TÜRKİYE NİN UYUŞTURUCU İLE MÜCADELE POLİTİKASI: POLİTİKA SÜREÇ ANALİZİ

TÜRKİYE NİN UYUŞTURUCU İLE MÜCADELE POLİTİKASI: POLİTİKA SÜREÇ ANALİZİ Dr. Arif Akgül 1 Dr. Alican Kaptı 2 Özet Uyuşturucuyla mücadelede önemli bir konuma sahip olan Türkiye yaklaşık son 10 yılda önemli adımlar atmış ve uyuşturucu politikalarının süreci gerek ulusal gerekse uluslararası alanda dinamik bir işlev kazanmıştır. Türkiye deki kamu politika süreci kimi yazarlarca tam fonksiyonlu çalışmayan bir mekanizma olarak ifade edilse de, Türkiye nin devlet olarak uyuşturucuyla mücadele politika süreci için bu söylemin doğru olmadığı düşünülmektedir. Politik süreçte özellikle son yıllarda uyuşturucu politikaları sistematik olarak yürütülmekte ve gerek ulusal gerekse uluslararası alanda bu yöndeki gayretler oldukça dikkat çekmektedir. Bu çalışmada, kamu politika süreci, uyuşturucu politikasına uygulanmış ve süreç model (gündeme geliş, formüle ediliş, kanunlaştırma, uygulama ve değerlendirme) perspektifinde Türkiye deki uyuşturucu politikalarının analizi yapılmıştır. Yapılan analiz sonucunda Türkiye nin uyuşturucu politikasının süreç model perspektifinden değerlendirildiğinde politikaların gündeme gelişinden değerlendirilmesine kadar olan sürecin sistematik olarak işlediği ve bu sürecin 1 Türkiye Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi, e-posta:arif.akgul@tubim.gov.tr 2 Polis Akademisi Araştırma Merkezleri Başkanlığı, e-posta:akapti@egm.gov.tr 75

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR söz konusu teorik çerçeveyi büyük oranda takip ettiği görülmüştür. Uyuşturucu problemini ağırlıklı olarak uluslararası bir politika meselesi olarak algılayan Türkiye, 1990 lı yılların sonu ile 2000 li yılların başlarından itibaren konuyu uluslararası boyutu olan ulusal bir mesele olarak değerlendirmeye başlamış ve son 10 yıllık süreçte gerek ulusal gerekse uluslararası alanda sistematik ve etkin mücadeleler sergilemiştir. Anahtar Sözcükler: Kamu Politikası, Uyuşturucu Politikaları, Politika Süreci, Süreç Modeli, TUBİM 76

Giriş Uyuşturucu maddeler ve bağımlılıkla mücadele günümüzde birçok devlet için önemli bir öncelik olarak yer almakta ve bu maddelerin bireyler, toplum ve ülkeler üzerindeki zararlarının ortadan kaldırılması için farklı birçok politikalar izlenmektedir. Uyuşturucuya ilişkin oluşturulan politikalar Avrupa Birliği ölçeğinde incelendiğinde, konunun yaklaşık son 15 yıldır daha bilimsel olarak ele alındığı görülmektedir. Nitekim 1993 yılında faaliyetlerine başlayan ve Avrupa Birliğinin bir kuruluşu olan Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi (EMCDDA) uyuşturucu ile ilgili politika yapıcılara karşılaştırılabilir, güvenilir ve nesnel bilgiler üretmektedir. EMCDDA nın hedef kitlelerinden belki de en önemlisi olan politika yapıcılar, uyuşturucu ile ilgili yapılan analizler ve üretilen bilgiler neticesinde ulusal ve yerel ölçekli stratejiler geliştirmektedirler. Bu sayede Avrupa Birliğine üye ülkeler uyuşturucu ile ilgili çizilen bu resimde kendi durumlarını daha iyi analiz edebilmektedirler. Merkez, aynı zamanda Birleşmiş Milletler Uyuşturucu ve Suç Ofisi (UNODC) Dünya Sağlık Örgütü (WHO), Avrupa Polis Örgütü (Europol), Uluslararası Polis Örgütü (Interpol), Dünya Gümrük Örgütü ve Pompidou Grubu gibi kuruluşlarla da ortak çalışmalar yapmaktadır. Dolayısıyla, EMCDDA gerek yerel politikaların düzenlenmesinde gerekse de uluslararası kuruluşların çalışmalarında önemli bir rol üstlenmektedir. 2005 2012 yıllarını kapsayan Avrupa Birliği Uyuşturucu Stratejisi iki temel politika alanı üzerine bina edilmiştir. Bunlar talep azaltımı ve arz azaltımıdır. Bu iki politika alanını etkileyen ve ilgilendiren iki temel başlık AB uyuşturucu politikalarının esasını oluşturur. Bunlar, uluslararası işbirliği ile araştırma, bilgi ve değerlendirme çalışmalarıdır. Türkiye nin Avrupa Birliği kriterlerinde uyuşturucu politikası değerlendirildiğinde, karşımıza iki temel belge çıkmaktadır. Bunlar, 2006 2012 yıllarını kapsayan Bağımlılık Yapıcı Maddeler ve Bağımlılık ile Mücadelede Ulusal Politika ve Strateji Belgesi ile 2007 2009 yıllarını kapsayan Bağımlılık Yapıcı Maddeler ve Bağımlılıkla Mücadelede Ulusal Politika ve Strateji Belgesinin Uygulanması için Eylem Planı dır. Söz konusu plan, Türkiye deki uyuşturucu ile ilgili görev yapan tüm kamu kurum ve kuruluşlarınca alınması gereken somut tedbirleri içermektedir. Türkiye de İçişleri Bakanlığı tarafından onaylanarak tüm ilgili kamu kurum ve kuru- 77

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR luşlarınca da kabul edilen Eylem Planı temel olarak arz azaltımı ve talep azaltımı olarak iki ana başlık altında hazırlanmıştır. Söz konusu başlıkların altında a) Genel Değerlendirme b) Eşgüdüm c) Uluslararası İşbirliği d) Bilgi Toplama- Araştırma-Değerlendirme olmak üzere dört ayrı konu eylem planına dâhil edilmiştir. Bu politika belgeleri, Avrupa Birliğinin hazırladığı strateji ve eylem planıyla da örtüşmektedir. Söz konusu politika belgelerinin yanında, 2008 yılı sonunda yayınlanan Uyuşturucu Başta Olmak Üzere Madde Bağımlılığı ve Kaçakçılığı Sorunlarının Araştırılarak Alınması Gereken Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla Kurulan Meclis Araştırması Komisyonu raporu da ülkemizdeki uyuşturucu sorununu etraflıca ele alan ilk rapor niteliğindedir. Rapor özellikle uyuşturucuyla mücadelede ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile diğer sektörlere düşen görevler ve bu sorunun çözümüne ilişkin yaklaşımlar üzerinde durmaktadır. Bu çalışmanın en temel hedefi Türkiye deki uyuşturucu politikasını, temeli Harold Lasswell tarafından ortaya atılan ve Sabatier in (1999) çalışmasında detaylı olarak sunulan model (gündeme geliş, formüle ediş, kanunlaştırma, uygulama ve değerlendirme) perspektifinde değerlendirmek ve Türkiye nin uyuşturucu politikasını iç ve dış kaynaklar çerçevesinde analiz etmektir. Diğer bir ifadeyle, bu çalışmada Türkiye nin uyuşturucu politikası süreç model açısından analiz edilerek, bu politika sürecinin geçirmiş olduğu aşamalar teorik ve pratik uygulamalar yönünden değerlendirilecektir. Kamu Politika Süreci ve Politikaların Analizi Kamu politika süreci; devlet kuruluşları, özel ve tüzel kişilikler, vatandaşlar, toplumsal gruplar ve özel sektör oluşumlarının gerek kendi yapıları içerisinde ve birbirleriyle olan ilişkilerinde ortaya çıkan geniş ve çok yönlü bağlantıları içeren kamu politikasının karmaşık yapısını daha anlaşılır hale getirmenin sistematik bir yöntemi olarak tanımlanabilir (DiGiammirano ve Trudeau, 2008). Bu sürecin dinamik bir yapıya sahip olması, süreç içerisindeki bağlantıların ve sürece etki eden faktörlerin çok ve değişken olması nedeniyle, alanın tarihsel gelişimi içerisinde kamu politika sürecinin kapsamı hakkında bilim adamları tarafından kesin ve net sınırlar belirlenememiş ve alan giderek genişlemiştir (Peters ve Pierre, 2006). Kamu politikası yapım sürecinde devletlerin göstermiş oldukları hassasiyet doğrudan politika üretilen alanların etkinliğiyle ilişkilidir (Mun- 78

ger, 2000; Dye, 2007). Bu nedenle kamu politikası üretme süreci gelişmiş ve demokratik ülkelerde en önemli ve öncelikli hale gelmiştir. Bu süreçte politika alanının verimliliğini etkileyebilecek unsurların sistematik olarak işletilmesi daha etkin bir uygulamayı beraberinde getirecektir (Munger, 2000; Peters, 2007). Toplumun önünde ciddi bir tehdit olarak algılanan uyuşturucu kullanımı ile mücadeleyi düzenleyen ve birçok devletin eylem planlarında öncelikli ve önemli kategorisinde bulunan uyuşturucu politika sürecinin sistematik bir yapı içerisinde cereyan etmesi ülkelerin uyuşturucu sorunları ile mücadelelerindeki etkinliğini önemli ölçüde etkileyecektir. Yapılan araştırmalar göstermiştir ki, politika sürecinin sistematik olarak işletilmesi ilgili alanın politika süreci ile ilgili bilimsel ve akademik araştırmaların gerçekleştirilmesine dayanmaktadır (Goggin, 1986). Politika üretme sürecinde akademik bulguların ve ampirik çalışmaların eksik olması, ilgili politika alanlarının önemli yönlerinin anlaşılmaması ve eksik kalması anlamına gelmektedir (Robins, 2009). Bu nedenle kamu politikası alanında bilimsel çalışmalar gelişmiş ülkelerde politika sürecinin en vazgeçilmez aracı olarak işletilmektedir. Fakat gelişmekte olan ve gelişmemiş ülkeler için bu alanda bilimsel ve akademik araştırma önemli bir unsur olarak algılanmamakta ve gerekli bilimsel süreç işletilememektedir. Bu durum elbette politika sürecini olumsuz yönde etkilemekte ve uygulamada verimsizliği doğurmaktadır (Matland, 1995). Politika süreç analizi, sürecin ortaya çıkışından uygulanışına ve değerlendirilmesine kadar ortaya çıkan her türlü unsurun değerlendirilmesini ve bu sürece doğrudan ve dolaylı olarak etki eden değişik faktörlerin sistematik olarak analiz edilmesini kapsamaktadır (Sabatier, 1986; Munger, 2000; Hill ve Hupe, 2002; Peters ve Pierre, 2006; Kraft ve Furlong, 2007; Dye, 2007). Kamu politikası literatüründe süreç model (process model) veya aşamalı model (stage heuristics) olarak bilinen model, bu analizi yapmak için en kapsamlı ve uygun araç olarak değerlendirilmiştir. Süreç modeli herhangi bir politikanın ilk olarak problem veya ihtiyaç olarak belirlenmesi, problemin çözümü veya ihtiyacın karşılanması için gerekli hususların formüle edilmesi, bir sonraki aşamada kanunlaştırılması, kanunlaşan politikanın uygulanışı ve son olarak da hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını ölçmek için değerlendirilmesi aşamalarını analiz etmektedir (Sabatier, 1999). Kısaca bütün bir süreç; gündeme geliş, formüle etme, kanunlaştırma, uygulama ve değerlendirme aşamaları olarak özetlenebi- 79

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR lir. Süreç model kavramsal bir harita ortaya koymak suretiyle bütün bir politika sürecini açıklamayı hedeflemektedir (Hupe ve Hill akt. Peters ve Pierre, 2006: 16). Şekil 1: Politika Süreç Modeli * * Sabatier (1999) den uyarlanmıştır. Gündeme geliş aşaması, ilgili problemlerin gün yüzüne çıkması, ciddi bir problem olarak algılanması, problemin değişik bakış açılarıyla tanımlanması ve probleme ilişkin devletin harekete geçmesi süreçlerini kapsamaktadır. Bir sonraki formüle ediş aşaması ise tanımlanan problemleri çözebilecek yolların belirlenmesi, çözüm için oluşturulacak politika ve eylem taslağının ilgili tüm katılımcılarla (devlet organları, sivil toplum kuruluşları, medya, düşünce kuruluşları, bilim dünyası vs.) formüle edilmesi sürecini kapsamaktadır. Kanunlaştırma safhası da belirlenen çözüm yolları arasından en etkin ve verimli olabileceği düşünülen politikanın seçilmesi ve ilgili kurum tarafından onaylanması sürecini içermektedir. Bir sonraki uygulama aşaması politika sürecinin en önemli ve kritik olarak tanımlanan aşamasıdır (Pressman ve Wildavsky, 1973; Elmore, 1980; Lipsky, 1980; Mazmanian ve Sabatier, 1983; Ringquist, 1993; Matland, 1995; O Toole, 1996; Hill ve Hupe, 2002; Anderson, 2003; Birkland, 2005; Peters ve Pierre, 2006; Peters, 2007; Dye, 2007; Kraft Furlong, 2007). Bu aşama, öngörülen politikaların eyleme dönüşmesi için gerekli olan uygulama adımlarının atılmasını kapsamaktadır. Son aşamada ise bütün bir 80

politika uygulamasının hedeflere ne derece ulaşıp ulaşmadığının değerlendirilmesi ve bu değerlendirme sonrasında tespit edilen durumlara göre yeni eylem planlarının oluşumunun şekillendirilmesini içermektedir. Sorunun Ortaya Çıkışı ve Politika için Gündem Oluşması Kamu politikasında gündeme geliş safhası Birkland (2005) tarafından problemler ve alternatif çözüm yolları ile ilgili kamu veya elit kesiminin dikkatlerinin kazanılması veya kaybedilmesi veya değişik grup ve bireylerin daha çok ilgi ve dikkat çekme veya dikkati kaybettirme girişim süreci olarak tanımlamaktadır (Birkland, 2005: 108). Politika sürecini muhakkak bir problem başlatır fakat her problem politika sürecini başlatamayabilir. Problemin niteliği ve önemine göre değişik grup ve bireylerin baskı veya propagandalarıyla gündeme geliş olasılığı daha yüksektir (Baumgartner ve Jones, 1993). Örneğin uyuşturucu kullanımı serbest olan ülkelerde uyuşturucudan dolayı yıllık ölüm sayılarının artması problemin ciddi olduğunun bir göstergesi ve çözüm yollarının araştırılması için gündeme gelişi söz konusudur. Genelde toplumsal sağlığı ve güvenliği ilgilendiren problem türleri daha çabuk gündeme gelebilmektedir (Çevik ve Demirci, 2008). Gündeme geliş sürecinde değişik faktörler ve durumlar etkili olmaktadırlar. Epstein ve Segal (2000) gündeme gelişteki önem meselesine etki eden kriterler üzerine bir araştırma yapmıştır. Araştırma sonucunda önem meselesinin gündeme geliş sürecinin merkezi ve kalbi olduğu ve kanun yapıcı konumunda olanların bakış açılarıyla önemli olarak görülen faktörler ve durumların meselenin önemli olmasında en temel rolü oynadığı gerçeğini vurgulamıştır. Dolayısıyla problem ne kadar önemli olursa olsun eğer problemi çözebilecek ilgili makamlarca problem önemli olarak algılanmıyorsa problemin gündeme gelme olasılığı düşüktür. Günümüz Türkiye sinde problemin öneminin anlaşılması için de medya, gösteri yürüyüşleri, basın açıklamaları, gibi birçok yol kullanılmaktadır. Hangi problemin gündeme gelip gelmeyeceği ve bu problemlerin önem derecelerinin ölçümü kamu politika sürecinde cevabını bekleyen en önemli sorulardan biri olarak nitelendirilmektedir (Epstein ve Segal, 2000 akt. Kaptı, 2009). 81

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR Alternatif Politikaların Formüle Edilmesi Politika sürecinde bir problem gündeme geldikten sonra o problemin çözümü için formüle ediliş süreci başlar. Peters (2007) formüle ediş sürecini kamu problemlerini çözmek için bir tür yöntem geliştirme safhası olarak tanımlamaktadır. Bu aşamada ilgili kurum, kuruluş ve bireyler tarafından problemin çözümü için alternatif çözüm yolları geliştirilir. Bu gelişim bazen sistematik olarak bazen de doğal ve gelişi güzel ortaya çıkmaktadır. Örneğin bazı problemler için sistematik olarak proje üretilirken bazı durumlarda doğaçlama doğrudan çözüm üretilebilmektedir. Bu durum problemin türü, niteliği ve önemine göre değişim arz etmektedir. Formüle ediş sürecinde birçok farklı aktör rol aldığından dolayı bu süreç karmaşık olarak nitelendirilmektedir. Bir taraftan teknik bilgi birikimi gerektiren durumlar olduğu gibi diğer taraftan teorik ve politik bilgi birikimi de gerektiren formüle ediş safhası birçok farklı etkileşimi beraberinde getirmektedir. Bu durumu Peters (2007) oynanması çok zor bir oyun olarak tarif etmektedir. Bir problemin gerçek ve kalıcı çözüme kavuşması için o problemin teknik ve kavramsal boyutu ile ilgili ehil taraflar çözümün formüle edilişine dâhil olmalıdırlar. Fakat bu durum politik, partizanlık ve uzman aktiviteleriyle genelde objektiviteden uzaklaştırılmaktadır (Peters, 2007). Bir kamu politikasının formüle ediliş safhasının genel olarak aktörleri bürokratlar, düşünce ve araştırma kuruluşları, ilgili baskı grupları ve politikacılardır. Problem çözümü için alternatif çözüm yollarının oluşturulmasından sonra kanunlaştırma safhası devreye girmektedir (Kaptı, 2009). Politikaların İlgili Kurumlarda Onaylanması Bu aşama, formüle edilen politikanın kanunlaşması ve yürürlüğe girmesi için en son aşamadır. Bu sürecin temeli öngörülen çözümün legal bir konuma getirilmesine dayanmaktadır. Sürece dâhil olan aktörler meclis üyeleri, yargı organları, bürokratik kuruluşlar ve ilgili gruplardır. Kanunlaştırma aşaması sadece kanun üretme mekanizması olarak düşünülmemelidir. Bu aşama kanun, yönetmelik, genelge, prensip kararları gibi herhangi bir otoritenin uygulamaya yönelik vermeye yetkili olduğu her türlü durum için söz konusudur. Uygulamadan önce son aşama olması sebebiyle bu aşamada gruplar arası bir takım çatışmaların doğması muhtemeldir. Dye (2007) bu çatışmaya örnek olarak politikacıların kanunlaştırma 82

safhasında daima kendi çıkarlarını gözetmelerini, daha çok sonuç odaklı değil anlam odaklı hareket ettiklerini ve bu durumlarda baskı grupları ile çatışmanın söz konusu olabileceğini belirtmiştir. Politikacılar daima kendi güçlerini korumak veya güçlerini daha da arttırmak için kanunlaştırma sürecine etki etmektedirler (Peters, 2007). Bu nedenle kanunlaştırma süreci kamu politikasında en basit fakat en zor süreç olarak tanımlanmaktadır. Onaylanan Politikaların Uygulanması Kamu politikası literatürü, son 30 yıldır politika gelişimi ve politika çıktıları arasında oluşan boşlukları araştırmaya odaklanmıştır (Dye, 2007). Kanunlar, politikalar belli bir süreçte üretilir ve bunun akabinde bir çıktı ve sonuç beklenir. Fakat birçok araştırmanın sonuçları göstermiştir ki, kamu politikalarının oluşumunda arzu edilen ve formüle edilen hedefler çıktılara tam olarak yansıyamamakta ve bir takım sapmalar ortaya çıkmaktadır. Bu sapmaların sebebi olarak, onaylanan veya kanunlaştırılan politikanın uygulama sürecinde karşılaşılan problemler gösterilmektedir ve birçok araştırma uygulama sürecinin doğrudan politika çıktılarına etki ettiğini ortaya koymaktadır (Hill ve Hupe, 2002; Peters ve Pierre, 2006; Kraft ve Furlong, 2007). Bununla beraber kamu politikası literatürü politika hedefleri ve politika çıktıları arasındaki uyumluluğu araştırarak uygulama süreci ve çıktıları arasında anlamlı ilişkileri açıklamaktadır (Pressman ve Wildavsky, 1973; Elmore, 1980; Lipsky, 1980; Mazmanian ve Sabatier, 1983; Ringquist, 1993; Matland, 1995; O Toole, 1996; Hill and Hupe, 2002; Anderson, 2003; Birkland, 2005; Peters ve Pierre, 2006; Peters, 2007; Dye, 2007; Kraft ve Furlong, 2007). Bir politika süreci, başarılı uygulandığında, istenilen performans ve etkiye yol açabilmektedir (Ripley ve Franklin, 1982, akt. Hill ve Hupe, 2002, s. 63). Bunun için Pressman ve Wildavsky (1973) başarılı uygulama sürecinin politika aktörleri, organizasyonlar ve ilgili departmanlar arasındaki bağlar ve ilişkilere bağlı olduğunu vurgulamaktadır. Bunun sebebi olarak da uygulama sürecindeki her bir aktörün olumlu veya olumsuz hareketinin doğrudan politika çıktılarına etki ettiğini belirtmiştir (Pressman ve Wildavsky, 1973). Uygulama sürecindeki başarısız uygulamalar, hedeflerde büyük sapmalar oluşturabilmektedir (Lowi, 1969; Kaufman, 1969; Fitz, Halpin ve Power, 1994). Bu nedenle araştırmacılar uygulama sürecini 83

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR politika gelişimi ve çıktıları arasında oluşan anahtar süreç olarak tanımlamaktadırlar (Dror, 1967; Pressman ve Wildavsky, 1973; Lipsky, 1980; Mazmanian ve Sabatier, 1983; Peters, 2007). Bir başka deyişle uygulama süreci yasama, yürütme ve yargı makamlarının öngördüğü ve yapılmasını istediği hususları eyleme geçirme safhasıdır (Rushefsky, 2002). Politika Değerlendirmesi Değerlendirme en genel tanımıyla yapılması planlanan aktivite ya da programların ne kadarının, ne ölçüde yapıldığının veya yapılamadığının ölçülmesi için yapılan bilimsel analiz yöntemidir. Birçok açıdan önem arz etmektedir. Birincisi, konuya ilişkin ayrılan bütçenin düzenlenmesi ve ne kadar daha bütçe ayrılması gerektiğinin planlanmasını sağlamaktadır. İkinci olarak, programın ya da faaliyetin gerçekten amacına ulaşıp ulaşamadığının tespit edilmesi ve bu doğrultuda düzenlemeler yapılmasını sağlar. Üçüncü olarak, devletin ya da ilgili kurumların hesap verebilirliğini göstermesi ve meşruiyetini ispatlaması açısından önemlidir. Türkiye nin Uyuşturucu Politikaları ve Süreç Modeli Türkiye nin uyuşturucuyla mücadelede yürütmekte olduğu politikalar, süreç model perspektifinden değerlendirilerek politikaların gündeme gelişinden değerlendirilmesine kadar olan sürecin sistematik olarak işleyip işlemediği değerlendirilecektir. Uyuşturucu ile mücadele politikası ve süreci Sabatier in (1999) çalışmasında detaylı olarak sunulan modelde belirtildiği şekliyle; gündeme geliş, formüle ediliş, kanunlaştırma, uygulama ve değerlendirme olarak beş ana başlıkta incelenecektir (bkz. Şekil 1). Uyuşturucuyla Mücadelede Görev Alan Kamu Kurumları Türkiye de bir çok kurum ve kuruluş uyuşturucuyla mücadele alanında (arz azaltımı, talep azaltımı, önleme, koruma, rehabilitasyon vb.) faaliyet göstermektedir. Hali hazırda gerek ulusal gerekse uluslararası alandaki koordinasyon ile politikaların hazırlanması, izlenmesi ve değerlendirilmesi Türkiye Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi (TU- BİM) tarafından yerine getirilmektedir. Konuyla ilgili olan sorumlu kurum ve kuruluşları şu şekilde sıralayabiliriz: 84

Sağlık Bakanlığı (Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü, İlaç ve Eczacılık Genel Müdürlüğü) Milli Eğitim Bakanlığı (Özel Eğitim Rehberlik ve Danışma Hizmetleri Genel Müdürlüğü) Adalet Bakanlığı (Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğü, Denetimli Serbestlik Daire Başkanlığı) İçişleri Bakanlığı ( Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı) Başbakanlık (Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü,Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Diyanet İşleri Başkanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Türkiye İstatistik Kurumu, Devlet Planlama Teşkilatı, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Başkanlığı, Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı (Toprak Mahsulleri Ofisi) YÖK ve Üniversiteler Uyuşturucu Sorununun Ortaya Çıkışı ve Politika için Gündem Oluşması Uyuşturucu sorunu tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de tüm toplumu ve bireyleri etkileyebilen biyolojik, psikolojik ve sosyal boyutları olan bir sağlık sorunudur. Birleşmiş Milletler Uyuşturucu ve Suç Ofisi nin (UNODC, 2009) verilerine göre tüm dünyada uyuşturucu kullanımı her geçen gün artmakta, uyuşturucunun yol açtığı sosyal ve politik sorunlar ülkelere de ayrı ekonomik ve sosyal yükler getirmektedir. Her ülkede değişen miktarlarda olmakla beraber, bir çok ülke uyuşturucudan olumsuz yönde etkilenmektedir. Uyuşturucu konusu gerek sağlık, gerekse güvenlik ve uluslararası konuları ilgilendirmesi yönüyle aslında çok sektörlü bir konudur. Uyuşturucu politikaları 1970 li yılların başlarında Türk-Amerikan ilişkilerinde önemli bir konu olarak karşımıza çıkmış, yasal haşhaş ekimi konusunda yaşanan gelişmeler ve ortaya çıkan yeni durum bir dönem önemli bir politika gündemi olarak ülkenin gündeminde yerini almıştır. Ancak haşhaş ekimi konusunda yapılan yeni düzenleme sorunun üretim boyutunu sınırlandırmış ve sorunu karşılıklı olarak çözmüştür. Bu du- 85

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR rum, oluşan uluslararası politikanın ulusal politikaya yansıması şeklinde cereyan etmiştir. 1980 li yıllarda Avrupa daki uyuşturucu kullanımındaki artış, Türkiye yi önemli bir transit ülke konumuna getirmiş ve devlet kaçakçılıkla mücadeleyi ön planda değerlendirerek uyuşturucu konusunu arz boyutuyla (üretim, kaçakçılık, satış ve bulundurma) gündemine almıştır. Bu kapsamda, 1980 li yılların başında uyuşturucunun arzına yönelik çalışmalar ülkenin gündemine alınmış, kaçakçılıkla mücadele amacıyla Emniyet Genel Müdürlüğü bünyesinde Kaçakçılık Daire Başkanlığı kurulmuştur. Türkiye de devletin uzun yıllar uyuşturucu sorununu suç ve güvenlik perspektifinde görmesi beklenmedik sonuçlar doğurmuştur. Nitekim, polis ve kolluk birimleri, sağlık sektörüne kıyasla mücadele konusunda çok daha organize ve profesyonel bir yapıya bürünmüştür. Talep ve arz konusunda bir çok uluslararası raporda Türkiye eleştirilmektedir (Bkz. AB İlerleme Raporları, 2006, 2007, 2008). Uyuşturucunun talep azaltımı ve sağlık boyutunun Birleşmiş Milletlerin gündemine dahi 1980 li yılların sonunda girdiği düşünüldüğünde, Türkiye nin durumunun diğer ülkelerden çok farklı olmadığını değerlendirebiliriz. Türkiye nin 1980 li yıllardan sonra liberal ve serbest piyasa ekonomisine geçişi, Avrupayla olan ilişkilerdeki gelişmeler, uyuşturucu piyasasının daha da hareketlenmesine yol açmış, özellikle Doğu ülkelerinde üretilen uyuşturucunun Avrupa ülkelerine götürülmesi ve bundan elde edilen kazancın büyüklüğü, suça karışanların sayısını her geçen gün arttırmıştır. Dolayısıyla, uyuşturucu sorunu ülkenin gündemine 1990 lı yılların ortasında yine güvenlik kavramıyla girmiştir. Uyuşturucu konusunun öncelikle milli güvenliği ilgilendirdiği düşüncesi ve endişesiyle politika yapıcıların ajandasına girmesi, üzerinde durulması gereken bir konudur. Her ne kadar, 2003 yılında Milli Güvenlik Kurulu nun (MGK) yapısı ile ilgili bir takım düzenlemeler yapıldıysa da, milli güvenliğin tanımında herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Milli güvenlik kavramı devletin anayasal düzeninin, milli varlığının, bütünlüğünün, milletlerarası alanda siyasi, sosyal, kültürel ve ekonomik dâhil bütün menfaatlerinin ve ahdi hukukunun her türlü dış ve iç tehditlere karşı korunması ve kollanması şeklinde tanımlamıştır. Dolayısıyla, 1996 yılında MGK da uyuşturucu sorunu bu kapsamda değerlendirilmiş ve uyuşturucu konusu milli güvenliği tehdit eden bir unsur şeklinde çerçevelendirmiş ve bu doğrultuda bir tavsiye kararı sunulmuştur. 86

Türkiye nin 1990 lı yıllarda uyuşturucu kaçakçılığında bir geçiş noktası olarak değerlendirilmesi ve ülkedeki uyuşturucu kullanımından zarar görenlerin sayısının çoğalması uyuşturucuyla mücadele politikalarının gözden geçirme ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bu nedenle 26 Nisan 1996 tarihindeki MGK dan uyuşturucuya talep azaltımı ile ilgili program geliştirilmesine yönelik bir tavsiye kararı çıkmıştır. Robins e (2009) göre 1996 ya kadar uyuşturucu genel politikada bir dış mesele olarak algılanırken uyuşturucunun bir iç mesele olduğu ve bunun için gerekli adımların atılması gerektiği ortaya konulmuştur. Bu çerçevede Türkiye deki uyuşturucu politikalarının ciddi bir öneme sahip olmasını iç ve dış sebepler olarak iki ana başlık altında toplayabiliriz. İç sebepler olarak uyuşturucu kullanımının özellikle genç nüfusta giderek yaygınlaşması ve toplumda ciddi problem haline gelmesi olarak nitelendirilmektedir. Bunun göstergesi olarak kolluğun yaptığı operasyonlarda uyuşturucu satışlarının ilköğretim ve liselere kadar inmesi ve yapılan yerel çaplı araştırmalarda uyuşturucu kullanımının gençlerde yaygınlaşmaya başlaması gösterilmektedir (Ögel, 1998; AB Ulusal Raporları, 2006 2009). Dış etkenler olarak özellikle 1999 yılında Türkiye nin AB ye giriş süreciyle başlayan uyum paketleri ve ilgili kuruluşlarla başlatılan işbirliği çalışmaları uyuşturucu problemlerini gün yüzüne çıkarmıştır. Alternatif Politikaların Formüle Edilmesi Politikanın formüle edilmesi bağlamında, Milli Güvenlik Kurulu nun (MGK) 26.04.1996 tarih ve 393 sayılı tavsiye kararı ve Bakanlar Kurulunun 25.07.1997 tarih ve 97/9700 sayılı kararı ile (TUBİM, 2010) Aile Araştırma Kurumu bünyesinde yeni bir yapılanmaya gidilmiştir. Bu kurumsal yapılanma sürecinde alternatif yapılanma modelleri üzerinde durulup durulmadığına ilişkin bu makalenin yazarlarının herhangi bir bilgisi yoktur. Ne var ki, Robins (2007) yaptığı mülakatlar neticesinde, Aile Araştırma Kurumunun seçilmesinin tamamen kişiye özel olduğunu ifade etmektedir. Nitekim söz konusu kuruluştan sorumlu Devlet Bakanlığı görevini o yıllarda güçlü bir lider olan İmren Aykut yerine getirmektedir. O yıllarda, herhangi bir teşkilat yasası dahi bulunmayan, il örgütlenmesi olmayan, personel sayısı sınırlı bir kurumun seçilmesi oldukça dikkat çekicidir. Dolayısıyla bu süreçte, politika yapıcılar, kurumun güçlü olup olmadığına değil, görevi hangi kişinin üstleneceği üzerinde durmuşlardır. 87

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR Türkiye de uyuşturucu alanındaki ilk politika belgesi 1997 de kabul edilen ve bazı AB raporlarında Ulusal Uyuşturucu Stratejisi olarak ifade edilen belgedir. Nitekim bu belgenin, Türkiye de uyuşturucu alanında çalışan kurum ve kuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlayan ilk yazılı politika belgesi olduğu söylemi yanlış olmayacaktır (Robins, 2007; Ulusal Strateji Belgesi, 2007; TUBIM, 2010). Bu kapsamda, Uyuşturucu Madde Kullanımı ile Mücadele Takip ve Yönlendirme Üst Kurulu (üst politik düzey) ile Uyuşturucu Madde Kullanımı ile Mücadele Takip ve Yönlendirme Alt Kurulları (uzman düzeyi) oluşturulmuştur. Uyuşturucuyla mücadele konusu teknik olarak birçok devlet kuruluşunun koordinasyonunu gerektirmektedir. Fakat bu durum Türk politika sürecinde bu şekilde işlememiştir. 1996 yılından önce kurum ve kuruluşlar arasında ciddi bir koordinasyon eksikliği göze çarpmaktadır. Uzun yıllar problemin çözümü için sorumlu olan kuruluşların yalnızca kamu güvenlik kuruluşlarının olduğu yönünde geniş bir inanış bulunmaktaydı. Arzla mücadele eden kurumlar (Emniyet, Jandarma, Gümrük) arasındaki bilgi ve istihbarat paylaşımı ve koordinasyon amacıyla 1978 yılında MGK nın 237 sayılı kararıyla İçişleri Bakanlığı bünyesinde İstihbarat ve Harekât Merkezi (sonradan KİHBİ-Kaçakçılık İstihbarat Harekât ve Bilgi Toplama Daire Başkanlığı olarak değişmiştir) kurulması tavsiye edilmiştir. Yaklaşık 3 yıl sonra, 1981 yılında da söz konusu merkez İçişleri Bakanlığı bünyesinde faaliyetlerine başlamıştır (KİHBİ, 2010). Dolayısıyla uyuşturucuyla mücadelede kamu güvenlik kuruluşlarının idari, teknik ve koordinasyon açısından yaklaşık 30 yıllık bir kurumsallaşma süreci olduğundan, şu an daha sistemli ve organize bir yapıdadırlar. Uyuşturucu talep azaltımı alanında da durumun böyle olduğu pek söylenemez. Birçok AB İlerleme Raporunda da Türkiye nin talep azaltımı konusundaki eksikleri vurgulanmıştır. Avrupa Birliği tarafından, AB üyesi ve aday ülkelerde uyuşturucu konusunda (özellikle, uyuşturucu kullanımı, tedavisi ve kısmen de olsa uyuşturucu piyasasına yönelik) karşılaştırılabilir, güvenilir ve objektif bilgi toplanması ve analizi amacıyla 1993 yılında EMCDDA (Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi) kurulmuştur. Türkiye, 1999 yılında AB ile Katılım Ortaklığı Belgesini (Helsinki zirvesi) imzalamasının ardından, bazı AB organlarına katılmak için niyet mektupları göndermiştir. Söz konusu Merkez AB ye tam üye olmadan önce aday ülkelerin de ka- 88

tılabilecekleri belirli AB Kuruluşlarından birisidir. 2000 yılının son çeyreğinde Türk Hükümeti, EMCDDA ya katılım için AB Komisyonuna başvuruda bulunmuş, bu duruma paralel olarak da ulusal temas noktası görevinin Başbakanlık Aile Araştırma Kurumu tarafından yerine getirileceğini taahhüt etmiştir. Bu husus aynı zamanda Uyuşturucu Madde Kullanımı ile Mücadele Takip ve Yönlendirme Alt Kurulu nun 26.06.2001 tarihinde yapılan 50. toplantısında da karara bağlanmıştır (TUBİM, 2009). Söz konusu toplantıda, uyuşturucuyla mücadelenin, Amsterdam Antlaşmasında öngörülen, Avrupa nın bir özgürlük, güvenlik ve adalet bölgesi haline getirilmesi hedefi çerçevesinde öncelikli bir konu olduğu değerlendirilmiştir. Ayrıca, uyuşturucu konusunun genişleme kapsamında öncelik taşıyan adalet ve içişleri alanına girdiği, diğer taraftan ülkemizin uyuşturucu kaçakçılığıyla mücadelede coğrafi bakımdan kilit konumda ve uluslararası işbirliğinde oldukça iyi bir noktada olduğu göz önüne alınarak EMCDDA ya katılımın desteklenmesi kararlaştırılmıştır (Toplantı Notları, 2001). Diğer taraftan, 15 19 Ekim 2001 tarihlerinde EMCDDA yetkilerden oluşan üç kişilik heyet, ülkemizin ve özellikle Aile Araştırma Kurumu nun faaliyetleri ile teknik kapasitesini değerlendirmek amacıyla Türkiye ye bir çalışma ziyareti gerçekleştirmiştir. Söz konusu ziyaret kapsamında, Dışişleri Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü, Adalet Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı ve TADOC a bir ziyaret gerçekleştirilmiştir (Arşiv Belgeleri, 2001). Bu ziyaret sonucunda, Türkiye 22-25 Ekim 2001 tarihleri arasında gerçekleştirilen EMCDDA seminerine gözlemci statüsünde davet edilmiş ve toplantılara ilk kez katılmıştır. 2001 yılında AB ye aday ülke statüsündeki diğer 13 ülke ile birlikte standart bir değerlendirme metoduna göre incelenmiştir. Bu rapor genel olarak, Türkiye deki uyuşturucuyla mücadele eden kurum ve kuruluşların kapasite değerlendirmesi, uyuşturucu arz ve talebiyle ilgili genel değerlendirme, yeni ortaya çıkan sentetik uyuşturucularla ilgili uygulamaların değerlendirilmesi, uyuşturucu ile ilgili çalışma planına yönelik öneriler ve uyuşturucuya ilişkin veri kaynaklarının geliştirilmesine yönelik tavsiyeleri içermekteydi (EMCDDA Heyetince Hazırlanan Rapor, 2001). Diğer taraftan raporda, MGK tarafından hazırlanan ulusal uyuşturucu politikasının AB standartlarına çıkarılması da bu raporda ilk kez dile ge- 89

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR tirilmiş ve yeni hazırlanacak politika belgesinde veri toplanma, analiz ve kurumlararası işbirliği ile EMCDDA nın ulusal temas noktasına vurgu yapılması gerektiği ifade edilmiştir (EMCDDA Heyetince Hazırlanan Rapor, 2001) Aile Araştırma Kurumunun bir kuruluş yasasının olmaması ve EMCDDA ya katılım çalışmalarının ara verilmeden sürdürülmesi amacıyla teknik, idari ve mali açıdan farklı bir kurum arayışına gidilmiştir. Bu noktada UNODC desteğiyle Türkiye nin ve bölge ülkelerin uyuşturucuyla mücadele kapasitesinin güçlendirilmesi amacıyla kurulmuş uluslararası bir akademi olan TADOC (Türkiye Uluslararası Uyuşturucu ve Organize Suçlarla Mücadele Akademisi) gündeme gelmiştir (Akgul & Marenin, 2007). Her ne kadar bu kurum arzla mücadele alanında kurulan bir eğitim merkezi olsa da, uluslararası misyonu, personel kapasitesi ve misyonu itibariyle bu görevi yerine getirebileceği değerlendirilmiştir. Bu kapsamda, 16.05.2002 tarihinde Başbakanlık Makamının yetkilendirmesi ile Emniyet Genel Müdürlüğü, Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Daire Başkanlığına bağlı olarak 2000 yılında kurulan TADOC, EMCDDA Ulusal Temas Noktası olarak belirlenmiştir (Akgul & Marenin, 2007; Robins, 2009; TUBİM, 2009). Başbakanlık Makamı tarafından yetkilendirilmeyi takiben, ulusal temas noktasının işlevsel olarak kurulması ve EMCDDA çalışmalarına daha aktif katılabilmesi amacıyla Türkiye Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi nin (TUBİM) Kurulması ve Ulusal Uyuşturucu Stratejisinin Geliştirilerek Uygulanması başlıklı bir AB eşleştirme (twinning) projesi hazırlanmıştır. Türkiye ile İspanya ve Yunanistan arasında gerçekleştirilen bu projenin en temel hedefi, Türkiye nin, uyuşturucuya karşı kurumsal kapasitesinin kapsamlı, bütüncül ve sürdürülebilir bir şekilde güçlendirilmesiydi. 2002 yılında başlayan proje, 2006 yılının sonlarında tamamlanmıştır. Bu projeyle belirlenen politikalar çerçevesinde aşağıdaki sonuçlar ve uygulamalar ortaya çıkmıştır. TUBİM işlevsel bir Ulusal Temas Noktası olarak kurulmuş ve EMCDDA çalışmalarına katılmaya başlamıştır. AB kriterlerine uygun ilk politika belgesi, ilgili tüm kurumların desteği ve işbirliği ile 2006-2012 yıllarını kapsayan Bağımlılık ve Bağımlılık Yapıcı Maddelerle Mücadelede Ulusal Politika ve Strateji Belgesi hazırlanmış ve Türkiye nin ulusal uyuşturucu stratejisi belirlenmiştir. 90

Uyuşturucunun arz ve talebine yönelik işbirliği kapasitesinin arttırılması ve ulusal uyuşturucu bilgi sisteminin yapılandırılması ve AB standart verilerinin toplanması ve çalışma gruplarının yapılandırılması gibi çıktılar alınmıştır. 2002-2007 arasındaki gelişmeler ve oluşumlar neticesinde, Türkiye ile Avrupa Birliği arasında Türkiye nin EMCDDA üyeliği ve çalışmalarına katılması için Ekim 2007 de bir anlaşma imzalanmıştır. Söz konusu anlaşma Avrupa Parlamentosunun onayından da geçmiştir. TBMM tarafından anlaşma onaylanırsa, Türkiye EMCDDA ya tam üye sıfatına kavuşacaktır. Politikaların Onaylanması Türkiye Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi nin (TUBİM) Kurulması ve Ulusal Uyuşturucu Stratejisinin Geliştirilerek Uygulanması başlıklı AB projesinin en önemli çıktısı proje sonunda tüm kurumların mutabakatıyla hazırlanan Bağımlılık ve Bağımlılık Yapıcı Maddelerle Mücadelede Ulusal Politika ve Strateji Belgesi dir. Söz konusu belge AB kriterlerine göre hazırlanmış uyuşturucu arz ve talebine dengeli bir yaklaşım sergileyen bir yapıya sahiptir. Bu belge, ilgili tüm kurum ve kuruluşların onayı ve Başbakanlık oluru ile yürürlüğe girmiştir. Ancak, Türkiye nin uyuşturucu politikalarının hukukileştirilmesi safhasında süreç genel olarak politik çerçevenin dışında bürokratik bir arenada devam etmiştir ve etmektedir. Özellikle konunun illegal bir eylemle ilgili oluşu ve ülkede bu konunun net bir şekilde algılanışı, uluslararası bir takım sorumlulukların paylaşılması ve ilgili yeni bir birimin oluşturulması, politik etkilerden uzak kalmasını sağlamıştır. Bürokratik yapı da ilgili uzmanların desteğiyle hukukileştirme ve onay süreçlerini AB normlarına uygun bir şekilde ve objektivite korunarak işletilmiştir. Bürokratik koordinatör olarak TUBİM in kuruluşuyla beraber 2006-2012 Bağımlılık Yapıcı Maddeler ve Bağımlılıkla Mücadelede Ulusal Politika ve Strateji Belgesi ve 2007 2009 Bağımlılık Yapıcı Maddeler ve Bağımlılıkla Mücadelede Ulusal Politika ve Strateji Belgesi nin Uygulanması İçin Eylem Planı da onaylanmış ve yürürlüğe girmiştir. Bu politikaların genel hedefleri madde kullanımının ve kaçakçılığının önlenmesi, yapıların koruma, önleme ve eğitim alanlarında profesyonel olarak çalışacak uzman ve nitelikli personelle desteklenmesi ve ulusal ve uluslararası düzeylerde toplumların ve bireylerin sağlığının korunması şeklindedir. Bu politikala- 91

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR rın uygulanmasında öncelikler madde kullanımının tüm nüfus açısından önlenmesi ve risk gruplarının korunması şeklinde belirlenmiştir (Strateji Belgesi ve Eylem Planları). Onaylanan Politikaların Uygulanması Onaylanan Strateji Belgesinin (2006-2012) uygulanması için çıkarılan Eylem Planı, ilgili kurum ve kuruluşlarca uygulanma başlamıştır. 3 yıllık iki eylem planı şeklinde yürütülecek olan uygulama (eylem) planları, Türkiye de uyuşturucu alanında gerek arz gerekse talep ekseninde hangi konuların uygulanacağı/uygulanması gerektiği üzerine odaklanmıştır. Hazırlanan strateji belgesinde arz ve talep konularının birlikte ele alınması gerektiği şu ifadelerle vurgulanmıştır: Türkiye Cumhuriyeti; bağımlılık yapıcı maddeler ile mücadele konusunda arz ve talebin birbirinden ayrı olarak düşünülemeyeceği, iç içe olduğu, her iki mücadelede de eşgüdümlü ve eşzamanlı hareket edilerek, iyileştirme sürecinin de bu mücadeleye dahil edilmesi gerektiği ve bu sayede topluma kazandırma olayının gerçekleşeceği inancıyla, her iki yöndeki mücadeleye aynı oranlarda ağırlık vermektedir. (Strateji Belgesi, 2006) Diğer taraftan politikaların ve eylem planlarının koordineli uygulanması oldukça önemlidir. Uyuşturucu Strateji Belgesi söz konusu politikaların uygulanması sürecinde her türlü faaliyetin, tek merkezin eşgüdümünde ve işbirliğinde, ilgili ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşların desteğinde, çok katılımlı, genişleme ve derinleşmeyi aynı oranda sağlayabilen bir anlayışla sürdürülmesini ısrarla vurgulamıştır (Strateji Belgesi, 2006). Onaylanan söz konusu politika belgesinin dışında, Uyuşturucu Başta Olmak Üzere Madde Bağımlılığı ve Kaçakçılığı Sorunlarının Araştırılarak Alınması Gereken Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla Kurulan Meclis Araştırması Komisyonu raporu da bu politika belgesi ve eylem planına atıfta bulunarak ilgili kurum ve kuruluşlara tavsiye niteliğinde önerilerde bulunmaktadır. TBMM himayesinde ilgili uzmanlarca hazırlanan böyle bir rapor, onaylanan politikaların daha etkin ve işlevsel uygulanmasını sağladığı değerlendirilmektedir. 92

Politika Değerlendirmesi Strateji Belgesine istinaden hazırlanan 1. Eylem Planı (2007-2009) henüz değerlendirilmemiştir. Avrupa Birliği normlarında hazırlanan bu ilk eylem planının ölçülebilirlik konusunda bir takım eksikliklerinin olduğu değerlendirilmektedir. Arz azaltımı politikalarında ölçülebilirlik nispeten daha somut olabildiği, ancak talep azaltımı ile ilgili hususların çok genel ifadeler içermiş ve üç yıllık sürede yapılabileceklerden çok ideal olan konular dillendirilmiştir. Ayrıca, kimi konular için koordinasyon birden fazla kuruluşa verilmiş olduğundan bu durumun bir takım sorunlara yol açabileceği de değerlendirilmektedir. İlk eylem planı olması sebebiyle koordine konusunda da bir takım aksaklıkların yaşandığı değerlendirilmiştir. İlgili faaliyetler konusunda nasıl bir koordinasyonun gerçekleştirilmesi gerektiği, toplantıların ve konuyla ilgili verilerin nasıl toplanacağına ilişkin somut değerlendirmeler eylem planında yapılamamıştır. Söz konusu eylem planı aslında Türkiye Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezinin Kurulması başlıklı İspanya ve Yunanistan ortaklığı ile yürütülen AB Eşleştirme Projesinin bir çıktısıdır. Dolayısıyla bu konuda, böyle bir strateji ve eylem planının hazırlanması, AB projelerinin ve uyumluluk çalışmalarının bir yansımasıdır. 2006 yılından önceki dönemde Türkiye nin bütüncül bir uyuşturucu ile ilgili strateji ve eylem planının olmadığı dile getirilmekteydi. Bu söylemlerin ortadan kaldırılması ve AB standartlarında bir politika belgesinin hazırlanması, kurumlar arası eşgüdümün önceki yıllara nispeten daha başarılı sağlanması Türkiye açısından oldukça önemli bir gelişmedir. Kanıta dayalı bilimsel veriler politika değerlendirme sürecinde dikkate alınması gereken en önemli ölçütlerdir. Eylem planının değerlendirmesinde nicel olduğu kadar nitel veriler de oldukça önemlidir. Söz konusu politika belgesi ve eylem planlarının değerlendirmesinin bilimsel ölçütler çerçevesinde yapılması oldukça önemlidir. Değerlendirmede, politika sürecinde amaçlanan hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığı, arz ve talep başlıklarında hangi sonuçlara ulaşılabildiği görülecektir. Bu bağlamda, Strateji Belgesine istinaden hazırlanan söz konusu eylem planının üç yıllık değerlendirilmesinde bir takım somut araçlardan faydalanılması gerekecektir (Ulusal raporlar, nitel ve nicel veriler, faaliyet raporları). Tüm bunların ışığında ikinci üç yıllık yeni eylem planının ve sonrasında da yeni politika belgesinin hazırlanması gündeme alınacaktır. 93

YERELDEN KÜRESELE SINIRAŞAN SUÇLAR Sonuç ve Öneriler Türkiye nin uyuşturucuyla mücadelede yürütmekte olduğu politikaları, süreç model perspektifinden değerlendirildiğinde politikaların gündeme gelişinden değerlendirilmesine kadar olan sürecin sistematik olarak işlediği görülmektedir. Bu süreç, temeli Harold Lasswell tarafından 1950 li yıllarda atılan ve Sabatier in (1999) detaylı olarak sunduğu modelde belirtildiği şekliyle Türkiye nin uyuşturucu politika sürecinde de pratik ve teorik açıdan işlemiştir. Gündeme geliş, formüle ediliş, kanunlaştırma, uygulama ve değerlendirme olarak beş ana başlıkta analiz edilen bu süreç, özellikle ulusal ve uluslar arası birçok boyutu olan uyuşturucu politikalarının anlaşılması açısından önem taşımaktadır. Bu çalışma bir politika süreç analizi yapmak suretiyle alandaki boşluğu doldurmayı hedeflemiştir. Türkiye nin uyuşturucu politikası son üç yıllık AB ilerleme raporları çerçevesinde değerlendirildiğinde de oldukça somut ve pozitif ilerlemelerin kaydedildiği görülmektedir. Gerek, Avrupa Birliğinin 2005-2011 Uyuşturucu Stratejisi gerekse Birleşmiş Milletler Genel Konseyi nin 1998 yılında aldığı karar ve AB raporlarında ülkelerin uyuşturucunun talep ve arzına yönelik dengeli, disiplinler arası ve entegre bir biçimde mücadele ortaya koyması gerektiği vurgulanmıştır (UNDCP, 1998; Council of the European Union, 2004). 2007 AB ilerleme raporunda Türkiye nin uyuşturucuyla mücadele konusunda ilerleme kaydettiği Kasım 2006 da AB ye uyumlu bir Ulusal Strateji ve politika belgesinin kabul edildiği en başta vurgulanan hususlardandır. Kolluk görevlilerinin başarılı operasyonları ve yakalama miktarlarındaki artış raporda dile getirilmiştir. Ancak, talep azaltımı konusunda tedavi merkezlerinin kapasitesinin yetersiz olduğu, Türkiye nin EMCDDA standartlarıyla uyumlu bir bilgi toplama ağı geliştirmesi ve ilgili kurumlar arasındaki işbirliğinin güçlendirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. 2008 yılı raporunda ise uyuşturucuyla mücadele konusunda yine ilerleme kaydedildiği, Eylem Planının (2007-2009) yürürlüğe girdiği ve TUBİM in bu alanda Eylem Planı nın koordinatörü olup, uygulamayı izlemek amacıyla üç ayda bir koordinasyon kurulu toplantıları yaptığı ifade edilmiştir. Ancak, 2007 yılında olduğu gibi yine kurumlar arası işbirliğinin güçlendirilmesi, veri toplama sisteminin geliştirilmesi ile uyuşturucu arz ve talebine yönelik daha dengeli bir yaklaşımın geliştirilmesi gerektiği belirtilmiştir. 94