KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YÖNETİM KALİTESİNİN ARTIRILMASI İÇ KONTROL UYGULAMALARI MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ Hazırlayan Arzu ALİKADIOĞULLARI Maliye Uzman Yardımcısı Tez Danışmanı Doç. Dr. Ahmet KESİK Strateji Geliştirme Başkanı Ankara 2010
ÖNSÖZ Kamu Mali Yönetiminde Yönetim Kalitesinin Artırılması: İç Kontrol Uygulamaları başlıklı bu çalışma Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Maliye Uzmanlığı Yeterlilik Tezi olarak hazırlanmıştır. Yeni kamu mali yönetimi, Türkiye'de çeşitli reformlara yön vermektedir. Yönetsel sorumluluğun hedef alındığı yeni sistemde, yönetime bu konuda destek sağlayacak en önemli reformlardan birisi iç kontrol sistemidir. İç kontrol sistemi yönetimin; ulaşmayı planladığı hedeflerin gerçekleşmesi, yöneticinin kararları daha sağlam bilgiye dayanarak daha güvenle alması, yönetimindeki kaynakları daha etkin kullanması, işini yapmasını engelleyebilecek olayları öngörebilmesi ve yaptığı işler ile ulaştığı sonuçlar için kanıtlara dayalı olarak hesap verebilmesine yardımcı olan bir yönetim aracıdır. Yöneticiye bağlı çalışanların da görevlerini, sorumluluklarının daha fazla bilincinde olarak yerine getirmelerini sağlar. Daha kısa bir deyişle, iç kontrol iyi yönetim ifadesinin başka bir söyleniş tarzıdır. Özel sektörde uygulamaların hızla yol aldığı bu sistem, kamu sektörü için oldukça yeni bir kavramdır. Çok uzun yıllar süren bir mali kültürden sonra yeniliklere aşina olmak kolay olmasa da yeni kamu mali yönetimimizi düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu na ayak uydurmak zorunda kalan kamu idarelerinde, iç kontrol sistemine yönelik adımlar atılmaya başlanmıştır. Geçiş döneminde karşılaşılabilecek zorluklar, yeni mali kültüre alışmada yaşanacak sıkıntılar, değişime karşı gösterilecek direnç, iç kontrol sürecin farkındalığının henüz anlaşılamamış olması gibi olumsuz durumlarla karşılaşmak olasıdır. Ancak iç kontrol sisteminin, yönetime hedeflerinin gerçekleşme yolunda olduğu konusunda yeterli güvence sağlamakta yararlanılan bir yönetim aracı olduğu anlaşıldığında bu direnç de kırılacaktır. Tezimin fikir aşamasından sonuna kadar tüm aşamalarında beni yönlendiren tez danışmanım ve değerli Üstadım Doç.Dr. Ahmet KESİK e, bu zamana kadar yetişmemde büyük katkıları olan değerli Sayın Ahmet Uğur CEBECİ ile sevgili Üstadem Işılda ARSLAN a; benden sevgi, sabır ve desteğini esirgemeyen aileme, tüm çalışmam boyunca bana her konuda yardımcı olan değerli Üstadım Atilla ÇAKIR a, tez dönemim boyunca fikir alışverişinde bulunduğum sevgili Ebru SÜMER e ve promosyon arkadaşlarıma sonsuz teşekkürlerimi sunarım. Arzu ALİKADIOĞULLARI Ankara 2010 i
ÖZET KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YÖNETİM KALİTESİNİN ARTIRILMASI İÇ KONTROL UYGULAMALARI ALİKADIOĞULLARI, Arzu Maliye Uzman Yardımcısı Mesleki Yeterlilik Tezi Haziran 2010, 129 sayfa Bu çalışmanın amacı, yeni kamu mali yönetimi yaklaşımının yaygınlaşması ile önem kazanan iç kontrol sisteminin değerlendirilmesi ve bu yolla kamu sektöründe yönetim kalitesini ne şekilde arttırılacağının gösterilmesidir. Bu kapsamda; ilk bölümde 5018 sayılı Kanun ve yeni kamu mali sistemi, ortaya çıkış nedeni, kanunun dayandığı temel unsurlar; ikinci bölümde iç kontrol sistemi ve bileşenleri, son olarak da iç kontrol sisteminin uygulanabilirliği kapsamında Maliye Bakanlığı uygulama örneği anlatılmıştır. Anahtar Kelimeler: Yeni Kamu Mali Yönetimi, İç Kontrol Sistemi, İç Kontrol Uygulamaları ii
ABSTRACT INCREASING THE QUALITY OF MANAGEMENT IN THE PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT: PRACTISING OF INTERNAL CONTROL ALİKADIOĞULLARI, Arzu Asistant of Finance Expert Proficiency Thesis June 2010, 129 page The purpose of this study is to evaluate the internal control system which has gained importance with the spread of the new public financial management approach, and in this way to demonstrate how to increase management quality in the public sector. In this cope, in the first part of the study, the Law No.5018 and the new public financial system are discussed with the reasons behind it and fundamental elements the Law is relied on. In the second part, internal control system and its components are dealt with; and in the final part the Ministry of Finance case is described within the framework of applicability of the internal control system. Key Words: New Public Finance Administration, Internal Control, Practising of Internal Control, iii
İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... i ABSTRACT... iii İÇİNDEKİLER... iv KISALTMALAR... vii TABLOLAR DİZİNİ... viii ŞEKİLLER DİZİNİ... viii GİRİŞ... 1 1. YENİ KAMU MALİ YÖNETİMİ: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU... 2 1.1. 1050 SAYILI MUHASEBE-İ UMUMİYE KANUNU UYGULAMASINA YÖNELTİLEN ELEŞTİRİLER... 3 1.2. 5018 SAYILI KANUNUN YÜRÜRLÜĞE GİRMESİ... 6 1.3. 5018 SAYILI KANUNUN DAYANDIĞI TEMEL Kavramlar... 7 1.3.1. Hesap Verebilirlik ve Yönetimin Sorumluluğu...7 1.3.2. Kaynakların Etkili, Ekonomik ve Verimli Kullanımı...9 1.3.3. Stratejik Planlama...9 1.3.4. Performans Esaslı Bütçeleme (PEB)...12 1.3.5. Çok Yıllı Bütçeleme (Orta Vadeli Harcama Programı/Sistemi)...14 1.3.6. Mali Saydamlık...17 1.3.7. Tahakkuk Esaslı Muhasebe...19 1.3.8. Mali İstatistiklerin ve Faaliyet Raporlarının Yayımlanması...22 1.3.9. İç Kontrol Sistemi...25 1.3.10. Etkin Bir İç Denetim...25 1.3.11. Dış Denetim...30 1.4. 5018 SAYILI KANUN KAPSAMINDA YAPILAN DÜZENLEMELER... 33 iv
2. İÇ KONTROL VE COSO ÇERÇEVESİ... 35 2.1. GENEL TANIM... 36 2.2. COSO NEDİR?... 37 2.3. COSO: BÜTÜNLEŞİK İÇ KONTROL ÇERÇEVESİ... 38 2.4. COSO İÇ KONTROL BİLEŞENLERİ... 40 2.4.1. Kontrol Ortamı...40 2.4.1.1. Dürüstlük ve Etik Değerler...41 2.4.1.2. Yeterlilik Taahhüdü...43 2.4.1.3. Yönetimin Felsefesi ve Çalışma Tarzı...43 2.4.1.4. Organizasyon Yapısı...44 2.4.1.5. Yetki ve Sorumluluk Verme...45 2.4.1.6. İnsan Kaynakları Politikaları ve Uygulamaları...46 2.4.2. Risk Değerlendirme...48 2.4.2.1. Dış Unsurlardan Kaynaklanan Kurumsal Riskler...50 2.4.2.2. İç Unsurlardan Kaynaklanan Kurumsal Riskler...51 2.4.2.3. Faaliyet Seviyesindeki Riskler...52 2.4.3. Kontrol Faaliyetleri...52 2.4.3.1. Kontrol Faaliyet Türleri...53 2.4.3.2. Kontrol Faaliyetlerinin Risk Değerlendirme İle Entegrasyonu...56 2.4.3.3. Bilgi Sistemlerine İlişkin Kontroller...56 2.4.4. Bilgi ve İletişim...57 2.4.4.1. Bilgi ve İç Kontrol Arasındaki İlişki...58 2.4.4.2. İç Kontrolün İletişim Yönü...59 2.4.5. İzleme...62 2.4.5.1. Sürekli İzleme Faaliyetleri...62 2.4.5.2. Özel İç Kontrol Değerlendirmesi...63 2.4.5.3. İç Kontrol Aksaklıklarının Raporlanması...64 v
3. KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YÖNETİM KALİTESİNİN ARTIRILMASI: İÇ KONTROL UYGULAMALARI... 67 3.1. YASAL ÇERÇEVE... 69 3.1.1. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu...69 3.1.2. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik...70 3.1.3. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul Ve Esaslar...71 3.1.4. Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği...71 3.1.5. Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planı Rehberi...72 3.2. İÇ KONTROL SİSTEMİNİN AKTÖRLERİ... 72 3.2.1. Merkezi Uyumlaştırma Birimi...72 3.2.2. Strateji Geliştirme Birimleri...74 3.2.3. Üst Yönetici...75 3.2.4. İç Denetim...75 3.3. MALİYE BAKANLIĞI VE İÇ KONTROL SİSTEMİ KAPSAMINDA YÜRÜTÜLEN ÇALIŞMALAR... 77 3.3.1. Maliye Bakanlığı Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planı..78 3.3.2. Maliye Bakanlığı İç Kontrol Genelgesi...80 3.3.3. Ön Mali Kontrol...82 3.3.4. Maliye Bakanlığı Tarafından Yürütülen İç Kontrol Projeleri...87 3.3.4.1. SGB.net Projesi...87 3.3.4.2. Eşleştirme Projesi: Türkiye de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi...99 3.3.4.3 MATRA Projesi İç Kontrol Sisteminde Hesap Verebilirliğin Güçlendirilmesi...111 KAYNAKÇA... 115 vi
KISALTMALAR AB Avrupa Birliği COSO Comitte of Sponsoring Organisations (Amerika da 5 kuruluşun iç kontrol konusunda güvence vermek üzere oluşturduğu örgüt) ID MUB İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Birimi-İç Denetim Koordinasyon Kurulu IIA Institue of Internal Auditors (Amerikan İç Denetim Kurumu) INTOSAI International Organisation of Surpreme Audit Institutions (Uluslar arası Sayıştaylar Birliği) KİMK Kamu İç Mali Kontrol KMYK Kamu Mali Yönetim ve Kontrol KYS Kalite Yönetim Sistemi MYK Mali Yönetim ve Kontrol MYK MUB Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi SGB Strateji Geliştirme Birimleri SPYK Stratejik Planlama Yönlendirme Komitesi SPÇG Stratejik Planlama Çalışma Grubu PEB Performans Esaslı Bütçeleme TÜSSİDE Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü vii
TABLOLAR DİZİNİ 3.1 Atanan İç Denetçi Sayısı 76 3.2 Ön Mali Kontrole İlişkin İşlem Sayıları 84 3.3 Maliye SGB.net Sisteminin Ölçülebilir Kazanımları 98 ŞEKİLLER DİZİNİ 2.1 COSO Piramidi 39 3.1 Mali Yönetim ve İç Kontrol Yapısı 85 3.2 Maliye Bakanlığı Ön Mali Kontrol Şablonu 86 3.3 Maliye Bakanlığı SGB.net Sisteminin Fonksiyonları 88 viii
GİRİŞ Klasik kamu yönetimi anlayışının; vatandaşların ihtiyaçlarını yeterince karşılayamaması, kaynak kullanımında ekonomik olmaması ve hizmetlerin yürütülmesinde verimliliği ve etkinliği sağlayamaması açısından eleştirilere maruz kalmaya başlamasıyla birlikte; bütünlük, kurallara uygunluk, dürüstlük gibi genel amaçların yanında etkinlik, kalite ve vatandaşa hizmet odaklı, gelişim, değişim ve esneklik gibi yeni yönetim ilkeleri ile yeni kamu yönetimi anlayışı ortaya çıkmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışının ülkemizde kamu mali yönetimine yansıması, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile olmuştur. Bu Kanunla; dünyadaki gelişmelere paralel olarak, yeni kamu mali yönetim sisteminde girdilerden çok, çıktılar üzerinde yoğunlaşılmış ve kamu kaynaklarının kullanılmasında ekonomik ve mali boyut ön plana çıkarılmıştır. 5018 sayılı Kanun; hesap verebilirlik ve yönetim sorumluluğu, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme, mali saydamlık, tahakkuk esaslı muhasebe, mali istatistiklerin ve faaliyet raporlarının yayımlanması, iç kontrol sistemi, etkin bir iç denetim ve dış denetim gibi 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu nda yer almayan yeni kavramlara yer vererek yönetim anlayışını kökten değiştiren bir yapı kurmayı gerekli kılmıştır. Bu çalışmada, öncelikle 5018 sayılı Kanunun kamu mali yönetimine getirdiği yenilikler ve bunlardan biri olan iç kontrol sistemi COSO (Comitte of Sponsoring Organisations) çerçevesinde anlatılacak; daha sonra sistemin Maliye Bakanlığı örneği kapsamında yönetim kalitesinin artırılmasına ne şekilde hizmet ettiği değerlendirilecektir. 1
1. YENİ KAMU MALİ YÖNETİMİ: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU Yeni kamu yönetimi yaklaşımı, dünyadaki gelişmelere paralel olarak Türkiye'de de reformlara yön vermektedir. Bu yaklaşımın hem mali yönetime hem kamu yönetimine hem de personel yönetimine hızlı bir şekilde uygulamaya başlanması iç dinamikler kadar uluslararası kuruluşların belirleyici olduğu dış dinamikler etkisiyle mümkün olmuştur. Uluslar arası Para Fonu, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği (AB) ile ilişkiler özellikle mali yönetimde değişimde daha çok etkili olmuştur. Yeni kamu yönetimi yaklaşımına yön veren kavramlar olarak saydamlık, hesap verilebilirlik, performans yönetimi, etkililik ve verimlilik sayılabilir (Kara, 2006). Yeni kamu yönetiminde reformların temel yönü şu şekilde sıralanabilir (Gören, 2006 ): Hem yukarıdan aşağıya ve hem de merkezden taşraya doğru yetki dağıtmak ve böylece katı bir merkeziyetçi yönetimden uzaklaşmak, Buna karşılık kurum ve kuruluş yönetimlerini daha zorlayıcı performans taahhütleriyle;sayıca daha az fakat daha etkili kontrollerle ve daha net ve sıkı hesap verme yükümlülüğüyle bağlamak, Kıt olan kamu kaynakları için, bütçe ödeneklerinden pay alma konusunda kamu kurum ve kuruluşları arasında rekabet ortamları yaratmak, Mal ve hizmet üretiminde vatandaşların istek ve taleplerine karşı çok daha duyarlı politikalar izlemeyi kamu kurum ve kuruluşlarının birincil amacı haline getirmek, İnsan kaynakları yönetiminde iyileştirmeler sağlamak, Bilişim teknolojisinden alabildiğine yararlanarak hizmetleri daha hızlı, ucuz ve kaliteli üretebilmek, Kural koyma hizmetlerinin kalitesini yükseltmek formüle edilmektedir. Kamu mali yönetimini reforma tabi tutan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuun hazırlanmasında yukarıda sayılan temel ilkeler esas alınmıştır. Aynı zamanda Kanunun genel gerekçesinde de bunlara yer verilmiştir. Dolayısıyla 2
kamu işletmeciliği ekolünün, performans değerlemesi, karlılık, verimlilik ve etkililik şeklinde kamu mali yönetimine etkide bulunduğu ortaya çıkmaktadır. 1.1. 1050 SAYILI MUHASEBE-İ UMUMİYE KANUNU UYGULAMASINA YÖNELTİLEN ELEŞTİRİLER 1927 yılından beri esaslı değişiklikler yapılmadan uygulanan ve Türk kamu mali yönetim sisteminin anayasası olarak nitelendirilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun çağdaş mali yönetim anlayışının gerisine düştüğü, gelişen ve değişen ihtiyaçları gidermede yetersiz kaldığı, parçalı bir mali yönetim ve bütçe yapısı doğurduğu, tüm kamu kurumlarını kapsamadığı, özetle dünyada ve Türkiye de yaşanan değişim ve dönüşümler karşısında mevcut sistemin modern yaklaşımlardan uzak statik bir yapı oluşturduğu herkesçe kabul edilmektedir. 1050 sayılı Kanunla oluşturulan Türk kamu mali yönetim sistemine yöneltilen eleştiriler şunlardır (Candan, 2006): Mali yönetim sisteminin ve bütçenin kapsamının dar olması, bir çok kamu kurum ve kuruluşunun özel kanunlarla tanınan ayrıcalıklara istinaden mali yönetim sistemi ve bütçe dışında (genel ve katma bütçe kanunları) tutulması. Mahalli idarelerin, sosyal güvenlik kurumlarının, son yıllarda artış gösteren düzenleyici ve denetleyici kurumların (üst kurullar) ve benzeri bağımsız bütçeli kuruluşların 1050 sayılı Kanun dışında tutulması, genel ve katma bütçeli kamu idareleri bünyesinde kurulan döner sermaye işletmeleri ile çeşitli kanunlarla kurulun fonların kapsam dışı kalması, Bütçe dışı harcamaların artış göstermesi, bir kısım harcamaların denetim dışı kalması, Parlamentonun bütçe sürecinde etkin olmaması; kesin hesap kanunlarının olması gereken, beklenen işlevi görmemesi, Kalkınma planları ile bütçeler arasındaki bağın kopması ve plan-programbütçe uygulaması arasında olması gerekli uyumun gözetilmemesi, Kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmaması; sistemde bunu sağlayacak ve gözetleyecek müesseselerin öngörülmemiş olması; kamu harcamalarındaki israf, yolsuzluk ve çeşitli şekillerde ortaya çıkan suiistimalleri önleyecek nitelikte bir sistem oluşturulamamış olması; bütçe 3
ödeneklerinin amacına uygun olarak kullanımını sağlayacak mekanizmaların olmayışı, Harcama sürecinde yer alan ön kontrol aşamalarının çokluğu, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığının harcama öncesi kontrol aşamalarında (vize ve tescil) görev alması, Etkin bir harcama öncesi kontrol sisteminin kurulmamış olması, Yetki ve sorumlulukların iyi bir şekilde tanımlanmamış olması; harcama sürecinde yetki ve sorumluluk dengesinin kurulmamış olması, sorumlulukların sayman ve tahakkuk memurları üzerinde kalması; birinci derece ita amiri olan bakanların siyasi sorumluluk haricinde bir mali sorumluluklarının bulunmayışı, Yetkilerin merkezi kuruluşlarda (Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Müsteşarlığı, Sayıştay Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı) toplanması, bütçenin hazırlık ve uygulanması sürecinde harcamacı kamu idarelerine inisiyatif tanınmaması, Genel ve katma bütçeli kuruluşlar nezdinde hizmet veren Maliye Bakanlığına bağlı birimler (maliye başkanlıkları, bütçe dairesi başkanlıkları, merkez saymanlık müdürlükleri ile diğer saymanlıklar) ile bunların, mali hizmetlerini yürüttükleri harcamacı kuruluşlar arasında çeşitli sorunların yaşanması, Çağdaş kamu mali yönetiminin temel unsurları olan, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme, hesap verme sorumluluğu, mali saydamlık ve etkin iç kontrol gibi müesseselere sistemde yer verilmemiş olması; modern mali yönetim sistemlerinin enstrümanlarından yararlanılmaması, sistemin ve aktörlerin gerekli dönüşüm ve değişimlere kapalı olması, 1970 li yıllardan beri uygulanması kabul edilen program bütçe sisteminin etkin bir şekilde uygulanamaması, Mevcut bütçe kod yapısının imkanlarından gereği gibi yararlanılmaması, kodlama sisteminin etkin bir şekilde tatbik edilememesi; bütçe kod yapısının yetersiz olması, bütçe uygulaması sonucunda elde edilen verilerin uluslararası karşılaştırma yapılmasına imkan vermemesi, Kamu idareleri arasında muhasebe birliğinin sağlanmamış olması, çok farklı muhasebe uygulamalarına imkan verilmesi, tüm kamu kurumlarının mali tablolarının konsolide edilememesi, 4
Muhasebe sisteminin sadece bütçe gelir ve giderlerinin takibi için kullanılması, tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmemiş olması, faaliyet sonuçlarının mali raporlarda izlenememesi, mevcut muhasebe sistemiyle üretilen mali tabloların işlevsel olmaması; uygulanan devlet muhasebe sisteminin yetersiz kalması, Kamu hesaplarının, faaliyet raporlarının ve mali istatistiklerin kamuoyuna belirli periyotlarla açıklanmaması; mali saydamlığın sağlanamaması, zamanında ve güvenilir bilgi verilmemesi, Sayıştay tarafından yapılan dış denetimin kapsamının dar kalması, bazı kurum ve harcamaların denetim dışında kalması. Sayıştay denetiminin evrak üzerinden yapılan yasal uygunluk denetimiyle sınırlı kalması, son birkaç yıldır başlanan performans denetiminin pilot uygulamalarla sınırlı tutulması, Mevcut mali yönetim ve denetim sisteminin usulsüzlük ve yolsuzlukları önleyememesi, Mali disiplinin sağlanamaması; kamu kaynaklarının yasa dışı yollarla amacı dışında kullanılması, Mali denetim yapan, yapmakla görevli ve yetkili olan kurum ve birimler konusundaki belirsizlikler; yani denetim karmaşası yaşanması, Mevcut denetim sisteminin çağdaş denetim yaklaşım ve araçlarından uzak kalması, kamu idarelerinde iç denetim sisteminin kurulmamış olması, iç ve dış denetim standartlarının oluşturulmamış olması, performans denetimi yapılmaması (pilot çalışmalar harici), geleneksel denetim anlayışının hakim olması ve sadece evrak üzerinden yapılan uygunluk denetim üzerinde yoğunlaşılması, mali veriler ve tablolar üzerinde mali denetim yapılmaması; denetimin belli faaliyetlerle sınırlı tutulması, kurumların tüm faaliyetlerinin denetlenmemesi, operasyonel denetim yapılmaması, merkez birimlerinin iş ve işlemlerinin denetim dışında bırakılmasıdır. 1050 sayılı Kanunun yaklaşık 80 yıldır önemli değişiklikler yapılmaksızın yürürlükte kalması Kanunun yeterli olduğunu göstermekte; ancak Kanunun yasama tekniği bakımından sistematik olmadığı, dilinin uygulayıcılar tarafından anlaşılamadığı, bazı hükümlerinin muhtelif kanunlarla zımnen yürürlükten kaldırılmış olması gibi eksikliklerinin varlığı da çoğunlukça kabul edilmektedir. 5
1.2. 5018 SAYILI KANUNUN YÜRÜRLÜĞE GİRMESİ Türk kamu mali yönetim sisteminin çatısını, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu oluşturmuştur. 1927 yılında yürürlüğe giren bu Kanun seksen yıla yakın çok az değişiklikle uygulanmıştır. Ancak zaman içinde, sosyal ve ekonomik alanlarda meydana gelen hızlı değişmeler kamu mali yönetim sisteminin yeniden ele alınmasını zorunlu kılmıştır. Zira bilgi toplumu, saydamlık, hesap verilebilirlik, yönetimin ve denetimin etkinliği gibi kavramlar buna zemin hazırlamıştır (Söyler, 2006). 1050 sayılı Kanun uygulamasında karşılaşılan sorun ve aksaklıklar, kamu kaynaklarının kullanımı konusunda artan kamuoyu baskısı, yoğun değişim talepleri gibi iç etkenler ve Türkiye nin Uluslararası Para Fonu ve Dünya Bankası arasındaki kredi ilişkileri, uygulanan programlar ve Avrupa Birliği müktesebatına uyum süreci gibi dış etkenler mali yönetim ve kontrol sisteminin yeniden tanımlanmasını gerekli kılmıştır. Bu ve benzeri nedenlerle hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 10.12.2003 tarihinde kabul edilmiş ve 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. Kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve raporlanması ile mali kontrole ilişkin esaslar Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile düzenlenmiş ve Kanunla önemli bazı yenilikler getirilmiştir. Kanunun bir kısım maddeleri yayımı tarihinde yürürlüğe girmiş, diğer bazı maddelerinin ise Kanunda belirtilen tarihlerde yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Ayrıca, 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu ile de 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümlerinin 2005 yılında uygulanmayacağı hükme bağlanmıştır. 5018 sayılı Kanunun, tüm hükümleri henüz uygulanmamışken kamuoyundaki eleştiriler göz önünde bulundurularak, Kanunun bazı hükümlerinde değişiklik yapılması ihyacı doğmuş; bu nedenle, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından 22.12.2005 tarihinde kabul edilen 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunla 5018 sayılı Kanunda önemli değişiklikler yapılmıştır. Daha önce 6
uygulanması ertelenen bazı düzenlemeler ise 01.01.2006 tarihi itibarıyle yürürlüğe konmuştur. 1.3. 5018 SAYILI KANUNUN DAYANDIĞI TEMEL KAVRAMLAR Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemini düzenleyen 5018 sayılı Kanun, temel bazı kavramlar esas alınarak hazırlanmıştır. Sistem bu kavram ve yaklaşımlar üzerine temellendirilmiştir. Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin dayandığı temel unsurlar, esaslar şunlardır: Hesap verebilirlik ve yönetim sorumluluğu Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı Stratejik planlama Performans esaslı bütçeleme Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli harcama programı) Mali saydamlık Tahakkuk esaslı muhasebe Mali istatistiklerin ve faaliyet raporlarının yayımlanması İç kontrol sistemi Etkin bir iç denetim Dış denetim 1.3.1. Hesap Verebilirlik ve Yönetimin Sorumluluğu Hesap verebilirlik, bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklarının kullanılmasına ilişkin olarak ilgili kişilere karşı cevap verebilir olma, bunlara yönelik eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir başarısızlık, yetersizlik ya da hilekarlık durumunda sorumluluğu üzerine alma gerekliliğidir (UNDP, 2002:1). Uygun düzeyde bir hesap verebilirlik, iyi kurumsal yönetişimin ilkelerinin ilgili tüm paydaşların çıkarlarını koruyacak şekilde yerine getirilmesini sağlar. Kurumsal yönetişimde hesap verebilirliği sağlayan araçlar şöyle tanımlanmıştır (C&K, 2002:1-2) 7
İç kontrol sisteminin devam ettirilmesi ve belirli aralıklarla gözden geçirilmesi, İç denetim yoluyla düzenli izleme, Belirli aralıklarla, şeffaf ve açık bir mali raporlama ve gözden geçirme, Bağımsız bir denetim komitesi tarafından denetim yapılmasına bağlıdır. Hesap verebilirliğin etkin bir şekilde işleyebilmesi için, bir kurum hem kendi içerisinde, hem de diğer kurumlara, paydaşlarına ve kamuoyuna karşı hesap verebilir olmalıdır. Hesap verebilirlik müesseselerinin bu şekilde işlemesi, yeterli düzenlemelerin olmasına ve tarafların istekliliğine bağlıdır. e-devlet uygulamalarının geliştirilmesiyle, bilgi sistemleri kamu sektöründe de önemli bir rol oynamaya başlamıştır. Bilgi sistemlerinin kullanılması, karar alma süreci ve ortaya çıkan performansa ilişkin bilgilerin daha kolay erişilebilir olmasını ve izlenmesini sağlayacağından, hesap verebilirliğe de katkıda bulunacaktır. Bu yolla gerçekleştirilecek bir bilgi akışı da, öncelikle ilgili tüm tarafların bu erişim için gerekli imkan ve becerilere sahip olmasını gerektirmektedir (Samsun, 2003 ). 2000 yılında Avrupa Komisyonunun yayımladığı Reform Raporu (Commission of the European Communities, Reforming the Commission, A White Paper, 2000) aday ülkelerin birlik müktesebatına uyumlaşma sürecinde ilgilenmesi gereken konuları içermektedir. Bu konulardan birisi de beşinci bölümde yer alan Denetim, Mali Yönetim ve Kontrol konusudur. 2000 yılında Avrupa Komisyonu tarafından çıkarılan Eylem Planı nda (Commission of the European Communities, Reforming the Commission, Action Plan, 2000) Reform Raporu nda belirlenen hedefler doğrultusunda yapılması gereken faaliyetler sayılmıştır. Harcama yetkililerinin ve harcamacı birimlerin güçlendirilmesi amaçlanmış, sorumlulukları ve hesap verebilirlikleri tanımlanmıştır. Bu amaçla görevler açık bir şekilde tanımlanmış, herkesin görevlerini bilmesinin ve anlamasının sağlanması, idari süreçte kalite kontrollerinin yapılması, kural ihlalleri ile başa çıkmak konusunda adil ve güvenilir yollar bulunması gerekmektedir. 8
Bu alanda yapılması gereken işlemler: Her bir mali aktörün yani harcama yetkilisi, muhasebe yetkilisi ya da mali kontrolörün sorumluluklarının tanımlanması, her bir mali aktörün hak ve görevlerinin açık bir şekilde belirtilmesi gerekir. Harcama yetkilisi, harcama yetkisinin verilmesi için kurallar belirleyecektir. Harcama gereken işlemin yapılmasına karar verecek kişi harcama yetkilisi olmalıdır. Amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek olan 5018 sayılı Kanunun 8. maddesi ise hesap verme sorumluluğu dur. Hesap verme sorumluluğu, Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır. şeklinde hüküm altına alınmıştır. Bunların yönetim ve hesap verme sorumluluklarının TBMM tarafından görüşülüp değerlendirileceği belirtilmiştir. 1.3.2. Kaynakların Etkili, Ekonomik ve Verimli Kullanımı Kamu mali yönetimi; kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçler olarak tanımlanmıştır. 1.3.3. Stratejik Planlama Kamu mali yönetimi reformu çerçevesinde, bütçe sürecinde mali disiplini sağlamak, kaynakları stratejik önceliklere göre dağıtmak, bu kaynakların etkin kullanılıp kullanılmadığını izlemek ve bunun üzerine kurulu bir hesap verme sorumluluğu geliştirmek temel başlıklar olarak ortaya çıkmıştır. 9
Bu kapsamda kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma, uygulamayı etkin bir şekilde izleme ve değerlendirmeye yönelik olarak stratejik planlama temel bir araç olarak benimsenmiştir. Stratejik planlamanın; bir yandan kamu mali yönetimine etkinlik kazandırırken, diğer yandan kurumsal kültür ve kimliğin gelişimine ve güçlendirilmesine destek olduğu düşünülmektedir (Maliye Bakanlığı, 2010:18). 5018 Sayılı Kanunun 10. maddesinde stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme birlikte ele alınmıştır. Buna göre; kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların 10
bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir. Maliye Bakanlığı örneğine bakacak olursak (Maliye Bakanlığı, 2010:18): Bu süreçte Maliye Bakanlığında stratejik yönetimin temel bileşenlerinin hayata geçirilmesi amacıyla Stratejik Yönetim Sistemi (Model ve Yazılım) başlıklı bir kamu Ar-Ge projesi hazırlanmış ve TÜBİTAK 1007 Kamu Kurumları Araştırma Projelerini Destekleme Programı çerçevesinde kabul edilmiştir. Söz konusu proje kapsamında ilk olarak, stratejik planlama sürecinde yapılacak faaliyetlerin etkin ve etkili bir şekilde yürütülmesi, koordine ve konsolide edilmesi amacıyla alanında yetkin, çeşitli yönetim kademelerinden ve değişime açık kişilerden oluşan stratejik planlama ekiplerinin kurulması amaçlanmıştır. Bu süreçte 14.08.2006 tarihli ve 2099 sayılı Bakanlık Makam Olurları ile Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Kurulu, Stratejik Planlama Yönlendirme Komitesi (SPYK) ve Stratejik Planlama Çalışma Grubu (SPÇG) kurulmuştur. Bu doğrultuda ilk olarak sürecin koordinatörü olan Strateji Geliştirme Başkanlığının çalışanlarına konu hakkında eğitimler verilmiş ve çeşitli seminer ve konferanslara katılımları sağlanmıştır. Bir sonraki aşamada stratejik planlama sürecinin anlatılması, tanıtılması ve sahiplenilmesi amacıyla Bakanlığımızda geniş kapsamlı bir tanıtım toplantısı yapılmıştır. Bu çalışmaları takiben SPYK ve SPÇG ye yönelik olarak 10 14 Eylül 2006 ve 25 30 Eylül 2006 tarihlerinde MEB-TÜBİTAK Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü nde (TÜSSİDE) kapsamlı bir eğitim ve çalışma programı düzenlenmiştir. Bu eğitimlerde yer alan çalışma grubu üyelerinin katılımlarıyla Çalıştay Yönetimi eğitimi alınmıştır. Uluslararası iyi uygulama örnekleri incelenmiş, yerli ve yabancı uzmanlarla Bakanlık kapsamında ve gerekli görüldüğünde diğer idarelerle birlikte çeşitli çalıştaylar düzenlenmiştir. Maliye Bakanlığı stratejik plan çalışmalarının birim bazında etkin olarak yürütülmesini sağlamak ve birimler arasında güçlü etkileşim ve işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla Yönlendirme Komitesi üyeleri ve Çalışma Grubu üyeleriyle düzenli toplantılar yapılmıştır. Ayrıca yapılan çalışmalar bütün strateji geliştirme birimleri ile paylaşılmış ve geniş katılımlı konferans ve seminerler düzenlenmiştir. 11