bu tür kararların dava yoluyla iptalinin istenmesine yasal bir engel bulunmamaktadır.' 74. Madde 1580 sayılı Kanunun 74. maddesi de, ba vuru ko ulu aramaksızın vesayet yönetiminin, kendi isteği ile meclis kararlarını denetleme yetkisine sahip olduğunu düzenlemektedir.' Buna göre, olağan ve olağanüstü toplantılar dı ında veya yasalarca görevli ve yetkiji olunmayan bir konuda ve devletin yasa ve tüzüklerine aykırı olarak alınan meclis kararları, il merkezi olmayan yerlerde valinin isteği üzerine il idare kurulunca, il merkezi olan yerlerde İçi leri Bakanlığı'nın isteği üzerine Danı tay'ca incelenerek onaylanır veya iptal edilir. Böyle bir yolla denetim altına alınacak meclis kararları da 73. maddede belirtilen kararlar gibidir, yani yürürlüğe girmek için onay beklemeyen normal karatlardır. Ancak, 73. maddeden farklı olarak, burada karara kar ı ;bir itirazın olması gerekmemektedir. Bir fark ta, 73. maddede itiraz ba vurusu yapabilmek için birtakım ko ullara ycr verilmemi tir; ancak, 74. maddede vesayet makamının harekete geçebilmesi için bazı ko ul1ar getirilmi tir. Meclisin oiağan ve olağanüstü toplantılar dı ında veya yasalarca görevli ve yetkili olmadığı bir konuda ya da yasa ve tüzüklere aykırı olarak karar almı olması gerekmektedir. Öyleyse vesayet makamı, bu sayılanlar dı ında kalan bir nedene dayanarak, bu maddeden kaynaklanan yetkisini kullanmayacaktır. Aksi halde yapılan İ lem, Danı tay'ın E. 1961/586, K 1962/52 sayılı karan., 74. Madde: "Adi ve fevkatade içtimalar haricinde veya vazife ve selahiyeti kanuniye hilafına veya Devlet kanun ve nizamnamelerine mugayir olarak ittihaz edilen mülhakat meclisi kararlan valinin talebi Uzerine vilayet idare heyeti tarafından vilayet merkezi olan mahallerde Dahiliye Vekaletinin talebi üzerine Devlet Şurasınca tetkik olunarak tasdik veya iptalolunur."
32 ÇAGOAŞ YEREL YÖNETİMLER sebep unsuru yönünden sakat olacaktır. Gene, yetkiyikullanabilecek organlar maddede sayılmıştır. İşlemin iptalini il idare kurulundan istemeye yalnızca vali yetkilidir. Danıştay'dan ise Içişleri Bakanlığı isteyebilecektir. Bu istemleri ince1eyip karara bağlama yetkisi de, Danıştay ve il idare kuruluna tanınmıştır. Öyleyse bu sayılanlar dışında kalan bir organ veya makamca yapılacak istem veya inceleme, yetki yönünden sakat olacaktır. Maddede vesayet denetimi için bir süre gösterilmemiştir. Acaba bu denetim her zaman yapılabilecek midir? Bu konuda dava açma süresi esas tutulmalıdır. Sakat idari işlemler, dava açma süresi geçtikten sonra hukuk alanında geçerli, yaşayan işlemler olarak görüldüklerine göre; birer idari işlem olan meclis kararlarının da aynı konumda olmaları gerekir. Aksi durumda istikrar ilkesi zedc1enir. 7 Buna rağmen uzun süre sonra iptali istenen kararlar da vardır. 8 Maddenin sonunda yer alan ii onaylanır veya iptal edilir." ifadesinde geçen 'onay'ın neden gerektiği belirsizdir. Vesayet yönetimi, yukarıda sayılan nedenlere dayanarak denetim yapabildiğine göre ve sayılan nedenicr hukuka aykırı, yetkisiz vb. alınan kararlar olduğuna göre vesayet makamı bu kararı nasıl onaylayabilecektir? Vesayet makamlarının kararlarına kar ı yargı yoluna gidilebilir. 73. madde için belirtilenler burada da geçerli olacaktır. Yerel yönetim birimi, vesayet makamının onaya ilişkin olumsuz kararlarına karşı dava açabilecektir. Özyörük, hiyerarşik başvuruda da bulunulabileceğini yazmaktadır.' Ancak bu görüşün yanlış olduğu kanısındayız; çünkü yerel yönetim ilc vesayet yönetimi arasında hiyerarşi bağı yoktur. Hiyerar i ve vesayet, nitelikleri yönünden birbirinden ayrı kurumlardır. Eğer yerel yönetim kararlarını onamayan vesayet makamının kararına karşı vesayet makamının hiyerarşik amirine başvuruda bulunulursa, bu, işlemin bu kez hiyerarşik amir tarafından inceleneceği anlamına gelir ki, bu durum vesayet kurumunun özüne aykırıdır. Çünkü vesayet istisnai bir durumdur ve bu İstisnanın kullanılabilmesi için yasada açıkça bir makama yetki veriimesi gerekir. SONUÇ Yerel yönetimlcr özerk kuruluşlardır. Ancak ülkemizde, özerkliğin çerçevesi, ince1em~ konumuz olan maddelerde olduğu gibi yasal düzenlemelerle daraltılmaktadır. Orneğin, 1580 sayılı Kanunun 87 ve 97. maddeleri ilc de merkezi idare organlarına bazı yetkiler verilmi tir. Ancak burada vesayetin artırılarak özerkliğin daraltılmasından da önemli olan bir diğer nokta, bu tür düzenlemeler ile yoğun bir bürokrasinin getirildiğidir. Uzun yazı malar 7 Metin Günday, Idare Hukuku Ders Nollarl,l\Üllf Yayınları. Ankara. 198", s.:?.j7 8 Dan1ttay'ın E. 1913/441, K 1913/421 sayılı kararında. belediye meclisinin 1969 ıarihli kararının 14. maddeye göre iptalini isteyen İçitleri Bakanlıtı'nın 1913 tarihli ba vurusu kabul edilmittir., Mukbil Özyôriik. idare Hukuku Dt'rs Notlan. AÜIIF Yayınları, Ankara, 1982. s. 18...
1580 SAYILI KANUNUN 73. VE 74. MADDELERİ 33 gerektiren görüş alma vb. nedenlerle birçok organdan geçmesi gereken işlemler sonucu bir idari karara varılabilmektedir. Oysa bu uzun yolun, hiçbir organ ve kişiye yararı bulunmamaktadır. Yeniden hazırlanacak bir Belediye Kanunu'nda aynı maddelerin tekrarı ve merkezi idarenin her aşamada yerel yönetim işlemine karıştırılması yerine, yerel yönetimlerin kendi içlerinde denetim ve kontrolünü sağlayacak sistemli bir yapılanmanın öncelikle oluşturulması gerekmektedir. Merkezi idarenin denetimi, her alanda yaygın ve etkin iken; belediyelerin iç denetimini yürüten teftiş birimlerinin işleyişini gösteren doğru dürüst bir yasal düzenleme bulunmamaktadır. Merkezi idareye düşen, tüm belediyeler için aynı kuralları içeren Teftiş Kurulu Tüzüğünü çıkarmaktır. Teftiş organını, seçimle gelen belediye karar organlarının politik etkilerinden koruyacak kuralların getirilmesi gerekmektedir. Bu da, teftiş organlarının İçişleri Bakanlığı ile iletişimini yasal düzeyde sağlayarak mümkün olabilir. Kısaca, belediyeler için getirilecek düzenlemeler vesayet değil, denetim olmalı ve denetim mekanizması çok iyi işieyecek bir şekilde düzenlenmelidir.