M.H. GÜVENÇ Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına ĠliĢkin Çok Yıllı Mali Çerçeve Müge Hayriye GÜVENÇ Özet Avrupa Birliği nin 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi 14.11.2013 tarihinde kabul edilmiştir. 2014 yılının Ocak ayından itibaren yürürlüğe girecek yeni Mali Çerçeve, büyük ölçüde Avrupa Komisyonu tarafından 29.06.2011 tarihinde kamuoyuna sunulan bir dizi rapor ve mevzuat önerisi kapsamında şekillenmiş, sonraki dönemde Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi arasındaki yoğun tartışmalar çerçevesinde nihai halini almıştır. Bu çalışmada, öncelikle Komisyon tarafından kamuoyuna sunulan mali reformun içeriğine ilişkin açıklama ve değerlendirmelere yer verilecektir. Daha sonra o tarihten bu yana Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi ekseninde yürütülen müzakerelerde ortaya çıkan anlaşmazlık noktalarına değinilecektir. Son olarak 14 Kasım da Komisyon tarafından açıklanan 2014-2020 Mali Çerçevesi nin ana hatları sunulacaktır. Anahtar Kelimeler: AB Bütçesi, Öz Kaynaklar Sistemi, Çok Yıllı Mali Çerçeve, Mali Reform The Budget of the European Union: The Multiannual Financial Framework for the years 2014-2020 Abstract The Multiannual Financial Framework of the European Union for the years 2014-2020 was approved on 14.11.2013. The new Financial Framework which will be in force as of January 2014 is substantially based on a number of reports and related legislation proposals submitted by the European Commission on 29.06.2011; finalized within the framework of intensive discussions between the European Parliament and the Council. In this context, this study will initially examine the explanations and evaluations on the content of the financial reform presented by the commission. Afterwards, it will explore the points of controversy AB Uzmanı, Maliye Bakanlığı, Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, muge.guvenc@abmaliye.gov.tr. Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 259
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve that constitute the core of negotiations between the Parliament and the Council. And finally, the study will present a general outline of the Financial Framework for the years 2014-2020 announced by the Commission on 14 November 2013. Key Words: EU Budget, Own Resources System, Multiannual Financial Framework, Financial Reform JEL Classification Codes: H10, H61 GiriĢ Avrupa Birliği nin mali yapısının en temel unsuru Avrupa Birliği bütçesidir. Pazar bütünleşmesi için gerekli olan tüm harcamalar, Birliğin ortak politikalarının finansmanı ve Birlik kurumlarının yönetim giderleri, temelleri 1957 yılından itibaren atılmaya başlanan Birlik bütçesi tarafından finanse edilmektedir. İlk on yıllarda yalnızca üye devletlerin yapmış oldukları katkılarla finanse edilen Birlik bütçesi, 1971 yılında oluşturulan öz kaynaklar ile kendi mali kaynaklarına kavuşmuş ve Birlik mali özerklik kazanmıştır. Ortak gümrük politikası çerçevesinde toplanan gümrük vergileri ile Birliğe yapılan tarım ürünü ithalatından elde edilen tarım vergileri Birliğin geleneksel öz kaynaklarını oluşturmuş ve geleneksel öz kaynaklar Birliğin bütünleşme ve derinleşme faaliyetlerini 1970 li yıllarda finanse eden temel gelir kaynağı olmuştur. Ancak genişleme çabalarına paralel olarak artan kaynak ihtiyacını karşılamak amacıyla 1970 li yılların sonuna doğru Katma Değer Vergisi (KDV) payına dayalı kaynak ve Gayri Safi Milli Gelir (GSMG) payına dayalı kaynak 1 adı altında yeni öz kaynaklar oluşturulmuş ve ilerleyen yıllarda artan harcamalar ağırlıklı olarak bu gelir kalemleri ile finanse edilmeye başlanmıştır. AB bütçesi yıllık olarak hazırlanır ve yıllık olarak onaylanır. Ancak Birliğin maksimum harcama ve gelir miktarı, yıllık bütçenin onaylanmasından önce belirlenerek AB nin gelecek yedi yıllık dönemde hem gelir hem de harcamalarına ilişkin bütçesel yol haritasının bir göstergesi olan Çok Yıllı Mali Çerçeve de gösterilir. Çok Yıllı Mali Çerçeve nin hazırlanmasında temel yol gösterici belge ise, Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında gerçekleştirilen müzakereler kapsamında ortaya konan ve Birliğin bir sonraki bütçe döneminde izleyeceği temel bütçe önceliklerini yansıtan Kurumlararası Anlaşma dır. Söz konusu üç kurum, Kurumlararası Anlaşma ya uygun olarak, Birliğin harcamaları için mali çerçeve şeklinde bir kapsam oluşturur. Birliğin harcamalarını yöneten Mali Çerçeveler ve gelirlerini düzenleyen Öz Kaynaklar Kararı birlikte Çok Yıllı Mali Çerçevenin temelini teşkil ederler. Mali Çerçeve Birliğin gelecekteki maksimum harcama miktarını ve içeriğini, Öz Kaynaklar Kararı ise Birliğin maksimum gelir seviyesini gösterir. 1 Birliğin 597/2000 sayılı öz kaynaklar kararında, piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın (GNPmp) piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli gelire (GNImp) eşit olduğu kabul edilmiş ve bundan sonraki öz kaynak hesaplamalarında GNI hesaplamasının kullanılmasına karar verilmiştir. Bu düzenleme, Avrupa Bütünleşik Hesaplar Sistemi (ESA 95) ve Birlik genelindeki Avrupa ulusal ve bölgesel hesaplarına ilişkin 25 Haziran 1996 tarih ve 2223/96/EC sayılı Konsey Tüzüğü ne uyum sağlamak amacına yöneliktir. Nitekim, GNPmp ile GNImp arasında herhangi bir hesaplama farkı bulunmamaktadır. Diğer bir deyişle, sadece terimsel bir değişiklik yapılmıştır. Bu çalışmada, öz kaynaklar kararında geçen GNI resource terimi GSMG kaynağı olarak tercüme edilmiştir. 260 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
M.H. GÜVENÇ Avrupa Birliği nin Öz Kaynaklar Kararı, hâlihazırda yürürlükte olan 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Avrupa Birliği nin Öz Kaynaklar Sistemi Hakkında Konsey Kararı na dayanmaktadır. Bu Karar uyarınca, Avrupa Birliği nin tüm harcamalarının finansmanı, gümrük vergileri ile şeker vergilerini içeren geleneksel öz kaynaklardan, her üye devlet için Avrupa Komisyonu tarafından istatistiki bir yöntemle hesaplanmakta olan KDV kaynağından ve her üye devlete ilişkin olarak yine Komisyon tarafından yapılan ilgili yıla ait GSMG tahminine dayalı GSMG kaynağından oluşmaktadır. Bununla birlikte bütçe dengesizliklerinin giderilmesi amacıyla 1984 yılında gerçekleştirilen Fontainebleau Avrupa Zirvesi nde yürürlüğe konarak günümüze kadar ufak değişikliklerle uygulanmaya devam edilen Birleşik Krallık İndirimi Mekanizması da Öz Kaynaklar Kararı nda düzenlenmiştir. Bu indirim mekanizması temel olarak Birleşik Krallık ın AB bütçesine yapması gereken öz kaynak ödemelerini azaltmakta ve bu miktarın diğer üye devletler tarafından finanse edilmesini düzenlemektedir (Güvenç, 2010: 22-3). Bununla birlikte, Avrupa Birliği nin önümüzdeki yedi yıl içerisinde hangi politika alanlarına ne kadar fon tahsis edeceği ve gelirlerini nasıl yöneteceğine ilişkin genel rotasını ortaya koyan 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi, 14 Kasım 2013 tarihinde kabul edilerek kamuoyuna sunulmuştur. 2014 yılının Ocak ayından itibaren yürürlüğe girecek olan yeni Mali Çerçeve, büyük ölçüde Avrupa Komisyonu tarafından 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna sunulan bir dizi rapor ve buna bağlı mevzuat önerileri kapsamında şekillenmiş ve sonraki dönemde Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi arasında gelişen yoğun tartışmalar çerçevesinde nihai halini almıştır. Bu anlamda yeni Mali Çerçeve nin yaklaşık otuz ay boyunca devam eden bir müzakere sürecinin ürünü olduğunu söylemek mümkündür. Bu bağlamda, Komisyon tarafından hazırlanarak 29 Haziran 2011 tarihinde Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu nun onayına sunulan bir dizi rapor ve mevzuat önerisi sonraki tarihlerde bu kurumlarda gerçekleştirilen bütçe görüşmelerinin de temelini oluşturmuştur. 2014-2020 yıllarına ilişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve, Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında sağlam mali yönetim ve bütçesel konularda işbirliği hakkında Taslak Kurumlararası Anlaşma, Avrupa Birliği nin Öz Kaynaklar Sistemi Hakkında Konsey Kararı için Öneri ve Öz Kaynaklar Sistemine ilişkin uygulama tedbirlerini ortaya koyan Konsey Tüzüğü için Öneri, Komisyon tarafından hazırlanarak 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna sunulan belgeler arasında yer almaktadır. Mali Çerçeve önerisine yönelik tartışmalar Komisyon un reform önerisini açıklamasının ardından yoğunlaşarak 2012 yılının sonunda hız kazanmıştır. 2007-2013 dönemine ilişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve nin 2013 yılının Aralık ayında sona erecek olması nedeniyle 2012 yılının Kasım ve Aralık ayları ile 2013 yılının başlarında hem Parlamento hem de Konsey bu konuya yönelik kapsamlı ve üst düzey tartışmalara ev sahipliği yapmıştır. Bu görüşmelerin en önemlileri 22-23 Kasım 2012 ile 7-8 Şubat 2013 tarihlerinde gerçekleştirilen Bakanlar Konseyi Zirvelerinde 27 üye ülke arasında vuku bulan ikili ve çok taraflı görüşmeler olmuştur. Bilindiği üzere, Avrupa Komisyonu, 15-16 Aralık 2005 tarihinde gerçekleştirilen Hükümetler Arası Konferans ta alınan karara uygun olarak 2009-2010 dönemi içerisinde Birliğin gelir ve gider kalemlerinin tümünü içeren kapsamlı bir bütçe Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 261
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve incelemesi yapmıştır. 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna sunulan taslak düzenlemeler esasen Komisyon un, Birlik bütçesinin işleyişine yönelik yapmış olduğu inceleme sonuçlarını dikkate alarak hazırlamış olduğu kapsamlı bir reform önerisi niteliğindedir. Söz konusu belgeler incelendiğinde görüleceği üzere, Komisyon tarafından sunulan bütçe inceleme sonuçları Avrupa Birliği nin bu yazının başında kısaca değinilen Öz Kaynaklar Sistemi dahil olmak üzere mali yapısında köklü değişikliklere gidilmesi gerektiğini göstermektedir. Komisyon önerileri de temelde iki unsur üzerinde odaklanmıştır. İlk unsur, harcamalara ilişkin 2014-2020 Mali Çerçevesi nin nitelik ve içeriği, ikinci unsur ise Birlik bütçesinin gelir kalemlerini düzenleyen Öz Kaynaklar Sistemi kurallarında yapılması öngörülen köklü değişikliklerdir. Bu çalışmada, öncelikle Komisyon tarafından 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna sunulan mali reformun içeriğine ilişkin açıklama ve değerlendirmelere yer verilecektir. Daha sonra, o tarihten bu yana Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi ekseninde yürütülen tartışma ve müzakerelerde ortaya çıkan anlaşmazlık noktalarına değinilecektir. Son olarak ise 15 Kasım 2013 tarihinde Avrupa Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso tarafından kamuoyuna açıklanan ve 2014 yılının Ocak ayından itibaren yürürlüğe girecek olan 2014-2020 Mali Çerçevesi nin ana hatları sunulacaktır. 1. 29 Haziran 2011 Tarihli Avrupa Komisyonu Önerileri 1.1. Birliğin Yeni Harcama Yapısı: 2014-2020 Yıllarına ĠliĢkin Mali Çerçeve 29 Haziran 2011 tarihinde Komisyon un kapsamlı reform önerisi çerçevesinde Konsey in değerlendirmesine sunulan 2014-2020 Mali Çerçevesi nde toplam beş Genel Harcama Kategorisi bulunmaktadır. Bunlar; Başlık 1: Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme: 491 milyar Avro tutarındaki Harcama Başlığı büyüme ve istihdam, rekabet edebilirlik, Ar&Ge, KOBİ desteği, eğitim, mesleki eğitim, gençlik ve spor programları, nükleer güvenlik, sosyal kalkınma gündemi, gümrük, fiscalis ve sahtecilikle mücadele, enerji, ulaştırma ve Avrupa yı Birleştirme Kolaylaştırıcısı (Connecting Europe Facility) ile ekonomik, sosyal ve bölgesel uyum programlarını kapsamaktadır. Başlık 2: Sürdürülebilir Büyüme: Doğal Kaynaklar, Ortak Tarım Politikası kapsamında yer alan pazara yönelik harcamalar ve doğrudan ödemeler, kırsal kalkınma ve çevre ve iklim değişikliği ile mücadele programlarını içermekte olan başlık için 383 milyar Avro tahsis edilmiştir. Başlık 3: Güvenlik ve Vatandaşlık: Göç yönetimi fonu, iç güvenlik, bilgi iletişim sistemleri, adalet, vatandaşlık ve temel haklar, gıda güvenliği, kamu sağlığı, tüketiciyi koruma gibi programlara tahsis edilen kaynakları kapsayan başlık altında 18,54 milyar Avro luk ödenek ayrılmıştır. Başlık 4: Küresel Avrupa: Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA), Avrupa Komşuluk Politikası, istikrar, güvenlik, nükleer güvenlik işbirliği aracı, garanti fonu ve dış eylemlere yönelik harcamaları içeren harcama başlığı 70 milyar Avro tutarındadır. Başlık 5: Yönetim Giderleri: AB kurumlarına tahsis edilen 62,6 milyar Avro luk kaynak miktarından oluşmaktadır. 262 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
M.H. GÜVENÇ Komisyon tarafından önerilen 2014-2020 Mali Çerçevesinde yer alan harcamaların dağılımı Şekil 1 de gösterilmektedir. ġekil 1: 2014-2020 Mali Çerçevesi Genel Harcama Kategorileri (taahhüt ödenekleri) 7% 6% 2% 48% 37% Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme Sürdürülebilir Büyüme: Doğal Kaynaklar Güvenlik ve Vatandaşlık Küresel Avrupa Yönetim Giderleri Kaynak: 2014-2020 Mali Çerçevesi, Derleme. Avrupa Komisyonu (2011a), Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A Budget for Europe 2020. 2014-2020 Mali Çerçevesi, toplam harcamalarda %5 artış öngörmektedir. Taahhüt ödenekleri 2011 fiyatlarıyla 1.025.000 milyon Avro olup toplam AB GSMG sinin %1,05 ini oluşturmaktadır. Harcama ödenekleri ise 2011 fiyatlarıyla 972.198 milyon Avro olup toplam AB GSMG sinin %1 ini oluşturmaktadır. Yeni Mali Çerçeve, 2007-2013 Mali Çerçevesine kıyasla %3,16 lık bir artış öngörmektedir. Acil Durum Rezervi, Avrupa Küreselleşme Fonu, Dayanışma Fonu, Esneklik Enstrümanı, Tarım Sektöründeki Krizler için Rezerv ve Küresel İklim ve Biyoçeşitlilik Fonu ile çeşitli ajanslar için ayrılan fonlar ise önceki mali çerçeve uygulamalarına paralel olarak Çok Yıllı Mali Çerçeve dışında bırakılmıştır. Bu harcamaların da 2014-2020 döneminde toplam AB GSMG sinin %0,11 ini oluşturması öngörülmektedir. Çok Yıllı Mali Çerçeve hazırlanırken Komisyon tarafından dikkate alınan en önemli husus Avrupa çapında ekonomik büyümenin sağlanması olmuştur. 2 Nitekim, 2008 yılında küresel çapta baş gösteren ekonomik ve finansal krizle mücadelede Birlik çapında hareket etme gereği ve Avrupa 2020 Stratejisi hedefleri, mevcut bütçe sisteminde yeni bir yaklaşım benimsenmesini yapısal bir zorunluluk olarak dayatmaktadır. 2 Bkz: Avrupa Komisyonu Başkanı Jose Manuel Durao Barroso nun ve Bakanlar Konseyi Başkanı Herman Van Rompuy in 23.11.2012 tarihli konuşmaları, http://europa.eu/rapid/press-release_speech- 12-857_en.htm ve http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/133724.pdf Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 263
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve Bu kapsamda, AB üyesi ülkelerin gelecek on yıla ilişkin olarak kabul etmiş oldukları kalkınma hedeflerini içeren Avrupa 2020 Stratejisi, Birliğin önünde aşılması gereken yeni zorluklar oluşturmaktadır. 3 AB üyesi ülkelerin küresel çapta rekabet edebilirliğini artırmak ve uzun vadede büyüme potansiyellerini tetiklemek amacıyla oluşturulan Strateji, Avrupa Birliği ni akıllı, sürdürülebilir ve kapsayıcı bir ekonomi haline getirmeyi hedeflemektedir. Birlik 2020 yılına kadar istihdam, yenilik, eğitim, sosyal içerme ve iklim/enerji alanlarında Birlik çapında ve ulusal düzeyde gerçekleştirilecek olan çok sayıda eylemi içeren beş temel hedeften oluşan bir kalkınma stratejisi benimsemiştir. 2020 Stratejisi nin istihdam hedefi doğrultusunda, 2020 yılına kadar 20-64 yaş arası işgücünün %75 nin istihdam edilmesi; Araştırma ve Geliştirme-Yenilik hedefi doğrultusunda AB nin GSYİH sinin %3 ünün Ar-Ge ve yenilik çalışmalarına aktarılması hedeflenmektedir. İklim değişikliği/enerji hedefi, sera gazı emisyonlarını 1990 seviyesinin %20 altına düşürmeyi, enerji kaynaklarının %20 sinin yenilenebilir enerji kaynaklarından oluşmasını ve enerji verimliliğinde %20 artışı hedeflemektedir. Eğitim hedefi, okul bırakma oranını %10 un altına düşürmeyi, 30-34 yaş arası nüfusun en az %40 ının üçüncü seviye eğitim almasını amaçlamaktadır. Son olarak yoksulluk/sosyal dışlanma hedefi ile yoksulluk ve sosyal dışlanma riski altındaki insanların en az 20 milyon azaltılması amaçlanmaktadır. Komisyon tarafından hazırlanan 2014-2020 Mali Çerçevesi nde yer alan genel harcama kategorileri ve fon tahsisinin, söz konusu bu zorluk ve hedefler karşısında Birliği mali açıdan yeterli bir kaynak miktarıyla desteklemeyi amaçladığı anlaşılmaktadır. Nitekim, Avrupa 2020 Stratejisi hedeflerine paralel olarak araştırma ve yenilik, eğitim ve KOBİ ler için ayrılan kaynak miktarında artış gözlenmektedir. 2014-2020 döneminde Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme Başlığı altında bu alanlara aktarılan kaynak miktarının bütçe harcamaları içerisindeki payı %48 e çıkmıştır. Komisyon un önerisinde, Ortak Tarım Politikası (OTP) harcamalarında daha fazla verimlilik sağlanmasına yönelik birtakım çabalar da dikkati çekmektedir. Bu kapsamda, tarım harcamalarının bütçe içerisindeki paylarının bir önceki dönemdeki %40 seviyesinden yeni mali çerçevede %27 civarına çekildiği gözlenmektedir. Dolayısıyla, Komisyon un Fransa ve İngiltere nin başını çektiği koalisyon grupları arasındaki Ortak Tarım Politikası nın reformuna yönelik çekişmeyi de göz önünde bulundurduğu anlaşılmaktadır. Yeni Mali Çerçeve hazırlanırken Komisyon temel politika önceliklerinin karşılanmasına yönelik çalışmalara destek olan, parçalı ve eşgüdümsüz müdahalelerden kaçınan, iç işleri, eğitim ve kültür gibi politika alanlarında mümkün mertebe mevcut programların birleştirilmesini hedefleyen bir strateji izlemiştir (Avrupa Komisyonu, 2011a: 7-8). Diğer bir deyişle, Komisyon, bütçe harcamaları ile AB öncelikleri arasındaki bağı kuvvetlendirmeye çalışmıştır. Komisyon, Birlik maliyesinde uygulanmakta olan genel mali hükümler ile sektör spesifik kuralların kendi birimleri ve üye devletlerin üzerinde idari bir yük oluşturmasını engelleyecek şekilde basitleştirilmesi ve uygulamada kolaylık sağlanması amacıyla birtakım önlemlerin alınmasını önermiştir (Avrupa Komisyonu, 2011a: 9). Komisyon, mali kaynakların katma değeri yüksek yatırım ve 3 Bkz: http://ec.europa.eu/europe2020/targets/eu-targets/index_en.htm 264 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
M.H. GÜVENÇ programlara tahsis edilmesini temin etmek için sonuç ve performansa odaklanan bir yaklaşımı öne çıkarmaktadır. Büyük miktarda kaynak aktarılan uyum ve tarım gibi politika başlıkları altında yer alan harcamalarda koşulluluk ilkesinin getirilmesini önermiş, üye devletler ile yararlanıcıların almış oldukları fonların AB politika öncelikleri doğrultusunda kullanıldığı ve verimliliği artırdığını kanıtlama zorunluluğu getirmiştir (Avrupa Komisyonu, 2011a: 7-9). Öte yandan, Komisyon önerisinde, AB bütçesinin katalizasyon etkisinin artırılması ve daha çok stratejik yatırım yapılması suretiyle AB büyüme potansiyelinin gerçekleştirilmesi amacıyla yenilikçi finansal araçlar ile özel sektörle işbirliklerinin artırılması gerektiğini vurgulamıştır. Bu çerçevede, Avrupa Kalkınma Bankası ve ulusal ve uluslararası finansal kuruluşlar ile sürdürülen işbirliği çalışmalarının yeni mali çerçeve döneminde de sürdürülmesi gerektiğini ifade etmiştir. 1.2. Birliğin Yeni Gelir Yapısı: Yeni Öz Kaynaklar Kararı Ġçin Öneri Komisyon, 29 Haziran 2011 tarihinde sunduğu reform önerisinde mevcut öz kaynaklar sisteminde köklü değişiklikler yapılmasını teklif etmiştir. Bu çerçevede, üye devletlerin bütçeye yapmış oldukları katkıların hesaplanma yöntemlerinin basitleştirilmesi, Birliğe mali özerklik kazandırmak amacıyla yeni öz kaynakların oluşturulması ve gittikçe adil olmaktan uzaklaşan düzeltme mekanizmalarının yeniden yapılandırılması temel değişim unsurları olarak öne çıkmaktadır. Komisyon, hâlihazırda uygulanmakta olan ve istatistiksel olarak hesaplanan KDV kaynağının 31 Aralık 2013 tarihi itibarıyla tamamen kaldırılmasını, Birliğin mali özerkliğini zayıflatan ve ulusal bütçeler üzerinde mali bir yük oluşturan GSMG kaynağının da bütçe içerisindeki payının düşürülmesini önermiştir. Buna karşılık, Birliğin gelir ihtiyacını karşılamak amacıyla iki yeni öz kaynak oluşturulmasını teklif etmiştir. Bunlar finansal işlemler vergisi ile yeni bir KDV kaynağıdır. Komisyon önerisinde, eski KDV kaynağının yerini alacak olan yeni KDV kaynağının herhangi bir üye devlet lehine istisna içermeyeceğini ve hesaplamasının daha anlaşılır olacağını ifade etmiştir. Yeni KDV kaynağının iç pazarın geliştirilmesi için bir fırsat sunacağı ve ulusal KDV sistemlerinin uyumlaştırılmasını pekiştireceği öngörülmektedir. Dahası, yeni KDV kaynağının AB çapında KDV dolandırıcılığının azaltılması için bir önlem niteliğinde olacağı tahmin edilmektedir. Komisyon önerisinde, AB çapında oluşturulacak bir finansal işlemler vergisinin AB nin küresel rekabet edebilirliğine herhangi bir risk oluşturmadan önemli bir gelir kaynağı teşkil edeceğini ve finans piyasalarını daha istikrarlı hale getireceğini ifade etmiştir. Birlik çapında oluşturulması beklenen finansal işlemler vergisine ilişkin en önemli gelişme 2013 yılı Ocak ayının ikinci yarısında Avrupa Birliği ülkeleri Maliye Bakanlarının 11 Avro Bölgesi ülkesinde yürürlüğe girecek olan finansal işlemler vergisine yeşil ışık yakma kararı olmuştur. Özellikle bankacılık sektörünün ve İngiltere nin karşı çıkışlarına rağmen önümüzdeki bir kaç ay içinde tamamen yürürlüğe girmesi beklenen uygulamadan yılda yaklaşık 35 milyar Avro gelir elde edilmesi beklenmektedir. Avrupa Birliği bütçesine yeni öz kaynak ekleme yönünde önemli bir adım olan bu uygulamadan elde edilecek gelirlerin belli bir bölümünün bütçeye aktarılması öngörülmektedir. Bu öneriler ışığında, Öz Kaynaklar Sisteminin yeniden yapılandırılmasının üye devletlerin konsolidasyon çabalarına dolaylı yoldan da etki edeceği düşünülmektedir. Yeni öz kaynakların oluşturulması ile KDV kaynağının tamamen Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 265
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve ortadan kaldırılması ve GSMG kaynağı ödemelerinin azaltılması üye ülkelerin AB bütçesine yapmış oldukları doğrudan katkı miktarlarını düşürecek ve ulusal bütçeler üzerindeki yükü hafifletecektir. Komisyon önerisinde, öz kaynaklar tavanının değiştirilmesini de teklif etmiştir. Bu kapsamda, harcama ödenekleri için toplam öz kaynak miktarı toplam AB GSMG sinin %1,23 ü, taahhüt ödenekleri için ise toplam AB GSMG sinin %1,29 u olarak belirlenmiştir. Komisyon finansal işlemler vergisi ile yeni KDV kaynağının en geç 1 Ocak 2018 den itibaren uygulamaya konulmasını öngörmüş ve bu kapsamda 2014-2020 döneminin ilk yıllarının bu kaynakların tam anlamıyla yürürlüğe girebilmesi için gerekli yasal ve teknik düzenlemelerle geçeceğini varsaymıştır. Yeni öz kaynakların AB harcamalarının yaklaşık %40 ını finanse etmesi, geleneksel öz kaynakların önceki yıllara paralel olarak gelirlerin %20 sini oluşturması ve GSMG kaynak payının %70 lerden %40 civarına çekilmesi öngörülmektedir. Yeni öz kaynak dağılımını içeren Tablo aşağıda yer almaktadır. Tablo 1: AB Finansmanının Tahmini GeliĢim Yapısı (2012-2020) Milyar Avro Taslak Bütçe 2012 2020 Öz Kaynakların % si Milyar Avro Öz Kaynakların % si Geleneksel Öz 19.3 14.7 30.7 18.9 Kaynaklar Mevcut Öz Kaynaklar 111.8 85.3 65.6 40.3 KDV Kaynağı 14.5 11.1 - - GSMG Kaynağı 97.3 74.2 65.6 40.3 Yeni Öz Kaynaklar - - 66.3 40.8 Yeni KDV Kaynağı - - 29.4 18.1 AB Finansal İşlemler - - 37 22.7 Vergisi Toplam Öz Kaynaklar 131.1 100 162.7 100 Kaynak: Avrupa Komisyonu (2011b), Proposal For a Council Decision on the System of Own Resources of the European Union, Brüksel 29.6.2011, COM(2011), 510 Final, s.5. Öte yandan, Komisyon, Avrupa Birliği nin İşleyişi Hakkında Antlaşma nın 311. maddesinden doğan hakka dayanmak suretiyle Birliğin mali mevzuatının yapısında da birtakım değişikliklere gitmektedir. Bu çerçevede, genel öz kaynak düzenlemelerinin Öz Kaynaklar Kararı nda düzenlenmesini, yıllara göre değişiklik gösterecek daha spesifik uygulama tedbirlerinin ise bir Konsey Tüzüğü ile belirlenmesini öngörmüştür. Bu amaçla, 29 Haziran 2011 tarihli Öz Kaynaklar için Konsey Kararı önerisine ek olarak Öz Kaynaklar Sistemine İlişkin Uygulama Tedbirleri Hakkında Konsey Tüzüğü için de bir öneri geliştirmiştir (Avrupa Komisyonu, 2011c). Bu öneride, öz kaynakların saptanması, kontrol ve incelemelere ilişkin hükümler ile raporlama gereklilikleri ve Öz Kaynaklar Danışma Komitesi nin çalışma usullerine ilişkin hükümler yer almaktadır. 266 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
M.H. GÜVENÇ Komisyon un yeni öz kaynaklar önerisinde Birleşik Krallık indiriminde ve buna bağlı olarak Avusturya, Almanya, Hollanda ve İsveç lehine hesaplanan bütçe düzeltmelerinde yeni bir düzenlemeye gidilmesi de öngörülmektedir. Komisyon, 1 Ocak 2014 tarihinden itibaren söz konusu düzeltme mekanizmalarının yerini alacak yeni bir peşin ödeme sistemi geliştirilmesini önermiştir (Avrupa Komisyonu, 2011b: 7). Bu kapsamda, Birleşik Krallık, İsveç, Almanya ve Hollanda nın GSMG katkılarında 2014-2020 dönemi için tek bir seferde ve daha anlaşılır bir yöntemle peşin indirim yapılacaktır. Bu indirimler Almanya için 2.500 milyon Avro, Hollanda için 1.050 milyon Avro, İsveç için 350 milyon Avro ve Birleşik Krallık için 3.600 milyon Avro olarak belirlenmiştir. Diğer taraftan, reform kapsamında mevcut sistemde yer alan birtakım düzenlemelerin de korunması amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, Birliğin ortak gümrük politikasından kaynaklanan gümrük vergileri ile şeker ürünleri üretimi üzerinden alınan şeker vergilerinden oluşan geleneksel öz kaynakların aynı şekilde tahsil edilmesine devam edilecektir. Ancak, üye devletlerin geleneksel öz kaynakların tahsilat maliyetlerine karşılık olarak saklı tuttukları %25 lik masraf oranının %10 a indirilmesine karar verilmiştir. 1.3. Avrupa Komisyonu Önerilerine ĠliĢkin Değerlendirme 2009-2010 yılları içerisinde Komisyon tarafından mevcut bütçe uygulamaları, ilgili tüm kurumlar ve Avrupa vatandaşlarının fikirleri ışığında yapılan geniş kapsamlı bütçe incelemeleri çok önemli sonuçlar doğurmuştur. Bütçe incelemesi sonucunda Komisyon tarafından hazırlanan ve 29 Haziran 2011 tarihinde ortaya konulan mali reform önerisi, Birliği küresel ve bölgesel gelişmeler karşısında yeterli kaynak miktarıyla finanse etmeyi amaçlamıştır. Sürdürülebilir büyüme ve istihdam yaratmak suretiyle Birliğin küresel rekabet edebilirliğini artırmayı amaçlayan Avrupa 2020 Stratejisi hedeflerini yerine getirebilmek amacıyla, 2014-2020 yıllarına ilişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve de araştırma ve geliştirme, inovasyon, eğitim ve sosyal politika gibi alanlara tahsis edilen kaynak miktarı bir önceki mali çerçeveye göre arttırılmıştır. İstihdam ve büyüme hedefine yönelik Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Uyum Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Yaratıcı Avrupa Programı gibi alanları içeren Yapısal Harcamalar için Komisyon toplam bütçe harcamaları içerisinde %57 lik bir pay öngörmüştür. Buna ek olarak, tartışmalı Ortak Tarım Politikası harcamalarının bütçe içerisindeki payında bir azalma gözlenmiştir. 2007-2013 Mali Çerçevesi nde toplam bütçe harcamaları içerisinde %40,3 lük bir paya sahip olan tarımsal harcamalar, Komisyon önerisi ile %27,5 e çekilmiştir. Komisyon un yeni Mali Çerçeve önerisi ile geçmiş Mali Çerçeveler deki harcamaların dağılımı Tablo 2 de gösterilmektedir. Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 267
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve Tablo 2. Bütçe Harcamalarının Dönemsel Dağılımı (%) 1988-1992 MÇ 1993-1999 MÇ 2000-2006 MÇ 2007-2013 MÇ 2014-2020 (Komisyon Önerisi) OTP 56 47 43 40,3 27,5 Yapısal 25 36 36 35,7 57 Harcamalar İç Politikalar 4 6 8 11,8 9,4 Dış 3,7 7 5 6,3 6,1 Harcamalar Kaynak: Mali Çerçevelerin derlenmesi 4 Öte yandan, Komisyon önerisi 2008 yılında patlak veren küresel finansal ve ekonomik krizle mücadele konusunda bir dizi tedbir içermiştir. Komisyon, öz kaynaklar düzenlemelerinde bir takım değişikliklere gitmek suretiyle üye devletlerin bütçe konsolidasyonu çabalarını bütünleyici bir yaklaşım benimsemeye çalışmıştır. Finansal işlemler vergisi ve basitleştirilmiş yeni bir KDV kaynağı hesaplamasını içeren yeni öz kaynakların yaratılması, GSMG kaynağının bütçe gelirleri içerisindeki payının azaltılmasını hedeflemektedir. Komisyon hesaplamalarına dayanan yeni kaynak dağılımı Tablo 1 de gösterilmiştir. Böylelikle, üye devletlerin Avrupa Birliği bütçesine doğrudan katkı niteliğini taşıyan GSMG kaynağının ulusal bütçeler üzerindeki yükü hafifletilmeye çalışılmıştır. GSMG kaynak miktarının azaltılması aynı zamanda Birliğe yeniden mali özerklik kazandırma çabalarının bir parçası olarak düşünülebilir ve bu anlamda Birlik maliyesinde bir paradigma değişimine de işaret etmektedir. Bu bilgiler ışığında, Komisyon un reform önerilerinin Avrupa Birliği maliyesini yeni küresel gelişmeler ve Birlik içi birtakım ihtiyaçlar doğrultusunda yeniden yapılandırmayı amaçladığını söylemek hiç de yanlış olmayacaktır. Yeni öz kaynak düzenlemeleri ile Komisyon, şimdiye kadar durağan bir muhasebe sistemi olarak algılanan AB bütçesine küresel ekonomik ve finansal krizin bir sonucu olarak tarihinde ilk defa üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikalarını destekleyici ve bütünleyici bir görev yüklemeyi hedeflemiştir. Öte yandan, Birlik politikaları ile harcamalar arasındaki bağ kuvvetlendirilmeye çalışılmış, 2013 sonrasındaki yedi yıl içerisinde hangi politika öncelikleri doğrultusunda harcama yapılması gerektiği ortaya konmuştur. 2. Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi Müzakereleri Komisyon tarafından Haziran 2011 de Konsey ve Parlamentonun görüşlerine sunulan öneriler o tarihten bu yana bu iki kurumda ve kurumlar arasında önemli tartışmalara neden olmuştur. Parlamento ve Konsey önerilere ilişkin olarak farklı tutumlar benimsemiş ve kurumlar arasında önemli anlaşmazlık noktaları ortaya çıkmıştır. Örneğin, Konsey 22 Kasım 2012 tarihinde aldığı bir kararla Komisyon 4 29 Haziran 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 331, 7.12.1993), 29 Ekim 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ L 185, 15.7.1998), 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, 18.6.1999), 17 Mayıs 2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 139 of 14/06/2006). 268 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
M.H. GÜVENÇ tarafından önerilen 2014-2020 Mali Çerçevesi nde yer alan harcama ve gelir miktarlarının önemli oranda azaltılmasını talep etmiş (önerilen 972 milyar Avro ya karşılık 81 milyar Avro luk bir azaltma), Parlamento ise Konsey rakamlarının AB nin önceliklerini finanse etmede yetersiz kalacağını savunmuş ve bu karara karşı çıkmıştır. Konsey bünyesinde yürütülen tartışmalarda, mali planın maliyeti diğer bir deyişle gelir miktarının büyüklüğü ile Komisyon un yeni mali işlemler vergisi önerisi çok şiddetli eleştirilere maruz kalmıştır. Bu çerçevede, Avusturya, Çek Cumhuriyeti, Finlandiya, Almanya, İsveç ve Birleşik Krallık önerilen harcama tavanının yüksekliği konusunda endişelerini dile getirmiş; AB Uyum Politikası kapsamında kendilerine önemli miktarda kaynak tahsis edilen ülkeler ise AB bütçesinde genel bir kısıntıya gidilmesine karşı çıkmışlardır. Bununla birlikte Bakanların büyük bir çoğunluğu 2014-2020 Mali Çerçevesinin istihdam, büyüme ve yatırıma odaklanması gerektiğini belirtmişlerdir. Öte yandan, bütçenin gelir kısmına yönelik olarak Komisyon tarafından önerilen yeni KDV kaynağı ve finansal işlemler vergisi ile düzeltme mekanizmasının tamamen ortadan kaldırılması tartışmaların odak noktasını oluşturmuştur. Bakanlar Konseyi 7-8 Şubat 2013 tarihlerinde gerçekleştirilen Zirve de 2014-2020 Mali Çerçevesi üzerinde siyasi bir anlaşmaya varmış ve AB-28 için gelecek yedi yıl içerisinde ayrılan taahhüt ödenekleri miktarının 960 milyar Avro olması konusunda mutabık kalmıştır. Bu miktar, AB GSMG sinin %1 ine tekabül etmekte ve 2007-2013 Çok Yıllı Mali Çerçevesi ne kıyasla ödeneklerde %3,4 lük bir azalma anlamına gelmektedir. Buna karşılık, 2007-2013 Mali Çerçevesi nde 942,78 milyar Avro olarak belirlenen toplam harcama ödeneklerinin yeni Mali Çerçeve de 908,4 milyar Avro olması kararlaştırılmıştır. Gelir kısmına ilişkin olarak ise Konsey daha basit ve şeffaf bir öz kaynaklar sistemi yaratılmasının gerekliliğini vurgulamış ve KDV kaynağının yerine geçecek yeni bir kaynak yaratılmasına ilişkin çalışmalara devam edileceğini belirtmiştir. Bu kapsamda, Finansal İşlemler Vergisi nin öz kaynaklar sistemi için yeni bir kaynak teşkil edip etmeyeceğine karar verilmesi amacıyla üst düzey bir çalışma grubu oluşturulacağı ve çalışma grubu tarafından detaylı incelemelerin yapılacağı belirtilmiştir. Konsey son olarak Birleşik Krallık lehine olan düzeltme mekanizmasının devamına karar vermiştir. Buna karşılık, Avrupa Parlamentosu 13 Mart 2013 tarihinde almış olduğu bir kararla Konsey tarafından üzerinde anlaşmaya varılan ödenek miktarlarının Birliğin önceliklerini yansıtmadığı ve Konsey in mali plan müzakerelerinde Avrupa Parlamentosu nun Lizbon Antlaşması nda ortaya konulan yetkilerini görmezden geldiğini ifade etmek suretiyle 8 Şubat tarihli Konsey kararını reddetmiştir. Bakanlar Konseyi ve Parlamento arasındaki söz konusu anlaşmazlık 2013 yılının Kasım ayına kadar devam etmiştir. 3. Avrupa Birliği nin 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi Avrupa Parlamentosu ve Konsey arasında 2013 yılının Kasım ayı ortalarına kadar süren anlaşmazlık ancak 15 Kasım 2013 tarihinde Avrupa Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso nun yaptığı açıklama ile son bulmuştur. Komisyon açıklaması incelendiğinde, Mali Çerçeve nin harcama yapısının Komisyon tarafından 29 Haziran 2011 tarihinde sunulan öneriye uygun olduğu; ancak bütçe büyüklüğü, gelir ve harcama miktarı ile gelir yapısı konusunda 8 Şubat 2013 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 269
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve tarihinde Konsey tarafından kabul edilen hususların benimsenmiş olduğu görülmektedir. 5 Bu çerçevede, sürdürülebilir kalkınma, istihdam ve rekabet edebilirliğin harcama öncelikleri olarak belirlendiği 2014-2020 Mali Çerçevesi nde, taahhüt ödenekleri için 960 milyar Avro (AB GSMG sinin %1 i) ve harcama ödenekleri için 908,4 milyar Avro (AB GSMG sinin %95 i) tahsis edilmiştir. Acil Durum Rezervi, Avrupa Küreselleşme Fonu, Dayanışma Fonu ve Esneklik Enstrümanı ile Avrupa Kalkınma Fonu için ayrılan ödenekler Komisyon önerisinde olduğu gibi Çok Yıllı Mali Çerçeve dışında bırakılmıştır. 36,8 milyar Avro tutarında olan bu harcamaların da 2014-2020 döneminde toplam AB GSMG sinin %0,04 ünü oluşturması öngörülmektedir. 15 Kasım 2013 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından açıklanan ve 2014 yılının Ocak ayından itibaren yürürlüğe girecek olan Avrupa Birliği nin 2014-2020 yıllarına ilişkin Çok Yıllı Mali Çerçevesi aşağıda sunulmaktadır. İncelendiğinde görüleceği üzere, 2014-2020 Mali Çerçevesi nde yer alan Genel Harcama kategorileri Komisyon önerisine uygun olarak düzenlenmiştir. Öte yandan, Konsey ve Parlamentonun üzerinde anlaşmaya vardığı nihai Mali Çerçeve de Komisyon tarafından önerilen genel harcama miktarları her başlık için azaltılmıştır. Örneğin Komisyon un 491 milyar Avro tahsis ettiği Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme Başlığı için nihai Mali Çerçeve de yaklaşık olarak 451 milyar Avro ayrılmış durumdadır. Bu kapsamda, en büyük kesinti birinci harcama başlığında yapılmıştır. Bununla birlikte kabul edilen son harcama miktarlarının 2013 yılının Aralık ayında sona erecek olan 2007-2013 Mali Çerçevesi nde yer alan tutarlara kıyasla artış gösterdiği söylenebilir. Önceki dönemde 1a:büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik alt başlığına 91,5 milyar Avro ayrılmışken, bu miktar yeni Mali Çerçeve de 125,6 milyar Avro olarak belirlenmiştir. 2014-2020 Mali Çerçevesi nde dikkat çeken bir diğer husus, yeni istihdam olanakları yaratılmasına katkıda bulunan ve sürdürülebilir kalkınmayı hedefleyen Avrupa Sosyal Fonu (ESF) ve Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF) için ayrılan kaynak miktarının büyüklüğüdür. Ulusal istihdam politikalarını tamamlayıcı nitelikte işlev görecek olan ESF kapsamında yılda yaklaşık olarak 10 milyar Avro harcama yapılması ve özellikle genç işsizliğinin önlenmesine yönelik çalışmalar yürütülmesi öngörülmektedir. Öte yandan, Avrupa 2020 Stratejisi hedeflerine ulaşmak amacıyla, uyum politikası ve ERDF araçları seferber edilecektir. Uyum politikası ve ERDF kapsamında ise bölge ve kent ekonomilerinin desteklenmesi, KOBİ lere finansman sağlanması, yoksulluğun ve sosyal dışlanmanın azaltılması ve iklim değişikliğinin önlenmesine yönelik çalışmaların yürütülmesi öngörülmektedir. Öte yandan, 2014-2020 bütçesinin yaklaşık olarak %20 si yani yaklaşık 180 milyar Avro Avrupa yı temiz ve rekabet edebilir bir düşük karbonlu ekonomi haline getirmeyi amaçlayan projeler için ayrılmıştır. Sürdürülebilir Büyüme: Doğal Kaynaklar başlığı altında yer alan Ortak Tarım Politikasına yönelik harcamalar için ise 278 milyar Avro luk bir bütçe ayrılmıştır. 5 Bkz: http://europa.eu/rapid/press-release_ip-13-1096_en.htm 270 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
M.H. GÜVENÇ Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 271 AVRUPA BĠRLĠĞĠ NĠN 2014-2020 ÇOK YILLI MALĠ ÇERÇEVESĠ (AB-28) (2011 fiyatlarıyla) TAAHHÜT ÖDENEKLERĠ 2014-2020 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Toplam 1. Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme 60 283 61 725 62 771 64 238 65 528 67 214 69 004 450 763 1a: Büyüme ve İstihdam için Rekabet 15 605 16 321 16 726 17 693 18 490 19 700 21 079 125 614 Edebilirlik 1b: Ekonomik, Sosyal ve Bölgesel Uyum 44 678 45 404 46 045 46 545 47 038 47 514 47 925 325 149 2. Sürdürülebilir Büyüme: Doğal 55 883 55 060 54 261 53 448 52 466 51 503 50 558 373 179 Kaynaklar 3. Güvenlik ve VatandaĢlık 2 053 2 075 2 154 2 232 2 312 2 391 2 469 15 686 4. Küresel Avrupa 7 854 8 083 8 281 8 375 8 553 8 764 8 794 58 704 5. Yönetim Giderleri 8 218 8 385 8 589 8 807 9 007 9 206 9 417 61 629 6. KarĢılıklar 27 0 0 0 0 0 0 27 TOPLAM TAAHHÜT ÖDENEKLERĠ 134 318 135 328 136 056 137 100 137 866 139 078 140 242 959 988 (GSMG nin % si) %1,03 %1,02 %1,00 %1,00 %0,99 %0,98 %0,98 %1,00 TOPLAM HARCAMA ÖDENEKLERĠ (GSMG nin % si) 128 030 %0,98 131 095 %0,98 131 046 %0,97 126 777 %0,92 129 778 %0,93 130 893 %0,93 130 781 %0,91 908 400 %0,95 Öz Kaynaklar Tavanı (GSMG nin % si) on for %1,23 %1,23 %1,23 %1,23 %1,23 %1,23 %1,23 %1,23 Kaynak: Avrupa Parlamentosu (2013), Recommendation 2014-2020. the draft Council regulation laying down the multiannual financial framework the years
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve 15 Kasım 2013 tarihinde kamuoyuna sunulan Ortak Deklerasyon da Öz Kaynaklar reformunun ertelendiği ancak öz kaynak hesaplamalarının basitleştirilmesi ve şeffaflaştırılmasına yönelik çalışmaların devam edeceği ifade edilmiştir (Avrupa Parlamentosu, 2013: 34). Bu kapsamda, 7-8 Şubat 2013 tarihlerinde gerçekleştirilen Bakanlar Konseyi Zirvesi nde alınan karara uygun olarak Komisyon KDV ye dayalı yeni bir öz kaynak oluşturulmasına yönelik çalışmalarına devam edecektir. 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi ni düzenleyen Taslak Konsey Tüzüğü nde ortaya konan yol haritası kapsamında ise Avrupa Parlamentosu, Bakanlar Konseyi ve Avrupa Komisyonu tarafından atanacak üyelerden oluşan bir üst düzey Çalışma Grubu oluşturulacaktır. Çalışma Grubu, temsil ettikleri üç kurumun ve ayrıca Ulusal Parlamentolar ile konu hakkında uzman bağımsız danışmanların da görüşlerini dikkate almak suretiyle Öz Kaynaklar sisteminde genel bir gözden geçirme yapacaktır. Öz Kaynaklar sistemini gözden geçirme çalışmalarında basitlik, şeffaflık, hakkaniyet ve demokratik hesap verebilirlik temel yol gösterici ilkeler olacaktır. Çalışma Grubu ilk değerlendirme sonuçlarını 2014 yılı sonunda sunacak ve çalışmalarda kaydedilen ilerlemeler altı ayda bir düzenli olarak gerçekleştirilecek olan siyasi toplantılarda değerlendirilecektir. Ulusal Parlamentolar, Çalışma Grubu çıktılarını değerlendirmek üzere 2016 yılında düzenlenecek olan kurumlararası konferansa davet edilecektir. Avrupa Komisyonu ancak bu çalışmalar tamamlandıktan sonra ve çalışma sonuçlarını dikkate almak suretiyle yeni Öz Kaynak önerilerinin, yani finansal işlemler vergisi ve yeni KDV kaynağının, uygun olup olmadığına karar verebilecektir. Sonuç AB Bütçesi, Avrupa bütünleşme ve genişleme sürecinde Birlik politikalarının finansmanı ve birtakım kamusal hizmetlerin sunulması açısından oldukça önem teşkil etmektedir. Hâlihazırda AB bütçesi gümrük ve şeker vergilerinden oluşan geleneksel öz kaynaklar, KDV kaynağı ve GSMG Kaynağını içeren Öz Kaynaklar tarafından finanse edilmektedir. Ortak Tarım Politikası, Bölgesel Kalkınma ve uyum politikaları gibi Birliğin yüklü harcama gerektiren ortak politikaları ise Birlik bütçesi tarafından karşılanmaktadır. Avrupa Komisyonu tarafından 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna sunulan bir dizi rapor ve buna bağlı mevzuat önerisi Avrupa Birliği maliyesinde radikal bir reform yapmayı amaçlamıştır. Komisyon önerileri temelde iki unsur üzerinde odaklanmıştır. Bunlar, harcamalara ilişkin 2014-2020 Mali Çerçevesi nin nitelik ve içeriği ile Birlik bütçesinin gelir kalemlerini düzenleyen Öz Kaynaklar Sistemi kurallarında yapılması öngörülen köklü değişikliklerdir. Komisyon mali çerçeve önerisinde harcama kategorilerini Avrupa 2020 Stratejisi hedeflerine ulaşmayı sağlayacak nitelikte tasarlamış ve bu harcama kategorileri için yeterli miktarda finansman kaynağı tahsis etmeye çalışmıştır. Öte yandan, Komisyon özellikle üye devletlerin bütçe konsolidasyonu çabalarını bütünleyici bir yaklaşım benimsemeye gayret etmiştir. Bu durum en fazla öz kaynaklar düzenlemelerinde getirilen değişiklik önerilerinde göze çarpmaktadır. Yeni öz kaynakların yaratılması ve mevcut KDV kaynağının ortadan kaldırılarak GSMG kaynağının bütçe gelirleri içerisindeki payının azaltılması suretiyle Birliğe yeniden mali özerklik kazandırma çabaları Birlik maliyesinde bir paradigma değişimine işaret etmiştir. Bu anlamda, Komisyon un reform önerisi AB bütçesinin 272 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
M.H. GÜVENÇ küresel ekonomik ve finansal krizin bir sonucu olarak tarihinde ilk defa üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikalarını destekleyici ve bütünleyici bir görevle yüklenmiş olması gerektiğini ortaya koymuştur. Ancak, Komisyon un reform önerileri Bakanlar Konseyi nezdinde özellikle AB bütçesine diğer üye devletlere kıyasla daha fazla katkı sağlayan Hollanda, Almanya, Fransa ve Avusturya gibi ülkelerce şiddetli bir biçimde eleştirilmiş ve reddedilmiştir. Bakanlar Konseyi 7-8 Şubat 2013 tarihinde aldığı kararla yalnızca genel harcama miktarlarını azaltmakla kalmamış, aynı zamanda Komisyon un mevcut KDV kaynağının ve düzeltme mekanizmasının yürürlükten kaldırılması ve bunların yerine yeni bir finansal işlemler vergisi ile KDV kaynağı oluşturulması önerilerini de reddetmiştir. Avrupa Parlamentosu ise Konsey e kıyasla daha ılımlı bir tutum sergilemiş ve Komisyon önerilerine büyük ölçüde destek vermiştir. Bu tutum farklılığının, Bakanlar Konseyi nin yapısı gereği hükümetlerarası bir platform olması ve buna karşılık Avrupa Parlamentosu nun Avrupa çıkarlarını daha çok benimseyen ulusüstü bir kurum olmasından kaynaklandığı düşünülebilir. Nihayetinde, ancak uzun bir müzakere döneminin sonucunda 14 Kasım 2013 tarihinde kabul edilen AB nin 2014-2020 yıllarına ilişkin yeni Mali Çerçevesi Bakanlar Konseyi nin baskın tavrıyla belirlenmiş, Avrupa Parlamentosu geri adım atmak durumunda kalmıştır. Kaynakça Avrupa Birliği, 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi Resmi İnternet Sitesi: http://ec.europa.eu/budget/mff/index_en.cfm Avrupa Topluluklarının Öz Kaynaklar Sistemi Hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı. Avrupa Komisyonu (2011a), Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A Budget for Europe 2020, Brüksel, 29.6.2011, COM(2011) 500 Final, Part I, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/ documents/fin_fwk1420/mff_com-2011-500_part_i_en.pdf Avrupa Komisyonu (2011b), Proposal For a Council Decision on the System of Own Resources of the European Union, Brüksel 29.6.2011, COM(2011), 510 Final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/proposal _council_own_resources_en.pdf Avrupa Komisyonu (2011c), Proposal for a Council Regulation Laying Down Implementing Measures For the System of Own Resources of the European Union, Brüksel 29.6.2011, COM(2011) 511 Final, http://eurex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2011:0511:fin:en:pdf Avrupa Komisyonu (2011d), Staff Working Paper Commission Report on the Operation of the Own Resources System, Brüksel 29.06.2011, SEC (2011) 876 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/proposal _council_own_resources annex_en.pdf Avrupa Komisyonu (2011e), Draft Interinstitutional Agreement Between the European Parliament, the Council and the Commission on cooperation in budgetary matters and on Sound Financial Management, Brüksel, 29.06.2011, COM(2011) 403 Final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/ fin_fwk1420/draft_iia_2014_com-403_en.pdf Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 273
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve Avrupa Parlamentosu (2013), Recommendation on the Draft Council Regulation Laying Down the Multiannual Financial Framework for the Years 2014-2020 (11791/2013 C7-0238/2013 2011/0177(APP)), Brüksel, 14.11.2013, http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=- //EP//NONSGML+REPORT+A7-2013-0389+0+DOC+PDF+V0//EN Begg, I. ve Heinemann, F. (2006) New Budget, Old Dilemmas, Centre for European Reform Briefing Note, http://issuu.com/centreforeuropeanreform/ docs/120902163235-5d0ce668a99d45f0b92229891f6982a4. Güvenç, M.H. (2010), Avrupa Birliği Bütçesi, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Araştırma ve İnceleme Serisi No: 1, Ankara. Harrop, J. (2000), The Political Economy of Integration in the European Union, Cheltenham, UK, Elgar Pub. Mrak, M. (2007), Lessons from the 2007-2013 Financial Perspective, Negotiations and Agreement For the Forthcoming Budget Review, EU Consent Workshop Reviewing the EU Budgetary System, Brüksel, 07.03.2007. Nugent, N. (2003), The Government and Politics of the European Union, 5. B., Durham, Duke University Press, 366-384. Peet, J. ve Tindale, S. (2012), The European Union Budget 2014-20: More Boldness Needed, Centre for European Reform Policy Brief. http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/2012/pb_b udget_5april12-4897-4947.pdf 274 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013