AVRUPA BİRLİĞİ İLE KATILIM MÜZAKERELERİ SÜRECİ İKTİSADİ KALKINMA VAKFI Leyla Tunç Yeltin Batman -18 Nisan 2007
AB Müktesebatı Nedir? 35 konu başlığından oluşan AB müktesebatı, toplumsal yaşamı ilgilendiren tüm alanlarda AB nin yürürlükte olan hukuk sistemi ve kurallar bütünüdür. Avrupa Topluluğu nu kuran Antlaşma ile onu tadil eden antlaşmalar, ikincil mevzuat (direktifler, tüzükler, kararlar), üye ülkelerin kendi aralarında yaptıkları sözleşmeler, üçüncü ülkelerle yapılan anlaşmalar, deklarasyonlar, Adalet Divanı kararları, vb.
Müktesebat Başlıkları 1.Malların Serbest Dolaşımı 2.İşçilerin serbest dolaşımı 3.Yerleşme hakkı ve hizmet sunma serbestisi 4.Sermayenin serbest dolaşımı 5.Kamu ihaleleri 6.Şirketler hukuku 7.Fikri mülkiyet hukuku 8.Rekabet politikası 9.Mali hizmetler 10.Bilgi toplumu ve medya 11.Tarım ve kırsal kalkınma 12.Gıda güvenliği, veterinerlik ve bitki sağlığı politikası 13.Balıkçılık 14.Ulaştırma politikası 15.Enerji 16.Vergilendirme 17.Ekonomik ve parasal politika 18.İstatistik
Müktesebat Başlıkları 19.Sosyal politika ve istihdam 20.İşletme ve sanayi politikası 21.Trans-Avrupa ağları 22.Bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu 23.Adli konular ve temel haklar 24.Adalet, özgürlük ve güvenlik 25.Bilim ve araştırma 26.Eğitim ve kültür 27.Çevre 28.Tüketici ve sağlığın korunması 29.Gümrük birliği 30.Dış ilişkiler 31.Dışişleri, güvenlik ve savunma politikası 32.Mali kontrol 33.Mali ve bütçesel hükümler 34.Kurumlar 35.Diğer konular
Katılım Müzakereleri Ne Amaçla Yapılır? Aday ülkenin Avrupa Birliği müktesebatına tam uyum sağlaması amacıyla yapılan görüşmelerdir. Tam uyum, aday ülkenin AB müktesebatını: kendi iç hukukuna aktarması, bu müktesebatı uygulaması, ve yürütmesi anlamına gelmektedir.
Müzakere Süreci Nedir? AB ile katılım müzakereleri kelimenin klasik anlamında bir müzakere değildir. Aday ülke, AB müktesebatının tümünü benimsemek ve uygulamak zorundadır. Müzakere edilecek tek husus, uygulama takvimidir.
Müzakereler İki Boyutta Yürütülür 1.Siyasi Boyut: Türkiye ve AB üyesi ülkelerin Dışişleri Bakanları arasında (temel stratejiler, siyasi konular) 2.Teknik Boyut: Üye ülkelerin temsilcileri ve Türkiye nin müzakere heyeti arasında (tüm müktesebat başlıklarında pozisyonların tartışıldığı asıl müzakereler)
Müzakere Sürecine Toplumsal Katılım Müzakere sürecinin ardındaki itici güç toplumsal destektir. Sürecin etkileri, toplumun tüm kesimlerine doğrudan ya da dolaylı olarak yansıyacaktır. Bu uzun ve zorlu sürecin başarıyla tamamlanması için toplumsal desteğin sürmesi şarttır. Bunun için: ŞEFFAFLIK (ilgili kesimlerin süreci izleyebilmeleri ), KATILIMCILIK gereklidir. (görüş ve taleplerini sürece yansıtabilmeleri)
Toplumsal katılım Öncelikle, iş dünyası temsilci örgütleri, yerel yönetimler ve STK lar: Müzakere sürecinin ne olduğunu ve nasıl işlediğini doğru algılamalı, Kendilerini ilgilendiren konu başlıklarına iyi hakim olmalı, uyum çalışmalarını yakından izlemeli ve temsil/hizmet ettikleri kesimleri bilgilendirmeli, Sürece aktif olarak katılarak, müzakere pozisyonlarına bu kesimlerin görüşlerini veya bu kesimlerin yararına olacak değerlendirmelerini yansıtmalıdır.
MÜZAKERE SÜRECİNİN AŞAMALARI
Müzakere Sürecinin Aşamaları 1- Müzakere Kararı 2- Müzakere Çerçevesi 3- Hükümetlerarası Konferans 4- Tarama Süreci 5- Müzakerelerin fiilen başlatılması (her başlık için ayrı bir HAK) 6- Müzakere başlıklarının geçici ve nihai olarak kapatılması (her başlık için ve tamamı için ayrı bir HAK) 7- Katılım Antlaşması 8- Antlaşma nın onayı ve katılım
Müzakere Çerçevesi Nedir? AB nin, müzakerelerin temel ilkelerini ve yürütülme biçimine ilişkin yöntemi belirlediği belgedir. Aday ülkenin: müzakere sürecindeki performansının hangi kriterlere göre değerlendirileceğini, müzakere başlıklarının açılma ve kapanma koşullarını, geçiş sürelerinin hangi durumlarda temin edilebileceğini, vb. hususları ortaya koyar.
Tarama süreci nedir? AB müktesebatı ile aday ülke mevzuatının karşılaştırılarak: farklılıkların, uygulamada karşılaşılacak sorunların, idari kapasitelerin, uyum takviminin, fiili müzakerelerin başlatılacağı konu başlıklarının, geçiş dönemi ve istisna öngörülerinin belirlendiği süreç.
Tarama sürecine aday ülkenin cevaplaması gereken sorular: İlgili başlıkta müktesebatı kabule hazır mıyız? Bu müktesebata uyum için gerekli kanunları kabul ettik mi? Etmediysek, bunun için nasıl bir takvim öngörüyoruz? Bu müktesebatı uygulamak için gerekli idari yapılara sahip miyiz? Eğer değilsek, bunları ne zaman kuracağız? Bu başlıkta geçiş dönemi talep etmeyi öngörüyor muyuz?
Müzakere Pozisyonu nedir? Aday ülke her müktesebat başlığında: AB müktesebatına uyumda ne noktada olduğunu, Tam uyum ve uygulama için yapacağı çalışmaları ve planladığı takvimi, Varsa uygulama için ihtiyaç duyduğu geçiş dönemi/ istisna taleplerini ve gerekçelerini; Gerekli finansman ihtiyacını; Nasıl bir kurumsal yapı oluşturacağını müzakere pozisyonunda ortaya koyacak.
Geçiş Dönemi ve İstisnalar Geçiş dönemi ve istisnalar son derece sınırlıdır. Müktesebatın belirli alanlarda, üyelikle birlikte uygulanmasının Türkiye için ciddi sorunlar yaratacağının sağlam veri ve analizlerle gerekçelendirilmesi halinde elde edilebilir. En sağlıklı gerekçelendirmeler, düzenleyici etki analizi raporları ile yapılmaktadır.
Düzenleyici Etki Analizi Raporları Aday ülkenin AB müktesebatına uyumunun ekonomik, mali, hukuki, siyasi ve sosyal etkilerini ölçen kapsamlı raporlar. Uyumun maliyetinin (devlet/özel sektör bütçesine) hesaplanması, Hangi alanlarda, ne kadar geçiş süresi ve istisna talep edileceğinin belirlenmesi, İlgili kesimlerin uyumun etkilerine hazırlanması için son derece önemli.
Düzenleyici Etki Analizi Raporları Makro analizler: ulusal/bölgesel düzeyde bütçe, büyüme, gelir düzeyi, istihdam, vb. üzerindeki etkileri (siyasi karar alıcılar ve bürokrasi), Mikro analizler: sektör, alt sektör, firma düzeyinde etkileri (özel sektör temsilci kurumları, firmalar, vb.) incelemektedir.
Nasıl? Sektörün, alt sektörün, firmanın faaliyetlerini etkileyen ulusal mevzuat nedir? AB ye uyum bu mevzuatı ne şekilde ve hangi takvimle değiştirecek? Değişen mevzuat, sektörün/firmanın iş yapma ortamını nasıl etkileyecek? Sektörün/firmanın yeni ortama uyum için yapması gerekenler neler? Bu değişimin maliyeti nedir? Katılımla birlikte uyum sağlamak mümkün değilse, ne kadar süreli bir geçiş dönemine ihtiyaç vardır?
Müzakere Pozisyonlarına İş Dünyasının ve STK ların katkısı Sürecin en önemli unsuru: Müzakere Pozisyonları. Başta iş dünyası olmak üzere, STK ların en yoğun katkı sağlaması gereken alan. ANCAK, Müzakere pozisyonları tüm görüş ve taleplerin, firmaların korunma isteklerinin yansıtılabileceği belgeler değil. Genel anlamda ekonominin, bölgelerin, belli sektörlerin, ya da işgücü piyasasının ciddi zarar görme olasılığının gerçekçi analizlere dayandırılması halinde uyum takvimi katılım sonrasına ertelenebilmekte.
Müzakere Pozisyonlarına STK ların katkısı Sektör temsilci kurumları bu süreçte: Hedefin, katılımla birlikte müktesebatın tümünü benimsemek ve uygulamak olduğunun, Ne kadar çok talep edilirse, o kadar çok taviz alınır mantığının geçerli olmadığının, Geçiş dönemi ve istisnaların son derece sınırlı ve belirli alanlarda mümkün olduğunun bilinciyle: Olmazsa olmaz taleplerini, gerçekçi ve sağlam analizlere dayandırarak ortaya koymalıdır.
Müzakere Pozisyonu Onay Süreci Aday ülkenin müzakere pozisyonu bakanlar kurulu onayı ile nihai halini alır. AB ye sunulur. Komisyon, AB nin ortak müzakere pozisyonu taslağını hazırlar. Üye ülkelerin görüşlerini alır. AB Konseyi taslak pozisyonu OYBİRLİĞİ ile onaylar. Fiili müzakereler başlar. Taraflar müzakere süreci boyunca, pozisyonlarında değişiklik yapabilirler.
AB nin Esnek Olduğu Alanlar Aday ülke için ekonomik, siyasi, sosyal açılardan ciddi sıkıntı yaratması ve uyum maliyetinin büyük yük getirmesi halinde (çevre, enerji, tarım, vb.). Aday ülkenin ulusal çıkarları ile çelişmesi ancak, AB açısından önemli sorun yaratmaması halinde (sermayenin serbest dolaşımı, vb.).
AB nin Esnek Olmadığı Alanlar Serbest piyasa kuralları ve iç pazarın işleyişi ile çelişmesi halinde (devlet yardımları, fikri mülkiyet hukuku, vb.). Rekabeti bozucu ortam yaratması halinde (teknik mevzuata uyum, sosyal politikanın bazı alanları, vb.). Birliğin siyasi öncelikleriyle çelişmesi halinde (adalet ve içişleri, vb.).
On Yeni Üye ve Geçiş Dönemleri/İstisnalar Mayıs 2004 de AB ye katılan on yeni üyeye 31 başlığının 13 ünde geçiş dönemi tanındı. Geçiş dönemlerinin 2/3 ü : Tarım, Vergilendirme, Çevre, İç Pazar (Malların, kişilerin, hizmetlerin, sermayenin serbest dolaşımı) alanlarında, 1/3 ü Rekabet, Gümrük birliği, Ulaştırma, Enerji, Sosyal politika ve istihdam, Telekomünikasyonbilgi teknolojileri alanlarında sağlandı.
Müzakerelerin Tamamlanması Müzakereler, aday ülkenin, ilgili başlıkta mevzuat uyumunu ve uygulamayı yeterli ölçüde sağlaması ve tam uyuma yönelik bir takvim taahhüt etmesiyle geçici olarak kapatılır. AB, geçici olarak kapatılan başlıkları yeniden açma hakkını saklı tutar. Tüm müzakere başlıklarında tam olarak anlaşma sağlanmasıyla geçici olarak kapatılan başlıklar nihai olarak kapatılır.
Katılım Antlaşması Komisyon Katılım Antlaşması nı hazırlar. Üye ülkeler, aday ülke ve Konsey in görüşleri alınarak nihai hali verilir. Avrupa Parlamentosu Antlaşma yı basit çoğunlukla oylar. Konsey OYBİRLİĞİ ile onaylar. Üye ülkeler ve aday ülke imzalar. Üye ülkeler ve aday ülke tarafından onaylanır. (Meclis ya da referandum yoluyla)
BEŞİNCİ GENİŞLEME SÜRECİNDEN ÖRNEKLER
İşçilerin Serbest Dolaşımı İngiltere, İrlanda ve İsveç dışındaki AB ülkeleri G.Kıbrıs ve Malta hariç yeni üyelerin vatandaşlarına kendi ulusal hukuklarını uygulayacaklardır. Bu uygulama katılım tarihi itibariyle 5 yıl boyunca devam edebilecektir. 5. yılın sonunda üye ülkeler, işgücü piyasalarının ciddi olarak bozulması veya bozulma tehdidi altında olması halinde, serbest dolaşım engelini Komisyon a bildirimde bulunarak iki yıl daha uzatabileceklerdir. Bu koruma önleminde, karşılılık ilkesi uygulanacaktır.
Tarım On yeni üyenin çiftçilerine sağlanacak doğrudan gelir desteği, 2004 yılında mevcut üyelerin çiftçilerine hektar başına yapılan desteğin %25 i oranında olacaktır. Bu oran 2005 de %30 a, 2006 da %35 e ulaşacak, destek oranı, kademeli olarak artarak 2013 de eşitlenecektir. Yeni üye ülkeler, isterlerse çiftçilerine AB yardımlarına ek olarak doğrudan gelir desteği sağlayabileceklerdir. Ulusal düzeyde verilecek desteğin yöntem ve oranları Katılım Antlaşması nda düzenlenmiştir.
Ulaştırma Katılım tarihinden itibaren iki yıl boyunca G.Kıbrıs, Malta, Slovenya dışındaki yeni üyeler, diğer üye ülkeler içinde karayolu taşımacılığı yapamayacaktır İki yılın bitiminde üye devletlerden gelecek talep üzerine koruma önlemi iki yıl daha uzatılabilecek, dört yılın sonunda, yine üye ülkelerin gerekçeli talebi (ulusal nakliye piyasalarında ciddi sorun yaşanması, vb.) üzerine, süre bir yıl daha uzatılabilecektir. Aynı şekilde mevcut üye ülkeler de yeni üyelerde aynı kısıtlamaya tabi olacaklardır. Bu önlem, geçiş süresi bitiminden önce ikili anlaşmalarla uygulamadan kaldırılabilecektir.
Müzakere Pozisyonları ve Katılım Antlaşması
Tarım-Polonya Müzakere pozisyonu: İlgili düzenleme: 92/46/EEC sayılı ham süt, ısıl işlem görmüş süt ve süt ürünlerinin üretim ve muhafazasına dair sağlık kurallarına ilişkin direktif. Talep ve gerekçe: direktife uyum yönünde gerekli yatırımın yapılabilmesi için, katılımdan itibaren üç yıl süreyle, bir mililitre sütteki bakteri miktarının 400.000 (AB de 100.000), somatik hücre miktarının 500.000 (AB de 400.000) olmasına izin verilmesi.
Tarım-Polonya Katılım Antlaşması: İlgili düzenleme: Polonya tarafından listesi verilen 113 süt işletmesinin ve 56 süt ürünleri işleme tesisinin 31 Aralık 2006 ya kadar ilgili direktiften muaf tutulmaları. Bu işletmelerin: üreteceği ürünler sadece ülke içinde pazarlanacak ve özel bir sağlık işareti taşıyacak, eksikliklerini giderme yönündeki çalışmaları 6 aylık raporlarla denetlenecek ve sürenin bitiminde şartları yerine getirmeyen işletmeler kapatılacaktır.
Tarım-Polonya Söz konusu işletmelerin: -isimleri, -adresleri, -sahiplerinin isimleri, -ne ürettikleri, -ilgili direktifi hangi noktalarda ihlal ettikleri, -uyum sağlamadıkları takdirde hangi tarihte kapatılacakları Katılım Antlaşması nın ekinde yer almaktadır.
Tarım-G.Kıbrıs Devlet Yardımları Talep ve Gerekçe: - Adada kuru iklim koşulları ve kaynakların kıtlığı nedeniyle ciddi su sıkıntısı olduğu, tarım sektörünün yaşayabilmesi için suyun çiftçilere devlet tarafından sübvansiyonlu olarak sağlandığı, - Dağlık ve geri kalmış bölgelerde fakir ve kireçli topraklarda bağcılık yapan çiftçilere yıllık sübvansiyonlar uygulandığı, bu desteklerin, çiftçilerin gelir düzeylerini koruyabilmeleri ve faaliyetlerini sürdürmeleri için katılımdan sonra da sürdürülmesi gerektiği
Tarım-G.Kıbrıs Katılım Antlaşması: G.Kıbrıs ın mahrum bölgelerdeki ortalama aile gelirinin ülke ortalamasının %80 inin altına düşmemesi için katılımdan itibaren 5 yıl boyunca destekleri sürdürmesine karar verilmiştir. Ancak FEOGA kapsamındaki kırsal kalkınma planlarına katılan çiftçiler bu destekten yararlanamayacaktır. G.Kıbrıs, bu desteğin şekli ve miktarı hakkında Komisyon a yıllık raporlar sunacaktır.
Çevre-Letonya Su kalitesi İlgili düzenleme: 98/83/EC sayılı direktif Talep ve gerekçe:su yönetimi, içme suyu ve atık su kalitesinin iyileştirilmesine yönelik projelerin toplam maliyetinin 1,85 milyar Є olması, bu yatırımı karşılayacak kaynak bulunmaması gerekçesiyle 2015 yılına kadar geçiş süresi talep edilmiştir.
Çevre-Letonya Katılım Antlaşması: Nüfusu 100.000 den fazla şehir belediyeleri için 2009 a, 10.000 ile 100.000 arasında olan şehir belediyeleri için 2012 ye kadar geçiş süresi verilmiştir.
Enerji-Letonya İlgili düzenleme: Üye ülkelerin petrol krizi yönetimine ilişkin, asgari ham petrol ve petrol ürünleri rezervi tutma (yıllık tüketimin %25 i ) zorunluluğuna ilişkin 98/93/EC sayılı direktif Talep ve gerekçe: Petrol rezervinin oluşturulması ve depolanması için gerekli mali kaynakların yetersizliği nedeniyle 2010 yılı sonuna kadar geçiş süresi talebi. Katılım Antlaşması: Petrol rezervlerinin kademeli bir plan doğrultusunda artırılması koşuluyla 2009 yılı sonuna kadar geçiş süresi verilmiştir.
Sosyal Politika ve İstihdam- Slovenya Örnek(1) Talep: Çalışanların, işyerinde asbeste maruz kalmaktan ortaya çıkabilecek risklerden korunmasına ilişkin direktife uyum için geçiş süresi Gerekçe: İlgili AB standartlarına uyumun ancak zamana yayılarak gerçekleşebileceği Katılım Antlaşması: Geçiş süresi verilmemiştir. Örnek (2) Talep: Çalışanların, işyerinde biyolojik ajanlara maruz kalmaktan ortaya çıkabilecek risklerden korunmasına ilişkin direktife uyum için geçiş süresi Gerekçe: Bu konudaki altyapı çalışmalarının yüksek maliyetli olması ve ağırlıklı olarak KOBİ lerden oluşan sektörde katılıma kadar olan süreçte bu maliyeti karşılayacak kaynağın bulunmaması. Katılım Antlaşması: Geçiş süresi verilmiştir.
Vergilendirme Polonya İlgili düzenleme: Sigaraya uygulanan ÖTV oranının uyumlaştırılmasına ilişkin 92/79/EEC sayılı direktif Talep ve gerekçe: Kaçak sigara kullanımının artacağı, sigara endüstrisinin göreceği zarar nedeniyle istihdam kaybı yaşanacağı gerekçesiyle 2008 e kadar geçiş süresi istemiştir. Katılım Antlaşması: 2008 yılına kadar kademeli uyum sağlanması koşuluyla geçiş süresi verilmiştir.
Tek kalıcı İstisna-Malta Sermayenin Serbest Dolaşımı İlgili düzenleme: AT Antlaşması, madde 56 Talep ve gerekçe: Malta, topraklarının küçük, konut ve inşaat arazilerinin sınırlı, ancak nüfusunun yoğun olduğu, AB vatandaşlarından gelecek gayrimenkul talebinin fiyatlarda yaratacağı artışın, olumsuz sosyal yansımalar doğuracağı gerekçesiyle ikinci konut ve gayrimenkul edinimine ilişkin ulusal mevzuatını kalıcı olarak korumayı talep etmiştir.
Tek kalıcı İstisna-Malta Sermayenin Serbest Dolaşım Katılım Antlaşması: Malta da en az 5 yıl boyunca ikamet etmeyen yabancıların, ikinci konut amacıyla gayrimenkul edinmelerini sınırlayan mevzuatın, AB üyesi ülke vatandaşlarına karşı ayırımcı olmamak koşuluyla daimi olarak korunmasına izin verilmiştir.
Sonuç Müzakere sürecinde aday ülkenin pazarlık alanı son derece sınırlıdır. Geçiş dönemi ve istisna talepleri, olmazsa olmazları yansıtmalı ve sağlam gerekçelerle ortaya koyulmalıdır. Süreç boyunca toplumsal desteğin sürdürülmesi son derece önemlidir. Bunun için: Müzakereler hazırlık aşamasından itibaren şeffaf ve katılımcı bir yapı ile yürütülmeli, kamuoyu düzenli olarak bilgilendirilmeli ve ilgili tüm kesimlerin katkıları alınmalıdır.
Sonuç Önümüzdeki süreç zorlu ve uzundur. AB üyeliğini en çok isteyen kesimler dahi zaman zaman değişimin sancılarından rahatsız olacaklardır. Ancak süreç sonunda Türkiye; hem AB ve uluslararası alanda kabul görmüş norm ve standartlara ulaşmış bir ülke haline gelecek, hem de AB üyesi olmanın avantajlarına sahip olacaktır. Bunları unutmadan ve sürecin sonunda elde edilecek yararların, sıkıntıların çok üstünde olacağını bilerek, tüm ilgili kesimlerin uyum çalışmalarına en yüksek katkıyı sağlaması gerekmektedir.
Sonuç Bu aşamada Türkiye nin yapması gereken: Siyasi kriterlerin uygulamasına önem vermek, Ekonomide sürdürülebilir istikrarı sağlama yönündeki çalışmaları aksatmadan devam etmek, Etkili, şeffaf ve katılımcı bir müzakere süreci sistemi çerçevesinde hareket etmek, AB Komisyonu ve üye ülkelerle birlikte AB üye ülke kamuoylarında Türkiye yi tanıtıcı faaliyetleri yoğunlaştırmak, Başarılı bir müzakere süreci geçirerek, en kısa zamanda AB üyesi olmak amacıyla hedef, strateji ve yöntem belirleyerek çalışmaktır.
Beni dinlediğiniz için teşekkür ederim Leyla Tunç Yeltin İKV Genel Sekreter Vekili