İÇ KONTROL ÇALIŞMALARINDA ELEKTRONİK KAMU BİLGİ YÖNETİM SİSTEMİ (KAYSİS) UYGULAMASININ YERİ 1-İÇ KONTROL 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu nun Amaç Başlıklı 1. Maddesi nde Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir., Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme başlıklı 9. Maddesinde, Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar., İç kontrolün tanımı başlıklı 55. Maddesinde İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür., Kontrolün yapısı ve işleyişi başlıklı 57. Maddesinde ise Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşur. Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır. hükümleri yer almaktadır. Kanun, kamu idarelerinin yürüttükleri süreçler ile idarenin amaçları ve hedefleri arasında sıkı bir ilişkinin kurmalarını, kurum kaynaklarının bu doğrultusunda planlamasını ve yönetmesini bir zorunluluk olarak getirmiştir. İç kontrol sadece mali karar iş ve işlemleriyle sınırlı olmayıp idarenin tüm iş ve işlemlerini de kapsamaktadır. İç kontrol sisteminin idarelerde uygulanabilmesi için Maliye Bakanlığınca, COSO (Committee Of Sponsoring Organizations) modelini esas alan bir iç kontrol sisteminin oluşturulması amacıyla 5 bileşen, 18 standart ve 79 genel şarttan oluşan kamu iç kontrol standartları yayımlanmıştır. Bu standartların idarelerde yerleşmesi için ise hazırlanan eylem planı formatında bilgiler derlenmektedir. İç kontrol standartları ve genel şartlar incelendiğinde, öncelikli olarak idarenin iş süreçlerinin çok net şekilde tanımlanması, bu süreçlerin idarenin yükümlülükleri yerine getirecek şekilde yönlendirmesi gerekmektedir. 2003 yılında yayımlanarak yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol kanunu ile kamuda kendine hayat bulan iş süreci kavramı incelendiğinde; Süreç, İnsan, makine, malzeme, para, bilgi, zaman gibi kaynakları işleyip değer katarak (iç veya dış) müşteri istek ve beklentilerini karşılayacak çıktıları üreten eylem ve işlemler dizisi, TS-EN-ISO 9001:2008 standardına göre ise süreç: Girdileri çıktı haline getiren birbirleriyle ilgili ve etkileşimli faaliyetler takımı olarak tanımlanmaktadır.
olarak süreç çalışmalarında kullanılan kavramlara bakacak olursak, Süreç Yönetimi; Bir kuruluştaki süreçlerin tanımlanması, tanımlanmış süreçlerin performans göstergeleri vasıtasıyla etkinlik ve verimliliklerinin sürekli takibi, gerekli görülen kritik süreçlerde analiz ve iyileştirme çalışmalarının yürütülmesini kapsayan sistematiği, Ürün/Hizmet; Bir prosesin/sürecin sonucunu, Ana Süreç; Bir kuruluştaki asıl süreçleri, Süreç (Process); Bir takım girdileri kullanarak katma değeri daha yüksek bir çıktının elde etmesini amaçlayan birbiriyle ilişkili aktiviteler dizisini, Alt Süreç; Asıl sürece girdi sağlayan süreci, Aktivite; Süreç veya alt süreçle ilgili yürütülen Faaliyetleri, Prosedür; Bir faaliyeti veya bir süreci icra etmek için belirlenen yol, Bir amaca ulaşmak için tutulan yol ve yöntemleri ifade etmektedir. 2- ELEKTRONİK KAMU BİLGİ YÖNETİM SİSTEMİ (KAYSİS) Kamu kurum ve kuruluşlarının; Teşkilat yapılanmasının, Sunmakta oldukları hizmetlerin, Hizmet süreçlerinin, Hizmetlerde kullanılan belgelerin, Kurum içi ve Kurumlar arası yapılan yazışma yerlerinin ve amaçlarının, Yazışmalarda kullanılan Standart Dosya Planı (SDP) kodlarının detaylı olarak tespit edildiği ve standartlaştırılarak, kurumlar tarafından geliştirilen yazılım programlarında kullanılabilecek şekilde elektronik ortamda tanımlandığı, e-devletin beynini oluşturacak, kurumlar arasında Birlikte Çalışabilirliği sağlayacak sistemdir. KAYSİS, Devlet Teşkilatı Merkezi Kayıt Sistemi (DETSİS), Hizmet Envanteri Yönetim Sistemi (), Hizmet Standartları Yönetim Sistemi (HSYS), Devlet Belge Yönetim Sistemi (DBYS), Standart Dosya Planı Yönetim Sistemi (), Kamu Memnuniyet Anketi (KMA), Kamu Stratejik Yönetim Sistemi (), Kamu Elektronik Uygulamalar Envanteri Yönetim Sistemi (ELYİS) ve Kamu Performans Takip Sistemi (PERTİS) uygulamalardan oluşmaktadır. - Devlet Teşkilatı Merkezi Kayıt Sistemi (DETSİS): Tüm kurum ve kuruluşlar ile alt birimlerinin tekil ve değişmez nitelikte (unique) kodlarla tanımlandığı, Türkiye Cumhuriyet Devlet Teşkilatının elektronik ortamda oluşturulmasını sağlayan veri tabanıdır. Yapılan tanımlamalarda, kurumlar ile her bir alt birimlerine T.C. Kimlik Numarasına benzer İdari Birim Kimlik Kodu verilmektedir. - Hizmet Envanteri Yönetim Sistemi (): Kurum ve kuruluşlar tarafından yürütülen faaliyetlerin (yardımcı, danışma ve denetim hizmetleri dahil) daire başkanlıkları (veya dengi birimler) düzeyinde tanımlandığı sistem olarak tasarlanmıştır. Daire başkanlıkları düzeyinde sistemde yapılan tanımlamalar alt hizmet süreçleri niteliğindedir. Alt süreçler, kurum içi-kurumlar arası düzeyde birbirleriyle ilişkilendirilerek süreç entegrasyonu sağlanmaktadır. Yapılan tanımlamalarda her bir faaliyet kapsamında; Mevzuat dayanakları, Başvurulu hizmetlerde başvurularda istenen belgeler, Kurum içi ve dışı yazışmalar ile paraf listeleri, Varsa sonucunda düzenlenen belgeler, En kısa ve en uzun işlem süreleri, Yıllık işlem sayıları gibi yaklaşık 20 farklı hususta detaylı bilgi tespit edilmektedir. - Hizmet Standartları Yönetim Sistemi (HSYS): Hizmet Envanteri kapsamında, kurumların taşra birimleri arasından örnek olarak seçilmiş birimleri tarafından sistemde tanımlanan kayıtların, kurumların aynı türdeki diğer taşra birimleri tarafından da sunulup sunulmadığının, sunuluyor ise en kısa ve en uzun süreleri ile yıllık işlem sayılarının kaydedildiği sistemdir. - Devlet Belge Yönetim Sistemi (DBYS): Hizmet Envanterinde tanımlanan her bir faaliyet için başvurularda istenilen veya varsa sonucunda düzenlenen belgelerin türlerine göre tasnif edilerek adlarının standartlaştırıldığı sistemdir. Ayrıca tanımlanan belgelerin birer örneği, içeriği standartlaştırılmak üzere sisteme kaydedilmektedir. - Standart Dosya Planı Yönetim Sistemi (): Resmi yazışmalarda, yazının hazırlandığı kurumu/birimi gösteren İdari Birim Kimlik Kodundan sonra kullanılan, yazının içeriğinde yer alan
konuyu gösterir kodların tanımlandığı sistemdir. Ayrıca sistemde, her bir Standart Dosya Planı Koduna ait, kodun kullanıldığı resmi yazıların ne kadar süre arşivde saklanması gerektiği tanımlanmaktadır. - Kamu Memnuniyet Anketi (KMA): Vatandaşlar, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının doğrudan başvuruları sonucunda yararlanmakta oldukları kamu hizmetleri hakkında, hizmetin sunumundan memnun olup olmadıklarını ve nedenlerini belirtebildikleri bir akıllı anket uygulamasıdır. Anket sonuçlarına göre vatandaşların kurumlardan veya hizmetlerden duydukları memnuniyet miktarı oransal olarak somut bir şekilde ölçülebilmektedir. - Kamu Stratejik Yönetim Sistemi (): Stratejik Planlama çalışmalarının; Hükümet Programı, Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda yürütülmesi, sonuçlarının izlenmesi ve değerlendirilmesi, dönem içerisinde karşılaşılabilecek risklerin belirlenmesi ve takip edilmesi, uygulama birliği sağlanması ve politikaların belirlenmesi ve izlenmesinde etkinliğin artırılması amacıyla geliştirilmiştir. - Kamu Elektronik Uygulamalar Envanteri Yönetim Sistemi (ELYİS): Kurum ve kuruluşlar tarafından kamu hizmetlerinin elektronik ortamdan sunumuna ilişkin geliştirilen yazılımlar ile bu yazılımlara ilişkin sistem, donanım ve veri tabanları hakkında bilgilerin toplanacağı ve diğer kurum ve kuruluşlar ile paylaşılacağı sistemdir. - Kamu Performans Takip Sistemi (PERTİS): KAYSİS in alt uygulamaları ile derlenen, kamu kurumları ve sunulan hizmetlere ilişkin, standartlaştırılarak kaydedilen tüm veriler ile diğer kurumlarda tutulmakta olan bazı verilerin (bütçe rakamları, personel sayıları vb.) eşleştirilmesi sonucunda performans raporlarının hazırlanacağı sistemdir. 3- HİZMET ENVANTERİ Hizmet Envanteri çalışmaları, Başbakanlık İdareyi Geliştirme Başkanlığınca, 11/07/2006 tarihli ve 2006/38 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı'yla onaylanarak 28/07/2006 tarihli ve 26242 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bilgi Toplumu Stratejisi ve ek'i Eylem Planı 29 numaralı Kamu Hizmetleri Envanteri eylemi kapsamında başlatılmıştır. Yapılan çalışmaların kalıcı olması amacıyla 31 Temmuz 2009 tarihinde Kamu Hizmetlerinin Sunumunda Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik yayımlanmıştır. Hizmet kayıtlarının elektronik ortamda takip edilmesi, idarelerin hizmetlerinin iyileştirilmesinde dinamik verilerin kullanılması amacıyla Hizmet Envanteri Veri Tabanı (HEVT) uygulaması geliştirilmiştir. Uygulama daha sonra Hizmet Envanteri Yönetim Sistemi () adını alarak Elektronik Kamu Bilgi Yönetim Sistemi (KAYSİS) platformuna dahil edilmiştir. Söz konusu uygulamaya, girişler belirli bir plan kapsamında yapılmaktadır. Bu çerçevede ilk aşamada; idarenin asli olarak yürütmesi gereken hizmetlerin yer aldığı Ana Faaliyetlerin, ikinci aşamada; Yardımcı, Danışma ve Denetim hizmetlerden oluşan ve bütün idarelerce yürütülen Ortak Faaliyetlerin kayıtları yapılmaktadır. Veri giriş işlemleri, merkez teşkilatı birimleri ile model olarak belirlenen taşra ve yurtdışı teşkilatlarındaki birer birimde yapılarak http://envanter.basbakanlik.gov.tr/ adresinde yayımlanmaktadır. Bu çalışmanın tamamlanmasının akabinde model olarak belirlenen kayıtlar, HSYS (Hizmet Standartları Yönetim Sistemi) kullanılarak aynı hizmetleri yürüten diğer taşra ve yurtdışı birimlerine yaygınlaştırılmaktadır. kapsamında hizmet kayıtları, kurumların daire başkanlıkları veya dengi birimler düzeyinde tanımlanmaktadır. Bir hizmetin tamamlanma sürecinde birden fazla daire başkanlığı faaliyet yürütüyor ise her bir daire başkanlığında ilgili sürece ait bir hizmet kaydı oluşturulmaktadır. Daire başkanlıkları düzeyinde oluşturulan kayıtların tamamlanmasından sonra hizmet sürecinin tam olarak ortaya
çıkarılacak şekilde kayıtlar birbirleriyle ilişkilendirilmektedir. Süreçlerin belirlenmesinde, sadece kurum içi süreçler değil, bir hizmete ilişkin farklı kurumlarda yürütülen işlemlerde aynı hizmet sürecine dahil edilmektedir. Bu kapsamda süreçler, kurumlardan bağımsız olarak hizmet bazında oluşturulmaktadır. de tanımlanan Hizmet Süreçleri Süreç Hiyerarşisinde Ana Süreçlere, de yer alan her bir kayıt Sürece denk gelmektedir. KAYSİS kapsamında geliştirilmesi planlanan uygulamasıyla da tanımlanan her bir hizmet kaydına ait toplanacak iş adımları da Alt Süreçlere denk gelmektedir. Şekil 1: Süreç Hiyerarşisi ANA SÜREÇ 1. HİZMET SÜRECİ SÜREÇ 1.1. Hizmet Kaydı 1.2. Hizmet Kaydı ALT SÜREÇ 1.1.1. İş Adımı 1.1.2. İş Adımı 1.2.1. İş Adımı 1.2.2. İş Adımı Uygulama ile Hizmete ilişkin olarak; Hizmetten sorumlu Birimi, Hizmetin Adı, Hizmetin Tanımı, Standart Dosya Planı Kodu, Hizmetin Sunumu Başvurulu/Resen/Hem Başvurulu-Hem Resen mi başlıyor, Hizmet Sürekli mi, belirli dönemler halinde mi sunuluyor, Başvuru gerekiyor ise Başvurular nasıl kabul ediliyor ve kimler Başvuru yapıyor, Hizmetin sonucundan kimler yararlanıyor, Hizmetin yürütülmesinde kullanılan Mevzuatta yer alan açık hükümler, Başvuruda istenen belgeler, İç/dış Yazışma amaçları ve yazışma yapılan birimler, Geçen yıl işlem sayısı, Mevzuat gereği hizmetin ortalama tamamlanma süresi, Minimum tamamlanma süresi, Maksimum tamamlanma süresi, Hizmet sonucu üretilen Belgeler, İç/dış Yazışmada ve Üretilen belgelerde kullanılan imza rotası(parafçı unvanları, imzacı unvanı), gibi bilgiler kayıt altına alınmaktadır. 4-SONUÇ Çalışmalar her ne kadar hizmet envanteri adıyla başlamış olsa da, incelendiğinde idarenin yürüttüğü iş süreçlerine ilişkin iş adımları kayıt altına alınmaktadır. Bu yönüyle kamu idarelerince kurulmaya çalışılan iç kontrol sisteminin temellerinden biri olan iş süreçlerinin tanımlanmasında, birim ve rol tanımlarının belirlenmesi, süreç performansının izlenmesi, süreç analizi ve iyileştirme çalışmalarında ihtiyaç duyulan veriler sağlanacaktır. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanarak 26.12.2007 tarihli ve 26738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu İç Kontrol Standartları Tebliğinde yer alan İç kontrol standartları ve genel şartlardan hangilerinin KAYSİS uygulaması ile destekleneceğine ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır.
Tablo: Kamu İç Kontrol Standartları BİLEŞEN STANDART Şart.1 Şart.2 Şart.3 Şart.4 Şart.5 Şart.6 Şart.7 Şart.8 KOS-KONTROL ORTAMI: İç kontrolün diğer unsurlarına temel teşkil eden genel bir çerçeve olup, kişisel ve mesleki dürüstlük, yönetim ve personelin etik değerleri, iç kontrole yönelik destekleyici tutum, mesleki yeterlilik, organizasyonel yapı, insan kaynakları politikaları ve uygulamaları ile yönetim felsefesi ve iş yapma tarzına ilişkin hususları kapsar. RDS-RİSK DEĞERLENDİRME: İdarenin hedeflerinin gerçekleşmesini engelleyecek risklerin tanımlanması, analiz edilmesi ve gerekli önlemlerin belirlenmesi sürecidir. KFS- KONTROL FAALİYETLERİ: İdarenin hedeflerinin gerçekleştirilmesini sağlamak ve belirlenen riskleri yönetmek amacıyla oluşturulan politika ve prosedürlerdir. KOS.1 Etik Değerler ve Dürüstlük: Personel davranışlarını belirleyen kuralların personel tarafından bilinmesi sağlanmalıdır. KOS.2 Misyon, organizasyon yapısı ve görevler: İdarelerin misyonu ile birimlerin ve personelin görev tanımları yazılı olarak belirlenmeli, personele duyurulmalı ve idarede uygun bir organizasyon yapısı oluşturulmalıdır. DBYS, DBYS DETSİS DETSİS KOS.3 Personelin yeterliliği ve performansı: İdareler, personelin yeterliliği ve görevleri arasındaki uyumu sağlamalı, performansın değerlendirilmesi ve geliştirilmesine yönelik önlemler almalıdır. KOS.4 Yetki Devri: İdarelerde yetkiler ve yetki devrinin sınırları açıkça belirlenmeli ve yazılı olarak bildirilmelidir. Devredilen yetkinin önemi ve riski dikkate alınarak yetki devri yapılmalıdır. DBYS RDS.5 Planlama ve Programlama: İdareler, faaliyetlerini, amaç, hedef ve göstergelerini ve bunları gerçekleştirmek için ihtiyaç duydukları kaynakları içeren plan ve programlarını oluşturmalı ve duyurmalı, faaliyetlerinin plan ve programlara uygunluğunu sağlamalıdır. RDS.6 Risklerin belirlenmesi ve değerlendirilmesi: İdareler, sistemli bir şekilde analizler yaparak amaç ve hedeflerinin gerçekleşmesini engelleyebilecek iç ve dış riskleri tanımlayarak değerlendirmeli ve alınacak önlemleri belirlemelidir. KFS.7 Kontrol stratejileri ve yöntemleri: İdareler, hedeflerine ulaşmayı amaçlayan ve riskleri karşılamaya uygun kontrol strateji ve yöntemlerini belirlemeli ve uygulamalıdır. KFS.8 Prosedürlerin belirlenmesi ve belgelendirilmesi: İdareler, faaliyetleri ile mali karar ve işlemleri için gerekli yazılı prosedürleri ve bu alanlara ilişkin düzenlemeleri hazırlamalı, güncellemeli ve ilgili personelin erişimine sunmalıdır. KFS.9 Görevler ayrılığı: Hata, eksiklik, yanlışlık, usulsüzlük ve yolsuzluk risklerini azaltmak için faaliyetler ile mali karar ve işlemlerin onaylanması, uygulanması, kaydedilmesi ve kontrol edilmesi görevleri personel arasında paylaştırılmalıdır. KFS.10 Hiyerarşik kontroller: Yöneticiler, iş ve işlemlerin prosedürlere uygunluğunu sistemli bir şekilde kontrol etmelidir. KFS.11 Faaliyetlerin sürekliliği: İdareler, faaliyetlerin sürekliliğini sağlamaya yönelik gerekli önlemleri almalıdır. KFS.12 Bilgi sistemleri kontrolleri: İdareler, bilgi sistemlerinin sürekliliğini ve güvenilirliğini sağlamak için gerekli kontrol mekanizmaları geliştirmelidir. ELYİS BİS-BİLGİ VE İLETİŞİM: Gerekli bilginin ihtiyaç duyan kişi, personel ve yöneticiye belirli bir formatta ve ilgililerin iç kontrol ve diğer sorumluluklarını yerine getirmelerine imkan verecek bir zaman dilimi içinde iletilmesini sağlayacak bilgi, iletişim ve kayıt sistemini kapsar. BİS.13 Bilgi ve iletişim: İdareler, birimlerinin ve çalışanlarının performansının izlenebilmesi, karar alma süreçlerinin sağlıklı bir şekilde işleyebilmesi ve hizmet sunumunda etkinlik ve memnuniyetin sağlanması amacıyla uygun bir bilgi ve iletişim sistemine sahip olmalıdır. BiS.14 Raporlama: İdarenin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetleri ile sonuçları, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri doğrultusunda raporlanmalıdır. BİS.15 Kayıt ve dosyalama sistemi: İdareler, gelen ve giden her türlü evrak dahil iş ve işlemlerin kaydedildiği, sınıflandırıldığı ve dosyalandığı kapsamlı ve güncel bir sisteme sahip olmalıdır. BİS.16 Hata, usulsüzlük ve yolsuzlukların bildirilmesi: İdareler, hata, usulsüzlük ve yolsuzlukların belirlenen bir düzen içinde bildirilmesini sağlayacak yöntemler oluşturmalıdır. ELYİS ELYİS İZLEME: İç kontrol sisteminin kalitesini değerlendirmek üzere yürütülen tüm izleme faaliyetlerini kapsar. İS.17 İç kontrolün değerlendirilmesi: İdareler iç kontrol sistemini yılda en az bir kez değerlendirmelidir. İS.18 İç denetim: İdareler fonksiyonel olarak bağımsız bir iç denetim faaliyetini sağlamalıdır.