T.C. BAŞBAKANLIK TÜRK İŞBİRLİĞİ VE KALKINMA İDARESİ BAŞKANLIĞI TEKNİK YARDIM PROJELERİNİN HAZIRLANMASI, UYGULANMASI, İZLENMESİ VE DEĞERLENDİRİLMESİ EĞİTİM, KÜLTÜR VE SOSYAL İŞBİRLİĞİ DAİRE BAŞKANLIĞI TAYFUN ATMACA ANKARA 2004
T.C. BAŞBAKANLIK TÜRK İŞBİRLİĞİ VE KALKINMA İDARESİ BAŞKANLIĞI TEKNİK YARDIM PROJELERİNİN HAZIRLANMASI, UYGULANMASI, İZLENMESİ VE DEĞERLENDİRİLMESİ EĞİTİM, KÜLTÜR VE SOSYAL İŞBİRLİĞİ DAİRE BAŞKANLIĞI TAYFUN ATMACA Başbakanlık, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığının 22 Nisan 2002 tarihli ve 24734 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan yönetmeliği uyarınca UZMANLIK TEZİ olarak hazırlanmıştır ANKARA 2004
İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... VI ÖZET... VII KISALTMALAR... IX GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM TEKNİK YARDIMIN TANIMI, AMACI VE ULUSLARARASI TEKNIK YARDIM KURULUŞLARININ UYGULADIKLARI YÖNTEMLER 1.1. Teknik Yardımın Tanımı... 5 1.2. Teknik Yardımın Amacı... 7 1.2.1. Teknik Yardımın, Yardım Alan Ülkeler Yönünden Amacı... 7 1.2.2. Teknik Yardımın, Yardım Sağlayan Ülkeler Yönünden Amacı... 8 1.2.3. Teknik Yardımın TİKA Açısından Önemi... 9 1.3. Uluslararası Teknik Yardım Kuruluşları Ve Uyguladıkları Yöntemler... 12 1.3.1. Japonya Teknik Yardım Kuruluşu (JICA)... 12 1.3.2. Almanya Teknik Yardım Kuruluşu (GTZ)... 13 1.3.3. Kanada Teknik Yardım Kuruluşu (CIDA)... 15 1.3.4. ABD Uluslararası Kalkınma Ajansı ( USAID)... 16 I
İKİNCİ BÖLÜM PROJE KAVRAMI 2.1.Tanım... 20 2.2. Proje Safhaları... 22 2.2.1. Proje Oluşum Safhası... 22 2.2.1.1. Proje Tasarımı... 22 2.2.1.2. Proje Tanımlama Aşaması... 25 2.2.1.3. Proje Hazırlama... 25 2.2.1.4. Proje Organizasyonu... 26 2.2.1.5. Fonksiyonel Organizasyon... 26 2.2.1.6. Tam Proje Organizasyonu... 27 2.2.1.7. Matris Organizasyon... 27 2.2.1.8. Karışık Organizasyon Şekilleri... 27 2.2.2. Proje Planlama... 28 2.2.3. Proje Analizi... 28 2.3. Proje Uygulama Aşaması... 29 2.3.1. Proje Uygulama Programı... 29 II
2.3.4. Proje Uygulamada (Termin Planı)... 31 2.3.5. Proje İzleme... 31 2.3.6. Proje Bütçesi... 32 2.4. Proje Sona Erme Aşaması... 33 2.4.1. Projenin Sona Erdirilmesi... 33 2.4.2. Proje Değerlendirme... 34 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TİKA NIN TEKNİK YARDIM PROJELERİNİN ÖNCELİK KRİTERLERİ VE PROJE DÖNGÜSÜ 3.1. Giriş... 36 3.2. Proje Çeşitleri... 37 3.2.1. Ekipman ve Malzeme Yardımları... 37 3.2.2. Tanıtım Programları... 37 3.2.3. Uzman Yardımları... 38 3.2.4. Eğitim Programları... 38 3.2.5. Teknik Yardım Projeleri... 38 3.2.6. Program Koordinasyon Ofisleri... 39 3.3. Bütüncüllük... 39 III
3.4. Diplomatik Faktörler... 40 3.5. Sektörel Öncelikler... 41 3.6. Türkiye nin Ticari Etkinliği... 42 3.7. TİKA Proje Döngüsü... 42 3.7.1. Proje Tasarımı... 43 3.7.2. Proje Organizasyonu... 44 3.7.3. Projenin Amaçları ve Hedefleri... 45 3.7.4. Proje Çevresi... 48 3.7.5. Projenin Hedef Kitlesi... 50 3.7.6. Proje İzlemede Bakılacak Unsurlar... 52 3.7.7. Proje İzlemede Temel Sorular... 54 3.7.8. Proje İzleme Raporu... 57 3.7.9. Proje Harcamaları... 60 3.7.11. Proje Değerlendirme Kriterleri... 62 3.8. Uluslararası Teknik Yardım Kuruluşlarında Proje Döngüsü... 63 3.8.1. Proje Döngüsünün Tanımı... 63 3.8.2. Alman Teknik Yardım Kuruluşunda Proje Döngüsü... 64 3.8.3. Dünya Bankası Proje Döngüsü... 66 3.8.4. Avrupa Birliği Proje Döngüsü... 68 IV
3.8.5. Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı Proje Döngüsü... 69 3.8.6. Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Teşkilatı Proje Döngüsü... 69 3.8.7. Japonya Teknik Yardım Kuruluşunun Proje Döngüsü... 70 3.8.8. Uluslararası Teknik Yardım Kuruluşlarının Proje Döngüsü Karşılaştırmaları... 71 3.9. TİKA Uygulamaları İçin Önerilen Proje Taslağı ve Döngüsü... 74 3.9.1. Taslak Proje Dokümanı... 74 3.9.2. Taslak Proje Bütçesinin İncelenmesi... 78 3.9.3. Proje Taslağında İzleme Raporunun Hazırlanması... 78 3.9.4. Proje Planlama Matriksi... 81 3.9.5. Proje Termin Planı... 81 3.9.6. Projenin Değerlendirme Raporu... 81 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM GENEL DEĞERLENDİRME, SONUÇ VE ÖNERİLER 1. Yardım Ve İşbirliği Faaliyetleri... 83 V
2. Yardım Çeşitleri... 84 3. İşbirliği Alanları... 86 4. Faaliyet Şekilleri... 87 5. Faaliyet Konuları... 90 6. Faaliyetlerin Yıllara Dağılımı... 92 7. Ülkelerin Katıldıkları Faaliyet Sayıları... 93 8. Faaliyetleri Düzenleyen Kuruluşlar... 97 SONUÇ... 105 ÖNERİLER... 108 EKLER... 111 KAYNAKÇA... 137 VI
ÖZET Uluslararası kriterlere uygun olarak, Teknik yardım faaliyetlerinin yürütülmesinde başta TİKA olmak üzere, Türkiye nin bu alanda ortaya koyduğu çalışmalar, uluslararası yardım kuruluşları tarafından yakından izlenmektedir. Bu nedenle, hazırlanan bu çalışmada, ilk olarak Teknik Yardım Politikası hakkında bilgi verilerek, teknik yardımın amacı ve uygulama metotları üzerinde durulmuştur. TİKA nın 1992 yılında kurulması sonrasında, Türkiye nin Teknik Yardım alan ülke konumundan, teknik yardım veren bir konuma geçmesi, bu yönde hazırlanacak olan teknik yardım projelerinin de önemini bir kez daha ortaya koymaktadır. Uluslararası yardım kuruluşlarının bu yöndeki geniş tecrübe ve birikimleri, daha kapsamlı çalışma imkanını sağlamış bulunmaktadır. Öte yandan, yapılan bu çalışmada, TİKA nın teknik yardım faaliyetlerinde izlenilen proje kriterleri, detayları ile ele alınmaktadır. Uluslararası yardım kuruluşlarının teknik yardım faaliyetlerinin irdelendiği çalışmada, Japonya, Almanya, Kanada ve Amerika Birleşik Devletlerinin, teknik yardım kapsamında gerçekleştirdiği çalışmalar ve uygulamadaki prensiplerine yer verilmektedir. Bu ülkelerin uygulamaya koydukları çalışmaların yakından izlenmesi, Türkiye nin bu alanda kendi kriterlerini belirlemesi açısından büyük önem taşımaktadır. Ayrıca, teknik yardım projelerinin hazırlanması ve aşamalarının irdelenmesi, çalışmanın ikinci bölümünü oluşturmaktadır. TİKA için bir yol haritası anlamına gelecek olan bu çalışmada, ana hedef, TİKA nın uluslararası kuruluşlar arasındaki yerini gözlemlemek ve aynı zamanda, proje çalışmalarında kendi metodunu ortaya koymasını sağlamaktır. TİKA nın teknik yardım politikası ve proje döngüsü, çalışmanın son bölümünde ele alınmaktadır. TİKA tarafından gerçekleştirilen yardım projelerinin kapsamı ve uygulamadaki proje döngüsü, yine bu bölümde üzerinde durulan konu başlıkları arasında bulunmaktadır. Ayrıca, uluslararası teknik yardım kuruluşları arasında ağırlıklı yerleri bulunan Almanya, Japonya, Avrupa Birliği, Dünya Bankası VII
ve Birleşmiş Milletler Kalkınma Programının proje uygulamalarında izledikleri proje döngüleri, incelenerek, TİKA için yeni bir modelin oluşturulmasına çalışılmıştır. Hazırlanan çalışmada, TİKA için oluşturulması planlanan proje döngüsü, uluslararası teknik yardım kuruluşlarının uyguladıkları çalışmaların bir sentezi niteliğini taşımaktadır. Çalışmada, proje aşamalarının net olarak irdelendiği ve uygulamada eksikliği hissedilen, proje izleme raporu, proje bütçesinin detayları ile ortaya konması ve projenin tamamlanmasından sonra, hazırlanacak olan değerlendirme raporu, projenin kolay izlenmesine imkan tanımaktadır. Ayrıca, çalışmanın son bölümünde yer alan TİKA için öneriler bölümü ise, gerçekleştirilen tüm çalışmanın analizi kapsamında yer almaktadır. TİKA proje döngüsünün detayları ile masaya yatırıldığı bu çalışmada, özellikle ele alınacak konu, TİKA nın kendi kriterlerine uygun bir proje döngüsünün ortaya çıkarılmasının yanı sıra, tespit edilen eksikliklerin çözüme kavuşturulmasıyla, kalıcı başarıların elde edilmesi hedeflenmektedir. VIII
ÖNSÖZ Uluslararası bilimsel ve teknik dayanışmanın başlıca aracı olan teknik yardım; gelişmiş ülkelerin bilgi ve tecrübe birikimi ile uygulamada kullandığı metotların, gelişmekte olan ülkelerin yatırım imkanları ve tüm kaynaklarını özellikle insan gücü kaynaklarını en etkin biçimde kullanma çabalarına yardımcı olmak amacıyla bu ülkelere aktarılmasıdır. Türkiye için TİKA nın kuruluş yılı olan 1992 milat olarak kabul edilmektedir. Bu yıldan itibaren Türkiye, teknik yardım alan bir ülke konumundan teknik yardım veren bir ülke konumuna geçme başarısını kazanmıştır. Gelişmiş ülkeler arasında gizli bir yarışın kesiştiği nokta, günümüzde teknik yardım kapasiteleri ile ölçülmektedir. Türkiye nin bu yarışta almış olduğu mesafe küçümsenmeyecek kadar önemli bulunmaktadır. Teknik yardım programlarının hazırlanmasında olmazsa olmaz konumunda bulunan proje ve kriterleri bu çalışmanın ana unsurunu oluşturmaktadır. Tüm detayları ile ele alınan, teknik yardım projeleri ve proje döngüsü, TİKA nın bu alanda neler yaptığını ve yapması gerektiğini göz önüne sermektedir. Uluslararası teknik yardım kuruluşlarının bu konuda gerçekleştirdikleri çalışmalara da değinilerek, hangi proje kriterlerinin ele alındığı ve başarılarının arkasında yatan, çalışma prensipleri detayları ile ele alınarak, örnek alınmasının tespiti üzerinde durulmuştur. Teknik yardım kapsamında proje ve proje döngüsü ana başlığı altında ilk defa incelenen bu çalışmada, yardımlarını esirgemeyen TİKA Teknik Yardım Uzmanlarından, Füsun Gür, Yeşim Baktır, Cavit Köseoğlu ve tez danışmanım Teknik Yardım Uzmanı Ayşenur Özcan a özellikle teşekkür ederim. Ayrıca bu çalışmaya, katkı sağlayan, başta TİKA nın değerli yöneticileri olmak üzere, tüm TİKA çalışanlarına ayrıca teşekkür ederim. Tayfun ATMACA Ankara 2004 IX
KISALTMALAR a.g.e. adı geçen eser a.g.r. adı geçen TİKA raporu (15 Nisan 2002) a.g.ç. adı geçen TİKA çalışması (16 Ocak 2003) BOTAŞ CIDA DEİK DİE DPT ECO EU FAO GSMH GTZ İAB İMKB JICA KEİT KEK Türkiye Boru Hatları Taşıma Genel Müdürlüğü Kanada Teknik Yardım Kuruluşu Dış Ekonomik İlişkiler Kurulu Devlet İstatistik Enstitüsü Devlet Planlama Teşkilatı Ekonomik İşbirliği Teşkilatı Avrupa Birliği Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Teşkilatı Gayri Safi Milli Hasıla Almanya Teknik Yardım Kuruluşu İstanbul Altın Borsası İstanbul Menkul Kıymetler Borsası Japonya Teknik Yardım Kuruluşu Karadeniz Ekonomik İşbirliği Teşkilatı Karma Ekonomik Komisyon X
KKTC KOSGEB MTA ODA ODTÜ OECD SSCB TAC THY TİKA TODAİE TÖMER TRT TÜBİTAK Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı Maden Tektik Arama Genel Müdürlüğü Japon Resmi Kalkınma Yardımı Orta Doğu Teknik Üniversitesi Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği Türk İşbirliği Ajansı Türk Hava Yolları Genel Müdürlüğü Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Türkçe Öğretim Merkezi Türkiye Radyo ve Televizyon Genel Müdürlüğü Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırmalar Kurumu TÜRKSOY Türk Kültür ve Sanatları Ortak Yönetimi Genel Müdürlüğü TÜTAV UNCTAD UNDP UNIDO Türk Tanıtma Vakfı Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı Birleşmiş Milletler Sınai Kalkınma Teşkilatı XI
USAID WHO ZOPP 1 ABD Uluslar arası Kalkınma Ajansı Dünya Sağlık Teşkilatı Alman Teknik Yardım Kuruluşu nun Proje Döngüsünde yer alan bölüm.( Proje Fikri ve Proje Geliştirme) ZOPP 2 ( Proje Hazırlama ) ZOPP 3 ZOPP 4 ZOPP 5 ( Proje Analizi ve Onayı) ( Proje Finansmanı Sağlanması ve Projeye Başlanması, Proje Uygulama, İzleme ve Değerlendirme)) ( Tamamlama Sonrası Değerlendirme) XII
GİRİŞ Dünyamızda çeşitli din, dil ve ırk farklılıklarına sahip insan toplulukları, üzerinde yaşadıkları toprak parçasındaki doğal kaynakları ve bitki örtüsünü, kendi imkan ve yetenekleri ölçüsünde, yararlı bir şekilde kullanarak hayatlarını devam ettirmeye çalışmaktadırlar. Toplumları yöneten kişiler, sahip oldukları değerli kaynakları, kendi imkanları ve yetenekleri ölçüsünde kendi toplumları yararına en uygun şekilde kullanmayı amaçlamaktadırlar. Ancak, her toplumun farklı oranlarda kullanımı gerçekleştirdiği bilinmektedir. Bu, ya üzerinde bulundukları toprağın doğal kaynakları ve bitki örtüsü itibariyle istenen özelliklere sahip olmama veya sahip olunan zenginlikleri olumlu ve yararlı şekilde kullanabilecek bir toplum bilincinden mahrum olmalarından kaynaklanmaktadır. Gelişmiş toplumlar, doğal kaynaklarını ve kalifiye işgücünü en iyi şekilde kullanmanın yanısıra, diğer toplumların da doğal kaynaklarını ve yetişmiş insan gücünü kendi toplumları yararına kullanma fırsatlarını aramaktadırlar. Bunu başaranlar da, gelişme yolunda ilerlemektedirler. Ülkemiz yaklaşık 70 milyonluk genç, dinamik nüfusu ile yetişmiş kamu ve özel sektör çalışanlarının yanında, doğal kaynaklar açısından da oldukça iyi sayılabilecek bir durumdadır. Ancak, ülkemizin gelişmişlik yolunda hızla ilerleyebilmesi için, sahip olduğu doğal zenginliklerin ve işgücü potansiyelinin olumlu şekilde kullanılmasının yanısıra, uzun vadeli gerçekçi planlarla, gelecekteki ihtiyaçlarını ve potansiyelini de iyi belirleyerek, teknik yardımı yeni ülkelere açılmada büyük bir dikkatle kullanmalıdır. Yılda yaklaşık % 1.78 lik bir nüfus artışı ile büyük bir tüketici toplum olma yolunda hızla ilerleyen ülkemizin önünde başta Türk Cumhuriyetleri olmak üzere, akraba toplulukları ve komşu ülkeler, hala bakir bir alan olarak durmaktadır. 1
Tüm dünyada olduğu gibi, ülkemizde de tarıma açılacak toprak sahalarının sınırına ulaşılmış ve hatta bu konuda orman alanlarının tahribine bile başvurulmaya başlanılmıştır. Yine ülkemizdeki maden kaynaklarının birçoğu, ülke ihtiyaçlarını karşılayamadığından bunları temin etmek için yurt dışına çok büyük miktarlarda döviz ödemeleri yapılmaktadır. Gelecekte, kalkınmış bir Türkiye nin bugün kullandığı petrol, kömür, alüminyum, bakır, çinko, demir gibi madenler ve elektrik enerjisi gibi bir çok kaynağın daha fazlasına ihtiyacı olacaktır. Ülkemizin yer altı kaynakları göz önüne alındığında, bu ihtiyaçlarının tamamını karşılamasının mümkün olmadığı da açık olarak görülmektedir. Ülkemizin içinde bulunduğu coğrafi konumda, güçlü, güvenilir, gelişmiş ve müreffeh bir ülke olma şansının, başta kan ve kültür bağımız olan Orta Asya Türk Cumhuriyetleri ne yönelik daha güçlü ilişkiler kurmasına bağlı olduğu görülmektedir. Uzun yıllar birbirlerinden koparılmış bulunan bu topluluklar arasında ilişkilerin geliştirilmesinde teknik yardım çalışmaları çok önemli rol oynayacaktır. Teknik yardım sayesinde hem Türkiye nin bu ülkeleri, hem de onların Türkiye yi tanıması kolaylaşacaktır. Bu nedenle, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı (TİKA) kurulmuş olduğu 1992 yılından bu yana ağırlıklı olarak 17 ülkeye teknik yardım sağlanması ve bu ülkelerle Türkiye nin ilişkilerinin geliştirilmesi amacıyla projeler geliştirmiştir. Bu ülkeler, Azerbaycan, Kazakistan, Kırgızistan, Özbekistan, Türkmenistan, Tacikistan, Moğolistan, Gürcistan, Rusya Federasyonu, Ukrayna, Moldova, Romanya, Bulgaristan, Arnavutluk, Makedonya, Bosna-Hersek ve Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti dir. TİKA, bu ülkelerle ilgili olarak ülke bazında ve bölgesel bazda, bir çok ülkeyi kapsayan projeler geliştirmiştir. Projeler genellikle yardım alan ülkelerden, Türkiye Cumhuriyeti kamu, özel ve sivil kuruluşlarından ve uluslararası kuruluşlardan gelen taleplere istinaden ya da TİKA Başkanlığının inisiyatifiyle başlatılmıştır. Yardım alan bir ülkeden gelen talep, Türkiye deki ilgili kuruluşlara bildirilmekte, bu kuruluşların görüşleri alındıktan ve muhtemel katkıları belirlendikten sonra, söz konusu talep proje haline 2
dönüştürülmektedir. Benzer bir işleyişle, uluslararası bir yardım kuruluşundan gelen yardım talebi de, bu kez yardım alan ülkelere bildirilmekte, bu ülkelerin görüşleri alındıktan sonra, proje haline dönüştürülmektedir. Proje kabul sürecinde, Türkiye nin diplomatik, ekonomik ve ticari ilişkileri öncelikle gözetilmekte, projeden yararlanacak ülke ya da ülkelerle ilgili sektörel değerlendirme yapılmakta ve projeden hasıl olacak faydalar ortaya konulmaktadır. Proje bazında değerlendirme ve çok sayıda proje gerçekleştirilmiş olması bugüne kadar bütüncül değerlendirmeler yapmak imkanını vermemiştir. Örneğin, TİKA teknik yardımlarının yardım alan ülkeler arasında dengeli bir dağılımı yoktur, yardım alan ülkelerdeki fert başına GSMH gibi ekonomik göstergelerle de orantılı değildir. TİKA projeleriyle ilgili bir başka problemde, projelerin genellikle basit bir fayda - maliyet analizi içine oturtulamayacak kadar uzun vadeli ve etraflı olması ve bu nedenlerle ekonometrik analizlerin yapılmasını gerektirmesidir. Taleplerin süratle karşılanması gerektiğinden detaylı ekonomik çalışmalar yapılamamakta, dolayısıyla belirli bir sektör içinde irdelenen bir projenin faydalı olduğu bilinmekte ama bu projenin o sektördeki en faydalı proje olup olmadığı bilinmemektedir. Bu nedenle, hazırlanan bu çalışmada, ilk olarak Teknik Yardım Politikası hakkında bilgi verilerek, teknik yardımın amacı ve uygulama metotları üzerinde durulmuştur. TİKA nın kuruluşu ile teknik yardım alan ülke konumundan, teknik yardım veren ülke konumuna geçilmiş olması da, bu yönde hazırlanacak olan teknik yardım projelerinin önemini bir kez daha ortaya koymaktadır. Uluslararası yardım kuruluşlarının bu yöndeki geniş tecrübe ve bilgi birikimleri de, daha kapsamlı çalışma imkanını sağlamış bulunmaktadır. Öte yandan, yapılan bu çalışmada, TİKA nın teknik yardım faaliyetlerinde izlenilen proje kriterleri, detayları ile ele alınmaktadır. Uluslararası yardım kuruluşlarının teknik yardım faaliyetlerinin irdelendiği çalışmada, Japonya, Almanya, Kanada ve Amerika Birleşik Devletlerinin, teknik yardım kapsamında gerçekleştirdiği çalışmalar ve uygulamadaki prensiplerine yer verilmektedir. Bu ülkelerin uygulamaya koydukları çalışmaların yakından izlenmesi, Türkiye nin bu alanda kendi kriterlerini belirlemesi açısından büyük önem taşımaktadır. 3
Ayrıca, teknik yardım projelerinin hazırlanması ve aşamalarının irdelenmesi, çalışmanın ikinci bölümünde yer almaktadır. Teknik yardım projesinin hazırlanma aşamalarının tüm detaylarına yine bu bölümde yer verilmektedir. TİKA için bir yol haritası anlamına gelecek olan bu çalışmada, ana hedef, TİKA nın uluslararası kuruluşlar arasındaki yerini gözlemlemek ve aynı zamanda, proje çalışmalarında kendi metodunu ortaya koymasını sağlamaktır. TİKA nın teknik yardım politikası ve proje döngüsü, çalışmanın son bölümünde ele alınmaktadır. TİKA tarafından gerçekleştirilen yardım projelerinin kapsamı ve uygulamadaki proje döngüsü, yine bu bölümde üzerinde durulan konu başlıkları arasında bulunmaktadır. Ayrıca, uluslararası teknik yardım kuruluşları arasında ağırlıklı yerleri bulunan Almanya, Japonya, Avrupa Birliği, Dünya Bankası ve Birleşmiş Milletler Kalkınma Programının proje uygulamalarında izledikleri proje döngüleri incelenerek, TİKA için yeni bir modelin oluşturulmasına çalışılmıştır. Hazırlanan çalışmada, TİKA için oluşturulması planlanan proje döngüsü, uluslararası teknik yardım kuruluşlarının uyguladıkları çalışmaların bir sentezi niteliğini taşımaktadır. Çalışmada, proje aşamalarının net olarak irdelendiği ve uygulamada eksikliği hissedilen, proje izleme raporu, proje bütçesinin detayları ile ortaya konması ve projenin tamamlanmasından sonra, hazırlanacak olan değerlendirme raporu, projenin kolay izlenmesine imkan tanımaktadır. Genel Değerlendirme, sonuç ve özellikle, TİKA için öneriler bölümünde ise; gerçekleştirilen tüm çalışmanın bir analizi yer almaktadır. TİKA proje döngüsünün detayları ile masaya yatırıldığı bu çalışmada, özellikle ele alınacak konu, TİKA nın kendi kriterlerine uygun bir proje döngüsünün ortaya çıkarılmasının yanısıra, tespit edilen eksikliklerin çözüme kavuşturulmasıyla, kalıcı başarıların elde edilmesi hedeflenmektedir. 4
BİRİNCİ BÖLÜM TEKNİK YARDIMIN TANIMI VE AMACI 1.1. Teknik Yardımın Tanımı Uluslararası bilimsel ve teknik dayanışmanın başlıca aracı olan teknik yardım; gelişmiş ülkelerin bilgi ve tecrübe birikimi ile uygulamada kullandığı metotların, gelişmekte olan ülkelerin yatırım imkanları ve tüm kaynaklarını özellikle insan gücü kaynaklarını en etkin biçimde kullanma çabalarına yardımcı olmak amacıyla bu ülkelere aktarılmasıdır. 1 Tanımdan da anlaşılacağı gibi teknik yardımın hedefi; gelişmiş ülkelerin kullandığı metot ve kaynakları, gelişmekte olan ülkelere aktararak insan gücünü ve ülkenin diğer kaynaklarını en etkili kullanmalarına yardımcı olmaktır. Gelişmekte olan ülkeler yasal ve kurumsal altyapının oluşturulması, sermaye ve ödemeler dengesi zorluklarının yanında, gerekli ekonomik ve sosyal politikaları uygulayacak kalifiye eleman sıkıntısı da çekmektedirler. Teknik yardımın en önemli hedeflerinden biri bu ihtiyaçların karşılanmasına yardımcı olmaktır. Teknik yardımın ana politikası, ülkelerin belirli bir süre sonunda kendi kendilerine yeterli olacak duruma gelmelerini sağlamaktır. Ana politikayı destekler nitelikte insan gücünün yurt içi ve yurt dışında yetiştirilmesine de çalışmaktır. Bilimsel ve teknolojik gelişmeler genel refah seviyesinin yükseltilmesinde, fertlerin ve toplumun gelişmesinde, kısaca ekonomik kalkınma ve sosyal gelişmenin sağlanmasında etkili bir araç olarak ortaya çıkmaktadır. Teknolojik gelişmeler sonucu verimlilikteki artış; emek, sermaye ve tabii kaynaklar üretim unsurları kadar önem kazanmaktadır. Teknolojik gelişmenin temeli ise bilimsel çalışma ve araştırmalardır. Dünyada bilim ve teknoloji her yıl yeni ve hızlı gelişmeler göstermekte olup bu gelişmeler, gelişmiş ülkeler lehine oluşmakta, gelişmiş ülkeler ile geri kalmış ülkeler arasındaki bilimsel ve teknolojik açık gittikçe artmaktadır. Hal böyle iken; Teknik yardım bu açığın kapatılmasında veya en düşük seviyeye 1 Ayla Barutçu, Teknik Yardımın Politika, Uygulama ve Değerlendirilmesi, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara 1974, s. 1. 5
indirilmesinde, büyük bir önem taşımaktadır. Hedefin ve ihtiyaçların doğru saptanması, iyi bir planlama ile mümkündür. İhtiyaçların doğru saptanması sınırlı olan imkanların etkin bir biçimde kullanılması, en kıt kaynakta maksimum faydanın elde edilmesi günümüz dünyasında kaynağın, teknolojinin ve yetişmiş insan gücünün doğru ve etkin planlanması ile mümkündür. Kaldı ki toplumlar arası kaynak dağılımı ve teknoloji de her ülke için eşit değildir. Daha da ötesi teknolojinin gelişmiş bir ekonomiden, az gelişmiş bir ekonomiye kolayca ve olduğu gibi aktarılması mümkün değildir. 2 İkinci dünya savaşından sonra ortaya çıkan ve gelişmekte olan ülkeleri geniş ölçüde etkileyen teknik yardım kavramının öncülüğü özellikle uluslararası kuruluşlarca (USAID, EU, JICA, GTZ, CIDA, TİKA) vb. yapılmıştır. Buna paralel olarak çeşitli ülkeler de ekonomik, sosyal, kültürel ve politik nedenlerle gelişmekte olan ülkelere teknik yardım yapmaya başlamışlardır. Böylece Dünyadaki teknik yardım örgütlerinin sayısının artması ve pek çok devletin bu tür yardıma duydukları ihtiyaçları, gerek yardım yapan devletlerin imkanlarının artması, gerekse yardım sağlayan devletlerin birbirleri ile olan rekabeti teknik yardım faaliyetlerini hızlandıran başlıca nedenler olmuştur. Uluslararası işbirliği ve bilimsel teknik dayanışma, ekonomik ve sosyal kalkınmaya büyük ölçüde katkısı olması bakımından özellikle gelişmekte olan ülkeler için önemini korumaktadır. Türkiye uluslararası işbirliği, bilimsel ve teknik dayanışma ilişkilerine yardım alırken aynı zamanda yardım veren ülke tecrübesine sahip olarak katılmaktadır. Türkiye nin yapacağı teknik yardımları organize etmek ve koordinasyonu sağlamak üzere, 1992 yılında Dışişleri Bakanlığı na bağlı olarak kurulan ve 1999 yılından sonra Başbakanlığa bağlanan (yaygın kısa kullanımı TİKA olan), Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı, çalışmalarını yürütmektedir. TİKA, Teknik Yardım konusunun araçları arasında yer alan; uzman hizmetlerinden yararlanılması, diğer ülkelerden gelen uzmanlara eğitim imkanlarının sağlanması, toplantı ve seminerlerin gerek ülkemizde, gerekse ilgili ülkelerde düzenlenmesi, teknik araç ve gereçlerin ilgili ülkenin ihtiyacı kapsamında sağlanması vb. konuları hayata geçirmektedir. 2 Ayla Barutçu, a.g.e., s. 2. 6
1.2. Teknik Yardımın Amacı Teknik yardımın amacını yardım alan ve verenler yönünden iki ayrı bölümde incelemekte fayda vardır: 1.2.1. Teknik Yardımın, Yardım Alan Ülkeler Yönünden Amacı Teknik yardımın, yardım alan ülkeler yönünden ayrı, ancak birbirini tamamlayan iki amacı vardır. - Kısa süreli amaç - Uzun süreli amaç Kısa süreli amaç; gelişmekte olan ülkeler yönünden büyük öncelik taşıyan konularda teknik bilgi ve becerilerin ve insan gücü ihtiyaçlarının en kısa sürede uluslararası kuruluşlar ve yardım veren ülkelerce karşılanmasına yönelmektir. 3 Bu amaç, uzmanların söz konusu ülkelere gönderilmesi veya yardım veren ülkelerden uzmanların alıcı ülkede elemanları eğitmesi ile gerçekleştirilebilir. Ancak bu amaç problemlerin temel çözümüne yönelmemekte, ihtiyaçların en kısa sürede karşılanmasını ve boşlukların doldurulmasını öngörmektedir. Kısa süreli amaç yardımın devamlılığını gerektirecek nitelikte olup ülkelerin belirli bir süre sonunda yardım almadan kendi kendilerine yeterli olma konusundaki ana politika ile de çelişmektedir. TİKA nın teknik işbirliği yaptığı ülkelerdeki çalışmalarından çıkan sonuçta bu yöndedir. İşbirliği kapsamında alt yapısı tam olarak hazırlanmamış proje taleplerinin yerine getirilmesinde karşılaşılan problemlerin başında, teknik yardımın yapıldığı ülkelerden getirilen elemanların eğitilerek ülkelerine gönderilmeleriyle, yardım yapılan ülkenin ihtiyaçlarının kısa süreli giderildiği, teknik yardım alan ülkedeki yasal mevzuatlar ve teknik alt yapının yeterli olmaması nedeniyle, verilen eğitimlerin kısa süreli fayda getirdiği, bu faydanın gerekli alt yapının sağlanamaması nedeniyle de uzun vadede etkili olmadığını göstermiştir. Burada TİKA nın üzerine düşen görev, teknik yardımda bulunacağı ülkelerin, yasal mevzuat ve teknik kapasitelerinin daha önceden tespit edilerek, bu yönde proje hazırlanması yoluna 3 Ayla Barutçu, a.g.e., s. 4. 7
gidilmesidir. Türkiye nin içinde bulunduğu ekonomik durum göz önüne alındığında, kıt kaynakların kullanılmasında daha seçici olunması zorunluluğu mevcuttur. Uzun süreli amaç: Kısa süreli teknik yardımdan yararlanarak ülkelerdeki ulusal kaynakların kullanılması ve teknik elemanların eğitilmesi faaliyetine başlanmasını teknik yardımın uzun süreli amacı olarak tanımlayabiliriz. 4 Teknik yardım verilecek ülkenin eğitim kurumlarının hizmet içi ve ihtisas eğitimi verebilecek duruma gelmelerini sağlayacak projelerin geliştirilmesi ve bu kurumların kısa süreli teknik yardım imkanları ile güçlendirilmesi ve desteklenmesi, teknik yardımın uzun süreli amacı olarak ortaya çıkmaktadır. Bugün ekonomik potansiyeli çok yüksek olan ülkeler dışındaki diğer gelişmiş ülkeler için bile temel araştırma imkanları gittikçe daralmaktadır. Bu nedenle uzun sürede teknik yardım, ülkelerin bir süre sonra kendi kendilerine yeterli olabilmesine hizmet edecektir. Teknik yardımın ana amacı problemlerin kısa sürede çözümlenmesi değildir. Esas politika teknik yardım imkanlarından yararlanarak belirli bir süre sonunda ülkelerin kendi imkanları ile gerekli teknik bilgiyi ve insan gücü ihtiyaçlarını karşılayabilecek duruma gelmesine yönelmektir. Bu nedenle teknik yardım alan ülkeler yönünden, bu uzun süreli amaç büyük önem taşımaktadır. 1.2.2. Teknik Yardımın, Yardım Sağlayan Ülkeler Yönünden Amacı Gelişmiş ülkelerin teknik yardım konusuna ilgi duymaları ve kaynaklarının bir kısmını bu amaca yöneltmeleri politik, ekonomik, sosyal ve kültürel nedenlere dayanmaktadır. Gelişmiş ülkelerin teknik yardım sağlamasındaki politik nedeni bu ülkelerin, özellikle iki farklı ideolojinin (ABD ve Rusya) temsilcilerinin, gelişmekte olan ülkeleri kendi taraflarına çekebilmek için yaptıkları mücadelenin bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Yardım alan ülkelerin özellikle mali yardım konusunda titiz davranmalarındaki en büyük neden de budur. Bu durum gelişmekte olan ülkelerin, 4 Ayla Barutçu, a.g.e., s. 5-6. 8
tek taraflı yardımlar yerine, uluslararası kuruluşlarca sağlanan çok yönlü yardımları tercih etmelerine sebep olmaktadır. Gelişmiş ülkelerin teknik yardım sağlaması ekonomik nedenlere de dayanmaktadır. Teknik yardım ilişkileri sonucunda iki ülke arasındaki ekonomik ilişkiler belirli bir gelişme göstermekte ve yardım sağlayan ülkelerin pazarlarının gelişmesine yol açmaktadır. Teknik yardım veren ülkelere eğitime giden elemanlar bulundukları ülkelerin mallarını daha yakından tanıma imkanını bulmakta ve ülkelerine döndüklerinde bu malların gönüllü tanıtıcıları olmaktadırlar. Ayrıca teknik yardım programları çerçevesinde sağlanan araç ve gereçler, uzun vadede sürekli olarak aynı kaynaklardan bu kez dövizle yenilenme gereğini ortaya çıkarmaktadır. Yardım sağlayan ülkelerin teknik yardım konusuna ilgi duymaları sosyal ve kültürel nedenlere de dayanmaktadır. Teknik yardım veren ülkelere eğitime giden elemanlar ister istemez o ülkenin müzik, edebiyat, güzel sanatlar, lisan, yaşantı ve geleneklerinin etkisi altında kalmakta ve belirli bir psikolojik yakınlaşma duymaktadır. Bu tür kültürel ve sosyal yakınlaşma zamanla ülkeler arasında politik ve ekonomik bağların gelişmesine yol açtığından, uzun vadede teknik yardım veren ülkeler yönünden bu tür ilişkiler büyük fayda sağlamaktadır. 5 1.2.3. Teknik Yardımın TİKA Açısından Önemi Gelişmekte olan ülkelerle ilişkilerin geliştirilmesinde teknik yardım ve işbirliği önemli bir yer tutmaktadır. Türkiye yi bu ülkelerde tanıtmak, bu ülkelerin kaynaklarından ve pazarlarından yararlanmaya imkan sağlamak, teknik işbirliğinin en önemli amaçlarından birisi durumundadır. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı nda Gelişmekte olan ülkelerle ilişkilerin geliştirilmesinde, ülkemizdeki tecrübe birikimi, nitelikli insan gücü ve teknoloji düzeyi göz önüne alınarak, Türk Teknik Yardımı önemli bir işbirliği aracı olarak kullanılacaktır denilmektedir. 6 5 Ayla Barutçu, a.g.e., s. 7-9. 6 Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara, 1985, s. 311. 9
Türkiye bugüne kadar teknik işbirliğinde, gelişmekte olan ülkelere öncelik vermiştir. 1992 yılından itibaren ise, teknik yardım konusunda Türk Cumhuriyetleri biraz daha öne geçmiştir. Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı (TİKA) ile Devlet Planlama Teşkilatı na bağlı olarak çalışan Türk İşbirliği Ajansı (TAC) nın faaliyetlerinde de Türk Cumhuriyetlerine öncelik verilmiştir. Sovyetler Birliği ni meydana getiren toplumların önemli bir kısmının ayrılmasından sonra, aynı topraklar üzerinde 15 yeni devletin kurulması ve özerk bölgelerin bağımsızlık mücadelelerine girişmesi, dünyada ve özellikle bu bölgede yeni bir uluslararası ilişki düzeninin kurulmasını gerektirmiştir. Bu suretle, Anadolu Türkleriyle aynı kökten gelen bu insanlar da kendi özgür devletlerine kavuşma şansını yakalamışlardır. Türkiye bu yeni ilişki düzeninde tüm bölge insanlarının barış ve mutluluk içinde yaşamaları için kapılarını açmış ve gerekli çalışmaları başlatmıştır. Türkiye nin özel jeopolitik / stratejik konumu, günümüzde daha da önem kazanmış ve bağımsızlığına kavuşan Türk Cumhuriyetleri nin dünyaya açılan kapısı durumuna gelmiştir. Yeni kurulan bu Türk Cumhuriyetleri nin bağımsız karar alma alışkanlıkları ve yetişmiş kadroları olmadığı gibi, uluslararası ilişkilerde de zayıf bir konumda bulunmaktadırlar. SSCB sisteminde ekonominin ve merkezi otoritenin güdümündeki işletmelerin verimi düşük, malların fiyat-maliyet ilişkileri bozuk olduğu için, bağımsızlığına kavuşan ve serbest piyasa ekonomisini kabul eden bu devletler, şimdi devasa ekonomik ve idari problemlerle karşı karşıya kalmışlardır. Bu ülkeler, parlamenter demokratik sistem tesis etmek, piyasa ekonomisinin gereği olan insan ilişkilerini düzenleyecek hukuki değişiklikleri yapmak, serbest girişimin doğması ve gelişmesi için gerekli şartları sağlamak ve bütün bunları yaparken de toplumun günlük ihtiyaçlarını belli düzeyde karşılamak ve umutlarını, canlı tutmak durumundadırlar. 10