BELEDİYELERİN BORÇLANMASI Ahmet ORTAK Sayıştay Başdenetçisi GİRİŞ Giderek daha çok kaynak kullanan ve yerel hizmetlerin ana yüklenicisi konumuna yükselen belediyeler, son dönem kamu yönetimi reformlarının odak noktasında yer almaktadır. Kırsal nüfusun çözülmesi, belediye alanlarına doğru yaşanan göç olgusu, mevcut yerel altyapının yetersiz kalması, yeni yerleşim alanları açma ihtiyacı, sosyal ve ekonomik olarak yoksul kesimlerin kent yaşamına dönük uyarlanma sürecine destek çabaları belediye hizmetlerine dönük talebi artırmıştır. Belediyelerin artan insani taleplere karşılık verebilmesi yönünde, kaynak sıkıntısını aşmasının yolu ya artan görevlerine karşılık merkezi yönetimden aldıkları payların artırılması ya da esas olan kendi öz kaynaklarının çoğaltılması ve çeşitlendirilmesidir. Ancak hem merkezi yönetimden gelen payların yerel ihtiyaçları karşılamada yetersiz kalması hem de yerel kaynakların harekete geçirilmesinde yaşanan zorluklar belediyeleri kaynak sıkıntısını giderme aracı olarak borçlanmaya yönlendirmiştir. 1. Belediyelerle İlgili Temel Büyüklükler 2010 yılı sonu itibariyle Türkiye de 16 sı Büyükşehir, 65 i il belediyesi,143 Büyükşehir ilçe, 749 ilçe belediyesi ve 1977 belde belediyesi olmak üzere toplam 2950 belediye vardır(migm).türkiye ekonomisi cari fiyatlarla 1.103.749.801.000 TL gayri safi yurt içi hasıla büyüklüğüne ulaşmış (734.929 milyar dolar), merkezi yönetim 2010 yılında 294.358,724.000 TL harcamada bulunmuş buna karşın 254.277.435.000 TL gelir elde etmiş aradaki farkı borçlanma yoluyla karşılamıştır. Tüm mahalli idarelerin 2010 yılında bütçe gelirleri 53.582.118.000 TL iken bütçe giderleri 52.226.305.000 TL olmuş bütçe dengesi fazla vermiştir. Aynı dönemde belediyeler 173 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Belediyelerin Borçlanması 34.474.935.000 TL gider yaparken, 34.233.863.000 TL gelir elde etmiş 241.072.000TL açık vermişlerdir. Belediye bağlı idarelerin yaptığı 7.730.938.000 TL gider düşünüldüğünde belediye ve bağlı idareleri 2010 yılında toplam 42.205.873.000 TL harcama yaparak GSYH içinde %3.8 den biraz fazla bir büyüklüğe ulaşmışlardır. 2. Belediyelerde Borçlanma Olgusu, Borçlanma Gereksinimi Yerel yönetimlerin özelde belediyelerin mali yönden en büyük sorunu yerel kaynakları harekete geçirememe, eldeki mevcut kaynaklardan optimal ölçüde istenen düzeyde istifade edememe durumudur. Son dönem reformlarla yerel ölçekte yetki ve sorumlulukları artan belediyeler için Anayasa da öngörülen (m127) görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır hükmü gereğince yeterli kaynak tahsisi yapılamayışı, ülkenin ekonomik şartları ve merkezi yönetimin yetki, sorumluluk kaynak devretmede gösterdiği mütereddit yaklaşım, merkezi yönetim geleneğinin baskın şekilde devam etmesi, yerel yönetimlerin kanunlarında geçen idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi tanımlamasına uygun bir ekonomik ve mali yapı geliştirilememiştir. Yerelleşme ilkesi siyasi, idari ve mali olmak üzere üç boyutlu değişimi gerektirmektedir. Siyasi yerelleşme vatandaşlara ve seçilmişlere kamusal kararların alınmasında ve uygulanmasında daha fazla katılma yetkisi vermeyi hedeflerken idari yerelleşme; kamu hizmetlerinin sunumunda yetki, sorumluluk ve kaynakların yerel yönetimlere devredilmesi (Bali,2007:547) mali yerelleşme kamu kaynaklarının kullanılması ve paraların kamu hizmetine harcanmasında gelir kaynaklarının bölüşümü ile harcamaları, gelirleri ve borçlanmayı belirlemede serbest olunması durumudur. Türkiye özellikle belediyelerin borçlanması konusunda ilke olarak kurala dayalı yaklaşım ve merkezi yönetimin belli durumlarda izni yaklaşımı benimsenmiştir. Belediyelerin merkezden verilen pay ile yerel gelirlerinin dışında farklı üçüncü gelir türü borçlanmadır. İlk iki gelir türü görece düzenli iken borçlar geçicidir. Bu nedenle belediye maliyesinde ilk iki gelir türü olağan gelir diye tanımlanırken, borçlar olağanüstü gelir olarak sınıflandırılmıştır (Güler, Çınar; 2004:135). Belediyelerin borçlanma gereği, belediye giderlerinin gelirlerinden fazla olması nedeniyle ortaya çıkan açıktan dolayı meydana gelir. Anayasa mahalli idarelere görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanır hükmünü getirmiştir. Belediyeler kendilerine verine yerel hizmetlerin finansmanı için ihtiyaç duydukları gelirleri öz gelirlerinden sağlayamadıklarından ve merkezi yönetimden aktarılan kaynaklarda yetersiz kaldığından sık sık borçlanmaya başvurmaktadırlar (Akdemir, Ulusoy,2010:262). Belediyeler temel olarak üç nedenle borçlanmaktadırlar. Bunlar; altyapı yatırımları gibi uzun dönem sermaye yatırımı isteyen projeleri finanse etmek, harcama ve gelirlerde mevsimlik ve konjonktürel dalgalanmaları yumuşatmak ve yerel gelir ve merkezden aktarılan kaynaklarla kapatılamayan bütçe açıklarını kapatmaktır. (Acartürk, Çakmak, 2005: 273). Bu borçlanma nedenlerinden birincisi ilgili kanunlarca öngörülen ve borçlanma yazınında en makul ve olması istenen bir borçlanma gerekçesidir. Uzun vadeli pahalı yatırımların mali yükünün sadece şimdiki nesillerin üzerinde kalmaması gelecek nesillere de yansıtılması doğru bir yaklaşımdır. Büyük yatırımlar için borçlanma yoluna gidilmesi belediyelerin uhdesine verilmiş oranlarını belirlemede serbest oldukları emlak vergisi gibi yerel vergilerin yıldan yıla çok fazla dalgalanmasına engel olacak, mahalde yaşayan vatandaşları çok fazla mali yük altına sokmayacaktır. Yine büyük yatırımların borçlanmayla finanse edilmesinin diğer bir faydası, yatırımların kısa sürede tamamlanıp ekonomik ve sosyal değer üretmeye başlaması ve getirisinin tez vakitte elde edilmeye başlanmasıdır. Son yıllarda mevzuatın öngörmediği bir borçlanma türü de gittikçe daha sık karşılaşılan bir sorun olmuştur: Yükümlülüklerini yerine getirmeme özellikle kamuya olan vergi ve sosyal sigorta kesintilerini ödememe; böylelikle elde kalan nakitle alt yapı yatırımlarına daha fazla kaynak aktaracağını düşünme. Bu tip borçlanma tipi genellikle kamunun kamuya olan borçlarında daha esnek davranacağı ileride ödeme durumunda faiz ve gecikme zammı gibi alacaklarından vazgeçeceğine olan inançtan kaynaklanmaktadır. Bu aslında yürürlükte olan yeni belediyeler yasası çıkmadan önce yapılan borç uzlaşmasının benzerinin ileride de yapılacağının düşünülmesinden kaynaklanmaktadır. Böyle yükümlülüklerini yerine getirmemeden kaynaklanan borçlar ticari özel ve/veya kamu bankalarından veya İller Bankası ndan elde edilen borçlar gibi mali tablolara şeffaf şekilde yansıtılamadığından denetleyen ve hesapları inceleyen kurumlar açısından bir şeffaflık ve hesap verebilirlik riski de doğurmaktadır. 174 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Ahmet ORTAK Türkiye de borçlanan belediyeler çoğunlukla Büyükşehir belediyeleridir. Borçların silinmesi ve ertelenmesi durumlarında bunu düzenli bir gelir kaynağı gibi algılayan bu belediyeler lehine zaten merkezi yönetimden kaynak tahsisinde pozitif ayrıcalık varken böyle bir yola gidilmesi diğer belediyeler aleyhine haksız rekabet doğurmaktadır, ayrıca bu durum belediyeleri kendi öz gelirlerini yaratmada pasifliğe itmektedir (Şengül,2010:179). Borcunu ödeyen belediyeler bu durumu gördüklerinde borçlarını ödemekten vazgeçmekte bu durum kamu yönetiminde dejenerasyona sebep olmaktadır. Bütün bu tecrübeler sonucunda yerel yönetimlerin borçlanması konusunda yeni yerel yönetim yasalarıyla belli koşullar ve kurallar getirilmiş Belediye ve Büyükşehir Belediyeleri kanunlarının uygulamaya geçtiği son 5 yılda getirilen düzenlemelerin olumlu sonuçları alınmıştır. 3. Belediyelerde Borçlanma Türleri Belediyeler 5393 sayılı Kanunun 68. maddesinde gösterilen usul ve esaslar çerçevesinde iç ve dış borçlanma yapabilirler ve tahvil ihraç edebilirler. Kanun ilgili maddede borçlanmayla ilkeleri aşağıdaki gibi saymıştır: Belediye, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla aşağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir: a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir. b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası hazırlanan geri ödeme plânını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder. c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır. Yukarıda belirtilen usûl ve esaslara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır. Belediye, varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde yer aldığı malî tablolarını üçer aylık dönemler hâlinde İçişleri Bakanlığına, Maliye Bakanlığına, Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığına ve Hazine Müsteşarlığına gönderir. Borçlanma alternatif bir finansman kaynağıdır. Borçlanma her zaman başvurulacak bir finansman kaynağı değildir. Ancak, ileride yapılacak bir işin daha önceye alınmasında fayda ve maliyet analizi yapılarak kamu yararı görülmesi halinde başvurulacak bir yöntem olarak düşünülmelidir. Borçlanma tipi finansmanda dört önemli unsur ön plana çıkmıştır. 1)Büyük bölümü Hazine garantisi ile gerçekleştirilen dış borçlanma, 2)İller bankası ve piyasadan (özel ya da kamu bankaları) yapılan iç borçlanma, 3)Kamu kuruluşlarına karşı yükümlülüklerin yerine getirilmemesi şeklinde yaratılan iç (finansman imkanı) borçlanma, aslında bu borçlanma iç borç sayılacağından ödememe yapılmamasının kararının belediye başkanı tarafından değil yetkili olan meclis eliyle yapılacak izinle olması daha doğru olur. Burada dikkate değer 175 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Belediyelerin Borçlanması nokta kamu kurumlarına yapılan yükümlülüklerin yerine getirilmemesi hususu vergi, sosyal güvenlik primi gibi kendi kanunlarında tahsil ve gecikmeleri öze olarak düzenlenen ve çeşitli yaptırımlara bağlanan alacaklar olmasıdır. Bu mekanizmanın işlemesinin ilk şartı alacaklı kurum yetkilisinin belediye başkanı ile aynı siyasi düşünceye sahip olması belki de tanışıyor olmasıdır. Alacaklı kurum yetkilisi alacağı doğduğu zamanda kanuni mekanizmaları işletmeyeceği konusunda belediyeye zımni taahhütte bulunmakta borçlar artmaya başladığında da ödeme boyutlarını geçmekte bu sefer de ya borcun tamamen silinmesi ya da faizlerinin affedilmesi gündeme getirilmekte bu konuda kulis yapılmaktadır. Sadece faizlerini bile sildirmeyi başarabilirse de bu da önemli bir faizsiz kaynağın kullanılması, merkezi yönetimden alınan payın artması gibi değerlendirilmektedir. 4) Sunulan birçok hizmette ücret ve fiyatlandırma mekanizmalarının yoğun olarak kullanılmasıdır. Bu belediyeyi kurumsal olarak yeni borçlanmadan korumakta ancak bu sefer belde sakinlerinin ( belediye sınırları içerisinde ikamet edenleri) mali yükümlülüklerini artırmaktadır. Borç transferi yöntemi iktisattaki piyasanın esnekliğinden yararlanarak vergilerin yansıtılmasına benzemektedir. 3.1. İç Borçlanma Dış borçlanma sadece yatırım harcamalarının finansmanı için yapılabilirken, iç borçlanmanın cari ve yatırım harcamalarının finansmanı için yapılması mümkündür. İç borçlanma, yurtiçinde bulunan bankalar ve finans kuruluşları İller Bankasından yapılan borçlanmalardır. Kanun iç borçlanma için böyle bir sınırlama getirmemiş olmasına karşın, iç borçlanma hangi amaç için (nakit, yatırım) yapılmış ise o amaç için kullanılması gerekir. Yatırım harcamalarının finansmanı için yapılan iç borçlanmanın cari harcamalarda kullanılması mevzuata uygun düşmeyecektir. Belediyeler, ihtiyaç duymaları halinde ülke içinde bulunan bankalardan, özellikle de İller Bankasından iç borçlanma yoluna gidebileceklerdir. 3.1.1. İller Bankasından Borçlanma İller Bankası genellikle belediyelere daha avantajlı kredi verebilmekte ve kredi borçlarını kaynakta kesebilmektedir. Bu nedenle belediyeler ağırlıklı olarak İller Bankasından iç borçlanma yoluna gitmektedirler. İller Bankası kanununda (6107) Bankanın amaçlarından biri de; il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile münhasıran bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak olarak sayılmıştır. Banka bu amacını gerçekleştirmek üzere: kısa, orta ve uzun vadeli her türlü nakdi ve gayri nakdi kredi açabilir. Kredi açılmasına Kredilerden doğan alacakların faiz oranlarını belirleyerek yeniden yapılandırmaya bankanın yönetim kurulu yetkilidir. Banka, belediyelerin her türlü projelerinde kullanılmak üzere genel bütçe dâhil, yurt içi ve yurt dışından temin edilen fon ve hibelerin kullandırılmasına aracılık eder. Aracılık işlemi; kaynakların yerel yönetimlere doğrudan transferi şeklinde olabileceği gibi, bu kaynaklardan finanse edilecek projelerin yürütülmesine yardım şeklinde de olabilir. 3.1.2. Ticari Bankalardan Borçlanma 5393 sayılı Kanun un 68.maddesinde belediyelerin İller Bankası dışında başka bankalardan borçlanmasını kısıtlayan bir düzenleme yer almamaktadır. Dolayısıyla belediyeler, Kanun un 68.maddesinin (d) ve (e) bentlerinde belirtilen şartlara uymak koşuluyla kamu ve özel bankalardan da iç borçlanma yoluna gidebileceklerdir. Belediyeler İller Bankası dışında diğer bankalardan borçlanma yoluna giderken, bu bankaların sunduğu kredi şartlarının İller Bankasının sunduğu şartlardan daha iyi veya aynı olması gerektiği düşünülmektedir. Kredi şartlarının uygunluğu sadece faiz oranı olmayıp, 176 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Ahmet ORTAK teminat, vade gibi unsurlarında birlikte değerlendirilmesi gerekir (Güngör, 2008:12). Sayıştay ve İçişleri Bakanlığı denetimlerinde bu hususun dikkate alınmasında fayda vardır. 3.1.3. Tahvil İhracı Şeklinde Borçlanma Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır.4749 sayılı Yasanın 4. Maddesine göre belediyelerin ve bağlı kuruluşlarının yapacakları tahvil ihraçları Hazine Müsteşarlığının iznine tabi tutulmuştur. Ancak bu izin hazine garantisi verildiği anlamına gelmemektedir (Dönmez,2010:79). 3.2. Dış Borçlanma Dış borçlanma, dış finansman sağlayan yabancı ülkeler, ülkelerce oluşturulan birlikler, resmi finansman fonları, uluslararası ve bölgesel kuruluşlar ile uluslararası sermaye ve finansman piyasalarında faaliyet gösteren yatırım bankaları da dahil olmak üzere bankalar, satıcı veya alıcı kredisi sağlayan kuruluşlar ile firmalardan yapılan borçlanmalardır. Belediyeler 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde, sadece yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir. Örneğin, cari giderlerin (personel giderleri gibi.) finansmanı için dış borçlanma yapılamaz. Bu durum aşağıda tablolaştırılmıştır. Tablo 1:Dış Borçlanma yapılabilecek giderler 01 PERSONEL GİDERLERİ 02 SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARINA DEVLET PİRİMİ GİDERLERİ 03 MAL VE HİZMET ALIM GİDERLERİ 04 FAİZ GİDERLERİ 05 CARİ TRANSFERLER 06 SERMAYE GİDERLERİ 07 SERMAYE TRANSFERLERİ CARİ GİDERLER YATIRIM HARCAMALARI Dış Borçlanmada İzin konusunda, Belediye Meclisi kararı (nitelikli çoğunluk aranmaz), Hazine Müsteşarlığının izni gerekir, dış borçlanma için İçişleri Bakanlığının izni gerekmez. 4. Belediyeler Ne Kadar Borçlanabilir? Belediyeler diledikleri miktarda iç ve dış borçlanma yapamazlar ve tahvil ihraç edemezler. 5393 sayılı Kanun un 68.maddesinin (d) bendi hükmüne göre belediyeler, faiz dahil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar Büyükşehir belediyeleri için bir buçuk (1,5) kat olarak uygulanacaktır. Bu düzenlemeye belediyelere bağlı (ASKİ, İSKİ, EGO, İETT gibi) idareler ile belediyelerin sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerde dahildir. Belediyelere bağlı idareler ile belediye şirketlerinin borç stok tutarlarının üst sınırı hesaplanırken belediyenin değil kendi bütçe gelirleri esas alınacaktır. 5. Belediyelerde Borçlanma Yetkisi ve Sınırı 5393 68 e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. 5.1. Herhangi Bir Sınırlamaya Tabi Olmayan Borçlanmalar 5393 sayılı Kanun un 68. maddesinin (f) bendi yukarıdaki düzenlemenin istisnasını oluşturmaktadır.(f) Bendi hükmüne göre; Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır. 177 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Belediyelerin Borçlanması Tablo:2 Belediyelerin borçlanmasında izin alınacak organ ve kurumlar (Dönmez, 2010:83). İç Borçlanma Dış Borçlanma Tahvil İhracı % 10 u Geçmeyen Meclis Kararı %10 u Geçen Meclis Kararı Meclis Kararı Meclis (Üye Tamsayısın) Salt Çoğunluğunun Kararı İçişleri Bakanlığının Onayı Hazine Müsteşarlığının İzni Hazine Müsteşarlığının İzni %10 u geçen/geçmeyen, 5393 Sayılı Kanunun 68.maddesinin (e)bendindeki oranları ifade etmektedir. 5.2. Borçlanma Konusunda İçişleri Bakanlığı nın Yetkisi İçişleri Bakanlığı belediyelere borçlanma onayı verirken takdir yetkisi kullanabilir mi? 5393 sayılı Kanun un 68.maddesi (e) bendi İçişleri Bakanlığına belediyelerin borçlanması ile ilgili onay verme yetkisi vermiş ancak sınırı konusunda bir düzenleme yapmamıştır. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, idari vesayetin, merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icra-i kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da değiştirerek onama yetkisini içerdiği, bu yetki yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimde kullanılmayacağı gibi kanunda öngörülen vesayet denetimine ilişkin sınırların yorum yoluyla genişletilmesine de hukuken olanak bulunmadığını belirtmiştir. İçişleri Bakanlığının belediyelerin borçlanması konusunda onama yetkisinin, 5393 sayılı Kanun un 68.maddesinin d bendindeki iç ve dış borç stok tutarının aşılıp aşılmadığını, (e) bendinde meclis üye tamsayısının salt çoğunluğunun kararının alınıp alınmadığını aramak ve borçlanma nedeniyle oluşacak faiz dahil yeni borç yükünün belediyenin mali yapısının kaldırıp kaldıramayacağını değerlendirmek ile sınırlı olduğu düşünülmektedir. Onay sisteminin iyi işlemesi bakımında İller Bankasından onaya esas bu konuda olumlu görüş vermesi istenirse aylık faiz yükümlülük ve maliyet kalemleri (teknik kalemler) net bir şekilde ortaya konabilir. 5.3. Belediyeler Başka Kamu Kurumlarına Borç Verebilir mi? 5393 sayılı Kanun un 15.maddesinin (i) bendinde borç almak, bağış kabul etmek belediyenin yetkileri ve imtiyazları arasında, 18.maddesinin (d) bendinde ise meclisin görev ve yetkileri arasında borçlanmaya karar vermek sayılmıştır. 5393 sayılı Kanun un 68.maddesinde de belediyelerin borçlanmasıyla (borç alması) ilgili usul ve esaslar açıklanmıştır. Görüldüğü gibi 5393 sayılı Kanun da belediyelerin borçlanmasıyla ilgili düzenleme yer alırken borç vermesiyle ilgili düzenleme yer almamaktadır. Ancak belediyelerin diğer kamu kurumlarıyla ortak projelere kaynak aktarmasının yasal olarak mümkün olması fiilen borç verme şeklinde çalışabilir. Finansmanı belediyeden yapılması başka idareden olabilir.75. madde bu konuyu düzenlemektedir Buna göre: Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda; a) Mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır. b) Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin edebilir. c) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler, özürlü dernek ve vakıfları, Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 507 sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkârlar Kanunu kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet proje- 178 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Ahmet ORTAK leri gerçekleştirebilir. 2010 yılında borç vermeye ilişkin olarak; belediyeler 1.400.074.000 TL, belediye bağlı idareleri 463.757.000 TL harcamıştır. 5.4. Yasaya aykırı borçlanmanın Yaptırımı 5393 sayılı Kanun un 68.maddesi, belediyenin borçlanmasındaki usul ve esasları açıklamış ve bu hususlara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanacağını belirtmiştir. 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 257 nci maddesinde görevi kötüye kullanma suçu düzenlenmiş, görevinin gereklerine aykırı hareket eden kamu görevlisine suçun niteliğine göre altı aydan üç yıla kadar uzanan hapis cezasıyla cezalandırılacağı öngörülmüştür. 6. Belediyelerin Borç Durumları 2010 yılında faiz giderleri olarak; belediyeler 1.043.586.000 TL, belediye bağlı idareleri 308.150.000 TL harcama yapmışlardır. faiz giderleri olarak; büyükşehir belediyeleri 725.174.000 TL, il belediyeleri 90.368.000 TL, ilçe ve belde belediyeleri 228.044.000 TL harcama yapmıştır. 2006-2010 yılları itibarıyla belediyelerin borç dağılımları aşağıdaki tabloda gösterilmiştir: Tablo:3 Belediyelerin Borç Dağılımları (2006-2010) (Milyon TL) Kaynak:MİGM,Mahalli İdareler 2010 Genel Faaliyet Raporu, s,124. 179 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Belediyelerin Borçlanması Belediyelere ait yükümlülükler incelendiğinde, yükümlülük toplamının 2006 dan günümüze sürekli olarak arttığı görülmektedir. Belediyelere ait yükümlülük toplamı bir önceki yıla göre 2007 yılında % 31,40, 2008 yılında % 14,33, 2009 yılında % 12,94, 2010 yılında % 23,07 artarak 43.066.000.000 TL ye yükselmiştir. Borçların yapısı incelendiğinde kamuya olan borçlar vergi ve sosyal güvenlik borçları da düşünüldüğünde toplam borçların neredeyse yarısını oluşturmaktadır. Dış borçlar genel borçlar içinde %11,6 gibi bir orana tekabül etmektedir. Belediye bağlı idarelerinin 2010 yılı borç dağılımına baktığımızda banka kredileri olarak 2.898.9, kamu idareleri borçları olarak 7.603.1, dış borçlar olarak1.856,0, bütçe emanetleri olarak 1.319,3, vergi ve sosyal güvenlik borcu olarak 110,2, diğer yükümlülük olarak 4.940,7 olmak üzere toplam 18.728,2 (milyon TL) borç miktarına ulaşmışlardır. Belediyeler ile bağlı idareleri birlikte düşünüldüğünde toplam borçları 61.794,2 (milyon TL) ye ulaşmakta GSYH nin %5,5 i düzeyine çıkmaktadır. 6.1. Hazineye En çok Borcu olan Belediye ve Bağlı İdareler 31.08.2011 tarihi itibariyle hazineye belediye ve bağlı idarelerin toplam borcu 14.854.406 milyon TL dir. Büyük bölümü vadesi geçmiş olan borçlu belediyelerin başında İzmit Büyükşehir Belediyesi 4.813.812 milyon TL başı çekmekte bunu 2.586.920 milyon TL borçla Ankara Büyükşehir Belediyesi izlemekte ardından 1.749.783 bağlı idaresi EGO gelmektedir. Yine bir milyarın üzerinde borcu olan diğer bir idare 1.281.313 TL ile Mariç-Marmaris-İçmeler-Armutalan Belediye Birliği dir. Diğer belediye ve bağlı idarelerinin borçlar 1 milyar TL düzeyinin altındadır. SONUÇ VE ÖNERİLER Belediye idareleri kendilerine verilen görevleriyle orantılı yeterli gelir kaynakları olmadığı, öz gelir yaratmada yetersiz oldukları, var olan kaynakları verimli etkili ve tutumlu bir şekilde kullanamadıkları için - bu önerme belde, ilçe ve Büyükşehir belediyeleri dışında kalan il belediyelerinin pek çoğu için geçerlidir-genellikle hizmetleri aksatmadan yürütebilmek ve büyük altyapı yatırımlarını finanse etmek için borçlanma yoluna gitmektedirler. Belediyelerin borçlanmasına ilişkin hükümler Belediye kanununda yer almaktadır. Buna göre belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde genel olarak üç türlü borçlanma yapabilirler, bunlar iç borçlanma dış borçlanma ve tahvil ihracıdır. Belediyeler 2005 yılına kadar biriktirdikleri borcun önemli bir kısmını yeni kanun uygulamaya geçmeden Hazine üzerine yıkmışlar (mahalli müşterek nitelikteki işlerin mali külfetini ulusallaştırmışlardır) bir kısmını da tamamen sildirmişlerdir. Bunun sonucunda yeni bir başlangıç yapılmak istenmiş ancak bu sefer borç dinamiği yükümlülüklerin yerine getirilmemesi sonucu artma eğilimine girmiştir. Merkezi yönetim bütçesinde olduğu gibi faiz giderlerinin bütçenin önemli bir kısmını yutmadan tedbir alınması gerekmektedir. Alınacak tedbirler konusunda acil yapılması gerekenler: a)merkezi yönetim ölçeğinde; Belediyelerde borçlanma konusunda meclis yetkili ise hükümetler için de dış borçlanmaya izin TBMM tarafından bütçe kanununda verilmelidir. (1)Bu borçlardan hangi miktarının hangi yatırımlar için, hangi projeler karşılığı hangi yerel yönetimlere de transfer edileceği gösterilmelidir. 180 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011
Ahmet ORTAK (2)Bütçe kanununda borçların kaç yıllık olacağı, geri dönüşünün hangi gelir kaynaklarından karşılanacağı belirtilmelidir.(burada bütçe üzerinden mali kural getirilmek istenmesinin Anayasal iktisat önerileri ile çakışması söz konusu değildir. Mali kuralın Anayasal bir hüküm 1 olarak konulması güncel sosyal ekonomik gelişmeler karşısında devletin esnek davranmasını engelleyecek belki de önleyici kriz tedbirleri konusunda elini kolunu bağlayacaktır. Kaldı ki sosyal harcamaları artırmak isteyen bir hükümet işbaşına geldiğinde Anayasal bir kısıtla karşılaşmamalı sorumluluğu meclise ve halka karşı olmalıdır. Anayasaya konulacak mali kural konusunda üzerinde uzlaşılmış net bir öneriler demeti de bulunmamaktadır). Böylelikle meclisin bütçe hakkını kullanmasının önü açılmalıdır. Uygulamada bütçeler noktası virgülüne Maliye Bakanlığının istediği şekilde geçmektedir. Meclisin hükümeti denetleyeceği en önemli denetim aracı bütçedir ve bu denetim etkinleştirilmelidir. Parlamentarizmin güçlü tarihi de burada gizlidir. Belki bürokratik direnç en çok bu alanda kendini göstermekte sahip olduğu ve kullanacağı kaynağın ne olduğuna kendinin karar vermesi gibi bir gücün elden gitmesi söz konusu olacak. Bütçe içinde borçlanma konusunun açıkça yer almasıyla vatandaş durumun farkında olacaktır. b)yerel Yönetimler ölçeğinde; Yerel yönetimlerin yapısına ilişkin 1)Özel İdarelerin İl 1 Bu konu Anayasal iktisat çerçevesinde tartışılmakta devletin küçültülmesi temelinde Liberal iktisatçılar tarafından Anayasa ya hüküm konulması istenmektedir. Belediyeleri ile birleştirilmesi, yerel yönetim paylarındaki Büyükşehir usulünün genel olarak tüm belediyelere uygulanması 2)Belediyeler doğrudan dış borçlanma yapmamalı yukarıda açıklandığı üzere dış borç gerektiren yatırımlar finansmanı ile genel bütçe kanununda yer almalı dış borçlanma belediyeler den bağımsız gerçekleştirilmeli belediyeler TL cinsinden yatırımlarını bilmelidir. 3) Yükümlülüklerin yerine getirilmemesi fiilen iç borçlanma olduğundan üçer aylık zamanlar itibariyle İçişleri ve Maliye Bakanlığı bu durumdan haberdar edilmelidir. (4) İlke olarak dış borç gerektiren yatırımlar merkezi yönetimce yapılmalıdır. Finansman, proje merkezi yönetime ait olmalı işin yapılması yerel yönetimlerle birlikte olmalıdır. Belediye genelde yerel yönetim idareleri çok boyutlu düşünülmesi gereken bir alandır. Yerel yönetim maliyesi konusu ise ülkedeki akademik yazında en az ilgilenilen bir alan görünümündedir. Yerel yönetimlerin borç konusu da bundan nasibini almıştır. Mali büyüklüklere ilişkin istatistik yayımlayan kurumların verileri de birbiriyle çelişmektedir. Bu nedenle bu konuda yerel maliye sistemini kapsayacak gelirleri, kaynakları gösterecek 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunu gibi Yerel Yönetimler Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılmalıdır. KAYNAKÇA Altuğ, Figen Vd. (2010) (Ed),Mahalli İdareler maliyesi Üzerine Yazılar, Ekin Yayınevi, Bursa. Çınar, Tayfun, Birgül A,Güler (2004), Yerel Maliye Sistemi, TODAİE, Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi, Ankara. Dönmez, Mustafa (2010) Belediyelerin Gelir Kaynakları, Ankara Yayınevi, Ankara. Güngör, Hayrettin (2008) belediyelerde Borç Yönetimi İller ve Belediyeler dergisi Ekim Sayı 726. Kösecik, Muhammet: Özgür Hüseyin (2005) (ed.)yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar I Reform, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara Kösecik, Muhammet: Özgür Hüseyin (2007) (ed.)yerel Yönetimler Üzerine Güncel yazıları II Uygulama, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara. Şengül Ramazan (2010), Yerel yönetimler, Umuttepe Yayınları, Kocaeli Ulusoy, Ahmet: Akdemir Tekin (2010) Mahalli İdareler Seçkin Yayınevi 6. Baskı Ankara 2010 Merkezi Yönetim Bütçesi, http://www.bumko.gov.tr/ (20.09.2011). Kamu Hesapları Bülteni, http://www.muhasebat.gov.tr/ (20.09.2011). Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Mahalli İdareler 2010 Genel Faaliyet Raporu. http://www.migm.gov.tr/(20.09.2011). http://www.hazine.gov.tr (20.09.2011). 181 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011