KAMU SEKTÖRÜ VE HARCAMALARININ EKONOMİK ETKİLERİ

KAMU SEKTÖRÜ VE HARCAMALARININ EKONOMİK ETKİLERİ Cihan BULUT Qafqaz Üniversitesi Bankacılık Bölümü Bakü / AZERBAYCAN chnbulut@hotmail.com ÖZET Kamu sektörünün ekonomideki payı, yirminci yüzyılın başlarından itibaren bazı nedenlerle (gerçek ve görünür) artış göstermektedir. Özellikle döneme hakim olan Keynezyen İktisat düşüncesi ile kamu sektörünün ekonomideki gücü, belirgin şekilde artmıştır. Kamu sektörünün özel sektörden farklı olarak kârlılık gibi bir amacının olmaması, sektör zararının belli bir kişi veya kişilere yüklenememesi, yöneticilerin sorumluluğunun az olması, sektörün harcamalarının zamanla artmasına neden olmuştur. Özellikle az gelişmiş olan ülkelerdeki yönetici-seçmen ilişkileri, popülist politika uygulamaları, sosyal sorumsuzluklar, mali saydamlık eksiklikleri, denetim yoklukları, toplumsal bilincin gelişmemişliği bu harcamaları daha da arttırmıştır. Bu artışlar da ekonomik yapıyı etkilemektedir. Anahtar Kelimeler: Kamu Sektörü, Kamu Harcamaları, Ekonomik Etkiler PUBLIC SECTOR AND THE EFFECTS OF PUBLIC EXPENDITURE ABSTRACT The share of the public sector in the economy has been increasing because of certain (real and artificial) causes since the 20 th century. Especially with the effect of Keynesian Economic Approach in that period, the share of the public sector has increased effectively. But, like the private sector, the public sector does not have profit aims, officials do not have enough liability. So the expenditure in public sector has been raised. Particularly in developing countries, the relationship between politicians and voters, populist policies, social irresponsibility, inadequate fiscal transparencly, inefficient inspection, inadequate social consciousness have increased these expenditures. This increase effects economic structure. Key Words: Public Sector, Public Expenditure, Economic Effects. 1. KAMU SEKTÖRÜ KAVRAMI Belirli sınırlar içinde yaşayan insan topluluklarına, kurumsallaşmış bir siyasi otoriteye ve buna bağlı olarak zorlama gücüne sahip bir kurum olan devlet, üzerinde yerleşmiş olan toplumların ihtiyaçlarını karşılamak için bir takım kurallar koymaktadır. Bu kurallar, üretimin kimler tarafından nasıl yapılacağı, elde edilen ürünün paylaşımının nasıl olacağı ile ilişkili olup tarihi süreç içinde bu kurallarla ilgili değişik düzenlemeler yapılmaktadır. Toplu yaşam şeklini paylaşan günümüz insanlarının ihtiyaçları, karşılanma şekillerine göre özel ihtiyaçlar ve toplumsal ihtiyaçlar olarak ele alınabilir. Bunlardan birincisi yemek, içmek, giyinmek vs. gibi serbest piyasa ekonomisinde oluşan arz ve talebe göre karşılanması mümkün olan 43

ihtiyaçlardır. İkincisi ise eğitim, sağlık, ulusal savunma gibi bireylerin bir arada yaşamasından kaynaklanan ve sahip olduğu bazı özellikler nedeniyle kamu kesimince karşılanan ihtiyaçlardır. 1 Ülkelerin, birbirinden farklı bu ihtiyaçlarının giderilmesinde sahip olduğu kıt kaynakları etkin olarak kullanması gerekmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde zaten kıt olan kaynakların etkin kullanılmaması bu ihtiyaçların giderilmesini daha da zorlaştıracaktır. Ayrıca uluslararası rekabette başarılı olabilmek açısından da gerek yabancı gerekse yerli kaynakların etkin kullanımı önemlidir. Uygulamada ülkeler sahip oldukları kaynakların etkin kullanılmasında teoride olduğu gibi her zaman başarılı olamamaktadırlar. Piyasa koşullarında bu etkinliğe ulaşmak bazı nedenlerle zorlaşmaktadır. Piyasa başarısızlığı olarak da nitelendirilen bu durumun başlıca sebepleri; - bilgi eksikliği, - mülkiyet haklarının tam olarak belirlenmemesi, - dışsallıklar, - aksak rekabet koşulları ve - kamu mallarının varlığıdır. 2 Bu nedenlerle piyasa ekonomisinin başarısız olması, ekonomide gerekli etkinliği sağlamak üzere kamu politikalarının varlığını gerekli kılmaktadır. Böylece varolan kamu kesimi uygulamış olduğu politikalarla piyasada etkinliği sağlamaya çalışır. Ekonomik hayatta özel sektörün yanında yer alan kamu sektörünün şekil-1 de de görüldüğü gibi bazı olumsuzlukları gidermek üzere hedeflediği amaçlar ve bu amaçları gerçekleştirmek için uyguladığı değişik politikaları vardır. Şüphesiz kamu kesiminin hedeflemiş olduğu amaçların ve bu amaçlara ulaşmak için izlemiş olduğu politikaların ekonomi üzerinde değişik etkileri olmaktadır. 3 Hükümet Politikalarının Amaçları Hedeflenen Piyasa Etkinliği Adalet Makroekonomik Amaçlar İstikrar Uygulama Mikro Bazda Kaynakların Adaletsiz Makro Bazda Nedenleri Piyasa Başarısızlığı Dağılımı Piyasa Başarısızlığı Uygulanan Vergileme, Kamusal Vergi ve Yardim Para ve Maliye Politikalar Önlemler ve Düzenlemeler Sistemi Politikasi Şekil 1. Devlet Politikalarının Amaçları. 1 2 3 Michael Parkin, Economics, Fifth Edition, New York, Addison Wesley Publishing Company, 2000, p. 392. Richard G. Lipsey, K. Alec Chrystal, An Introduction to Positive Economics, Eighth Edition, New York, Oxford University Press, 1995, p. 418. Michael Parkin, Melanie Powell and Kent Matthews, Economics, Third Edition, Edinburg, Addision Wesley Longman LTD, 1997, pp. 444-445. 44

2. KAMU SEKTÖRÜNÜN EKONOMİDEKİ PAYI VE FAALİYETLERİNİN OPTİMAL SEVİYESİ 19. yy.da klasik ekonomistlerce ve politik filozoflarca minimal devlet savunulduğundan kamunun ekonomideki rolü ulusal savunma, iç güvenlik ve yönetim gibi sahalarla sınırlandırılmıştır. 1870 lerde birçok sanayileşmiş ülkede ortalama kamu harcamaları(kh)/gsmh oranı %8.3 gibi düşük seviyelerdeydi. Ancak sanayileşmiş ülkelerde kamu harcamalarının GSMH içindeki payı zamanla artmış 1960 larda %27 lerde iken 1990 larda %47.2 lere ulaşmıştır. 4 Bu arada gelişmekte olan ülkelerde de kamunun payı artmış ama gelişmiş ülkelerdeki kadar olmamıştır. 1955-1990 yılları arasında gelişmiş ülkelerde bu artış %100 lere yaklaşmıştır. Gelişmekte olan ülkeler ise 1990 lı yıllarda gelişmiş olan ülkelerin 1950 li yıllardaki seviyesine gelebilmiştir. Mesela Türkiye de 1990 lı yıllarda kamu sektörünün büyüklüğü gelişmiş ülkelerin 1960 lı yıllardaki durumunu yansıtmaktadır. 5 2000 yılında KH/GSMH oranının %42 ye ulaşacağı tahmin edilmektedir. 6 Gelişmiş ülkelerde yıllara göre devamlı bir artış olurken Türkiye de 1989 yılından sonra artış başlamıştır. Kamunun ekonomik faaliyetlerdeki payının artması birkaç sebepten kaynaklanmıştır. Bunlar; 7 1. İki dünya savaşı ve soğuk savaş nedeniyle askeri harcamaların artmış olması, 2. Sosyal refah programları ve sosyal devlet anlayışı nedeniyle devletin sağlık, eğitim ve sosyal sigorta konularında yükümlülük altına girmesi, 3. Modern kentleşme hayatının ek sağlık, trafik kontrol, su kaynakları, güvenlik, yeni altyapı ve eğlence yerleri gibi daha fazla kamu hizmetlerini gerektirmesi, 4. Demokratik politik süreçteki gelişmelere bağlı olarak değişik gruplar için en iyi faaliyetlerin gerçekleştirilmeye çalışılması. Bunun gibi nedenlerle ekonomideki payı artmış olan kamu sektörünün bu artışının nedenleri ile ilgili herkesçe benimsenmiş bir açıklama olmadığı gibi ekonomide kamunun hacminin ne olduğunu belirten genel kabul görmüş bir ölçü de yoktur. 8 Değişik oranlarda kamunun büyüklüğü ölçülmeye çalışılmaktadır. Ancak elde edilen sonuçlarda kamunun büyüklüğünü değerlendirirken bazı faktörleri de göz önünde tutmak gerekmektedir. Bunlar; zamanla fiyatlar genel seviyesindeki, nüfustaki ve genel ekonomik yapıdaki artışlardır. Mesela bu faktörler göz önüne alınmadan ABD de 1929 dan 1990 a kadar kamu 4 5 6 7 8 Vito Tanzi, Ludger Schuknecht, Reforming Government in Industrial Countries, Finansce &Development, Washington, Lancaster Press, September 1996, pp. 3-4. Orhan Şener, Türkiye de Kamu Sektörünün Optimal Büyüklüğü Kamu Kesimi Finansman Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yay. No: 554, 1996, ss. 383-384. 2001 Yılı Programı,Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı(2001-2005), Resmi Gazete, S. 24231, 15 Kasım 2000, s. 47. Paul R. Gregory, Roy J. Ruffin, Basic Economics, Boston, Scott, Foresman and Company, 1989, p. 78. Allan Meltzer, Scott F. Richard, A Rational Theory of the Size of Government Monetary and Fiscal Policy, Edited by Torsten Persson, Guido Tabellini, Second Printing, Volume 2, London, The MIT Press, 1995, p. 229. 45

harcamalarındaki artış 190 kat iken enflasyona göre hesaplandığında 20 kata inmekte, nüfus değerlendirildiğinde de 10 kata düşmektedir. 9 Ekonomideki büyüklüğü geçmişten günümüze doğru artan kamu kesiminin yapmış olduğu harcamalardan dolayı üretim faktörlerinin sektörler ve toplumu oluşturan sınıflar arasındaki dağılımı etkilenmektedir. Buna göre daha önce bahsedilen ekonomik etkinlik seviyesine ulaşabilmek için kamu kesiminin büyüklüğünün ne olması gerektiği önemlidir. Kamu kesimi için bütün ülkelerde geçerli olabilecek optimal bir büyüklük belirlemek imkansızdır. Çünkü her ülkenin kendine göre farklı bir sosyo-ekonomik yapısı, farklı kaynakları, kendine özgü koşulları vardır. Bu farklı şartlar altında belirlenmiş olan kamu sektörü büyüklükleri için belli bir optimalite belirlemek doğru olmayacaktır. Kamu sektörünün büyüklüğü; toplumsal gelişmeyle, nüfus hareketleriyle, politik tercihlerle ve zamanla değişecektir. 10 Kamu sektörü de mal ve hizmet üretimini gerçekleştirirken ekonomik etkinliği sağlamak açısından özel sektör gibi fayda maksimizasyonunu sağlamaya çalışabilir. Bunun için üretilecek mal ve hizmetlerin sağlayacağı toplam faydanın maksimum olduğu nokta ile katlanılan toplam maliyetin minumum olduğu noktaya ulaşılmaya çalışılır. Bu noktada üretilecek mal ve hizmetlerin marjinal maliyetleri ve faydaları da birbirine eşit olacaktır. Yönetime aday olan siyasi partiler seçim öncesi kampanyalarında yapacakları rekabetle bu noktaya doğru gelmenin sözünü vereceklerdir. Dolayısıyla kamusal mal ve hizmetlerin üretiminde etkinliği sağlayacak miktar, teorik çerçevede de olsa özel sektörde olduğu gibi belirlenebilir. 11 Ancak kamu sektöründe harcamayı gerçekleştiren bürokrasi genelde elde edilecek toplam faydanın üzerinde harcama yapmaktadır. Çünkü bürokratlar harcanılan paranın gerçek sahibi olmadıklarından yapılacak harcamalarla ilgili özel sektördeki kadar dikkatli olmamaktadırlar. Böylece marjinal maliyetin marjinal faydaya eşit olduğu noktadan uzaklaşılmaktadır. 12 Dolayısıyla kamu ile özel sektörün şartları aynı olmadığından kamu sektörünün hangi mal ve hizmetleri ne kadar üreteceği ile ilgili azami sosyal fayda prensibi ileri sürülmüştür. Buna göre kamunun üreteceği mal ve hizmetler için katlanacağı toplam harcamaların oluşturduğu marjinal sosyal zararla üretilen mal ve hizmetlerin marjinal sosyal faydaları birbirine denk olmalıdır. Yine her mal ve hizmetin marjinal sosyal faydaları birbirine eşit ve bu mal ve hizmetin üretimi için bireylerin katlandığı (vergi ve borçlanma gibi) marjinal sosyal zararlara denk olmalıdır. Böylece kamunun ürettiği mal ve hizmetin sağlayacağı toplam sosyal faydada maksimizasyon sağlanacaktır. 13 9 10 11 12 13 Harvey S. Rosen, Public Finance, Third Edition, Boston, Rıchard D. Irwin Inc. 1992, p. 19. Graham C. Hockley, Fiscal Policy, London, Published by Routledge, 1992, p. 12. Michael Parkin, Melanie Powell, Kent Matthews, a.g.e., pp. 449-450. Richard G. Lipsey, v.d. Economics, Ninth Edition, New York, Harper & Row Publishers Inc. 1990, p. 481. Şerafettin Aksoy, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1998, s. 130. 46

Fakat kamunun üretim sınırının belirlenmesinde değinmiş olduğumuz bu iki yaklaşım da teorik olarak ileri sürülmüş olup bunun pratik uygulaması imkansızdır. Çünkü kamu kesiminin üretmiş olduğu mal ve hizmetlerin çoğunluğu tam ve yarı kamusal mal ve hizmetler olduğundan bunların fiyatlandırılması, sahip oldukları dışsallıkları nedeniyle de marjinal fayda ve maliyetlerinin belirlenmesi çok zordur. Buna göre uygulamada kamunun üreteceği mal ve hizmet miktarı ile ilgili bir optimalite belirlemek zor olduğundan kamunun hangi mal ve hizmeti üreteceğini belirlemek daha uygun olacaktır. Tam kamusal malların kamu kesimi tarafından, üretimi azalan maliyet koşulları nedeniyle doğal tekel durumunda gerçekleşen mallar dışındaki salt özel malların da piyasa tarafından üretilmesi konusunda bir görüş birliği vardır. Tartışılan konu, yarı kamusal mal ve hizmetlerle normal özel sektörün üretebileceği mal ve hizmetlerin kimler tarafından üretileceği ile ilgilidir. Burada yapılabilecek şey; yarı kamusal mal ve hizmetlerin yarattıkları dışsallıkların topluma etkileri nedeniyle kamu kesimince üretilmesinin yanısıra verimlilik ve etkinlik açısından özel kesim tarafından da üretilmesine izin verilmesi, ülkenin koşullarına göre toplumsal yarar açısından etkisi çok büyük olabilecek özel mal ve hizmetlerin de kamu kesimi tarafından üretilmesi olacaktır. Tabii bu konuda büyük bir ihtiyacın ve bu ihtiyacı etkin bir taleple dile getiren sosyal kesimlerin olması ve siyasal iktidarın da toplumdan gelen bu ihtiyacı karşılayıcı bir karar alması gerekmektedir. 14 3. KAMUSAL FAALİYETLERİN EKONOMİK YAPIYA ETKİLERİ Ekonomideki payı geçmişten günümüze artarak devam eden kamu sektörünün büyüklüğü, ülkelerin sahip olduğu sosyo-ekonomik koşullara göre farklılık göstermektedir. Birçok ülkede kamusal faaliyetler sadece reel sektörde değil, sahip olunan kurumlar vasıtasıyla finansal sektörde de etkili olmaktadır. Kamu sektörü bir yandan özel sektörce etkin olarak üretilemeyen mal ve hizmetlerin üretimini gerçekleştirerek ekonomik hayatın gelişmesini sağlarken diğer yandan bu faaliyetler için gerekli olan girdileri sağlamak için değişik kaynaklara başvurmaktadır. Kamu sektörünün gerçekleştirdiği bu faaliyetler gerek üretim yönünden gerekse kaynak yönünden ekonomik hayatı değişik şekillerde etkilemektedir. Bu etkiler bazen ekonomik hayatı düzenleyici ve geliştirici yönde gerekli girdileri sağlarken bazen de ekonomik kaynakların kullanımında talebi arttırmakta veya kaynakların yanlış kullanımı nedeniyle maliyetleri arttırıcı olmaktadır. 15 Kamunun mal ve hizmet üretimi için yapmış olduğu harcamalar ile bu harcamaların karşılığı olan gelirlerin elde edilmesinin ekonomik yapı üzerindeki etkileri aşağıda ayrı ayrı incelenecektir. Kamusal faaliyetlerin etkisi açısından 14 15 Mahmut Duran, Kamu Finansman Açıklarının Optimal Finansmanı Kamu Kesimi Finansman Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yay. No: 554, 1996, s. 440. Ronald W. Melicher, Edgar A. Norton, Finance, 10. Edition, USA, South-Western College Publishing, 1997, pp. 126-127. 47

örnek olarak AB ülkelerine baktığımızda, bu ülkelerin 1980 lerden bu yana harcamaları azaltıcı ve vergileri arttırıcı yönde bir yapılanma içinde olduğunu görürüz. Özellikle 7 Şubat 1992 tarihinde imzalanarak 1 Kasım 1993 de yürürlüğe giren Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht Antlaşması) ile hedeflenen Ekonomik ve Parasal Birliği gerçekleştirmek için kamu açıklarını ve kamu borçlarını düşürme çabası bütün üye ülkelerce ve kurumlarca benimsenmiş, gerekli parasal ve mali önlemler alınmıştır. 16 Alınan bu önlemlerde büyük bir başarı sağlanarak AB geneli için 1993 te %6.2 olan Bütçe Açığı/GSYİH oranı 1997 de %1.9 a, 1998 de %1.5 e düşürülmüştür. Ancak AB genelinde toplam Kamu Borç Stoğu/GSMH oranında gerekli performans gösterilememiş 1998 de bu oranın %70 dolayında kalması beklenmektedir. 17 4. KAMU HARCAMALARI VE EKONOMİK ETKİLERİ Kamu harcamaları modern anlamda; kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları karşılamak, sosyal ve ekonomik hayata müdahalelerde bulunmak üzere belirli kurallara göre yaptıkları harcamalardır. 18 Bu harcamalar harcamayı gerçekleştiren kuruma göre geniş anlamda değerlendirildiğinde; merkezi ve yerel yönetimlerin, iktisadi devlet teşekküllerinin ve sosyal güvenlik kuruluşlarının gerçekleştirdiği harcamalar toplamı ile toplum için faydalı hizmet gören kurumların ödemelerini, vergi muafiyet ve indirimlerini, özel kişilerin kamuya yaptıkları yardım ve bağışların toplamını içeren geniş bir kavram ortaya çıkmaktadır. Büyüklüğü içeriğine alınacak farklı birimlere bağlı olan kamu harcamaları zamana ve yere göre de değişim göstermektedir. 19 Kamu harcamaları tarihi süreç içinde sürekli artış eğiliminde olmuştur. Bu eğilim devletçi ekonomik sistemi benimsemiş olan ülkelerde olduğu gibi piyasa ekonomisini benimsemiş olan ülkelerde de görülmüştür. Alman bilim adamı Adolp Heinrich Wagner, 1880 de kamu harcamalarındaki artışın milli gelirden daha hızlı olduğunu tespit ederek bunu kamu harcamaları artış kanunu (Law of Rising Public Expenditure) olarak nitelendirmiştir. 20 Yine İngiltere de 1890-1960 yılları arasında kamu harcamalarındaki artışın basamaklı bir gelişme kaydettiğini ileri süren A. T. Peacock ve J. Wiseman isimli İngiliz maliyeciler; olağanüstü haller nedeniyle kamu gelir ve giderlerinde büyük artışlar olduğunu normal döneme gelindiğinde artan oranların düşmediğini belirten sıçrama tezini (the displacement effect) ortaya atmışlardır. 21 16 17 18 19 20 21 André Dramais, Macroeconomic Effects of Fiscal Restructuring in Europe, Business Cycles and Macroeconomic Stability, Edited by Jean-Oliver Hairault, Pierre-Yves Henin, Franck Porter, Nedherlands, Kluwer Academic Publishers, 1997, p. 322. Avrupa Birliği Ekonomilerinde Makroekonomik Gelişmeler Haziran 1999, (Çevrimiçi). http://ekutup.dpt.gv.tr/abemg/1999/06.html, 10 Şubat 2001. İsmail Türk, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 1999, s.27. D.İ. Trotman-Dickenson, Economics of the Public Sector, London, Macmillan Press LTD, 1996, p. 74. Jeffrey D. Sachs, Felipe Larrain, Macroeconomics in the Global Economy, New Jersey, Prentice- Hall Inc. 1993, p. 192. John Cullis, Philip Jones, Public Finance and Public Choice, England, McGraw-Hill Book Company, 1992, p. 385. 48

Gerçekten ABD de Sivil Savaş sonrası dönemde kamu harcamalarının düşmesi ile Kamu Borçlanması/GSMH oranı önemsiz seviyelerde iken I. Dünya Savaşı ile %40 lara, 1929 Büyük Bunalım ve II. Dünya Savaşı ile 1945 te %120 lere ulaşmıştır. 1965 ten 1980 e bu oran düşerek %40 lara gelmiştir. 1980 sonrasında da artışlar olmuştur. Benzer durum Japonya, Kanada, Fransa, İtalya gibi birçok ülke için de geçerli olmuş 1975-1993 periyodunda Kamu Harcamaları/GSMH oranı %8-11 arası oranlarda artmıştır. Almanya, Fransa, İtalya ve Kanada da 1993 te KH/GSMH oranı %50 yi aşarken Birleşik Krallıkta %45, Japonya da ve ABD de %34 olmuştur. 22 Ekonomideki payı artmış olan kamu harcamalarının etkileri; özel sektörün dışlanıp onun yerine kamu sektörünün alması (the crowding-out effect) şeklinde olabileceği gibi ekonomik dışsallıklar içeren kamusal mal ve hizmetlerin üretimi nedeniyle özel sektörün verimliliğini geliştirici yönde de (the extarnality or public good effect) olabilir. Dışlama etkisinde belirleyici olan faktör gerek özel sektörün gerekse kamu sektörünün marjinal verimliliğidir. Ekonomik dışsallıkların olmadığı bir durumda kamusal faaliyetlerin özel sektöre göre daha az etkin olduğu hususunda geniş bir kanaat vardır. Buna göre ne kadar kamu harcaması yapılırsa o kadar az etkinlik ve o kadar az üretim olacaktır. Ancak dışsallık içeren kamu harcamalarında yukarıdakinin tersine özel sektör üretimini destekleyici bir yön vardır. Buna göre kamu harcamalarındaki artış ekonomik büyümeyi hızlandıracak, daha fazla ekonomik büyüme için daha çok kamu harcaması yapılacaktır. 23 Kamu harcamalarının ekonomik etkilerini incelerken sadece onun miktarına değil, harcamaların yapısına da bakmak gerekir. Kamu harcamaları, ekonomik sınıflandırmaya göre başlıca iki kategoride incelenebilir. Bunlar; kamunun mal ve hizmet satın alımları ile kamunun transfer ödemeleridir. 24 Burada kamunun mal ve hizmet satın alımları gerçek harcamalar adı altında ele alınacaktır. Böylece kamu harcamaları; gerçek harcamalar ve transfer harcamaları adı altında incelenecektir. Ülkemiz bütçe sınıflandırmasındaki cari ve yatırım harcamaları gerçek harcamalar kapsamında değerlendirilmektedir. 4.1. Gerçek Harcamaların Etkileri Kamu sektörünün gerçekleştirdiği bu tür harcamalar; savunma silahları, bilgisayarlar, taşıma araçları gibi nihai mallar için gerçekleştirilmiş harcamalar olabildiği gibi emniyet, eğitim, posta, ulaşım gibi kamu departmanında çalışanlar tarafından sunulan hizmetlere yapılan harcamalar da olabilir. 25 Yine 22 23 24 25 Paul Masson, Michael Mussa, Long-Term Tendencies in Budget Deficits and Debt Budget Deficits and Debt: Issues and Options, ABD, A symposium Sponsored by The Federal Reserve Bank of Kansas City, 1995, pp. 11-13. Vito Tanzi, Hovell H. Zee, Fiscal Policy and Long-Run Growt IMF Staff Papers,Vol. 44, No. 2, Washington, June 1997, pp. 187-188. James F. Ragan, Lloyd B. Thomas, Principles of Macroeconomics, Florida, Harcourt Brace Jovavovich Inc. 1990, p. 141. Paul Wonnacott, Ronald Wonnacott Economics, Third Edition, Singapore, McGraw-Hill Book Co. 1986, p. 79. 49

Türk bütçe terimleriyle ifade edersek; faydası yapıldığı dönemde görülen cari harcamalar şeklinde olabildiği gibi faydası yapıldığı dönemden sonra görülen yatırım harcamaları şeklinde de olabilir. 26 Kamu sektörünün gerçekleştirdiği bu harcamalar için oluşan mal ve hizmet talebi, ulusal üretim kapasitesi üzerinde etkili olmaktadır. Kamu harcamaları, mevcut üretim faktörlerine veya üretim faktörlerinin kullanıldığı ürünlere talebi arttırdığından tam istihdam halinde özel sektör mal ve hizmet bileşimlerini etkileyebileceği gibi özel sektörün yerine geçerek onun dışlanmasına (Crowding-out) da neden olabilir. Kamu harcamalarında üretim faktörleri yerine ürün talebi olursa özel sektör üretim faaliyetlerini bu talep yönünde gerçekleştirecek, mal ve hizmet üretim miktarının yönünü değiştirecektir. Fakat kamu harcamalarında tam istihdam halinde üretim faktörleri talebi varsa, özel sektör tarafından istihdam edilen üretim faktörleri kamu kesimince kullanılacağından kamu kesimi özel sektörün yerini alacaktır. Böylece özel sektör üretim miktarında bir azalma olurken kamusal mal ve hizmet üretiminde bir artış olacaktır. 27 Kamu harcamalarındaki bu artış eksik istihdam durumunda gerçekleştiğinde, kullanılmayan üretim faktörlerinin istihdam edilmesine neden olacaktır. Bu yeni istihdam olayı kullanılabilir gelir seviyesini artırmanın yanı sıra tüketim-yatırım-milli gelir sarmalında artışların gerçekleşmesine neden olmaktadır. Böylece başlangıçtaki kamu harcamalarına (otonom) göre milli gelirde daha büyük artışlar gerçekleşmektedir. Bu olaya çarpan (multiplier) mekanizması denilmektedir. Yani kamu harcamalarındaki artış sonucu milli gelirin bu harcamaların kaç katı artacağını gösteren katsayıya kamu harcamaları çarpanı denilmektedir. 28 Y= (1/1-c) I şeklinde formüle edilebilir. Burada Y milli geliri, c marjinal tüketim eğilimini, I da otonom kamu harcamalarını göstermektedir. Dolayısıyla otonom kamu harcamalarındaki bir değişiklik (ΔI), milli gelirde (ΔY) çarpan katsayısı (1/1-c) kadar bir artış (ΔY= (1/1-c) ΔI) oluşturacaktır. 29 26 27 28 29 Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, 6.Baskı, İstanbul, Beta Yayınları, 1999, s. 103. Michael V. Posner, A Survey of the Debate, Private Saving and Public Debt, Edited, Michael J. Boskin, John S. Flemming and Stefano Gorini, New York, Basil Blackwell Ltd. 1987, p. 407. Paul A. Samuelson, William D. Nordhaus, Economics, Twelfth Edition, McGaw-Hill International Editions, 1986, p. 154. James K. Galbraith, WilliamDarity, Macroeconomics, Boston, Hougton Mifflin Company, 1994, p. 91. 50

Enflasyon Potansiyel GSYİH PA Reel GSYİH Kamu harcamaları ile artan talep eğrisi Önceki talep eğrisi 0 Reel GSYİH Şekil 2. Kamu Harcamalarındaki Artışın GSYİH da Sağladığı Artış Enflasyon Potansiyel GSYİH Reel GSYİH PA Önceki talep eğrisi Kamu harcamalarındaki düşme ile azalan talep eğrisi 0 Reel GSYİH Şekil 3. Kamu Harcamalarındaki Azalışın GSYİH da Oluşturduğu Azalış. Kamu harcamalarındaki bu özellikten dolayı eğer ülke ekonomi-sinin reel GSYİH sı ile potansiyel GSYİH sı arasında bir farklılık varsa kamu harcamalarındaki artış veya azalışla bu farklılık giderilebilir. Şöyle ki; şekil- 2 de görüleceği gibi eğer reel GSYİH potansiyel GSYİH nın altında hareket ediyorsa otonom kamu harcamalarındaki bir artış, toplam talep/enflasyon eğrisini sağa kaydırarak reel GSYİH yı potansiyel GSYİH ya yaklaştırır. Eğer reel GSYİH potansiyel GSYİH nın üzerinde ise bu sefer otonom kamu 51

harcamalarındaki azalış, toplam talep/enflasyon eğrisini sola kaydırarak şekil- 3 de görüldüğü gibi reel GSYİH yı potansiyel GSYİH seviyesine getirecektir. 30 John Maynard Keynes İstihdam, Faiz ve Paranın Genel Teorisi nde kamu harcamalarının bu etkisinden dolayı eksik istihdam koşullarında, ekonomiyi tam istihdam seviyesine çıkaracak olan talep artışını sağlamak için kamu harcamalarının arttırılması gerektiğini savunmuştur. Bu düşünce uygulamada geniş taraftar bularak devlet ekonomilerinde kamunun payı ve ekonomik etkileri artış sürecine girmiştir. 31 4.2. Transfer Harcamalarının Etkileri Transfer harcamaları, devletin bireylere ve firmalara karşılıksız olarak gerçekleştirdiği harcamalardır. Sosyal güvenlik giderleri, refah harcamaları, işsizlik tazminatları, emekli maaşları ve kamu borç faiz ödemeleri gibi devletin herhangi bir üretim faktörü satın almaksızın yaptığı harcamalar bu gruba girmektedir. 32 Transfer harcamaları, bu harcamalardan yararlananların gelir seviyesine bağlı olup olmamasına göre sosyal güvenlik transferleri ve yoksul insanların alım gücünü destekleyici transfer harcamaları olarak sınıflandırılabilir. 33 Sosyal güvenlik transferleri; sağlık harcamaları, işsizlik sigortaları gibi belirli şartlar altındaki insanlara (zengin/fakir) yapılan harcamaları kapsamaktadır. Bu harcamalar 1975 ten 1990 lı yıllara bütün ülkelerde GSMH nın bir payı olarak %1.5 den(abd) %6 ya(fransa) varan oranlarda artış göstermiştir. (Artışın genel ortalaması %3.5 tir.) Devletin yaptığı diğer harcamalardan savunma ve yatırım harcamalarında bir azalma görülürken borç faiz ödemeleri ve sosyal güvenlik harcamalarında bir artış görülmektedir. 34 Yoksul insanların alım gücünü destekleyici transfer harcamaları alıcılarının gelir seviyesine bağlı olup bu seviyeyi düzeltme çabasındadır. Bu harcamalar her ülkede değişik harcama grupları şeklinde ortaya çıkmaktadır. Mesela ABD de bu tür harcamalar AFDC (Aid to Families with Dependent Children), Medicaid, SSI (Supplemental Security Income), Head Start ve Housing Assistance Programs şeklinde altı gruba ayrılmaktadır. 35 Ülkemizde yapılan transfer harcamalarına genel olarak bakıldığında şu şekilde bir sınıflandırma yapılabilir: 36 1. İktisadi ve mali transfer harcamaları, 2. Sosyal transfer harcamaları, 3. Borç faiz Ödemeleri, 4. Diğer transfer harcamaları. 30 31 32 33 34 35 36 John B. Taylor, Economics, Boston, Hougton Mifflin Company, 1995, pp. 981-982. P. M.Preston, Development Theory an Introduction, Oxford, Blackwell Publishers Ltd, Reprinted, 1997, p. 155. Michael P. Devereux, The Economics of Tax Policy, New York, Oxford Univerity Press, 1996, p. 4. John B. Taylor, a.g.e., p. 486. Paul Masson, Michael Mussa, a.g.m., p. 13. John B. Taylor, a.g.e., p. 487. Hüseyin Şahin, Türkiye Ekonomisi, 5.Baskı, Bursa, Ezgi Yayınları, 1998, s. 379. 52

Toplam transfer harcamaları genel kamu harcamalarında olduğu gibi artış içindedir. 1960 dan 1990 lı yıllara ABD de KH/GSMH oranında gerçek harcamaların payı ortalama olarak %20 ler seviyesinde olup fazla değişme göstermezken transfer harcamalarının payı %6 dan %15 lere yükselmiştir. 37 Ülkemizde transfer harcamalarının oranı 1970 den günümüze faiz ödemelerindeki artışın da etkisiyle %34 lerden %60 lara artış göstermiştir. 38 Transfer harcamaları, gerçek harcamaların tersine devletin herhangi bir üretim faktörü satın almaksızın gerçekleştirdiği harcamalar olduğundan ulusal üretim kapasitesi üzerinde doğrudan bir etkiye sahip değildir. Mesela devlet tarafından emeklilere yapılan ödemelerle ulusal ürünün kamu ve özel sektör arasında yeniden dağılımı söz konusu değildir. Fakat transfer harcamaları gelir dağılımını etkilediğinden sonuçta ekonomideki kaynak dağılımı etkilenmektedir. Çünkü devletin işçi ve işverenlerden toplamış olduğu sosyal güvenlik vergileri emeklilere ödendiğinden tüketim kalıpları değişmekte, üreticiler genç işçilere göre yaşlı insanların tercih ettiği mallarla ilgili daha büyük taleplerle karşılaşmaktadırlar. Böylece ürün yapısı da değişmektedir. 39 Transfer harcamalarının ekonomi üzerindeki etkisi, gelirin aktarıldığı bu kişilerin marjinal tüketim eğilimlerine bağlıdır. Gerçek harcamaların ekonomi üzerindeki etkisinde olduğu gibi transfer harcamalarında da bir çarpan etkisi vardır. Bu etki (c/1-c) şeklinde gösterilebilir. Buna göre transfer harcamalarındaki bir artış otonom talebi, marjinal tüketim eğilimi ( c ) çarpı gerçekleştirilen harcamalar kadar arttıracaktır. 40 Transfer harcamalarının etkisi gerçek harcamaların etkisine göre daha küçüktür. Çünkü yapılan harcamaların bir kısmı harcamalardan yararlananlar tarafından tasarruf edilmektedir. Böylece transfer harcamalarından yararlananların marjinal tüketim eğilimlerine göre bu etki azalıp çoğalmaktadır. 41 Sonuç olarak devletin gerçekleştirdiği transfer harcamaları ile her ne kadar üretim faktörü talep edilmeyerek mal ve hizmetlerin devlet ve özel sektör arasındaki dağılımı üzerinde bir etkilenme yoksa da gelir dağılımı bundan etkilenmekte, buna bağlı olarak talep şekli, ürün yapısı, özel sektördeki faktör dağılımı değişmektedir. Eğer yapılan harcamalardan düşük gelirliler faydalanırsa hem marjinal tüketime bağlı olarak toplam talep daha çok artacak hem de gelir dağılımındaki adaletsizlik azalacaktır. Tersi durumda yani harcamalardan yüksek gelirliler faydalandığında marjinal tasarruf oranına bağlı olarak toplam talep daha düşük olacak gelir dağılımındaki adaletsizlik artacaktır. Devlet borçlanmasından kaynaklanan ve kamu harcamalarındaki payı genişleyen faiz ödemeleri, devlete 37 38 39 40 41 James F. Ragan, Lloyd B. Thomas, a.g.e., p. 142. Rıdvan Karluk, a.g.e. s.110. Paul Wonnacott, Ronald Wonnacott, a.g.e., p. 80. Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Makroekonomi, Çev. Salih Ak ve diğerleri, İstanbul, McGraw- Hill, Akademi Yayınları, 1998. s. 76. Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Richard Startz,. Macroeconomics, Seventh Edition, New York, Irwin McGraw-Hill, 1998. p. 203 53

borç veren zengin sermaye sahiplerinin gelirlerini arttırarak ikinci durumdakine benzer bir etki göstermektedir. KAYNAKLAR 2001 Yılı Programı,Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı(2001-2005), Resmi Gazete, S. 24231, 15 Kasım 2000. Allan Meltzer, Scott F. Richard, A Rational Theory of the Size of Government Monetary and Fiscal Policy, Edited by Torsten Persson, Guido Tabellini, Second Printing, Volume 2, London, The MIT Press, 1995. André Dramais, Macroeconomic Effects of Fiscal Restructuring in Europe, Business Cycles and Macroeconomic Stability, Edited by Jean-Oliver Hairault, Pierre-Yves Henin, Franck Porter, Nedherlands, Kluwer Academic Publishers, 1997. Avrupa Birliği Ekonomilerinde Makroekonomik Gelişmeler Haziran 1999, (Çevrimiçi). http://ekutup.dpt.gv.tr/abemg/1999/06.html, 10 Şubat 2001. D.İ. Trotman-Dickenson, Economics of the Public Sector, London, Macmillan Press LTD, 1996. Graham C. Hockley, Fiscal Policy, London, Published by Routledge, 1992. Harvey S. Rosen, Public Finance, Third Edition, Boston, Rıchard D. Irwin Inc. 1992. Hüseyin Şahin, Türkiye Ekonomisi, 5.Baskı, Bursa, Ezgi Yayınları, 1998. İsmail Türk, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 1999. James F. Ragan, Lloyd B. Thomas, Principles of Macroeconomics, Florida, Harcourt Brace Jovavovich Inc. 1990. James K. Galbraith, WilliamDarity, Macroeconomics, Boston, Hougton Mifflin Company, 1994. Jeffrey D. Sachs, Felipe Larrain, Macroeconomics in the Global Economy, New Jersey, Prentice-Hall Inc. 1993. John B. Taylor, Economics, Boston, Hougton Mifflin Company, 1995. John Cullis, Philip Jones, Public Finance and Public Choice, England, McGraw-Hill Book Company, 1992. Mahmut Duran, Kamu Finansman Açıklarının Optimal Finansmanı Kamu Kesimi Finansman Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yay. No: 554, 1996. Michael P. Devereux, The Economics of Tax Policy, New York, Oxford Univerity Press, 1996. 54

Michael Parkin, Economics, Fifth Edition, New York, Addison Wesley Publishing Company, 2000. Michael Parkin, Melanie Powell and Kent Matthews, Economics, Third Edition, Edinburg, Addision Wesley Longman LTD, 1997. Michael Parkin, Melanie Powell, Kent Matthews, a.g.e., Michael V. Posner, A Survey of the Debate, Private Saving and Public Debt, Edited, Michael J. Boskin, John S. Flemming and Stefano Gorini, New York, Basil Blackwell Ltd. 1987. Orhan Şener, Türkiye de Kamu Sektörünün Optimal Büyüklüğü Kamu Kesimi Finansman Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yay. No: 554, 1996. P. M.Preston, Development Theory an Introduction, Oxford, Blackwell Publishers Ltd, Reprinted, 1997. Paul A. Samuelson, William D. Nordhaus, Economics, Twelfth Edition, McGaw-Hill International Editions, 1986. Paul Masson, Michael Mussa, Long-Term Tendencies in Budget Deficits and Debt Budget Deficits and Debt: Issues and Options, ABD, A symposium Sponsored by The Federal Reserve Bank of Kansas City, 1995. Paul R. Gregory, Roy J. Ruffin, Basic Economics, Boston, Scott, Foresman and Company, 1989. Paul Wonnacott, Ronald Wonnacott Economics, Third Edition, Singapore, McGraw-Hill Book Co. 1986. Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, 6.Baskı, İstanbul, Beta Yayınları, 1999. Richard G. Lipsey, K. Alec Chrystal, An Introduction to Positive Economics, Eighth Edition, New York, Oxford University Press, 1995. Richard G. Lipsey, v.d. Economics, Ninth Edition, New York, Harper & Row Publishers Inc. 1990. Ronald W. Melicher, Edgar A. Norton, Finance, 10. Edition, USA, South-Western College Publishing, 1997. Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Makroekonomi, Çev. Salih Ak ve diğerleri, İstanbul, McGraw-Hill, Akademi Yayınları, 1998. Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Richard Startz,. Macroeconomics, Seventh Edition, New York, Irwin McGraw-Hill, 1998. Şerafettin Aksoy, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1998. Vito Tanzi, Hovell H. Zee, Fiscal Policy and Long-Run Growt IMF Staff Papers,Vol. 44, No. 2, Washington, June 1997. Vito Tanzi, Ludger Schuknecht, Reforming Government in Industrial 55

Countries, Finansce &Development, Washington, Lancaster Press, September 1996. 56