İKİNCİ KUŞAK YAPISAL REFORMLAR:

EdamTR.indd 1 1/11/08 3:54:19 PM

İKİNCİ KUŞAK YAPISAL REFORMLAR: ALTYAPI SEKTÖRLERİNDE DE-REGÜLASYON VE REKABET Türkiye de telekomünikasyon, enerji ve ulaştırma sektörlerinin Avrupa Birliği ne uyum ışığında evrimi Aralık 2007 EdamTR.indd 2-3 1/11/08 3:54:22 PM

Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) Centre for European Policy Studies (CEPS) İKİNCİ KUŞAK YAPISAL REFORMLAR: ALTYAPI SEKTÖRLERİNDE DE-REGÜLASYON VE REKABET Türkiye de telekomünikasyon, enerji ve ulaştırma sektörlerinin Avrupa Birliği ne uyum ışığında evrimi Editör: Sinan Ülgen, EDAM Araştırmacılar: Sinan Ülgen, EDAM İzak Atiyas, EDAM Andrea Renda, CEPS Jorge Nunez Ferrer, CEPS Selen Guerin, CEPS Mahmut Tekçe, CEPS Katkı Sağlayanlar: Gaye Eslen Özerkan, EDAM Sevda Ceren Mutlu, EDAM Daniel Gros, CEPS George Dura, CEPS Çeviri: Gülden Şen, Tri-A Çeviri Zeynep Ertan, g-yayın grubu NR Çeviri Hizmetleri Ltd. Şti. Bu yayın, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği tarafından yürütülen Avrupa Birliği Sivil Toplum Diyaloğu: Avrupa Bilgi Köprüleri Programı tarafından finanse edilmiştir. Bu yayının içeriği sadece EDAM ve CEPS in görüşlerinden oluşmaktadır ve hiçbir şekilde Avrupa Birliği nin görüşlerini yansıtmamaktadır. ÖNSÖZ Bu çalışma, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM, İstanbul) ve Centre for European Policy Studies (CEPS, Brüksel) tarafından gerçekleştirilen Temel Altyapı Sektörlerinde (Telekomünikasyon, Enerji, Ulaştırma) Avrupa Birliği ne Uyum ve Verimlilik Artışı adlı araştırma projesinin bir çıktısıdır. Bu proje, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği tarafından yürütülmekte olan Avrupa Birliği nin Sivil Toplum Diyaloğu: Avrupa Bilgi Köprüleri programı kapsamında gerçekleştirilmiştir. Türkiye de makroekonomik istikrarın büyük ölçüde sağlanması sonrasında, ekonomik reformların odağı ikinci kuşak yapısal reformlara yönelmiştir. Aynı zamanda Türkiye, birçok alanda mevzuat uyumu gerektiren Avrupa Birliği ile üyelik müzakerelerine başlamıştır. Bu nedenle, AB ye uyum süreci ile ikinci kuşak yapısal reformların ve bunların arasındaki ilişkinin, Türkiye nin konumundaki bir ülke için detaylı olarak analiz edilmesinde yarar görülmektedir. Bu çalışma, üç temel altyapı sektöründe (telekomünikasyon, enerji ve ulaşım), de-regülasyon ve ikinci kuşak yapısal reform çalışmalarına dair ayrıntılı bir analizi içermektedir. Sektörel analizlerin ardından, nihai bölümde, AB müktesebat uyumu, düzenleyici çerçevenin evrimi ile iyi yönetişim ilişkisi incelenmektedir. Bu çalışmanın iki hedefi vardır. Birinci hedef, temel altyapı sektörlerinde AB ye mevzuat uyumunun bulunduğu aşamayı tespit etmek ve uyum konusundaki en önemli eksikliklerin altını çizmektir. Çalışmanın ikinci hedefi ise AB müktesebatının kabulü, iyi yönetişim ve verimlilik artışı arasındaki ilişkiyi ortaya çıkarmaktır. Bu nedenle raporun odak noktası ekonomik verimlilik üzerinde etkisi olan AB müktesebatıdır. EDAM, 2007 Seher Yıldızı Sokak No:23/5 34337 Etiler-İstanbul Tel: (0212) 352 18 54 Fax: (0212) 351 54 65 e-mail: info@edam.org.tr 1. Baskı: İstanbul, Aralık 2007 ISBN: 978-9944-0133-1-4 g yayın grubu Ferit Tek Sokak 36/2 Moda 34710 İstanbul Telefon: (0216) 337 15 59 e-posta: bilgi@gyayingrubu.com www.gyayingrubu.com Kitap Tasarımı: Gökçen Ergüven Baskı: Jamanak Matbaası İstiklâl Caddesi, Postacılar Sokak, No: 14 Beyoğlu, İstanbul EdamTR.indd 4-5 1/11/08 3:54:23 PM

EDAM Hakkında Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ekonomi ve dış politika alanlarında çalışan bağımsız bir düşünce kuruluşudur. Öncelikli hedefi Türkiye nin AB ye uyum ve AB ile bütünleşme sürecine katkı ve destek sağlayacak çalışmalar yapmaktır. EDAM bir taraftan Türkiye-AB ilişkilerine odaklanırken, diğer taraftan da bu ilişkileri çok boyutlu küresel bir çerçevede analiz ederek, Türkiye ve AB ülkelerindeki karar verici süreçlere etki edecek politika önerileri üretmeyi hedeflemektedir. EDAM ayrıca Türkiye nin AB üyelik müzakereleri sürecini desteklemek ve kolaylaştırmak üzere bilgi üretimine ve sivil toplum, akademi ve iş dünyasının müzakere sürecine katılmasına olanak sağlamayı hedeflemektedir. Daha fazla bilgi için www.edam.org.tr sayfasını inceleyebilirsiniz. CEPS Hakkında Brüksel de 1983 te kurulan Centre for European Policy Studies (Avrupa Politikaları Çalışmaları Merkezi - CEPS) Avrupa Birliği nin en deneyimli ve önde gelen düşünce kuruluşları arasında yer almaktadır. CEPS, AB konularında önemli bir tartışma platformu olarak da hizmet etmektedir. CEPS in en ayırt edici özelliği, tüm dünyadan düşünce kuruluşlarını içeren geniş bir ağ ile bütünleştirdiği yüksek araştırma kapasitesidir. CEPS in hedefleri; Avrupa nın karşılaştığı zorluklara çözüm sağlayabilecek politika araştırmalarını en gelişmiş tekniklerle devam ettirmek, tüm paydaşların Avrupa politika süreçlerine dahil olabilecekleri bir tartışma platformu oluşturmak ve araştırmacılar, yasa koyucular ve iş dünyası temsilcileri için ortak bir iletişim ağı oluşturmaktır. CEPS uzmanlık ve deneyimlerinden yararlandığı 120 kurumsal ve 130 destekleyici kuruluştan oluşan bir üyelik tabanına sahiptir. Daha fazla bilgi için www.ceps.eu sayfasını inceleyebilirsiniz. EdamTR.indd 6-7 1/11/08 3:54:24 PM

Yazarlar İzak Atiyas, Doçent, Sabancı Üniversitesi Sosyal Bilimler Fakültesi Ekonomi Bölümü. Uzmanlık alanları arasında endüstriyel organizasyon ve düzenlemeler; antitröst ve politik ekonomi yer almaktadır. Atiyas lisans eğitimini Boğaziçi Üniversitesi nde tamamladıktan sonra, doktora derecesini New York Üniversitesi nden almıştır. Jorge Nunez Ferrer, araştırma görevlisi, CEPS. Uzmanlık alanları arasında bölgesel politikalar, AB genişleme ve AB ye katılım öncesi politikaları, DTO, tarımsal ticaret ve işgücü piyasası politikaları yer almaktadır. Nunez Ferrer, doktora derecesini Imperial College London da, mastır derecesini Wye College, University of London da, lisans derecesini ise London School of Economics and Political Science ta tamamlamıştır. Selen Sarısoy Guerin, LUISS üyesi, Ticaret Politikaları Birimi Başkanı, CEPS. Uzmanlık alanları arasında ticaret politikası, uluslararası ticaret, uluslararası yatırım, sermaye akışı; doğrudan yabancı yatırım ve yolsuzluk bulunmaktadır. Guerin Boğaziçi Üniversitesi Uluslararası İlişkiler ve Siyaset Bilimi bölümünü bitirdikten sonra, MBA derecesini University of Maine de, ekonomi alanındaki doktora derecesini ise Trinity College Dublin de tamamlamıştır. Andrea Renda, kıdemli araştırma görevlisi, CEPS. Uzmanlık alanları arasında rekabet politikası, fikri mülkiyet ve yasal etki analizi; yeni medya ve telekomünikasyon ve endüstri politikası yer almaktadır. Renda mastır derecesini European Master in Law and Economics (LL.M.), University of Hamburg tan almış, lisans derecesini Roma Luiss Guido Carli Üniversitesi nde ekonomi üzerine tamamlamıştır. Mahmut Tekçe, araştırma görevlisi, CEPS ve öğretim görevlisi, Marmara Üniversitesi Ekonomi bölümü. Uzmanlık alanları arasında ticaret politikası, ekonomik gelişim, tarım ekonomisi, Türkiye-AB ilişkileri yer alan Tekçe, mastır ve doktora derecesini Marmara Üniversitesi Ekonomi bölümünden almıştır. Sinan Ülgen, Yönetim Kurulu Başkanı, EDAM ve İstanbul Ekonomi Danışmanlık Şirketi Yönetici Ortağı. Uzmanlık alanları arasında rekabet politikası, uluslararası ticaret politikası ve regülasyon ekonomisi yer almaktadır. Ülgen mastır derecesini ekonomik bütünleşme dalında College of Europe dan almış, lisans derecesini ise University of Virginia dan bilgisayar mühendisliği ve ekonomi üzerine çift anadal yaparak tamamlamıştır. EdamTR.indd 8-9 1/11/08 3:54:24 PM

Katkı Sağlayanlar George Dura, araştırma görevlisi, CEPS ve PhD adayı, Catholic University of Louvain. Uzmanlık alanları arasında AB genişleme, enerji politikaları, çatışma çözüm stratejileri ve dış politikada Avrupalılaşma yer almaktadır. Dura, Kent Üniversitesi nde Avrupa Politikaları üzerine lisans eğitimini tamamladıktan, sonra Vrije Universiteit Brussel de Avrupa Entegrasyonu üzerine mastırını tamamlamıştır. Daniel Gros, Direktör, CEPS. Uzmanlık alanları arasında uluslararası ticaret politikası, sermaye akışı, para politikaları ve genel anlamda Avrupa entegrasyonu yer almaktadır. Gros doktora derecesini Chicago Üniversitesi nden ekonomi alanında ve Laurea derecesini ise Roma Üniversitesi nden almıştır. Sevda Ceren Mutlu, araştırma görevlisi, EDAM. Uzmanlık alanları arasında Avrupa entegrasyonu ve uluslararası politik ekonomi bulunmaktadır. Mutlu, Avrupa Çalışmaları üzerine mastır derecesini Katholieke Universiteit Leuven den, Uluslararası İlişkiler üzerine lisans derecesini ise Koç Üniversitesi nden almıştır. Gaye Eslen Özerkan, Genel Sekreter, EDAM. Uzmanlık alanları arasında AB ilişkileri, rekabetçilik, şirket yeniden yapılanmaları ve operasyonel verimlilik bulunmaktadır. Özerkan, Mühendislik Yönetimi üzerine MBA derecesini City University den, yöneylem araştırması üzerine yüksek lisans sertifikasını Université Libre de Bruxelles den, lisans derecesini ise Boğaziçi Üniversitesi Endüstri Mühendisliği bölümünden almıştır. EdamTR.indd 10-11 1/11/08 3:54:24 PM

İÇİNDEKİLER YÖNETİCİ ÖZETİ 19 Genel Bakış 19 Sektörel Bakış 21 1. Telekomünikasyon 27 1.1. Giriş 29 1.2. E-haberleşme Konusunda AB Müktesebatı 32 1.2.1. 1998 Paketi... 33 1.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesi ve Yatırım Merdiveni... 34 1.2.2.1. 2002 Yılında Yürürlüğe Giren Düzenleyici Çerçeve Sonuç Alınmasında Başarılı Olabildi mi?... 37 1.2.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesinin Devam Eden Gözden Geçirme Süreci... 41 1.3. Türkiye de Telekomünikasyon Sektörü 44 1.3.1. Türkiye deki Düzenleyici Çerçeve... 44 1.3.1.1. Telekomünikasyon Kurumu... 45 1.3.1.2. Rekabet Kanunu nun Sektöre Özgü Mevzuat Üzerindeki Etkileri... 46 1.3.1.3. Yetkilendirme... 47 1.3.1.4. Erişim ve Arabağlantı... 48 1.3.1.5. Piyasaların İncelenmesi ve EPG İşletmecilerinin Belirlenmesi... 50 1.3.1.6. Perakende Fiyatların Denetimi... 52 1.3.1.7. Evrensel Hizmet... 53 1.3.1.8. Elektronik Haberleşme Kanunu Tasarısı... 55 1.3.1.9. Bilgi Toplumu Stratejisi ve Eylem Planı... 55 1.3.1.10. Telekom Çerçevesinin Ötesinde... 57 1.3.2. Piyasadaki Gelişmelere Genel Bakış... 57 1.3.2.1. Sabit Telefonculuk Piyasasında Rekabet... 58 1.3.2.2. Türk Telekom un Özelleştirilmesi... 61 1.3.2.3. Mobil Haberleşme Alanındaki Gelişmeler... 62 1.3.2.4. İnternet ve Genişbant... 67 1.3.2.5. Kablo TV... 71 1.3.2.6. Rekabet Kanunu nun Uygulanmasının Etkisi... 72 1.3.2.7. Cep Telefonu Ücretlerinin Vergilendirilmesi... 74 1.3.3. Türkiye nin Telekomünikasyon Sektöründe AB Müktesebatına Uyum Sağlamasının Doğurabileceği Sonuçlar... 75 1.3.4. Değerlendirme ve Öneriler... 78 1.3.4.1. Türkiye Koşullarına Uygun Politika Paketinin Oluşturulması... 78 1.3.4.2. Düzenleyici Çerçeveye ve Kapasiteye ilişkin Hususlar... 79 1.3.4.3. Yapılması Gerekenler... 81 Ek 1-1: Türk Telekomünikasyon Sektörünün Düzenleyici Çerçevesinin Ana Bileşenleri 82 2. Enerji 85 2.1. Giriş 87 2.2. Avrupa Birliği nde Enerji Piyasası 87 2.2.1. AB de Enerji Alanındaki Düzenleyici Çerçevenin Gözden Geçirilmesi... 87 2.2.1.1. Birinci Serbestleşme Paketi... 88 2.2.1.2. İkinci Serbestleşme Paketi veya İvme Paketi... 88 2.2.1.3. Üçüncü Serbestleşme Paketi İhtiyacı... 89 2.2.1.4. Enerjide İç Piyasanın Tamamlanması Doğrultusunda Sonraki Adımlar... 90 2.2.1.5. Enerji Güvenliği, Etkinliği ve Yenilenebilir Enerji... 92 2.2.2. Enerji Serbestleşme Düzenlemelerinin Uygulanmasındaki Durum... 92 2.2.2.1. Yasal Uyum ve Uygulama İlerleme ve Engeller... 93 2.2.2.2. Serbestleşmeye Farklı Yaklaşımlar... 94 EdamTR.indd 12-13 1/11/08 3:54:24 PM

Fransa... 94 Almanya... 97 İngiltere... 97 Farklı Piyasalarda Uygulamalar... 98 2.2.3. Güncel AB Düzenleme Çerçevesinin Etki Değerlendirmesi... 100 2.2.3.1. Piyasa Yapısındaki Değişiklikler... 100 2.2.3.2. Ayrıştırma... 102 2.2.3.3. Sınırötesi Şebekelerin Geliştirilmesi... 104 2.2.3.4. Yenilenebilir Enerjinin Serbestleşmesi... 105 2.2.3.5. Sonuçlar... 105 2.3. Türk Enerji Sektöründe Yeniden Yapılanma 106 2.3.1. Elektrik Sektörünün Güncel Yapısı... 107 2.3.1.1. Talep, Kapasite ve Üretim... 107 2.3.1.2. Yeni Kapasite İhtiyacı... 108 2.3.1.3. İşleri Zorlaştıran Unsur: Dağıtımdaki Kayıplar... 109 2.3.2. Elektrik Sektöründe Yasal Ortam ve Düzenleme Ortamı... 110 2.3.2.1. Kısa Tarihçe... 110 2.3.2.2. EPK Çerçevesinde Öngörülen Piyasa Yapısı... 111 2.3.2.3. Yeni Piyasa Modelinin Uygulama Stratejisi... 114 2.3.2.4. Özelleştirme... 115 2.3.2.5. Yenilenebilir Enerji Politikası... 117 2.3.2.6. Elektrik Sektöründe Rekabet Politikası... 118 2.3.3. Geçişle İlgili İkilemler: Özel Sektörün Tepkisi(zliği) ve Dengeleme Mekanizmasının Başlatılması... 118 2.3.4. Doğal Gaz Sektöründeki Gelişmeler... 121 2.3.5. Önümüzdeki Yol... 124 2.3.5.1. Genel Stratejik Yönelim... 124 2.3.5.2. Ayrıştırma... 125 2.3.5.3. Yönetişim Sorunları: İnanılırlık, Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik... 125 2.3.6. Son Sözler ve Politika Önerileri... 126 3. Ulaştırma 129 3.1. Giriş 131 3.1.1. Türkiye de Ulaştırma Sektörüne Genel Bakış... 131 3.1.2. Avrupa Birliği ve Türkiye deki Düzenleyici Çerçeveye Genel Bakış... 132 3.2. Demiryolu Ulaşımı 134 3.2.1. Avrupa Birliği nde Demiryolu Ulaşımı... 134 3.2.1.1. Demiryolu Ulaşımında Azalan Rekabet... 134 3.2.1.2. AB de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı... 135 3.2.1.3. Düzenleyici Çerçevenin Üye Devletler Tarafından Uygulanması... 136 3.2.2. Türkiye de Demiryolu Ulaşımı... 137 3.2.2.1. Demiryolu Altyapısı... 137 3.2.2.2. Türkiye de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı... 139 3.2.2.3. Pazara Genel Bakış: Devlet İktisadi Teşebbüsünün Revizyonu... 140 Altyapı Ücretlendirme... 142 Mali Durum ve Devlet Yardımları... 142 3.2.2.4. Verimlilik Etki Değerlendirmesi... 143 3.2.2.5. Değerlendirme... 144 3.3. Karayolu Ulaşımı 146 3.3.1. Avrupa Birliği nde Karayolu Ulaşımı... 146 3.3.1.1. AB de Karayolu Ulaşımı Mevzuatı... 147 Pazara Giriş... 147 Yük Taşımacılığı... 149 Yol Ücretleri... 150 Sosyal Düzenlemeler... 152 AB-Dışı Ülkelerle Bağlantılar... 153 Yol Güvenliği... 153 3.3.2. Türkiye de Karayolu Ulaşımı... 153 3.3.2.1. Pazara Genel Bakış... 155 Pazar Yapısı... 155 Fiyatlandırma... 157 Kombine Taşımacılık... 157 Ro-Ro Taşımacılığı... 158 Ro-La Taşımacılığı... 158 Avrupa Pazarına Girişte Engeller... 158 3.3.2.2. Türkiye de Karayolu Ulaşımı Mevzuatı... 159 Pazara Giriş... 159 Mali Yeterlilik... 159 Mesleki Yeterlilik... 160 AB Eşleştirme Projesi... 160 Düzenlemenin Uygulanması ve Haksız Rekabet... 160 Sektörel İstatistikler... 161 3.3.2.3. Verimlilik Etki Değerlendirmesi... 161 3.3.2.4. Değerlendirme... 162 3.4. Hava Ulaşımı 163 3.4.1. Avrupa Birliği nde Hava Ulaşımı... 163 3.4.1.1. AB de Hava Ulaşımı Mevzuatı... 163 Pazar Erişimi ve Rekabet... 163 Uluslararası Havacılık: Açık Semalar... 165 Havalimanları... 166 Hava Güvenliği... 166 Hava Ulaşımı ve Çevre... 166 3.4.2. Türkiye de Hava Ulaşımı... 167 3.4.2.1. Türkiye de Hava Ulaşımı Mevzuatı... 167 3.4.2.2. Pazara Genel Bakış... 168 3.4.2.3. Havalimanı Kapasitesi ve Gelişimi... 169 3.4.2.4. Düzenleme ve Rekabet: Belirgin Özellikler... 170 Ruhsatlandırma ve Fiyatlandırma Düzenlemeleri... 170 Uçuş İzinleri ve Slot Tahsisi... 170 Fiyatlandırma... 171 Kamu Hizmeti Yükümlülüğü... 171 Uluslararası Hava Taşımacılığı Anlaşmaları... 172 Devlet Yardımları... 172 Yer Hizmetleri... 172 3.4.2.5. Verimlilik Etki Değerlendirmesi... 173 3.4.2.6. Değerlendirme... 174 Artan Rekabet... 174 Düzenlemenin Maliyet ve Kalitesi... 175 Adil Rekabet... 175 3.5. Deniz Taşımacılığı 176 3.5.1. Avrupa Birliği nde Deniz Taşımacılığı... 176 3.5.1.1. AB de Deniz Taşımacılığı Mevzuatı... 177 Pazara Giriş ve Rekabet... 177 Deniz Güvenliği Reform ve Düzenlemeleri... 177 3.5.2. Türkiye de Deniz Yolu Ulaşımı... 178 3.5.2.1. Liman Hizmetleri: Yönetimi, Kapasitesi ve Fiyatlandırma... 178 Fiyatlandırma... 180 3.5.2.2. Türk Denizcilik Pazarına Genel Bakış... 181 Transit Taşımacılık... 182 Kabotaj... 182 İhracat ve İthalat Taşımaları... 183 3.5.2.3. Düzenleyici Çerçeve... 183 EdamTR.indd 14-15 1/11/08 3:54:26 PM

Uluslararası Kurallar ve Düzenlemeler... 183 Gümrük Düzenlemeleri... 184 Kabotaj... 184 Gemi Sicili Uygulamaları... 184 3.5.2.4. Verimlilik Etki Değerlendirmesi... 184 3.5.2.5. Değerlendirme... 186 Ek 3-1 Bazı Üye Devletlerde Demiryolu İşletmelerinin Yapıları... 186 4. Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme 191 4.1. Giriş 193 4.2. Düzenleyici Reformların Tarihçesi 194 4.3. Uyum Konusundaki İlerlemeler 195 4.4. Düzenleme, Verimlilik ve Doğrudan Yabancı Yatırım Ortamı 198 4.5. Rekabet Yasası 200 4.5.1. Rekabet Kurumu ile Diğer Düzenleyici Kurumlar Arasındaki İlişki... 200 4.5.2. Devlet Yardımlarının Durumu... 202 4.6. Kamu Hizmeti Yükümlülüklerinin Düzenlenmesi 203 4.7. Özelleştirme 204 4.8. Düzenleyici Kurumlar 205 4.8.1. Politika ve Düzenleme... 206 4.8.2. Düzenleyicilerin Düzenlenmesi... 207 4.8.3. Düzenleyicilerin Belirlenmesi... 207 4.8.4. Düzenleyicilerin Denetlenmesi... 208 4.8.5. Yüksek Kaliteli Düzenlemeleri Tasarlama ve Uygulama Kapasitesi... 209 4.9. Düzenleyici Çerçevenin Genel Verimlilik Üzerindeki Etkisi 209 4.10. Sonuç 211 Kaynakça 215 Telekomünikasyon Enerji Transport Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme Telekomünikasyon 217 Enerji 219 Transport 220 Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme 228 EdamTR.indd 16-17 1/11/08 3:54:27 PM

Genel Bakış YÖNETİCİ ÖZETİ Son birkaç yıl içerisinde, Türkiye, yürürlükteki regülasyonların kapsamını daraltmak ve düzenleyici çerçevenin kamu çıkarlarına daha iyi hizmet vermesini sağlamak amacı ile önemli reformlar gerçekleştirmiştir. Sektörler arasında önemli farklılıklar olsa da, bu reformlar genellikle, bir taraftan piyasaların açılmasını ve özelleştirmeyi, diğer taraftan da piyasaya girişe, fiyatlara ve normal ticari uygulamalara ilişkin kısıtlamaların serbestleştirilmesini ve darboğaz unsurlarına rekabetçi erişimin sağlanmasını içermektedir. Bu çalışma, temel şebeke altyapısı sektörlerinde (telekomünikasyon, enerji ve ulaşım) gerçekleştirilen düzenleyici reformlara odaklanmaktadır. Bu sektörlerin düzenlenmesi, dolaylı etkileri nedeniyle tüm ekonominin performansı için önem taşımaktadır. Bu endüstrilerde sektörel düzenleme sadece ilgili sektörlerde piyasa koşulları üzerinde doğrudan bir etki yaratmakla kalmayıp, aynı zamanda bu endüstrilerin çıktılarını üretim süreçlerinde ara girdi olarak kullanan birçok farklı sektörü de dolaylı olarak etkilemektedir. Ayrıca, birçok gelişmiş ülkede hizmete dayalı ekonomiye geçiş yaşandığı göz önüne alındığında, temel altyapı sektörlerinin mikro düzeydeki performansı ile ulusal ekonomilerin makro düzeydeki performansı arasındaki bağ her geçen gün daha da güçlenmektedir. Dolayısıyla, bu sektörlerin doğru bir şekilde düzenlenmesi daha da büyük bir önem kazanmaktadır. Son birkaç yıl içerisinde, hem yerel hem de küresel etkenler, Türkiye de düzenleyici reformlara yönelik çalışmaları tetiklemiştir. Şebeke sektörlerindeki düzenleyici reformların en temel özelliği, katı yönetmelikler ya da işletmelerin devlete ait olması gibi kamu politikası enstrümanlarının zorlayıcı unsurlar olarak kullanılmasından, tedrici olarak, piyasa mekanizmalarına ve özel yatırıma daha fazla ağırlık verilmesine yapılan geçiştir. Türkiye nin AB müktesebatına uyum sürecindeki gelişimi, her sektörde eşit düzeyde olmamakla birlikte genel olarak başarılıdır. Yasal çerçevedeki mesafeye kıyasla, uygulama ve etki, yani etkin rekabetin gelişim düzeyi konusundaki mesafenin daha büyük olduğu gözlenmektedir. Bunun nedenleri aşağıda açıklanmaktadır. Rekabetin düzenlenmesi, genel düzenleyici yaklaşımın ayrılmaz bir parçasıdır. Dolayısıyla, rekabet kurallarının uygulanması ve Rekabet Kurumu ile sektörel bağımsız düzenleyici kurumlar arasındaki ilişkinin türü, sektörel politikalar üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Türkiye de rekabet yasasının uygulanmasında önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. Ancak özellikle üç alanda hala sorunlar mevcuttur: a) Rekabet Kurumu ile diğer düzenleyici kurumlar arasındaki ilişkiler, b) Devlet yardımları ve c) Adli inceleme. Rekabet yasaları ile sektörel yasaların mükerrer olarak uygulanması ve çakışmasının işletmeler açısından doğurduğu belirsizlik son derece ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Yatırıma yönelik engel teşkil etmesini önlemek amacı ile Rekabet Kurumu ile Bağımsız Düzenleyici Kurumlar (BDK) arasındaki ilişkinin yasalarla düzenlenmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, yasalar açık bir şekilde belirlenmiş terminler içeren istişare yükümlülükleri getirmelidir. Yasalarda ayrıca, Rekabet Kurumu ile BDK lar arasındaki görev bölümü de çok açık ve net bir şekilde tanımlanmalıdır. Türkiye de devlet yardımlarına yönelik bir mevzuatın bulunmaması, altyapı sektörlerinde rekabetin gelişmesinin önünde bir engel teşkil etmektedir. Altyapıda devlet mülkiyetinin ağırlıklı olduğu göz önünde bulundurulduğunda, kamunun karar ve eylemlerinin rekabeti önleyici etki yaratmasını engellemek amacı ile, devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın düzenlenmesi şarttır. Türkiye Gümrük Birliği Kararı ile, devlet yardımlarını izlemeye yönelik bir rejimi 1997 yılına kadar kabul etme sorumluluğunu üstlenmiştir. Türkiye deki kanun koyucular, o tarihten bu yana, ülkenin Gümrük Birliği nden kaynaklanan taahhütlerini yerine getirmek amacı ile, devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuat çıkartılması konusunda varolan kurumsal çekişmeyi aşama- 19 EdamTR.indd 18-19 1/11/08 3:54:27 PM

mışlardır. Bu arada üyelik müzakerelerinde rekabet faslının görüşmelere açılabilmesi için devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın kabulü bir ön şart haline gelmiştir. Bazı hizmet sektörlerinde de-regülasyon ve rekabetin getirilmesi genellikle bu hizmetlerin bütün topluma sürekli olarak sunulabilirliği sorusunu gündeme getirmektedir. AB, rekabetçi bir çerçeve kapsamında, toplum menfaatine yönelik hizmetlerin sunulması konusunu çözümleyebilmek için belirli bir strateji geliştirmiştir. Devlete ait şirketlere, hatta özel şirketlere, işletmenin zarar eden kısmının şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir şekilde finanse edilmesi koşuluyla, kamu hizmeti sunma yükümlülüğü getirilmektedir. Bu çerçeve hem hizmet sağlayıcılar için eşit bir rekabet alanı yaratmakta hem de temel hizmetlerin evrensel düzeyde sunulmasına olanak sağlamaktadır. Türkiye de bu kritik konuya ilişkin özel bir çerçeve bulunmamaktadır. Kamu hizmetleri yükümlülüğü konusu yeknesak ve şeffaf bir şekilde ele alınmamaktadır. Sosyal amaçlarla rekabetin geliştirilmesi arasındaki potansiyel çatışmaları asgari düzeye indirme amacı güttüğünden, kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin yasal ve düzenleyici çerçeve, düzenleyici reformun kritik önem taşıyan bir bileşenidir. Tüm hizmet sektörlerine yönelik, kurallara dayanan ve şeffaf kamu hizmetleri yükümlülüğü metodolojisinin uygulanması gerektiğini dikkate alan uygun bir düzenleyici çerçevenin yokluğu, devlet makamlarının temel hizmetlerin yaygın bir şekilde sunulmasına yönelik olarak anlık çözümler üretmelerini gerektirmektedir. Bu durum, en iyi ihtimalle maliyetlerin artmasına, en kötü ihtimalle de rant peşinde koşanların teşvik edilmesine neden olmaktadır. Evrensel erişimin bu tür anlık çözümlerle sağlanabileceği de oldukça şüphelidir. Kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin genel bir çerçevenin bulunmaması, şebeke sektörlerinde faaliyet gösteren ve her an, evrensel hizmet hedeflerine ulaşma çabasındaki resmi makamlar tarafından uygulanan kısıtlamalar ya da koşullarla karşı karşıya kalan işletmeciler için de belirsizlikler yaratmaktadır. Rekabeti destekleyen düzenlemelerin yanı sıra, doğrudan yabancı yatırımlar da (DYY), düzenleyici reformlar ile üretkenlik arasında bağlantı kuran ilave bir boyut oluşturmaktadır. DYY nin genellikle sektörel verimlilik üzerinde olumlu bir etkisi olduğuna inanılmaktadır. Dolayısıyla, DYY yi kolaylaştıran bir düzenleyici ortam, verimliliğin daha fazla artmasına da katkıda bulunacaktır. Bu açıdan bakıldığında, şebeke sektöründe AB müktesebatının kabulü, Türkiye nin ilgili sektörlerde yabancı yatırımı cezbetme potansiyelini önemli ölçüde arttıracaktır; çünkü Türkiye nin enerji, havayolu taşımacılığı ve denizyolu taşımacılığına dair sektörel mevzuatında hala yabancı yatırımlara engel hükümler bulunmaktadır. Şebeke sektörlerine yönelik düzenleyici reformların kilit bileşenlerinden biri de özelleştirme sürecidir. AB mevzuatı, mülkiyetin türü konusunda bir kıstas belirlememiştir. Diğer bir deyişle, AB mevzuatında, devlet şirketlerinin ya da tekellerinin özelleştirilmesine yönelik bir yükümlülük öngörülmemektedir. AB müktesebatı daha çok, önceden devlet tekelinde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesi ve düzenlenmesi ile ilgilenmektedir. Dolayısıyla, AB müktesebatının kabulüne ilişkin yükümlülük, Türkiye nin şebeke sektörlerinde özelleştirmeye ilişkin yaklaşımında bir rol oynamamıştır. Birbirini takip eden Türk hükümetlerinin özelleştirmeye ilişkin yaklaşımları, daha çok, mali dengenin korunmasını sağlamak amacı ile gelir elde etme ihtiyacından etkilenmiştir. Makro ekonomik istikrar sağlandıktan sonra bile, hükümetin birincil amacı hala azami düzeyde gelir yaratmaktır. Bu yaklaşımın dezavantajı, ex post düzenleyici çerçeveye gerekli önemin verilmemesidir. Özelleştirme kanalıyla sağlanacak gelirler en önemli amaç olmayı sürdürdükçe, ilgili sektörde uzun vadede etkin piyasa sonuçlarının elde edilmesine yeteri kadar ilgi gösterilmeyecektir. Gelirlerin azami düzeye çıkartılması hedefi, en azından kısa vadede, ilgili sektörlerde rekabetin geliştirilmesinin sağlanması için alınması gereken önlemlerle çelişecektir. Türkiye de, yetkili makamlar, bu denklemi, gelirlere daha fazla ve rekabete daha az önem vererek çözmüşlerdir. Hem telekomünikasyon hem de elektrik sektörlerinde bu savın kanıtlarına rastlamak mümkündür. Genel olarak, yetkili makamların, mülkiyet değişiminden sosyal refah elde edilmesinde rekabetin önemini dikkate almadıkları görüntüsünü verdikleri söylenebilir. BDK ların performanslarında iyileştirme sağlanması mümkündür. Yeni rekabet çerçevesinin uygulanmasında düzenleyici kurumların oynadığı rolün önemi göz önüne alındığında, bu kurumların performanslarının düzenleme kapsamındaki sektörün performansı üzerinde ciddi bir etkiye sahip olduğu görülmektedir. Türkiye de bağımsız düzenleyici kurumların başarı sicilleri farklı düzeylerdedir. Profesyonel ve gerekli bilgi ile donatılmış bilge kişiler den oluşan bir yönetişim yapısının oluşturulmasını sağlamak amacı ile görevlendirme mekanizmalarının iyileştirilmesi, BDK ların performansının artırılmasını sağlayacaktır. Düzenleyici kurumların performansı, yönetim kuruluna seçilen kişilerin etkinlik düzeyine bağlıdır. Örneğin, Rekabet Kurumu gerekli beceriye sahip, yetkin bir kuruluş olarak yapılanmayı hızlı bir şekilde başarmıştır. Kurumsal bir kültür oluşturulmasına öncelik vermiştir. Ayrıca, insan kaynaklarının zenginleştirilmesine yatırım yapmıştır. Türkiye de rekabet kurallarının uygulanmasına ilişkin diğer sorunlar -örneğin, Rekabet Kurumu nun devlet yardımları konusunda yasal bir yetkisi olmaması ya da Türkiye nin idari hukuk sistemi nedeniyle yargı tarafından yapılan incelemelerin yetersizliği gibi- Rekabet Kurumu açısından harici nitelikte olan sorunlardır. Süreci daha şeffaf bir hale getirmek ve adayların paydaşlar tarafından sorgulanmasını sağlamak suretiyle atama mekanizmasında da iyileştirmeler yapılabilecektir. Düzenlemelerin tasarım ve uygulama kalitesini artırabilmek amacı ile alınacak ek önlemler arasında şunlar yer almaktadır: şeffaflığın ve hesap verebilirliğin daha da iyileştirilmesi, özellikle BDK ların vermiş oldukları kararların gerekçelerini sunmalarının sağlanması; istişare mekanizmalarının kalitesinin artırılması ve özellikle ekonomi alanında, bir baş ekonomist pozisyonu oluşturmak suretiyle BDK ların teknik kapasitesinin artırılması. Son olarak, Rekabet Kurumu ile sektörel düzenleyici kurumların yetki alanlarının net bir şekilde belirlenmesi düzenleyiciler konusundaki belirsizliği azaltacaktır. Altyapı sektörlerinde gerçekleştirilecek reformlar, ancak net bir şekilde belirlenmiş bir strateji ile yönlendirilmesi ve siyasilerce güçlü bir şekilde sahiplenilmesi halinde refahın artmasına katkıda bulunabilecektir. Türkiye de yaşanan deneyimler, bu iki destek olmadan, düzenleyici reformların fayda sağlama konusunda çok geç kalabileceğini, hatta daha da kötüsü, hiç fayda sağlamayabileceğini göstermiştir. Dolayısıyla, düzenleyici reformların başarıya ulaşabilmesi için yapılacak en önemli tavsiyelerden biri, reform çabalarının politik düzeyde açık bir şekilde sahiplenilmesidir. Ancak, sahiplenmek yeterli değildir. Reform politikasının bir uygulama stratejisine dönüştürülmesi gerekmektedir. Sektörel Bakış Telekomünikasyon: Türk telekomünikasyon piyasası, kamu işletmecisinin özelleştirilmesi ve mobil telefon hizmetlerinin önemli ölçüde yaygınlaşmasıyla, son bir kaç yıl içerisinde önemli değişikliklere sahne olmuştur: sabit telefon hizmetlerinde yayılım oranı %27 ye, 2G mobil hizmetlerinde ise %60 a ulaşmış; buna karşılık geniş bant hizmetlerinde çok düşük kalmıştır. 3G hizmetlerinde ise büyüme potansiyeli bulunmaktadır. Rekabetin korunmasına yönelik tedbirlerinin yetersiz kalması ve zayıf yatırım ortamı, geniş bant hizmetlerinin Türkiye de yeterli düzeyde gelişememesinin temel nedenleri arasına yer almaktadır. Serbestleşme süreci 2004 yılında başlamış olmasına rağmen sınırlı alanları kapsamakta ve yavaş ilerlemektedir. 2006 yılında AB müktesebatı paralelinde çeşitli yasal değişiklikler yapılmıştır. Ancak bu değişikliklerin bir kısmı henüz piyasada uygulamaya konulmamıştır. Özellikle, Telekomünikasyon Kurumu nun müdahalelerini uygulama ve hayata geçirme konusunda daha hızlı ve etkin bir şekilde hareket etmesi gerekmektedir. Ayrıca münferit lisans düzenleme rejiminin, piyasaya girmek isteyen işletmeciler için büyük bir engel teşkil ettiği anlaşılmaktadır. Mobil sektörde, yüksek vergiler yayılım oranının artmasını engellemektedir. Ancak, AB müktesebatına tamamen uyum sağlanması da Türkiye yi diğer AB ülkeleri ile aynı düzeye getirmeye yetmeyebilir. Türk telekomünikasyon pazarının daha hızlı büyümesi için iş ortamının geliştirilmesi, özellikle mobil hizmetlerdeki çok ağır vergi yükünün azaltılması; rekabet sürecinde, sektörel düzenleyicilerin bağımsızlıklarının kazandırılması ve yargıda ilerleme sağlanması gerekmektedir. Ayrıca pazar lideri işletmecinin işbirliğinde bulunmasının sağlanması da sektörde 20 21 EdamTR.indd 20-21 1/11/08 3:54:27 PM

rekabetin gelişmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Yine de Türkiye nin AB müktesebatı ile uyum sağlamasının ve aynı zamanda İngiltere ve Finlandiya da uygulanana benzer bir serbest telekomünikasyon politikasını kabul etmesinin Türkiye nin GSYİH sini %0.428 oranında arttıracağı tahmin edilmektedir. Elektrik: Türkiye 2001 yılında, önceden dikey olarak entegre olan sektörde serbestleştirme ve özelleştirme vasıtasıyla rekabetin oluşmasını sağlamak amacı ile iddialı bir program başlatmıştır. Elektrik Piyasası Kanunu (EPK) Türk elektrik sektörünün organizasyonunda, radikal olarak nitelendirilebilecek yeni bir düzenleyici ve yasal çerçeve oluşmasını sağlamıştır. Yeni piyasa yapısında, elektrik üretimi ile perakende elektrik arzının rekabete dayalı bir şekilde gelişmesi öngörülmüş, elektrik iletimi ile dağıtımı ise, piyasadaki tüm katılımcıların ayrımcılığa tabi olmadan erişim sağlayabilecekleri bir şekilde düzenlenmiştir. Bu kanun ile ayrıca Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu da (EPDK) kurulmuştur. Gerekli düzenleyici çerçevenin, ikincil mevzuatı, tüzükleri ve tebliğleri de içeren önemli bir bölümü de hazırlanmış ve yürürlüğe konmuştur. Ancak daha sonra ilerleme yavaşlamıştır. Türk elektrik sektörünün yeniden yapılandırılmasında, devletin sahip olduğu şirketlere rekabetin getirilmesindense, dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesine ağırlık verilmesi benimsenmiştir. İletim sistemi, AB 2003 yönergesinin ayrıştırmaya ilişkin hükümlerine uygun şekilde ayrı bir devlet teşekkülü olarak organize edilmiştir. Ancak dağıtım alt pazarında durum farklıdır. Ayrıştırma, hesap ayrıştırılması, yasal ayrıştırma ve mülkiyetin ayrıştırılması gibi farklı şekillerde gerçekleştirilebilmektedir. Türkiye de, elektrik üretimi ile dağıtımı sadece hesap ayrımına tabidir. Dağıtımın perakende elektrik arzı işinden ayrıştırılmasına ilişkin olarak da, Elektrik Piyasası Kanunu nda sadece hesap ayrımı yeterli görülmektedir. Dolayısıyla mevcut düzenlemeler, AB yönergeleri ile uyumlu değildir. Bu durumda, konu, Rekabet Kurulu nun, özelleştirme sonrası yasal ayrım gerekeceğine dair kararı ile dengelenmektedir. Türkiye de dikey ayrıştırma düzeyinin yetersiz olduğu göz önüne alındığında, yeni yatırım yapılmaması ve buna bağlı olarak arz güvenliğinin sağlanamaması sektörün en acil ve önemli sorunları arasında bulunmaktadır. Doğal Gaz: Elektrik üretiminin doğal gaza bağımlılığı göz önüne alındığında, doğal gaz arzında güvenlik ve ekonominin sağlanması sektörün büyümesi için önemli bir koşuldur. 2001 yılı Nisan ayında yürürlüğe giren Doğal Gaz Piyasası Kanunu, ulusal iletim hatları dışında, BOTAŞ ın tekeline son vermiştir. Mevcut sisteme bağlanmaları koşuluyla, özel iletim şirketlerinin iletim hatları inşa edip bunlara sahip olmalarına izin verilmektedir. Doğal gaz dağıtımını belediyeler ve özel şirketler üstlenmiştir. Uyum konusunda bir miktar ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, doğal gaz sektöründe fiili rekabet henüz oluşmamıştır ve BOTAŞ ın tekel konumunu korumasına olanak sağlanmıştır. AB müktesebatı ile uyum konusunda ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, doğal gaz sektöründe rekabetin gelişmesi, elektrik sektöründe olduğundan daha derin sorunlarla karşı karşıyadır. Bu konuda temel sorun, BOTAŞ ın hakimiyetidir. Yeni girenlere karşı ayrımcılık yapılmasına neden olabilecek teşvikleri önlemek amacı ile, BOTAŞ ın dikey olarak ayrıştırılması planlandığı şekilde uygulanmalıdır. Dağıtım şebekelerinin yasal olarak ayrıştırılması da, AB müktesebatına uyum konusunda atılacak önemli bir adım olarak beklemektedir. Demiryolu Taşımacılığı: Ulaştırma sektöründe demiryolu taşımacılığının payı, hem Avrupa da hem de Türkiye de, önemli ölçüde azalmıştır. 1950 yılında Türkiye de yük taşımacılığının %78 i demiryolu ile yapılırken 1999 yılında bu oran %5 e düşmüştür. Demiryolu taşımacılığının verimli olabilmesi için, bir yandan coğrafi erişimi, teknoloji düzeyini ve birlikte çalışabilirliği arttırabilmek amacı ile demiryolu altyapısına yatırım yapılırken, diğer yandan, kamu mülkiyetindeki demiryolu işletmecisinin yeniden yapılandırılması, piyasanın, yeni girişe olanak sağlayacak şekilde serbestleştirilmesi ve özellikle karayolu taşımacılığından pazar payı alabilmek için, demiryolu taşımacılığı sektöründe rekabetin arttırılması gerekmektedir. 81 il merkezinden sadece 37 sine ulaşan Türk demiryolu altyapısına yeteri kadar yatırım yapılmamıştır. Ayrıca bu konuda Türkiye deki düzenleyici çerçeve de yetersizdir. Demiryolu piyasasında rekabete AB müktesebatına uygun bir şekilde geçilmesini sağlamak amacı ile gerekli yasal ve kurumsal çerçevenin oluşturulması için Demiryolu Çerçeve Kanunu adını taşıyan bir kanun taslağı hazırlanmıştır. Bu kanun tasarısına göre, altyapı yönetimi ile operasyonlar, bir holding yapısının ortak çatısının altında, ayrı Genel Müdürlükler olarak faaliyet gösterecektir. Yeni çerçeve kanun, demiryolu piyasasında adil rekabete olanak sağlayabilmek amacı ile, güvenlik, ruhsatlar ve birlikte çalışma ile ilgili konularda demiryolu şirketlerini ve altyapı yöneticisini denetleyecek, demiryolu taşımacılığına ilişkin bağımsız bir demiryolu düzenleme kurumu oluşturulmasını öngörmektedir. TCDD nin dikey olarak ayrıştırılması, taşımacılık hizmeti sunan şirketlerin altyapıya, ayrımcılık gütmeyen ücretlerle eşit düzeyde erişim hakkına sahip olarak rekabet edebilmeleri için demiryolu sektörü reformunda atılması gereken bir adımdır. Demiryolu hizmetlerinin kamu hakimiyetinden çıkartılması ve serbestleştirilmesi, karmaşık ve zor bir süreçtir. AB de demiryolu hizmetlerinin serbestleştirilmesi süreci halen devam etmektedir. Demiryolu sektöründe AB düzenlemelerinin belkemiğini muhasebe düzeyinde ya da kurumsal düzeyde dikey ayrışma oluşturmaktadır. Bunu, demiryolu şebekesine, serbest ve ayrımcılık gütmeyen erişim sağlanması; yolcu ve yük taşımacılık hizmetleriyle kamu hizmeti yükümlülüklerinin muhasebe hesaplarının ayrılması desteklemektedir. Türkiye, AB müktesebatını yapacağı düzenleyici reformlar için bir model olarak kullanmaktadır. Düzenleyici reformlar, piyasalarda rekabete daha uygun koşullar sağlanmasını, müşterilere rekabetçi fiyatlarla kaliteli hizmet sunulmasını, şeffaflığı ve hesap verebilirliği amaçlamaktadır. Ayrıca, verimsiz ve zarar eden operasyonların daha iyi bir şekilde tespit edilmesini ve rekabetçi faaliyetlerin zarar vermek amacı ile, rekabetçi olmayan faaliyetlerden çapraz sübvansiyonunu önlemeyi hedeflemektedir. Karayolu Taşımacılığı: Karayolu, Türkiye de en çok kullanılan taşımacılık yöntemidir. Son 20 yıl içerisinde karayollarına yapılan yatırımlar sayesinde Türkiye de karayolu ağı oldukça gelişmiştir. Sektörde çok sayıda hizmet sağlayıcı bulunmaktadır. Bunun sonucunda bu sektör, alternatif taşımacılık yöntemlerine kıyasla son derece rekabetçi bir ortam sunmaktadır. 2005 yılında Türkiye de toplam yük taşımacılığının %95 i karayolu ile gerçekleştirilmiştir. Türk karayolu taşımacılığı mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması konusunda ciddi bir ilerleme kaydedilmiştir. 2003 ve 2004 yıllarında kabul edilen yeni Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili yönetmelikler, karayolu taşımacılığı hizmetleri için AB dekine benzeyen bir düzenleyici çerçeve oluşturmuş ve piyasaya erişim kurallarını, yine AB de olduğu gibi, mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yetkinliğe sahip olma ölçütlerine göre tanımlamıştır. Bununla beraber düzenleyici çerçevede, piyasa yapısından kaynaklanan bir takım farklılıklar bulunmaktadır. Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili yönetmelikler, sektörün çok fazla bölünmüş olduğu ve oyuncuların büyük bir çoğunluğunun küçük firmalardan oluştuğu gerçeği göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Bunun sonucunda, piyasaya erişim kuralları ve ruhsat işlemleri Türk piyasasına göre uyarlanmıştır. Yasaların usulü çerçevesinde uygulanması halinde, sektörde bir birleşme ve dönüşüm yaşanmasına yardımcı olması ve piyasadaki oyuncuların ölçek ekonomisine ulaşmalarını sağlaması beklenmektedir. Böylelikle, sektörün AB yönergelerini daha doğru bir şekilde uygulaması mümkün olacaktır. Havayolu Taşımacılığı: Tarifelerin serbestleştirilmesine yönelik olarak 2001 yılında kabul edilen kanun, havayolu sektörünün hızlı bir şekilde gelişmesine olanak sağlamıştır. Geçtiğimiz üç yıl içerisinde uçak sayısı 150 de 261 e yükselmiştir; iç hat yolcu sayısı 9,1 milyondan 28,8 milyona, iç hat sefer sayısı da 156.301 den 343.956 ya çıkmıştır. Kamu sektörü özel sektör ortaklığı modeli ve özellikle de yap işlet devret seçeneği sayesinde son birkaç yıl içerisinde havaalanı inşasına 1,15 milyar ABD doları aktarılmıştır. Havayolu taşımacılığı konusunda Türk mevzuatı, ruhsatlandırma, uçuş izinleri ve slot tahsisi gibi birçok açıdan AB müktesebatına uyumludur, ancak uyum süreci henüz tamamlanmamıştır. 22 23 EdamTR.indd 22-23 1/11/08 3:54:28 PM

Güzergah izinleri verilebilmesi için havayolu taşıyıcılarına kamu hizmeti yükümlülüğü getiren şeffaf olmayan mevcut sistemin, AB müktesebatı ile uyumlu olan, daha nesnel ve şeffaf bir dizi kural ve koşul ile değiştirilmesi gerekmektedir. Düzenleyici çerçevenin uyumu ayrıca, Türkiye nin mevcut iki taraflı havayolu taşımacılığı anlaşmalarını da tadil etmesini gerektirecek ve bazı uluslararası güzergahlarda milli havayolu şirketi olan THY nin lehine düzenlenmiş olan yasal düopolleri ve fiyat belirlemeye yönelik hükümleri ortadan kaldıracaktır. Bu durum, özel sektöre ait olan diğer havayolu şirketlerinin bu güzergahlarda THY ile eşit koşullarda rekabet etmelerine olanak sağlayacaktır. Ayrıca Türkiye, henüz devlet yardımlarının izlenmesine ilişkin mevzuatı yürürlüğe koymamıştır. Bazı alanlarda halen rekabet kurallarına ters düşen uygulamalar mevcuttur. AB müktesebatı ile uyumun arttırılması; rekabetin, verimliliğin ve şeffaflığın artması gibi ek avantajlar sağlayacak ve hem maliyet hem de kalite üzerinde olumlu etkiler yaratacaktır. Türkiye nin Tek Avrupa Seması na dahil edilmesi, AB taşıyıcılarının Türk piyasasına hizmet vermesini ve Türk taşıyıcılarının da herhangi bir ayrıma maruz kalmadan AB ülkeleri arasında çalışmasını sağlayarak sektörde rekabeti arttıracaktır. Denizyolu Taşımacılığı: Türk denizcilik sektörü, devletin mülkiyetinde olan ve devlet tarafından işletilen varlıklardan, aşamalı olarak özel kuruluşlara geçiş sürecindedir. Özelleştirme süreci liman yönetimi konusunda, önemli bir mesafe kat etmiş ve Türkiye nin ana limanlarından bazıları başarılı bir şekilde özelleştirilmiştir. Denizyolu taşımacılığı alanında ise, kabotajın ve transit taşımacılığın büyümesinin önündeki engellerin ortadan kaldırılmasını sağlamak amacı ile, ticarete daha elverişli bir düzenlemenin gerektiği görülmektedir. Avrupa Komisyonu nun Türkiye İlerleme Raporu nun denizyolu taşımacılığına ilişkin bölümünde de ifade edildiği üzere, ilerleme sadece AB müktesebatına yasal uyum ile sınırlı kalmıştır. Uluslararası Denizcilik Örgütünün SOLAS 78, SOLAS 88, Load Line 88 ve Mar-Pol gibi deniz emniyetine ve güvenliğine yönelik düzenlemeleri, henüz Türkiye tarafından kabul edilmemiştir. Piyasaya giriş düzenlemeleri konusunda ise, gemi tesciline yönelik ayrımcılık güden hükümler elden geçirilmelidir. Son olarak, kurumsal uygulama kapasitesine yapılacak yatırımlar, uluslararası sularda yolculuk yapan Türk gemilerinin itibarının artmasını sağlayacaktır. Böylelikle alıkoyma oranları daha da azalacak ve Türk filolarının uluslararası taşımacılık hizmetleri sunma konusunda daha rekabetçi olması sağlanacaktır. Denizyolu taşımacılığı sektöründe AB müktesebatının kabul edilmesi, kabotaj hizmetlerinde rekabetin artmasına ve liman hizmetleri ile gümrük prosedürleri konularında bürokrasinin azaltılmasına yardımcı olarak sektör üzerinde önemli bir etki yaratacaktır. 24 EdamTR.indd 24-25 1/11/08 3:54:28 PM

1. Telekomünikasyon İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve Sabancı Üniversitesi Andrea Renda, Centre for European Policy Studies (CEPS) EdamTR.indd 26-27 1/11/08 3:54:29 PM

1.1. Giriş Son yirmi-otuz yıl içerisinde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede telekomünikasyon hizmetlerinin serbestleşmesi (liberalizasyonu), ekonomik büyümeye ve rekabete önemli ölçüde katkıda bulunmuştur. Ekonomistler, rekabetçi telekomünikasyon altyapılarının yenilikçi hizmetlerin geliştirilmesine açılan yolu döşeyerek, rekabeti ve istihdamı artırdığı, büyümeyi hızlandırdığı ve böylelikle tüketicilere de avantaj sağladığı hususunda büyük ölçüde görüş birliğine varmışlardır. Ekonomi literatüründe bu konuda yapılan çok sayıda çalışmadan birinde, Roller ile Waverman (2001) 21 OECD ülkesinden oluşan bir grup ülkede 1970 ile 1990 yılları arasındaki 20 yıllık dönemde gerçekleşen ekonomik büyümenin üçte birinin telekomünikasyon sektörüne yapılan yatırımların doğrudan veya dolaylı etkilerinden kaynaklandığını ortaya çıkarmışlardır. Günümüzde AB-27 nin verimliliğindeki büyümenin en az %45 i, elektronik haberleşmeden kaynaklanmakta olup, bu oran ABD ve Uzak Doğu gibi diğer coğrafi bölgelerde daha da yüksektir. 1 İktisatçılar ayrıca Bilgi Teknolojileri (BT) yatırımlarının üretkenliğin temel itici güçlerinden biri olduğu konusunda da hemfikirdir. Canlı ve rekabetçi bir telekomünikasyon sektörü, benzer şekilde, doğrudan veya dolaylı birçok kanal vasıtasıyla ekonomik büyümeye ve Toplam Faktör Verimliliğinin (TFV) artmasına katkıda bulunmaktadır. Avrupa da BT nin işletmeler tarafından benimsenmesindeki yavaşlık, son birkaç yıl içerisinde işgücü verimliliğinin artışını olumsuz etkilese de, 2006 yılında bu eğilimin tersine döndüğü gözlenmiştir. Telekom sektöründe saatlik işgücü verimliliğindeki artış 1980-1995 ila 1996-2004 dönemlerinde %4,9 dan %8,4 e çıkmıştır. 2 2007 yılında Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan i2010 stratejisine yönelik ilerleme raporunda, günümüzde elektronik haberleşme hizmetlerinin BT sektörünün katma değerinin %35 ini veya AB ekonomisinin %1,8 ini karşıladığı ve işgücü verimliliğindeki toplam artışın %12 sini sağladığı belirtilmektedir. 3 Telekom hizmetlerinin serbestleşmesi doğal olarak, sonradan büyüme ve istihdam için ortaklık olarak adlandırılan AB Lizbon stratejisinin temel taşlarından biri haline gelmiş ve elektronik haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesinin yürürlüğe girmesinin ardından dünya çapında rekabetçi bir telekomünikasyon altyapısı oluşturma yönünde ciddi adımlar atılmıştır. 2005 yılı Haziran ayında i2010 stratejisinin kabulü ile Avrupa da herkes için bilgi toplumu oluşturma yönünde yeni bir adım atılmıştır ve Brüksel deki karar alıcılar, AB gündeminde belirlenen yüksek hedeflere ulaşabilmek amacı ile rekabetçi ve yenilikçi telekom piyasaları oluşturmak için büyük bir çaba harcamaktadırlar. 2002 düzenleyici çerçevesinin uygulanmasına ilişkin olarak kısa bir süre önce yayınlanan 12 nci Raporda, telekom hizmetlerinin serbestleşmesine yönelik olarak Avrupa da önemli ilerlemeler kaydedildiği doğrulanmaktadır. 4 Avrupa Rekabetçi Telekomünikasyon Birliği (European Competitive Telecommunications Association ECTA) tarafından yayınlanan puan tablosu gibi sektöre ait çeşitli belgeler tarafından da teyit edilen bu eğilim, daha yüksek bir olgunluk seviyesine sahip olan sabit ve 2G mobil piyasaları, 3G telefonculuk hizmetlerinin yavaş gelişimi ve herkes için bilgi toplumunu şekillendirecek sayısal etkileşimli platformların oluşturulmasında önemli katkı 1 Bkz. Renda (2007), Transatlantic Telecoms: the Pros and Cons of Convergence, yayın aşamasında Sleeping Gant, Johns Hopkins University. 2 ECB Başkanı Jean Claude Trichet kısa bir süre önce yaptığı bir konuşmasında, ABD de aynı dönemlerde, telekomünikasyon sektöründe saatlik işgücü randımanının %3,4 ve %4,4 oranlarında artış göstermiş olduğunu belirtmiştir. Bkz. The need for structural reforms in Europe, 4 Haziran 2007, http://www.ecb.int/press/key/ date/2007/html/ sp070604.en.html 3 Düşük telekomünikasyon maliyetlerinin üretkenliği arttırmasına yönelik örnekler için bkz, Burnham (2007), s.3. 4 Tebliğ Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12 nci Rapor COM(2007)155, 29 Mart 2007. 29 EdamTR.indd 28-29 1/11/08 3:54:29 PM

sağlayacağı kesin olan Yeni Nesil Erişim Ağlarına yatırımın teşvik edilmesinin gerekliliği gibi daha genel bir bakış açısının ışığı altında dikkatli bir şekilde değerlendirilmelidir. Bu bağlamda, Avrupa Birliği halen 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesi üzerinde çalışmaktadır. Bu çalışmalar büyük bir ihtimalle, bazı perakende piyasalarda ex ante düzenlemelerin kaldırılması, frekans politikasında daha fazla koordinasyon sağlanması ve evrensel hizmet ve kullanıcı hakları tanımlarının revize edilmesi gibi konuları kapsayacaktır. 5 Avrupa nın genişleme sürecinde, telekomünikasyon sektöründe AB müktesebatının uygulanması (Müktesebatın 19. başlığı), giriş sürecindeki ülkelerin karşı karşıya kaldıkları en zor ödevlerden biri olmuştur: üyeliğe yeni kabul edilen ülkeler, kısa sayılabilecek bir süre içerisinde yeni düzenleyici çerçeveye uygunluk sağlamakla yükümlü kılınmıştır ve bu ülkelerin birçoğu halen bu çerçevenin karmaşıklığının içinden çıkmaya çalışmaktadır. Bunun sonucunda, Avrupa da telekom sektörünün serbestleşmesi, oldukça karışık bir görüntü arz etmektedir. Bazı ülkeler ve özellikle daha önceden kablolu altyapılara sahip olanlar hızlı bir büyüme ve dinamik bir ortam içerisine girerken, aralarında Güney Avrupa ülkelerinin büyük bir kısmının bulunduğu diğer ülkeler, düzenleyici çerçevenin uygulanması ve dolayısıyla genişbant hizmetlerinin yayılımı, yeni oyuncuların piyasaya girmesi ve tüketicilere yaratıcı ve cazip hizmetler sunulması konularında geride kalmışlardır. Öte yandan Türk telekomünikasyon piyasası, yerleşik işletmeci Türk Telekom un özelleştirilmesi ve mobil telefon hizmetlerinin önemli ölçüde yaygınlaşmasıyla, son bir kaç yıl içerisinde önemli değişikliklere sahne olmuştur. Birçok Akdeniz ülkesi gibi, Türkiye de genel anlamda AB çerçevesi doğrultusunda bir düzenleyici rejime geçmiştir ancak ana mevzuatı daha geniş kapsamlı yeni düzenleyici çerçeveden ziyade ( Açık Şebeke Koşulları olarak adlandırılan) 1998 çerçevesine daha yakındır. 2006 yılı ilerleme raporunda Avrupa Komisyonu tarafından belirtildiği üzere, birçok alanda Türkiye, kendisini 2002 çerçevesi ile uyumlaştıracak yeni mevzuatı kabul etmemiştir. 6 Türkiye günümüzde gelişen telekomünikasyon pazarlarının en önemlilerinden biridir: 70 milyon kişiye ulaşan nüfusu, OECD ülkeleri arasındaki en düşük kişi başı GSYİH si, sabit telefon hizmetlerinde %27 yayılım oranı, 2G mobil hizmetlerinde %60 yayılım oranı, genişbant hizmetlerinde çok düşük yayılım oranı, 3G hizmetlerinde büyüme potansiyeli ve önemli düzenleyici reformlarıyla, bu ülkenin ciddi bir kalkınma potansiyeline sahip olduğunu söylemek hatalı olmayacaktır. 7 Mobil işletmecisi Telsim in 2005 yılı sonunda Vodafone tarafından satın alınması Türk piyasasının yabancı, küresel işletmeciler için ne kadar cazip olduğunun ve büyüme potansiyelinin bir göstergesidir. 8 Rekabeti korumaya dönük tedbirlerin yeterli düzeyde olmaması ve zayıf yatırım ortamı genişbant hizmetlerinin Türkiye de yeterli düzeyde gelişememesinin temel nedenleri olarak değerlendirilmektedir. Şekil 1-1 de, %3,8 yayılım oranı ile Türkiye nin birçok OECD ülkesinin gerisinde kaldığı görülmektedir. Türkiye ayrıca en düşük abonelik oranına da sahiptir. Yani genişbant hizmetleri tüm bölgeyi kapsasa dahi, yapılan son hesaplamalara göre, genişbant abonelikleri %21,8 in üzerine çıkamayacaktır. 9 Ayrıca, yine aşağıdaki şekilden anlaşılacağı üzere, Türkiye nin genişbant 5 Komisyondan Konseye, Avrupa Parlamentosu na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal komitesine ve Bölgeler Komitesine gönderilen, elektronik haberleşme şebekeleri ve hizmetleri hakkındaki AB düzenleyici çerçevesinin gözden geçirilmesine ilişkin tebliğ, COM(2006) 334 final, 28 Haziran 2006. 6 Bkz Türkiye 2006 İlerleme Raporu, SEC(2006) 1390, 8 Kasım 2006, s. 42. 7 Bkz. Burnham, J. B., (2007), Telecommunications Policy in Turkey: Dismantling Barriers to Growth, Telecommunications Policy 31, s. 197 208. 8 Bkz. http://www.vodafone.com/start/media_relations/news/group_press_releases/2005/ press_release13_12.html adresindeki Vodafone basın duyurusu 9 Bkz. Ford, Koutsky and Spiwak, (2007), The Broadband Performance Index: A Policy-Relevant Method of Comparing Broadband Adoption Among Countries, Phoenix Center Policy Paper n. 29, Temmuz 2007. altyapısı tamamen DSL teknolojisine bağımlı olup, 3G de dahil olmak üzere, kablo, fiber/lan ve diğer teknolojiler hemen hemen hiç kullanılmamaktadır. Bu nedenlerle, Türkiye halen %10,8 olan OECD ortalama yayılım oranının bir hayli gerisindedir. Şekil 1-1: OECD ülkelerinde genişbant yayılım oranları, Aralık 2006 Kaynak: OECD Doğal olarak, Avrupa daki sabit ve mobil telefon piyasaları olgunlaştıkça, Türkiye nin telekom altyapısına yönelik yatırımlar artacağından ve oldukça cazip pazarına refahı artırıcı, ciddi AB li oyuncular gireceğinden, Türk telekom mevzuatının AB müktesebatına uyumlaştırılması konusunda hızlı ilerlemeler olabilir. Ancak, AB müktesebatının tamamen uyarlanması da Türkiye yi diğer AB ülkeleri ile aynı düzeye getirmeye yetmeyebilir. İş ortamını geliştirmek için rekabet politikasında, sektörel düzenleme kurumlarının bağımsızlığında ve yargıda ilerleme kaydedilmesi ve özellikle mobil hizmetlerin tabi olduğu ağır vergi yükünün kaldırılması, Türk telekomünikasyon piyasasındaki hizmet sağlayıcıların gelişim hızının artırılması için hayati bir önem taşımaktadır. Öte yandan, Türkiye gelecekteki düzenleyici çerçevesini tasarlarken geçmişteki deneyimlerden faydalanabilecektir. Birincisi, birçok yeni üye devlette, 2001 yılından bu yana cep telefonu, sabit hat yayılımını geride bırakmış ve birçok hane halkı sadece cep telefonu kullanmaya başlamıştır. Türkiye de mobil hizmetlerinin yayılım düzeyi %70 lere yaklaşmıştır. Bu durum, Şekil 1-1 de açıklanan boşluğu doldurmak amacı ile genişbant hizmetlerine yapılacak yatırımların, mobil genişbant hizmetlerinin yanı sıra genişbant kablosuz erişim teknolojilere odaklanabileceğini göstermektedir. Böylelikle Türkiye, WiFi ile WiMax ın önemli ölçüde yaygınlaştığı Baltık devletlerinde olduğu gibi, genişbanttaki boşluğu nispeten hızlı bir şekilde doldurabilecektir. İkincisi, Türkiye deki düzenleyici çerçeve halen kısmen ONP (Open Network Provision - Açık Şebeke Koşulları) rejimine dayalı olduğundan, AB müktesebatına tam uyum sağlanması, Türkiye nin, 2002 çerçevesinin uygulanmaya başlandığı 2003 yılı ortalarından bu yana Avrupa nın edindiği tecrübeden faydalanmasını sağlayacaktır. 2002 çerçevesine uyum sağlamaya çalışırken AB ülkelerinin karşılaştığı, örneğin çerçevenin parça parça uygulanması, külfetli bir iş olan piyasanın gözden geçirilmesi süreci ve uzun süren temyiz süreci gibi temel sorunları çözmeyi amaçlayan sürekli gözden geçirme sürecinden de faydalı dersler alınabilecektir. Üçüncü olarak Türkiye, resmin bütününü gözden kaçırmayacak, esnek ve belirli bir teknolojiye bağlı olmayan bir düzenleyici rejim oluşturmaya çalışan güncel AB müktesebatından da faydalı dersler çıkartabilecektir. Örneğin frekans tahsisinin ve yönetiminin önem verilmesi, sayısal ortamda içeriğin ve Fikri Mülkiyet Hakları nın (FMH) korunması ve bir iş modeli yaklaşımının benimsenmesi ile sayısal platformlar oluşturulması, Türk tüketicilerin faydalanabileceği etkin ve verimli bir dizi kuralın belirlenmesine katkıda bulunabilecektir. Sonuç olarak, telekom sektörüne ilişkin AB müktesebatı sadece e-haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesini oluşturan beş yönergeden ibaret değildir: ilgili piyasalara ilişkin önerileri, Sınırları Aşan Televizyon yönergesini, verilerin ko- 30 31 EdamTR.indd 30-31 1/11/08 3:54:30 PM

runmasına ilişkin yönergeleri, 2002 Radyo Frekansı Kararını, tüketicilerin ve FMH nin korunmasına yönelik gelişmiş bir mevzuat külliyatını ve olgunlaşmış rekabet yasasını da içermektedir. Bu çalışmada, e-haberleşmeye ilişkin AB ve Türkiye nin düzenleyici çerçeveleri ve bu iki bölgedeki piyasalarda yaşanan gelişmeler karşılaştırmalı olarak analiz edilmekte ve Türkiye nin bu alanda AB müktesebatına tam uyum sağlamasının Türk vatandaşlarının refahında nasıl bir iyileştirme yaratacağı değerlendirilmektedir. Bir sonraki bölümde şu konular irdelenmektedir: Türkiye deki Düzenleyici Çerçeve AB dekine kıyasla ne konumdadır? Türkiye AB telekomünikasyon müktesebatına uyum sağlamakla ne kazanacaktır? Telekom hizmetlerinin fiyatlarının, üretkenlik ve istihdam üzerinde ne tür etkileri hissedilecektir? 2002 düzenleyici çerçevesinin halen devam eden gözden geçirme sürecinde Türkiye nin AB müktesebatına uyum sağlamasını önemli ölçüde etkileyebilecek ne tür unsurlar yer almaktadır? Bölüm 1.2 de telekom alanındaki AB müktesebatı kısaca özetlenmekte, güncel sorunlar ve (revize edilen) düzenleyici çerçevenin önümüzdeki yıllarda uygulanmasına ilişkin hususlar irdelenmektedir. Bölüm 1.3 te ise Türkiye deki düzenleyici rejimin güncel durumu açıklanmakta, piyasaya ilişkin en güncel veriler ele alınmakta ve AB üye devletlerine ilişkin verilerle kıyaslanmaktadır. Bölüm 1.4 de Türkiye nin düzenleyici rejiminin AB müktesebatına uyumlaştırılmasının doğuracağı temel etkiler açıklanmakta, son bölümde ise tavsiye ve politika önerilerine yer verilmektedir. 1.2. E-haberleşme Konusunda AB Müktesebatı Avrupa da elektronik haberleşme konusunda uygulanan güncel düzenleyici çerçeve, telekom teçhizatının, altyapısının ve hizmetlerinin serbestleştirilmesine yönelik yirmi yıllık sürekli bir çabanın ürünüdür. Doksanlı yılların ortalarına kadar, AB telekom sektörü, şebekeleri işletme ve telekom hizmetleri sunma konularında münhasır hak sahibi olan, devlete ait şirketlerin hakimiyeti altındaydı. Sektörün, Maastricht Anlaşması nın ardından kazandığı ve AB Kuruluş Anlaşması nın 154. maddesinde yer alan Trans-Avrupa Ağları na dahil edilmesi ile vurgulanan önemi, ancak ulusal düzenleyici kurumların birçoğunun iddialı serbestleşme programları uygulamakta gösterdikleri atalet sonucunda, Avrupa Komisyonu teknik uyum ve kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır hakların kaldırılması konusunda inisiyatifi eline almıştır. Bu konuda gerçekleştirilen ilk girişim olan Telekomünikasyon Hizmetleri ve Teçhizatı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin 1987 tarihli Yeşil Kitap ı, 9 Şubat 1988 tarihli Komisyon Tebliği ve 1992 yılını uygulamaya geçilmesi için son tarih olarak belirleyen 30 Haziran 1988 tarihli Konsey kararı izlemiş; ancak belirlenen bu son tarihe uyulamamıştır. 10 Serbestleşme ilk olarak, AB Kuruluş Anlaşması nın 86. maddesine dayanılarak yayınlanan 88/3201 sayılı yönerge uyarınca telekomünikasyon teçhizatına ve katma değerli hizmetlerin serbestleştirilmesinin temellerini atan 388/90 sayılı yönerge uyarınca telekom hizmetlerine odaklanmış; ancak sesli telefonu kapsamamıştır. 11 388/90 sayılı yönerge uyarınca üye devletler: (i) katma 10 Dinamik bir Avrupa Ekonomisi için Yeşil Kitap. Telekomünikasyon Hizmetleri ve Ekipmanı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin Yeşil Kitap. COM (87) 290 final, 30 Haziran 1987. 11 Telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin piyasalarda rekabet hakkında 28 Haziran 1990 tarih, 90/388/EEC sayılı Komisyon yönergesi. OJ L 192, 24 Temmuz 1990, s. 9. Bu yönergenin 2. maddesinde, üye devletlerin, sesli telefon hizmetleri dışında tüm telekomünikasyon hizmetlerinin sunulmasına ilişkin özel ya da münhasır hakları kaldırmaları gerektiği belirtilmektedir. Paket anahtarlamalı veri hizmetlerine ilişkin olarak, 3. maddede, üye devletlerin, ekonomik işletmecilerin sadece halka yeniden satış amacı ile kiralık hat kapasitesi sunmalarını yasaklamaları gerektiği belirtilmektedir. 4. maddede ise, kamu telekomünikasyon hizmetlerinin sunumuna ve işletilmesine ilişkin özel ya da münhasır haklara sahip üye devletlerin, şebekelere, özellikle de kiralık hatlara, erişimi düzenleyen koşulların adil ve ayrımcılıktan uzak olması için gereken önlemleri almaları gerektiği belirtilmektedir. 5. maddede de, üye devletlerden, şebekelerin kullanımı için gereken teknik arayüz özelliklerini 31 Aralık 1990 tarihinden önce yayınlamaları talep edilmiştir. Son olarak, 7. maddede, yönergede öngörülen görevleri yerine getirmek amacı ile 1 Temmuz 1991 tarihinden itibaren, bağımsız düzenleyici kurumların oluşturulması öngörülmektedir. değerli hizmetler sunulmasına ilişkin olarak kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır hakları kaldıracak; (ii) halka açık şebekelere erişim sağlanması için gerekli olan teknik arayüzlere ilişkin bilgilerin 31 Aralık 1990 tarihine kadar yayınlanmasını sağlayacak; (iii) kamu telefon şebekelerine erişimin nesnel ve ayrımcılık gütmeyen koşullarda sağlanmasına yardımcı olacak önlemler alacaklardır. 12 Bu yönerge daha sonraları defalarca tadil edilmiş ve kapsamı uydu şebekelerini (94/46 sayılı yönerge), kablo şebekelerini (95/51 sayılı yönerge) ve cep telefonu şebekelerini (96/2 sayılı yönerge) de içerecek şekilde genişletilmiştir. 1.2.1. 1998 Paketi Yukarıda da bahsedildiği üzere, 338/90 sayılı yönergede sesli telefon hizmetlerine yönelik özel ve münhasır hakların kaldırılması öngörülmemiş, bu tür haklara ilişkin olarak AB Kuruluş Anlaşması nın 90.2 sayılı maddesinde geçici bir istisna sağlanmıştır. Bu istisnanın temel nedeni, hizmet sunmakla yerleşik işletmecilerin, büyük ölçüde sesli telefon hizmetlerinden elde edilen gelirlere bağımlı olan mali kapasitelerinin ve evrensel hizmetlerin korunması gerekliliğidir. Komisyon, sesli telefon hizmetlerinin ve telekom altyapılarının tedarikine dair serbestleşmenin 1 Ocak 1998 tarihine kadar gerçekleştirileceğini, ancak 1996 yılında, 96/19 sayılı yönerge ile duyurmuştur. Bu yönergede üye devletlerin, yerleşik işletmecileri, referans arabağlantı tekliflerini en geç 1 Temmuz 1997 tarihine kadar sunmakla zorunlu tutarak, sabit telefon altyapısı ile şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir arabağlantı kurmaları öngörülmektedir. Evrensel hizmet yükümlülüğünün finansmanı konusu, telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmet ilkelerine ilişkin olarak 1994 yılında alınan Konsey Kararında ve tam anlamıyla serbest bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetlere ilişkin olarak 1996 yılında yayınlanan Komisyon Tebliğinde ele alınmıştır. 13 Avrupa Parlamentosu nun ve Konseyi nin, Telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmetin sunulmasına ve Açık Şebeke Koşulları (ONP) ilkelerinin uygulanması suretiyle birlikte çalışabilirliğin sağlanmasına yönelik ara bağlantıya ilişkin 97/33 sayılı yönergesinde daha kesin bir tanımlama yapılmıştır. Evrensel hizmete daha geniş ve esnek bir tanımlama getiren bu yönerge, Telekomünikasyon Sektöründe Evrensel Hizmetin Maliyetlendirilmesi ve Finansmanı için Ulusal Programları Değerlendirme Kriterlerine ve Bu tür Programların Yürütülmesine İlişkin Olarak Üye Devletler için Kılavuza ilişkin Tebliğ ile birleştirilmiştir. 14 Ancak birçok üye devlet, daha önce olduğu gibi, 96/19 sayılı yönergede belirtilen son uygulama tarihine de uyamamıştır. Arabağlantı teklifleri yayınlanmamış ve ülkelerin tümünde ulusal düzen- 12 388/90/EEC sayılı yönerge, İspanya, Fransa, Belçika ve İtalya gibi üye devletlerin direnci ile karşılaşmıştır. İspanya, Fransa nın da desteğiyle, Avrupa Adalet Divanı na, özel hakları etkilediği gerekçesiyle yönergenin 2., 8., ve 9. maddelerinin iptali için temyiz başvurusunda bulunmuştur. İtalya da 2., 4., ve 8. maddelerin tamamen iptali için, Belçika ise yönergenin tümünün iptali için başvuruda bulunmuştur. Adalet Divanı Mahkeme, Sözleşmenin 90(1) Maddesinde tanımlandığı şekliyle münhasırlık hakları sağlayarak hakim konum yaratılmasının 86. madde [şimdiki 82. madde] ile çok fazla çelişmediği kanaatine varmıştır şeklindeki kararını 17 Kasım 1992 tarihinde yayınlamıştır. Adalet Divanı ayrıca, telefon şebekesinin kurulması ve işletilmesine ilişkin tekelin kapsamının herhangi bir nesnel gerekçe gösterilmeksizin, Devletçe alınan bir önlem olarak rekabetin ortadan kaldırılmasına yol açacak şekilde telefon teçhizatı piyasasını da içerecek biçimde genişletilmesi, 86. madde ve 86. madde ile bağlantılı olarak 90(1) sayılı Madde tarafından yasaklanmıştır Aynı kanaat, kurma ve işletme konusundaki tekelin, telekomünikasyon hizmetleri piyasasını kapsayacak şekilde genişletildiği durumlarda da geçerlidir demiştir. Adalet Divanının 17 Kasım 1992 tarihli kararı. İspanya Krallığı, Belçika Krallığı ve İtalya Cumhuriyeti ile Avrupa Topluluğu Komisyonu arasındaki Telekomünikasyon hizmetlerinde rekabete ilişkin dava. C-271/90, C-281/90 ve C-289/90 sayılı davalar birleştirilmiştir. Lüksemburg, 17 Kasım 1992. 13 Bkz. telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmet ilkelerine ilişkin 7 Şubat 1994 tarihli Konsey Kararı, OJ C 48, 16.2.1994, p. 1 2; ve Tam anlamıyla serbest bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetler hakkında Avrupa Parlamentosu na, Konseye, Ekonomik ve Sosyal Komiteye ve Bölgeler Komitesine sunulan Tebliğ, COM (96)73, 13 Mart 1996. 14 COM (96) 608 final, 27.11.1996 32 33 EdamTR.indd 32-33 1/11/08 3:54:30 PM

leyici kurumlar oluşturulmamıştır. 15 Hayal kırıklığı yaratan bu sonuçlar, Komisyonun 1998 yılında telekom hizmetlerinin serbestleştirileceğini duyururken gösterdiği kararlılıkla ciddi bir şekilde çelişmiş ve 1996 yılında çıkarılan Haberleşme Yasasının Mükemmel bir an olarak değerlendirildiği ABD de yaşanılana benzer bir uyumsuzluk ortaya çıkmıştır. 16 Bu nedenle, sonradan Yeni Düzenleyici Çerçeve olarak adlandırılan ve AB-15 te 2003 yılı Temmuz ayında yürürlüğe giren mevzuatı oluşturmak amacı ile 1999 yılı İncelemesi gerçekleştirilmiştir. 1.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesi ve Yatırım Merdiveni Beş yönergeden ve bir Konsey kararından oluşan 2002 Düzenleyici Çerçevesi, üç temel sütun üzerine inşa edilmiştir: 17 Teknolojik yansızlık. Bu ilke; farklı teknolojilerin farklı düzenlemelere tabi olması gerektiğini vurgulamakta ve sektörel oyuncular arasında eşit düzeyde bir hareket alanı sağlanabilmesini için tüm teknolojilere esnek ve yatay bir düzenleyici rejim uygulanması gereğini öngörmektedir. Ex post rekabet politikasına tedrici geçiş. Piyasada yeterli rekabet düzeyi oluştuğunda, ex ante sektörel düzenlemelerin zayıflaması ve piyasadaki rekabetin sadece ex post rekabet politikası tarafından denetlenmesi beklenmektedir. Bu amaçla, ilgili piyasalara ilişkin olarak 2003 yılında yapılan önerilerde, piyasaların ex ante olarak düzenlenmesine ilişkin gereksinimin değerlendirilmesinde dikkate alınacak üç temel ölçüt öngörülmüştür. Üç Ölçüt Testi uyarınca, ilgili herhangi bir piyasada: (i) belirgin yapısal, yasal ya da düzenlemeye ilişkin engel bulunması; (ii) rekabete yönelik uzun vadeli bir eğilimin bulunmaması ve (iii) ex post rekabetin yetersiz kalmasına neden olacak özellikler taşıması ve bu piyasadaki oyunculardan herhangi birinin Etkin Piyasa Gücüne (EPG) sahip olması durumunda söz konusu piyasanın ex ante olarak düzenlenmesi gerekmektedir. 2003 yılında yapılan önerilerde Komisyon, üç ölçüte de uyduğu öne sürülen on sekiz piyasa belirlemiştir. İlgili tüm Ulusal Düzenleyici Kuruluşlar (UDK) bu on sekiz piyasayı analiz etmeye, etkin piyasa gücüne sahip oyuncuları belirlemeye ve Erişim yönergesinde yer alan çeşitli seçeneklerden en uygun çareleri uygu- lamaya davet edilmişlerdir. 18 Çerçeve yönergenin 7. maddesi uyarınca, Avrupa Komisyonu UDK ların pazar tanımı veya EPG mevcudiyetini sorgulama şansına sahip olacaktır, ancak önerilen çareleri sorgulayamayacaktır. Gelişmekte olan piyasalar. Yeni düzenleyici çerçeve, rekabet dengesinin yeni oluştuğu ve dolayısıyla zaman içerisinde EPG nin oluşup oluşmayacağını tahmin etmenin güç olduğu, gelişmekte olan piyasalara ihtiyatlı bir şekilde yaklaşmaktadır. Çerçeve yönergenin 4. maddesinde, bu varsayımlar altında ilgili piyasanın ex ante olarak düzenlenmemesi gerektiği belirtilmektedir. 19 Teknoloji yansızlık ve antitröst denetimi araçlarının kapsamlı bir şekilde kullanılması Yeni düzenleyici çerçevenin en çok övgü alan özellikleri olmuş ve ABD li bazı yorumcular, AB kurallarının 1996 Haberleşme Yasası nın gözden geçirilmesi sırasında faydalı bir kaynak olarak kullanıldığını belirtmişlerdir. 20 Uygulama aşamasında, UDK lar tarafından gerçekleştirilen düzenleyici faaliyetleri koordine etmek gibi zor bir görev üstlenen Avrupa Düzenleyici Kurumlar Grubu (European Regulators Group - ERG) önemli bir rol oynamıştır. 21 ERG; birçok kez, UDK ların, ABD kaynaklı atlama taşı yaklaşımından geliştirilen ve Avrupa ya Cave ve ark. (2001) tarafından önerilen yatırım merdiveni modeline atıfta bulunmalarını tavsiye etmiştir. Bu referans modelinde, kısa vadeli hizmete dayalı rekabet ile uzun vadede sürdürülebilir olarak değerlendirilen tek rekabet türü olan ve çerçevenin gerçek amacını oluşturan, uzun vadeli altyapıya dayalı rekabet arasında bir alver ilişkisi bulunmamaktadır. Yatırım merdiveni aşağıda Şekil 1-2 de yer almaktadır. Şekil 1-2: Yatırım merdiveni 15 1998 ile 1999 yılları arasında uluslararası çağrı ücretlerinin fiyatları ortalama %40, yurtiçi şehirlerarası çağrı ücretlerinin fiyatları ortalama %30 ve yerel çağrı ücretleri %13 oranında düşmüş olmasına ve sektörün değerinin %12.6 oranında artarak 161 milyar Euro ya ulaşmış olmasına rağmen, serbestleşme sürecinin kaydettiği ilerleme, diğer bir deyişle, tatminkar değildi. 16 Bkz. Van Miert in konuşması: http://ec.europa.eu/comm/competition/speeches/ text/sp1998_001_en.html. Bkz. Renda (2005), Telecom Services: a Transatlantic Perspective, Hamilton, D.S. ve J. P. Quinlan, Deep Integration. How Transatlantic Markets are Leading Globalization, CEPS Paperback Books, Bölüm 11, 2005. 17 Yeni Düzenleyici Çerçeve, Ortak Düzenleyici Çerçeve hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.33; Erişim ve Arabağlantı hakkındaki yönerge (2002/19/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.7; Yetkilendirme hakkındaki yönerge (2002/20/EC), OJ L 108, 24.4.2002,s.21; Evrensel Hizmet ve Kullanıcı Hakları hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.51; elektronik haberleşme sektöründe kişisel verilerin işlenmesi ve mahremiyetin korunması hakkındaki yönerge (2002/21/EC) (Mahremiyet ve elektronik haberleşme hakkındaki yönerge), OJ L 201, 31.7.2002, s.37; Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin, Avrupa Topluluğunda radyo frekansı politikası için düzenleyici çerçeveye ilişkin 7 Mart 2002 tarih 676/2002/EC sayılı Kararı (Radyo Frekansı Kararı), OJ L 108, 24.04.2002 ile oluşturulmuştur. Ayrıca Komisyon tarafından iki adet öneri yayınlanmıştır: Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici çerçeve hakkındaki 7 Mart 2002 tarih 2002/21/EC sayılı yönergesinde öngörülen zaman sınırlarına ve istişare sürecine ilişkin Komisyon Önerisi (C(2003)2647 final); ve Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici çerçeve hakkındaki 2002/21/EC sayılı yönergesi uyarınca ex ante düzenlemeye tabi elektronik haberleşme sektöründe İlgili Ürün ve Hizmet Piyasaları hakkında Tebliğ, C(2003)497, 11.02.2003. Son olarak, Topluluğun elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin düzenleyici çerçevesi kapsamında piyasa analizi ve değerlendirmesi hakkındaki Komisyon kılavuzunu da hatırlatmakta fayda görülmektedir. (2002/C 165/03). Kaynak: Cave, 2006. Cave e göre (2006), merdivenin işlev görmesi amacı ile UDK lardan aşağıda belirtilen eylemleri sıralarını değiştirmeden uygulamaları istenmiştir. Tekrar edilebilirliğin tanımlanması. UDK ların uymaları gereken temel ilke Komisyon tarafından ilgili piyasalara yönelik önerilerde yer alan üç ölçütün ilki, yani giriş için yüksek ve sürekli engeller bulunmasıdır. Doğal olarak bazı varlıklar kısa vadede tekrar edilebilir 18 Çare seçenekleri için bkz., 2003 ERG Common Position on the Approach to Appropriate Remedies in the New Regulatory Framework, ERG(03)30 rev1. 19 Bkz., örneğin, 2002/21/EC sayılı yönergenin 27. Başlangıç Maddesi ve 2003 yılında yayınlanan İlgili Piyasalara ilişkin Önerilerin 15. Başlangıç maddesi, C(2003)497. 20 Speta (2006), Rewriting US Telecommunications Law with an Eye on Europe, in Preissl and Mueller, Governance of Communications Networks, Phisica-Verlag, 2006, at 11-36. 21 ERG, 29 Temmuz 2002 tarihinde kabul edilen 2002/627/EC sayılı Komisyon Kararı uyarınca oluşturulmuştur. UDK ların başkanlarından oluşan bu grup, elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin iç piyasayı konsolide etme konusunda Komisyona yardımcı olmak ve fikir vermek amacı ile UDK lar ile Avrupa Komisyonu arasında bir arabirim görevi görmektedir. Bkz http://erg.eu.int. 34 35 EdamTR.indd 34-35 1/11/08 3:54:31 PM

nitelikte olmayacaktır. Bunlara en iyi örnek de yerel ağdır. Diğer varlıkların dahil edilmesi de tekrar edilebilirliğin tanımının ne kadar geniş olduğuna bağlıdır. Erişimin düzenlenmesini gerektiren basamakların belirlenebilmesi için kolaylıkla tekrar edilebilen, tekrar edilemeyen ve bu ikisinin ortasında bulunan varlıkların tanımlanması gerekmektedir. Bunu gerçekleştirebilmek için, uzun vadede tekrar edilebilme olasılıklarının ve/veya tesislere dayalı potansiyel rekabetin, çok detaylı ve geleceğe yönelik olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu işlemin sonucunda, UDK ların, gözlemlenen bileşenleri, gerçekleştirilebilir hale geldiklerinde ya da yakın bir gelecekte gerçekleştirilebilir hale gelmeleri olasılığı yüksek olduğunda, fiilen tekrar etmeleri gerekmektedir. Tekrar edilemeyen bileşenlerin değer zincirinde sıraya konulması. Diğer bir ifadeyle, UDK lar merdiveni oluşturmalı ve basamakları tanımlamalıdırlar. Basamakların aşamalı olarak yapılması gereken yatırımlar açısından birbirlerinden fazla uzak olmamaları gerektiğinden ve tesise dayalı rekabete geçişin rekabete zarar vermeden ve/veya piyasaya yeni giren oyunculara arbitraj yapma olanağı sağlamadan hızlı bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için zamanlamanın hassas bir şekilde yapılması mecburiyeti bulunduğundan; bu adım hem zordur, hem de hayati bir önem taşımaktadır. Piyasadaki oyuncuların merdivenin hangi basamağında bulunduklarının tespiti. Merdivenin çok yavaş bir şekilde, hatta geriye doğru çalışmasını ve bu süreçte oyuncuların merdivenden düşmelerini önlemeyi amaçlayan bu adım da oldukça hassas ve zordur. Bu konumlandırma alıştırması yapılmadığı takdirde, arbitraj hemen hemen kaçınılmaz bir hal alacaktır: düzenleyici kurumun, hangi oyuncunun hangi basamakta olduğunu bilmemesi halinde merdivenin başarılı bir şekilde uygulanması mümkün olamayacaktır. Müdahalenin odaklanması gereken en uygun basamağın belirlenmesi. Martin Cave (2006) tarafından da belirtildiği üzere, bu karar çeşitli noktalarda ölçeğin ve oyuncuların projelerinin, altyapı oluşturma konusunda daha ileride bulunan ve asgari pazar payı kriterini yerine getirenler olarak tanımlanan önde gelen rakiplerin lehine olacak şekilde analizine dayandırılmalıdır. Merdiveni çıkarken bir basamaktan diğerine ulaşmak için gereken yatırım tutarının tahmin edilmesi ve bu hareketin zamanlamasının doğru bir şekilde yapılması. Bu işlem belirlenen basamakların arasındaki mesafeye olduğu kadar, yeni giren bir oyuncunun merdiveni tırmanabilmek üzere yeterli ölçek ekonomisine ulaşabilmesi ve müşteri portföyünü oluşturabilmesi için gereken süre gibi piyasa koşullarına da bağlıdır. Yatırım merdivenlerinde genellikle oyuncunun altyapısına maliyete yönelik fiyatlandırma ile erişim sağlanması olan, en uygun çarenin belirlenmesi. Yapılacak yatırımın büyüklüğü ve merdivenin doğası gereği, batık yatırımların kurtarılması olasılığının belirsizliği dikkate alındığında, erişim fiyatlandırması sadece LRIC (long run incremental cost - uzun vadeli marjinal maliyetler) ile ya da maliyete dayalı diğer fiyatlandırma yöntemleri ile sınırlı kalmayabilecek ve yatırım riskinin karşılanmasına yönelik, reel opsiyon fiyatlandırması gibi yöntemleri de içerebilecektir. 22 Piyasa yapısının izlenmesi. Merdiven modelinde UDK lar büyük bir sorumluluk üstlenmektedir: girişi özendirecek etkin teşvikleri doğru bir zamanlama ile sağlamaları gerekmektedir. Bunun için UDK nın belirlenen bir basamakta erişim ücretlerini düşük tutarken, diğer basamaklarda yüksek tutması gerekmektedir. Piyasaya yeni giren oyuncular yeterli düzeyde ölçek ekonomisi sağladıktan sonra, UDK, söz konusu basamağa erişim ücretini artıracak ve daha yukarıdaki basamaklara daha cazip ücretlerle erişilebilmesine yardımcı olarak oyuncuları merdivenin üst basamaklarına tırmanmaya teşvik edecektir. 23 22 Bkz. Cave (2006). 23 Bunun için yeni giriş yapanların merdiveni aynı anda tırmanmaya başlamaları en iyi sonucu verecektir: aksi Alınan bilgilere göre birçok UDK, yeni çerçevenin yürürlüğe girmesini izleyen ilk birkaç yıl içerisinde yatırım basamağı yaklaşımını izlemiştir. ERG ayrıca, yatırım merdiveni modelinin, yeni çerçevenin başarısını sonuçsal olarak açıkladığını belirtmiştir. 24 1.2.2.1. 2002 Yılında Yürürlüğe Giren Düzenleyici Çerçeve Sonuç Alınmasında Başarılı Olabildi mi? Telekomünikasyon sektörüne ilişkin olarak, Türkiye tarafından halen uygulanmakta olan düzenleyici çerçeve 1998 yılında yürürlüğe giren AB Düzenleyici Çerçevesini temel aldığından, AB tarafından atılan bir sonraki adım olan ve 2002 yılında yürürlüğe giren düzenleyici çerçevenin piyasaların rekabete açılması, büyüme artışı sağlanması ve istihdam olanakları yaratılması konularında gerçekten başarılı sonuçlar sağlayıp sağlamadığının değerlendirilmesi uygun olacaktır. Böylelikle Türkiye nin 2002 çerçevesini tam anlamıyla benimsemesinin refahın iyileştirilmesine yönelik potansiyeli hakkında yorum yapma imkanına sahip olabiliriz. Yeni Düzenleyici Çerçevenin yürürlüğe girdiği tarihten dört yıl sonra, yani bugün itibariyle elde edilen sonuçlar farklılık arz etmektedir. Bir yanda, 12nci Raporda iyileşmeye yönelik birtakım elle tutulabilir belirtilerin varlığından söz edilmektedir. Özellikle halen devam etmekte olan iç piyasanın birleştirilmesi süreci, AB içi, sınır ötesi yatırımlar için yeni fırsatlar yaratmıştır ve bazı telekom şirketleri kazançlarının büyük bir kısmını yurt dışı piyasalarda elde etmektedir. Birleşme ve satın alma faaliyetleri 2005 yılından bu yana yeniden canlanmış ve ölçek ekonomisi arayışları ve Avrupa ya yayılma stratejilerinin uygulanması sonucunda gerçekleştirilen sınır ötesi işlemlerin tutarı, Avrupa Komisyonu tarafından, hem 2005 hem de 2006 yıllarında, muhafazakar bir yaklaşımla 70 milyar Euro olarak tahmin edilmiştir. 25 Gerçekleştirilen en son birleşme işlemleri aşağıda yer almaktadır: İspanyol Telefonica şirketi İngiltere de faaliyet gösteren cep telefonu operatörü O 2 yi 24 milyar Euro ya satın almıştır; Wind (İtalya) 12,1 milyar Euro karşılığında Orascom (Mısır) tarafından satın alınmıştır; Danimarkalı TDC şirketi, 8,2 milyar Euro karşılığında ABD/İngiltere şirketi NTC tarafından satın alınmıştır; France Telecom şirketi, İspanyol cep telefonu operatörü Amena yı 6,4 milyar Euro ya satın almıştır; İngiltere de, NTL hem Telewest (5 milyar Euro) hem de Virgin Mobile (1,3 milyar Euro) şirketlerini satın almıştır; Cesky Telecom (Çek Cumhuriyeti) Vodafone tarafından 3,7 milyar Euro karşılığında satın alınmıştır; ABD merkezli Blackstone Grubu 2,7 milyar Euro tutarında bir yatırım ile Alman Deutsche takdirde daha sonra giriş yapanlar, merdivenin daha üst basamaklarından giriş yapmak için gereken yüksek düzeyde yatırımı elverişsiz bulabilecek ve UDK ların yüksek erişim ücretleri uygulamak vasıtasıyla mevcut oyuncuların alt kademelerde kalmalarını zorlaştırmaları durumunda, piyasaya alt kademelerden giriş yapma konusunda da sorunlarla karşılaşabileceklerdir. 24 Bkz ERG, Broadband Market Competition Report, ERG(05)23, 25 Mayıs 2005. 25 Standard & Poor s Sermaye Araştırmaları tarafından düzenlenen 20 Nisan raporuna göre, 2006 yılının ilk çeyreğinde, işlem bedellerinin açıklandığı birleşme ve satın alma anlaşmalarının toplam tutarı 380 milyar Euro dur ve bu değer 2005 yılının aynı döneminde elde edilen rakamın yaklaşık üç katıdır. Ayrıca bkz. Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12nci Rapor COM(2007)155, 29 Mart 2007, Cilt. 1, sayfa 10. 36 37 EdamTR.indd 36-37 1/11/08 3:54:32 PM

Telekom şirketinin %4,5 oranındaki hissesini satın almıştır; Şekil 1-4: AB-25 de 1999-2006 döneminde yerel ve ulusal görüşme ücretleri Deutsche Telekom da Avusturyalı Tele-ring şirketini 1,3 milyar Euro ya satın almıştır. Ayrıca Avrupalı oyuncular AB dışı operasyonlara gittikçe daha fazla yatırım yapmaya başlamıştır. Aşağıda Şekil 1-3 te de gösterildiği üzere, Vodafone, Telefonica, Telenor, Portugal Telecom ve Deutsche Telekom gibi bazı oyuncular Avrupa sınırları dışında son derece aktiftir. Bunun yanı sıra, büyük oyuncuların büyük bir çoğunluğu artık diğer ulusal piyasalarda da yer almakta ve yeni üye devletlerde, hem eski oyuncular hem de Avrupa düzeyindeki ve yerel düzeydeki yeni oyuncular tarafından yapılan yatırımlar artmaktadır. Örneğin, 2006 yılında France Telecom mobil telefon şebekesi operasyonlarını on AB üye devletine yaymış (Orange markası altında) ve Vodafone gibi büyük küresel oyuncuların konumunu zorlamaya başlamıştır. Euro, KDV dahil Yerel çağrı ücreti, 10 dakika EU 25 ağırlıklı ortalama Euro, KDV dahil Ulusal çağrı ücreti, 10 dakika EU 25 ağırlıklı ortalama Şekil 1-3: 2005 yılında önde gelen AB telekom şirketi satışlarının coğrafi dağılımı Kaynak: Teligen (2006). Ayrıca: Arayan öder (calling-party-pays - CPP) ilkesi nedeniyle Avrupa daki geleneksel olarak yüksek tutulan mobil sonlandırma ücretleri, 2004 yılı Ekim ayından bu yana %22 oranında azalarak ortalama 11,4 Eurocent/dakika düzeyine inmiştir. Aynı dönemde, ortalama mobil yayılım oranı da %84,6 dan %103,2 ye çıkmıştır. Bu durumun çarpıcı örneklerinden biri, 2004 yılında üye olan Polonya da yaşanmış, mobil yayılım oranı Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde %36 artış göstermiştir. Çoğu Güney Avrupa ülkesinde (İtalya, İspanya, Portekiz, Yunanistan) ve yeni üye olan birçok devlette (Çek Cumhuriyeti, Estonya, Litvanya, Letonya) yayılım oranı %100 ü aşmış durumdadır. Mobil sektöründe önde gelen işletmecilerin pazar payları Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde %40 tan %39,4 e gerilemiş olmasına rağmen, bazı ülkelerde (örneğin Slovenya) en büyük işletmecinin pazar payı hala %70 ile %90 arasındadır. Sabit hat sektöründe ise, yerleşik işletmecilerin pazar payı son birkaç yıl içerisinde sürekli olarak düşerek 2005 yılı Aralık ayı itibariyle %65,8 düzeyine inmiştir. Toptan hizmetlerde ise, AB de aylık ortalama yerel ağa ayrıştırılmış erişim (local loop unbundling - LLU) ücreti Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde 13,3 Euro dan 11,5 Euro ya gerilemiştir. * O2 satışı 2005 yılı sonu itibariyle Telefonica ile konsolide edilmemiştir Kaynak: IDATE (2006) Fiyat düzeyleriyle ilgili olarak, aşağıda yer alan Şekil 1-4 te yerel ve özellikle de ulusal görüşme ücretlerinin 1998 yılından 2006 yılına kadar önemli ölçüde azaldığı görülmektedir. 26 Komisyon, veri akış (bitstream) erişiminin (5,13 milyon hat) 2005 ve 2006 yıllarında hafif bir azalma gösterdiğini, buna karşılık yerel ağ paylaşımının artarak 2006 yılı Ekim ayı itibariyle 13,9 milyon hatta ulaştığını (2005 yılı Ekim ayına oranla +%58) bildirerek, yatırım merdivenini destekleyecek kanıtlar sunmuştur. Ancak, bu dönemde yeniden satış da önemli ölçüde artmıştır. Çerçevenin ulusal düzeyde uygulanmasında yaşanan gecikmeler birincil mevzuatın kabulünü, sadece bir tek üye devlet (Yunanistan) ancak Haziran 2006 yılında tamamlayabilmiştir ve piyasa analizi ile merdiven yaklaşımının uygulanmasında yaşanan zorluklar, birçok ulusal piyasanın serbestleşmesini yavaşlatmış ve sektördeki oyuncular açısından yasal düzenlemelerde bir belirsizlik oluşmasına neden olmuştur. Bu nedenle, birçok AB üye devletinde altyapıya dayalı gerçek bir rekabet ortamı bulunmamaktadır. 27 Avrupa Komisyonu üyesi Viviane Reding tarafından kısa bir süre önce yapılan açıklamada hatırlatıldığı şekilde, Avrupa çok sayıda hizmet sağlayıcının başarılı 26 Bkz. Teligen, Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2006, a Report for the European Commission, Aralık 2006, http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/ doc/info_centre/studies_ext_ consult/price_developments_1998_2006/infso_tariff_trends_report_1998_2006_en.pdf. 27 Bkz. London Economics ile PwC tarafından Avrupa Komisyonu için yapılan araştırma; An Assesment of the regulatory framework for electronic communications:growth and investment in the EU e-communications sector, Temmuz 2006. 38 39 EdamTR.indd 38-39 1/11/08 3:54:33 PM