MÜZAKERE SÜRECİNİN OLMAZSA OLMAZ ARACI DÜZENLEYİCİ ETKİ ANALİZLERİ SEMİNERİ TOPLANTI RAPORU YER: LÜTFÜ KIRDAR KONGRE VE SERGİ SARAYI TARİH: 08.02.2006 ZEYNEP SOLAK DIŞ EKONOMİK İLİŞKİLER MÜDÜRLÜĞÜ AB MASASI UZMAN YARDIMCISI
İktisadi Kalkınma Vakfı 8 Şubat ta düzenlediği Müzakere Sürecinin Olmazsa Olmaz Aracı Düzenleyici Etki Analizleri Semineri etki analizi konusunda dünyanın önde gelen isimlerinin konuya ilişkin görüş ve değerlendirmelerini; kamu kurum, iş dünyası temsilcileri ve kamuoyu ile paylaştı. Seminerde ayrıca Düzenleyici Etki Analizi Rehberi başlıklı İKV yayınının da tanıtımı yapıldı. Söz konusu yayın; müzakere sürecinin getireceği değişimin etkilerinin incelenmesi, ortaya çıkabilecek maliyet ve fırsatların önceden belirlenerek ileriye dönük planların şekillendirilmesi, sektörlerin rekabet gücünü koruması için gerekli adımların gecikmeksizin atılabilmesi için hayati önem taşıyan Düzenleyici Etki Analizleri nin kimler tarafından, hangi durumlarda ve nasıl yapılması gerektiğini inceliyor. Seminerde açış konuşmalarını devlet bakanı ve Başmüzakereci Ali Babacan, İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV) başkanı Davut Ökütçü yaptı. Avrupa Komisyonu ndan Robert Scharrenborg, Jacobs&Associates Firması Genel Müdürü Scott Jacobs, müzakere sürecinde Romanya nın Başmüzakereci Windows Media Player (2).lnk si Vasile Puşçaş ve Fıpra International Genel Müdürü Dirk Hudıg in katıldığı panelin yöneticiliğini ise Düzenleyici Etki Analizleri rehberi isimli İKV yayınını tanıtan bir sunum da gerçekleştiren İKV Genel Sekreteri Dr. Şebnem Karauçak gerçekleştirdi. Düzenleyici Etki Analizi Nedir? Düzenleyici etki analizi, önerilen politikaların, programların, planların ya da projelerinde değerlendirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla karar alıcıları bilgilendirmek için kullanılan bir yöntemdir. Etki analizi ile uygulanabilecek politika seçenekleri belirlenmekte, bunlar arasında bir karşılaştırma yapılabilmekte ve her seçeneğin faydaları ve sakıncaları ortaya koyulmaktadır. Bu nedenle etki analizleri, başta siyasi karar alıcılar olmak üzere büyük şirketlerden KOBİ lere, sivil toplum örgütlerinden, çeşitli çıkar gruplarına iş dünyası temsilci örgütlerine kadar toplumun pek çok kesimi tarafından kendi faaliyet alanlarında meydana gelen değişimlerin etkilerini incelemek için kullanılmaktadır. 3 Ekim 2005 tarihinde Türkiye ile katılım müzakerelerinin resmen başlamasıyla birlikte Türkiye AB ilişkilerinde yeni bir döneme geçilmiştir. AB müktesebatının üstlenileceği ve uygulanacağı bu dönem, son derece kapsamlı bir dönüşümü de beraberinde 1
getirmektedir. Bu dönüşümün başarıyla tamamlanması için sürecin şeffaflık ve katılımcılık ilkeleri gözetilerek, doğru yönetilmesi amacıyla kullanılacak en etkili araç ise düzenleyici etki analizleridir. Sayın Davut Ökütçü düzenleyici etki analizlerinin ilk bakışta teknik bir konu olarak görünmekle birlikte, aslında, basta kamu ve özel sektör olmak üzere toplumun hemen tüm kesimlerini doğrudan ilgilendiren bir konu olduğunun özellikle altını çizmiştir. Ökütçü, Uyum çalışmaları kapsamında gerçekleştirilecek yasal düzenlemeler ülkemizdeki is yapma ortamını önemli ölçüde değiştirecektir. Bu değişimin getireceği ekonomik, mali, hukuki, siyasi ve sosyal etkilerin ortaya koyulması için kullanılacak en önemli araç ise düzenleyici etki analizleridir. Kuskusuz, kamu sektörü makro düzeyde kapsamlı etki analizleri hazırlayacaktır. Ancak bu yeterli değildir. Özel sektör de, hazırlayacağı etki analizleri ile uyum sürecinin getireceği maliyetleri ve fırsatları önceden tespit ederek ileriye dönük planlarını şekillendirmelidir. Hazırlanacak bu analizlerin sonuçları, aynı zamanda müzakerelerde, geçiş dönemi taleplerinin belirlenmesinde kamuya veri ve destek sağlayacak gerekçeleri de oluşturacaktır., dedi. Sayın Şebnem Karauçak aday ülkeler tarafından yapılan düzenleyici etki analizi hakkında bilgi vermiş ve özel case - durum örnekleri vererek düzenleyici etki analizini dinleyicilere açıklamıştır. Letonya- İçme Suyu Örneği Letonya da yapılan etki değerlendirme raporlarına göre, su yönetimi, içme suyu ile atık su kalitesinin iyileştirilmesine yönelik yatırım projelerinin toplam maliyetinin 1.85 milyar Euro olduğu belirtilmiştir. Bu maliyette, kentsel atık su arıtım sistemine ayrılan pay 584 Milyon Euro olup, içme suyunun iyileştirilmesine yönelik miktar 501 Milyon Euro olarak hesaplanmıştır. Söz konusu ağır maliyet nedeniyle Letonya 7 direktif için 2005 ile 2015 arasında değişen geçiş dönemleri talep edilmiştir. Ancak AB, kentsel atık su arıtımı için 2015, kullanım suyu kalitesi için 2010 yılına kadar olmak üzere 2 direktifte geçiş süresi tanımıştır. Slovakya- Et İşleme Tesisleri Örneği Slovakya da çeşitli et ve balık işleme tesislerinin, 77/99/EC sayılı et ürünlerinin Topluluk içi ticaretini etkileyen sağlık problemlerine ilişkin Direktif. 64/433/EEC sayılı taze etin Topluluk içi ticaretini etkileyen sağlık problemlerine ilişkin Direktif 2
91/493/EEC sayılı balık ürünlerinin üretilmesi ve piyasaya sunulması ile ilgili hayvan sağlığı koşullarına ilişkin Direktif kapsamında ortaya konan hijyen koşullarının tamamen yerine getirebilmeleri için 31 Aralık 2006 ya kadar geçiş süreci istenmiştir. Slovakya müzakere pozisyon belgesinde, halihazırda AB hijyen standartlarına az sayıda gıda işleme tesisinin uyum sağladığını; işletmelerin temel sorunlarının yapısal ve teknik koşullar ile bazı ekipmanın eksikliği olduğunu, bu sorunların çözümü içinse yatırım gerektiğinin altını çizmiştir. Geçiş süresinde talebinde bulunduğu işletmelerin yeniden yapılandırılması için gerekli olan yatırım miktarları şu şekilde sıralanmıştır. 25 kırmızı et işletmesi-2003-380 Milyon SKK; 2006-324 Milyon SSK 5 balık üretim ve işleme tesisi- 2003 250 Milyon SSK; 2006 180 Milyon SSK Sonuçta Katılım Anlaşması nda, ancak 1 et 1 de balık işleme tesisinin, 77/99/EC sayılı et ürünlerinin Topluluk içi ticaretini etkileyen sağlık problemlerine ilişkin direktifin A ve B ekleri, 64/433/EEC sayılı taze etin Topluluk içi ticaretini etkileyen sağlık problemlerine ilişkin Direktifin 1. eki, 91/433/EEC sayılı balık ürünlerinin üretilmesi ve piyasaya sunulması ile ilgili hayvan sağlığı koşullarına ilişkin Direktifin eki kapsamındaki yapısal zorunluluklardan 31 Aralık 2006 tarihine kadar muaf tutulmasına karar verilmiştir. Bu işletmelerin üreteceği ürünlerden sadece ülke içinde pazarlanabileceği ve özel bir işaret taşıması gerektiği belirtilmiştir. 31 Aralık 2006 ya kadar bu şartlarda üretim yapmalarına izin verilmiş olan bu 2 işletme, bu tarihe kadar yapısal eksikliklerini gidermezse kapatılacaktır. Slovakya 2 işletmenin her biri hakkında yılık raporlar yayınlayarak gerekli yapısal zorunlulukları yerine getirip getirmediklerini Komisyon a bildirecektir. Etki Analizi Süresince Kullanılabilecek Kaynaklar 3
2004 yılında birliğe yeni katılan üyelerin tecrübelerine bakıldığında etki analizlerinin büyük bir kısmının kamu sektörünün talebi ve girişimleriyle hazırlandığı görülmektedir. Pek çok ülkede kamu sektörü, PHARE programı altında yürütülen projelerde üniversitelerin ilgili birimlerine ya da araştırma ve danışmanlık şirketlerine ekonominin geneline, sektörlere ya da ilgili direktiflere ilişkin etki analizleri hazırlatarak, bunların sonuçlarını müzakere pozisyon belgelerinde kullanmışlardır. Örneğin Bulgaristan da PHARE Programı kapsamında ilki 2000-2001 ikincisi de 2001-2002 dönemlerinde olmak üzere yabancı bir danışmanlık şirketi tarafından iki proje yürütülmüştür. Bu projelerin temel hedefi Tarım Bakanlığı nın etki analizi hazırlama kapasitesinin güçlendirilmesidir. Proje kapsamında süt ve süt ürünleri, et, yaş meyve ve sebzeler gibi önemli tarım sektörleri için analizler hazırlanmıştır. Yapılan tüm etki analizi çalışmalarında uyumun ilgili sektör için yasal/kurumsal ve ekonomik yönleri ele alınmıştır. Projenin bir diğer çıktısı ise Bulgaristan ın Ortak Tarım Politikası na uyumu için bir strateji hazırlanmasıdır. Tüm bu örnekler Türkiye nin de müzakere sürecinde son derece teknik ve detaylı etki analizlerinin hazırlanması için katılım öncesi mali yardımlardan yararlanabileceğini göstermektedir. Birliğe 2004 yılında üye olan ülkelerin bir kısmının etki analizleri hazırlarken Dünya Bankası gibi Uluslar arası kuruluşların sağladığı maddi kaynaklardan ve teknik desteklerden yararlanıldığı görülmektedir. Örneğin Litvanya Dünya Bankası nın mali desteğini alarak ülkenin Ortak Tarım Politikası na uyumunu inceleyen genel bir etki analizi hazırlamıştır. Bunun yanısıra etki analizi konusunda uzun süredir çalışmalarını sürdüren OECD tarafından etki hazırlanan raporlardan, aday ülkede gerekli kurumsal yapının oluşturulmasında ya da mevcut yapının daha iyi işlemesinde yararlanılabilir. Türkiye nin içinde bulunduğu bu yeni dönemin doğru ve sağlıklı yönetilmesi için en etkili araçlardan birisi olan Düzenleyici Etki Analizi süreci tarama süreci ile doğal olarak başlamıştır ve bu sürecin etkin ve yoğun bir şekilde ele alınması gerekmektedir. Türkiye de Düzenleyici Etki Analizleri İle İlgili Son Durum: Türkiye de düzenleyici etki analizleri konusunda çalışmalar başlamış olmasına rağmen yeterli düzeyde değildir. Bazı Bakanlıklarda etki analizlerinin hazırlanmasına yönelik çalışmalar yürütülmektedir. Ancak Kamu Yönetiminin Temek İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun kapsamında ele alınan etki analizleri, kanun henüz yürürlüğe girmediği için yasama sürecinde zorunlu hale getirilememiştir. 4
Ayrıca ülkemizin etki analizlerinin hazırlanması için kurumsal bir yapının da oluşturulması gerekmektedir. Böylece, hazırlanacak analizler için bir çerçeve belirlenmesi, hazırlık aşamasında teknik destek sağlanması, analizlerin kalite kontrollerinin yapılması mümkün olacaktır. Toplumsal hayatın tüm alanlarında toplu bir değişimi beraberinde getiren AB müktesebatına uyum kapsamındaki düzenlemeler özellikle iş yapma ortamını doğrudan etkileyecektir. Bu nedenle müzakere süreci boyunca etki analizlerinin sadece kamu değil aynı zamanda iş dünyasının da başvuracağı en önemli araçlardan biri olacağı özellikle toplantı boyunca tüm konuşmacıların üstünde durdukları bir nokta olmuştur. İzmir Ticaret Odası nın Düzenleyici Etki Analizi Süresince Üstlenebileceği Misyon: Türk iş dünyasının sürecin getireceği değişimin etkilerinin incelenmesi, ortaya çıkabilecek maliyet ve fırsatların önceden belirlenerek ileriye dönük planların şekillendirmesi, rekabetçi gücünü koruması için gerekli adımların gecikmeksizin atması gerekmektedir. Aynı zamanda özel sektör tarafından hazırlanan etki analizlerinin sonuçlarından müzakere pozisyon belgeleri hazırlanırken de yararlanılması, özellikle belirli sektörlerin etkileyecek düzenlemelerin etkilerinin incelenmesi için kamu kesimiyle ortak çalışmalar yürütülmesi mümkün olacaktır. Bu noktadan hareketle Odamız meslek komitelerinin talepleri doğrultusunda AB direktifleri ve uygulamaları araştırılırken düzenleyici etki analizine başlangıç niteliğinde çalışmalar yapılması 2006 Çalışma Programımızda belirtilen ve faaliyetlerimizle örtüşmektedi. Üniversite, Oda ve daha önce etki analizi sürecinden geçmiş aday ülkelere hizmet veren bir danışmanlık şirketi aracılığıyla sistematik ve kademeli bir çalışma yürütülmesi Odamız misyonu çerçevesinde, AB ne uyum süresince üyelerimize verebileceğimiz yararlı bir hizmet ve Odamızı farklılaştıran bir proje olacaktır. 5
SORU CEVAP BÖLÜMÜ 1. Serkan Salman-Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kamu kurumlarının çoğu etki analizine hazır. Mr. Scharrenborg ve Mr. Jacobs a sormak istiyorum: Etki analizinin maliyeti nedir? Bu maliyeti kim karşılayacak ve eğer maliyet çok yüksek olursa sonuç ne olur? Mr. Scharrenborg: Burada çok temel bir nokta var: biz getiri olmaksızın maliyeti hesaplamayız. İyi bir etki analizi için yatırım yapmak gerekir, ancak bu zamanında ve hükümetin desteğiyle yapılırsa maliyet düşer. Etki analizini mütevazı maliyete çıkarmak Türkiye nin elindedir. Sivil toplumu sürece dahil ederseniz maliyet düşer. Mr. Jacobs: Önümüzdeki 5 yıl için etki analizi maliyetinin 15-20 milyon Euro olacağını söyleyebiliriz. Bu maliyet Türkiye nin AB ye ihracatının %1 i kadardır. Mr. Pusças: Öncelikle müzakerelerin bir kazan-kazan (win-win) durumu olduğunu söylemek istiyorum. İkinci olarak hükümet ve müzakere ekibi etki analizine yatırım yapmalılar. İş dünyasının ise sektörler arası bir yaklaşım benimsemesi gerekir. Romanya ile ilgili olarak ise Phare programını çok kullandığımızı söyleyebilirim. Etki analizi için sadece AB ve hükümet olarak değil, STK lar üniversiteler, herkesle çalıştık. Mr. Hudig: Türkiye kalabalık nüfuslu bir ülke ve etkiyi ölçmek zor, burada etkiyi ölçerken KOBI ler de çok önem taşıyor. 2. Recep Kızılcık. Başbakanlık Kanunlar Ve Kararlar. Genel Müdür Yardımcısı, Yönlendirme Komitesi Türkiye Direktörü Türkiye ye yönelik etki analizi eleştirileri 2001 OECD raporları üzerinden yapıldı. Ancak 2006 ya geldik ve yapılan reformları sıralamak istiyorum. Yönetmeliklerin iyileştirilmesi ile ilgili çalışma grubu oluşturuldu, Lizbon la ilgili ciddi bir altyapı oluşturuldu. Etki analizi alanında Sigma ile eğitim verildi. AB ile ortaklasa düzenleyici etki analizi pilot projesi yapıldı. 2003 yılında etki analizi yasal düzenlemelerde zorunlu hale getirilmişti. Ancak yapılan yasa tasarısı veto edildi. Bununla beraber etki analizi yapılması için kanuni bir zorunluluk olmasına gerek yok, siyasi irade olması gerekir. Bu konuyla ilgili mevzuat esasları düzenlendi, su anda imza aşamasında. Her kamu kurulusunda çalışan 3 uzmanı eğitime alıyoruz. Önümüzdeki yıllarda da bu devam edecektir. OECD raporunda Türkiye de eksiklikler olduğu belirtilse de 2005 de benim de katıldığım toplantıda Türkiye nin yönlendirme komitesinde yer aldığı ve çalışmalara katıldığı belirtilmiştir. 6
Mr. Scharrenborg: Bugün üye ülkelere baktığınızda dahi 25 ülkeden 3-4 tanesinin AB Komisyonu nun ilerisinde olduğu görülür. Ayrıca, Komisyon da bu konuda çalışmalara geç başlamıştır. Türkiye de sürece siyasi desteğin sürekliliği sağlanmalı. İş dünyası, üniversiteler herkes beraber çalışmalı. Etkinin iyi araştırılması gerekir. Bütünleştirici yaklaşım en faydalı olanıdır, herkesin sürece uzmanlık ve deneyimini koyması gerekir. Mr. Jacobs: OECD yapılan çalışmaları bilmektedir. Ancak büyük bir çalışma da Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiştir. Söylemem gereken şey Türkiye nin oldukça yavaş olduğudur. Diğer ülkeler sürece sizden sonra başlayıp sizden önce bitirmiştir. 3. Eduardo Burlını, Kamu İhaleleri Kurum Etki Analiz Danısmanı Biz bir eşleştirme projesi yürütüyoruz ve projenin çok iyi bir şekilde tasarlandığını söyleyebilirim. Etki analizini finanse etmenin yolları vardır. Benim önerim kamu kurumlarının, örneğin merkez bankası veya maliye bakanlığı gibi kurumların eşleştirme ve etki analizi projeleri tasarlamalarıdır. 4. Aydan Piker, AB Danısmanlık Etki analizine ne zaman başlanmalıdır? Romanya için zor baslıklar nelerdi? Mr. Pusças: Hükümet ve kamu kurumları taramadan hemen sonra başlamalıdır. Pozisyon belgeleri hazırlanırken isletmeler ve sanayinin hazırlanması gerekir. Mr. Scharrenborg: Tarama sırasında yapılması gerekir. Mr. Hudig: İhtiyaç olmadığında başlamak gerekir, yoksa süreci etkilemek pek mümkün olmaz. 5. Fulya Öztürk, Dünya Gazetesi Müzakere sürecinde bu kadar sıkı ve katı mı olmak gerekiyor? Mr. Jacobs: Sıkı kuralları olan bir pazara girmek için önceden tasarlanan sıkı kurallar vardır ve bunların yerine getirilmesi gerekir. 7
Mr. Pustas: Ben yine Romanya dan örnek vermek istiyorum. Parlamento daki tartışmalarda Müktesebatın kanunla eşdeğer olduğunu anlatmaya çalıştım. Kanunun yarısını uygulayamazsınız, iç pazarda soruna neden olur. Kesin ve net olmalısınız. 6. Müjgan Sümen, Marmara Grubu Vakfı Elimizde müzakere baslıkları var dikey olarak, bir de yatay konular var. Müzakerelere başlıyoruz, bu arada müktesebat değişti. Bu durumda etki analizini yeniden mi yapmak gerekir? Mr. Hudig: Değişen bir dünyada yasıyoruz ancak, çalışmanın çatısını doğru bir şekilde oturttuktan sonra değişimlere paralel olarak küçük değişiklikler yapmak mümkün. Bu süreçte Türkiye de değişecektir. Süreci ölçebildiğiniz ölçüde yönetebilirsiniz. Mr. Scharrenborg: Çok sayıda çöpe atılan ve mükerrer çalışma var. Daha önce AB de yapılan iyi modellerden yararlanabilirsiniz. 7. Dr. Selma Aytüre, Tarım Bakanlıgı Sube Müdürü Romanya da bugüne kadar kaç etki analizi yapıldı, kaç tanesi tarımla ilgiliydi? Bakanlıklarda bünyesinde birimler oluşturuldu mu? Bu birimler kime bağlı çalıştı? Mr. Pusças: Tam sayı verebilmem mümkün değil, bazen aynı konu için 3 etki analizi çalışması yaptığımız oldu. Bir bakan etki analizi çalışmalarından sorumluydu. Müzakere heyetinde etki analizinden ve sektörler arası çalışmalardan sorumlu çalışma grupları vardı. Baş müzakereci olarak benim etki analizi sonuçlarına göre strateji oluşturan 4-5 kişilik bir çalışma grubum vardı. Ben bu süreçte üye ülkelerin uzmanlığından, esleştirme faaliyetlerinden ve oradaki üniversite ve STK lardan yararlandım. Tarımla ilgili olarak kamu istişarelerinden yararlandık. Ancak politikaları değil, fasılları müzakere ediyorsunuz. Sanayi kendi değerlendirmelerini yaptı. Mr. Scharrenborg: Tarım Genel Müdürlüğü nün yaptığı çalışmalar var ancak bunlar çok makro ölçekli çalışmalar. Size Tarım Genel Müdürlüğü nün ilgili birimiyle irtibata geçmenizi öneririm. 8. Şemsi ERCAN, İ.Ü. Öğretim Görevlisi AB mevzuatına uyumun zor ve maliyetin yüksek olduğu alanların tespit edilmesi gerekiyor. Bu alanlar tarım, enerji, bölgesel politikadır. AB aday ülkelerde mali araçlar oluşturmuştur: Phare, Ispa, Sapard. Türkiye de bunlarla ilgili bir bütçe yok. Analizlerin sağlıklı olarak yapılması gerekir. Bu araçlar olmadan yapılabilir mi? 8
Mr. Scharrenborg: Kimse sizi üye olmaya zorlamıyor. AB cömert bir organizasyondur ancak bir fon kurulusu değildir. Hazırlanmak size düsen bir görevdir. Yapılması gereken yatırımın bilincindeyiz ve bununla ilgili AB nin yapısal ve uyum fonları vardır; ancak bu ikisi farklı konulardır. Mr. Pusças: Romanya nın 2004 yılındaki büyüme rakamı %8. Bunun nedenlerinden biri AB müktesebatının doğru olarak uygulanmasıdır. Söyleyebileceğim şey üyelik için Romanya nın AB ye başvurduğudur. AB Romanya ya başvurmamıştır. Bu bir sorumluluk isidir. Birinci asama hazırlık, ikinci asama müzakeredir. Müzakerede ne yapacağınız hazırlığınıza bağlıdır. 9