AVRUPA BİRLİĞİ GENEL SEKRETERLİĞİ AVRUPA BİRLİĞİNDE ORTAK TARIM POLİTİKASI ALANINDA 2003 VE 2004 YILLARINDA GERÇEKLEŞTİRİLEN REFORMLARIN GENİŞLEME SÜRECİ VE TÜRKİYE NİN ADAYLIĞI GÖZ ÖNÜNE ALINARAK İNCELENMESİ Uzmanlık Tezi Erhun BAŞ TARIM VE BALIKÇILIK DAİRESİ Mayıs 2004 ANKARA
ÖZET Avrupa Birliğinin (AB) en önemli ortak politika alanlarından biri olan Ortak Tarım Politikasına (OTP) ilişkin olarak 2003 ve 2004 yıllarında bir dizi önemli reform gerçekleştirilmiştir. Söz konusu son reform hareketine zemin hazırlayan siyasi, ticari ve ekonomik unsurlar bulunmaktadır. 2003 ve 2004 reformlarının nedenleri ve içeriği irdelenirken güncel gelişmeler kadar tarihsel perspektif ve bu reformların OTP de geçmiş yıllarda yapılan değişikliklerin doğal bir devamı olduğu gerçeği de göz önünde bulundurulmalıdır. Gerçekleştirilen son reformlar, özellikle tarımsal desteklerin üretim ile ilişkisinin kısmen ya da tamamen kaldırılması, yeni destek ölçütleri, kırsal kalkınma tedbirlerinin ağırlığının artırılması, bütçe disiplini alanlarında getirdiği yenilikler ve Üye Devletlere tanınan tercih fırsatları çerçevesinde OTP nin gelecekte alacağı şekil açısından önemli fikirler vermektedir. AB nin 2004 yılında şimdiye kadar gerçekleştirdiği en büyük genişleme sürecini tamamlaması, zamanlama açısından son OTP reformlarını daha da ilginç hale getirmektedir. Adaylık sürecindeki Türkiye nin ise, gerçekleştirdiği OTP ye uyum çalışmaları sırasında, son reformlardan ve diğer aday ve yeni üye ülkelerin müzakere süreçlerindeki deneyimlerinden gerekli dersleri çıkarması gerekmektedir. Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Ortak Tarım Politikası, reform, kırsal kalkınma, tarımsal destekler, de-coupling, çapraz uyum, modülasyon, genişleme. i
ABSTRACT A number of important reforms have been carried out during the years of 2003 and 2004 in one of the most important common policy areas of the European Union (EU): the Common Agricultural Policy (CAP). There are political, economic and trade-related reasons paving the way for this last reform movement. A historical perspective as well as the fact that these reforms are the natural successor of the previous changes implemented within the CAP should be taken into account along with the current state of affairs, while analysing the reasons leading to the 2003 and 2004 reforms. The latest reforms present crucial insights about the future structure of the CAP, especially within the framework of the novelties on partial or full de-coupling, new support criteria, the increased weight of the rural development measures and budgetary discipline as well as the options made available for the Member States. The completion of the most comprehensive EU enlargement process in 2004 makes the CAP reforms even more interesting with respect to its timing. It is essential for Turkey as a candidate country to draw the required lessons both from the latest reforms and from the experience of other candidate and new Member States in its harmonisation efforts related to the CAP. Key Words: European Union, Common Agricultural Policy, reform, rural development, agricultural support, de-coupling, cross-compliance, modulation, enlargement. ii
İÇİNDEKİLER Sayfa ÖZET i ABSTRACT ii İÇİNDEKİLER iii TABLOLAR LİSTESİ vi KISALTMALAR vii GİRİŞ 1 BÖLÜM I. ORTAK TARIM POLİTİKASI 3 1. Genel Bir Bakış 3 2. Temel Mekanizmalar 4 3. OTP nin Finansmanı ve AB Bütçesindeki Yeri 6 BÖLÜM II. ÖNCEKİ YILLARDA UYGULANAN ORTAK TARIM POLİTİKASI REFORMLARI 10 1. 1968-1989 Dönemi 10 2. 1990-1997 Dönemi 11 3. Dünya Ticaret Örgütü Antlaşması ve OTP 13 4. 1997 ve Sonrası (Gündem 2000) 14 BÖLÜM III. HAZİRAN 2003 VE SONRASI: SON OTP REFORM PAKETİ 17 iii
1. 2003 OTP Reformu: Giriş 17 2. 2003 OTP Reformu: Temel Bileşenler 19 2.1. Basitleştirme: Tek Ödeme Planı 19 2.2. Çapraz Uyum 21 2.3. Arazi Kullanımı ve Üretim Dışı Bırakılan Alanlar 22 2.4. Farklı Ürünlere İlişkin Piyasa ve Fiyat Politikalarında Yapılan Değişiklikler 23 2.4.1. Süt ve Süt Ürünleri 23 2.4.2. Hububat 24 2.4.3. Durum Buğdayı 24 2.4.4. Proteinli Ürünler 24 2.4.5. Pirinç 25 2.4.6. Kabuklu Yemişler 25 2.4.7. Enerji Bitkileri 25 2.4.8. Patates Nişastası 26 2.4.9. Kuru Yem 26 2.4.10. Kurutma Yardımı 26 2.5. 2003 OTP Reformu: 2. Aşama 27 2.5.1. Tütün 27 2.5.2. Zeytinyağı 28 2.5.3. Pamuk 28 2.5.4. Şerbetçiotu 29 2.5.5. Reformların Dokunmadığı Ürün: Şeker 29 2.6. Kırsal Kalkınma ve Modülasyon 30 2.7. Tarım Sektöründeki Devlet Yardımları: Basitleştirilmiş Üye Devlet Yardımları Rejimi 32 2.8. Mali Disiplin ve Bütçe 34 3. 2003 OTP Reformu: Yasal Çerçeve ve Uygulama 35 BÖLÜM IV. 2003 OTP REFORMU VE AB GENİŞLEME SÜRECİ 37 1. 2004 Genişlemesinin OTP Üzerindeki Etkisi 37 2. Son OTP Reformu ve 2004 Genişlemesi 40 iv
BÖLÜM V. OTP REFORMU VE TÜRKİYE 43 1. Türkiye nin OTP ye Uyumu 43 2. Türkiye de Tarım Sektörüne Verilen Destekler 45 3. Türkiye nin OTP ye Uyumu 47 4. Son OTP Reformu ve Türkiye 48 SONUÇ 51 KAYNAKÇA 53 DİZİN 57 v
TABLOLAR LİSTESİ Sayfa Tablo: 1-2000-2006 Mali Perspektifi Kapsamındaki Harcamalar 8 Tablo: 2 - Yeni Üye Devletler İçin Aşamalı Doğrudan Ödemeler Takvimi 39 Tablo: 3-2002 ve 2003 yıllarında Türkiye nin Tarım Ürünleri İhracatı ve İthalatı (Tarım, Ormancılık ve Balıkçılık Ürünleri) 43 vi
KISALTMALAR AB: Avrupa Birliği AT: Avrupa Toplulukları/Avrupa Topluluğu ABD: Amerika Birleşik Devletleri ACP ülkeleri: Asya Karayip Pasifik Ülkeleri ARIP: Tarım Reformu Uygulama Projesi DGD: Doğrudan Gelir Desteği DTÖ: Dünya Ticaret Örgütü FEDER: Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu FEOGA / EAFFF: Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu FSE: Avrupa Sosyal Fonu GATT: Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Antlaşması GSYH: Gayri Safi Yurtiçi Hasıla IACS: Entegre İdare ve Kontrol Sistemi IMF: Uluslararası Para Fonu KOB: Katılım Ortaklığı Belgesi KOBİ: Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler vii
OTP: Ortak Tarım Politikası OPD: Ortak Piyasa Düzeni MDAÜ: Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri SAPARD: Tarım ve Kırsal Kalkınma Alanında Özel Katılım Programı UP: Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı YDGG: Yarı Dönem Gözden Geçirmesi viii
GİRİŞ Bu çalışma ile Avrupa Birliğinde (AB) Ortak Tarım Politikasında (OTP) gerçekleştirilen son reformların incelenmesi amaçlanmaktadır. Sahip olduğu siyasi hassasiyetler, etkilediği kitle ve AB bütçesindeki rakipsiz ağırlığı ile AB deki ortak politika alanlarının en önemlilerinden olan OTP, 2003 yılı Haziran ayında kabul edilen kararlar sonucunda resmi olarak yeni bir reform sürecinin içine girmiştir. Bu çerçevede tarım politikaları ve uygulama mekanizmalarına ilişkin getirilen değişikliklerin, şimdiye kadar yaşanan en büyük AB genişlemesi ile hemen hemen aynı zaman dilimine denk gelmesi, incelenen konunun önemini bir kat daha arttırmaktadır. Çalışmanın ilerleyen bölümlerinde kullanılacak kavramlar ve terimler konusunda yardımcı olmak amacıyla ilk bölümde OTP hakkında temel bilgiler verilmekte, OTP mekanizmaları ve OTP nin AB bütçesindeki yeri hakkında ayrıntıya girmeyen açıklamalarda bulunulmaktadır. Daha sonraki bölümlerde, farklı dönemlerde OTP de gerçekleştirilen reform hareketlerinin birbirinden kopuk olmayıp, tam aksine birbirlerini izleyen ve tamamlayan nitelikte olduğu düşüncesinden hareketle, üç ayrı dönemde yapılan değişiklikler özetlenmektedir. Çalışmanın ana odağını oluşturan, 2003 yılı ve sonrasında benimsenen OTP reformları daha ayrıntılı olarak ele alınmakta, söz konusu reformlara giden yolun anlatıldığı giriş bölümünün ardından reform paketinin temel bileşenleri alt başlıklar altında incelenmektedir. Bu bölüm sonrasında, 2004 Mayısında 10 ülkenin daha AB ye katılımıyla gelinen genişleme sürecinin OTP ve 2003-2004 reformları ile ilişkisi üzerinde durulmaktadır. Henüz katılım müzakerelerine başlamamış yegane ülke olan Türkiye deki tarım sektörünün boyutları ve ekonomi için taşımaya devam ettiği önem göz önünde bulundurularak konu ayrı bir bölüm içerisinde irdelenmiştir. Çalışma sonuç bölümüyle son bulmaktadır. Son OTP reformlarının incelenmesi amacına yönelik olarak bu çalışma kapsamında yürütülen araştırma esnasında, başta Avrupa Komisyonu olmak üzere, AB nin resmi organları tarafından hazırlanan belgeler, raporlar, özetler ve basın açıklamaları, AB yetkililerin konuya ilişkin demeçleri ve yasal metinler yanında akademik çevreler, düşünce kuruluşları, sivil toplum örgütleri ile Üye Devletlerin ve aday ülkelerin resmi makamlarınca hazırlanmış belgelerden yararlanılmıştır. OTP hakkında yapılan genel giriş ve reform girişimlerinin tarihsel girişimleri üzerine yazılmış basılı kaynaklarla ilgili nitelik ve nicelik arasından bir
sıkıntı yaşanmazken, 2003 sonrasında gerçekleştirilen reformlara ilişkin ayrıntılar ve bu reformların 2004 genişlemesi ile ilişkisine ilişkin olarak bilhassa güncellik kaygısıyla elektronik ortamdaki kaynaklardan çok daha geniş şekilde yararlanılmıştır. Son olarak, her ne kadar Türkiye de tarım sektörünün yapısı ve OTP ye uyum durumu hakkında yazılmış birçok kaynak bulunmakla birlikte, bu çalışmanın ana temasını oluşturan OTP de gerçekleştirilen son değişikliklerin, Türkiye nin yakın gelecekte başlamayı umduğu katılım müzakereleri ve bunu takip edecek tam üyelik süreci için taşıdığı anlamlar ile ilgili olarak literatürde yeterli kaynağa rastlanılmamış, bu da ilgili bölüme ilişkin yapılan araştırmayı kısıtlayarak ağırlıklı olarak yazarın kendi görüşlerinin kullanılması sonucunu beraberinde getirmiştir. 2
BÖLÜM: I - ORTAK TARIM POLİTİKASI 1. Genel Bir Bakış Avrupa Birliğine Üye Devletlerin tarım politikalarının gerek ekonomik gerek siyasi anlamda ortak bir çerçevede yönetilmesi esasına dayanan OTP, Avrupa Topluluğunun (AT) ilk ortak politikasıdır. Gerek etkilediği kitlelerin genişliği ve bu kitlelerin bulundukları Üye Devletlerdeki etki düzeyleri, gerek mevcut AB Bütçesinin yaklaşık yarısına hükmettiği göz önüne alındığında OTP nin AT nin en önemli politikalarından biri olduğunu söylemek yerinde olacaktır. İkinci Dünya Savaşının sonrasında Avrupa da ortaya çıkan gıda yetersizliği tehlikesi, o dönemde günümüzün aksine çalışan nüfusun büyük bir kısmını oluşturan çiftçilerin gelir düzeylerinin korunması ve arttırılması, Topluluk üyesi ülkeler tarafından uygulanmakta olan ulusal tarım politikaları ve piyasa mekanizmaları arasındaki derin farklılıkların giderilmesi gerekliliği, OTP ye zemin hazırlayan önemli unsurlar arasında sayılabilir. Bunun yanında, sanayi mallarının Topluluk içinde oluşturulan gümrük birliği kapsamında serbest dolaşımından ötürü avantajlı konuma geçen Almanya ile nüfusunun yaklaşık % 25 i tarım sektöründe istihdam edilmiş olan Fransa arasındaki dengesizliğin giderilmesi isteği de OTP nin gündeme gelmesinde rol oynamış bir diğer etkendir. 1 OTP nin yasal çerçevesi, Avrupa (Ekonomik) Topluluğunu kuran 1957 tarihli Roma Antlaşması tarafından çizilmiş ve aynı Antlaşmanın 33. maddesinde 2 OTP nin amaçları; teknik ilerlemenin özendirilmesi, tarımsal üretimin rasyonelleştirilmesi ve üretim faktörlerinin, özellikle de işgücünün optimal kullanımının ve verimliliğinin arttırılması, tarımsal nüfusun yaşam düzeyinin, özellikle tarımda çalışanların gelirlerinin arttırılması yoluyla yükseltilmesi, piyasaların istikrarlı hale getirilmesi, 1 Candan, A., (2003) Avrupa Birliği nin Ortak Tarım Politikası (15 Soruda 15 AB Politikası No:2), İktisadi Kalkınma Vakfı, sf.5. 2 OTP, Roma Antlaşmasında 38. - 47. maddeler ile düzenlenirken, 1 Şubat 2003 te yürürülüğe giren Nice Antlaşması ile birlikte 32.- 38. maddeler ile düzenlenmeye başlamıştır. 3
düzenli bir ürün arzının garanti altına alınması ve tarım ürünlerinin tüketicilere uygun fiyatlarla ulaştırılmasının sağlanması olarak sıralanmıştır. OTP, üç temel ilke üzerine inşa edilmiştir. Tek Pazar ilkesi, Üye Devletlerde tarım ürünlerinin serbest dolaşımını engelleyen tüm kısıtlamaların kaldırılarak bir Tek Pazar oluşturulmasını öngörmekte, bunu için ortak fiyat ve rekabet kurallarını, Üye Devletlerde istikrarlı bir döviz kurunu ve dış pazarlara karşı sınırlarda ortak bir koruma anlayışını gerektirmektedir. İkinci olarak Topluluk tercihi ilkesi ile AB içinde üretilen ürünlere öncelik tanınması amaçlanmaktadır. Bu ilke doğrultusunda AB de üretilen tarım ürünleri, üçüncü ülkelerden yapılan ithalata karşı korunurken, ihracat söz konusu olduğunda bu ürünlere sübvansiyon verilmektedir. Son olarak ortak mali sorumluluk ilkesi, OTP kapsamındaki tüm harcamaların Üye Devletler tarafından ortaklaşa üstlenilmesini hedeflenmiştir. Bu bağlamda Nisan 1962 de Topluluk bütçesi içerisinde Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (kısa adıyla FEOGA veya EAGGF ) oluşturulmuştur. 3 2. Temel Mekanizmalar AB, OTP karar alma sürecinde, diğer ortak politika alanları ile karşılaştırıldığında Üye Devletler üzerinde daha fazla yetki sahibidir. OTP nin fiyat ve piyasa mekanizmalarının belirlenmesi tümüyle Birliğin sorumluluğundadır. Karar alma sürecinde Avrupa Komisyonu mevzuat taslaklarını hazırlamanın yanı sıra piyasaların denetlenmesi işlevini de yerine getirmektedir. Konsey, Komisyonun kendisine ilettiği mevzuat tasarıları üzerinde karar almadan önce Avrupa Parlamentosuna danışmaktadır. 4 OTP ye ilişkin zorunlu harcamaların miktar ve kapsamının belirlenmesinde ise son söz Konseye aittir. OTP nin işleyişinin temelinde Ortak Piyasa Düzenleri (OPD) yer almaktadır. 1962 yılında hububat (tahıl) alanında kurulan ilk OPD yi sayıları yirmiye yaklaşan farklı 3 AB Tarım Politikası: Avrupa da Yenilenme, Türkiye ye Etkisi, Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, http://www.deltur.cec.eu.int/abtarim.rtf, sf. 2. 4 Konsültasyon olarak da adlandırılan bu süreçte, diğer bazı AB politika alanlarında uygulanan Ortak Karar Alma (Co-Decision) sürecinin aksine Avrupa Parlamentosunun rolü sınırlıdır ve verilecek son karar üzerinde bağlayıcı olmamaktadır. 4
tarımsal ürün ve ürün grubunda kurulmuş diğer OPD ler izlemiştir. 5 Yukarıda belirtilen üç temel ilke çerçevesinde farklı ürün ve ürün grupları için oluşturulan OPD ler yoluyla tarımsal ürünlerin üretimi, desteklenmesi ve dış ticaretine ilişkin politikalar yürütülmektedir. OPD lerin içerdiği başlıca unsurlar, ortak fiyat ve müdahale mekanizmaları, Topluluk içi serbest dolaşım, üçüncü ülkelerle ticaret, rekabet ve finansmana ilişkin konulardır. Tarım ürünleri fiyatlarının düşmesi ve üreticilerin gelir düzeylerinin azalmasını engellemek amacıyla OPD kapsamında yer alan ürünler için her yıl ortak fiyatlar saptanmaktadır. Fiyatların düşmesi durumunda pazara müdahale edilmesi ve aradaki farkın desteklerle AB bütçesinden karşılanması, uzun yıllar boyunca OTP nin pazar ve fiyat mekanizmasının temelini oluşturmuştur. İç piyasada ortak fiyat, hedef ve müdahale fiyatları aracılığı ile sağlanmaktadır. Burada belirtilen iki kavramdan hedef fiyat, bir taraftan tüketicilerin aşırı fiyat artışlarından korunmasını temin eden diğer taraftan da tarımsal üreticilerin gelir düzeylerini en makul seviyede tutacak tavan fiyat olarak tanımlanabilir. Müdahale fiyatı ise, piyasa fiyatlarının hedef fiyatın altına düşmesi durumunda tarımsal üreticilere sağlanan en düşük garanti seviyesini ifade eden taban fiyattır. AB, OTP kapsamında yürütülmekte olan dış piyasalara yönelik fiyat politikaları ise ithalat ve ihracata göre değişmektedir. Buna göre ithalat politikası kapsamında, Temmuz 1995 tarihinde yürürlüğe giren Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) Tarım Antlaşması ile belirlenen gümrük tarifesi üst sınırları çerçevesinde, AB ye ithal edilen tarımsal ürünlerden gümrük vergileri alınmaktadır. İhracat politikası kapsamında ise, Birliğin genellikle dünya fiyatları üzerinde olan yüksek fiyatlı tarım ürünlerinde ihracatın teşvik edilmesi amacıyla dünya fiyatları ile AB müdahale fiyatları arasındaki fark, ihracat iadesi, geri ödemesi ya da sübvansiyonu olarak adlandırılan prim yoluyla ihracatçılara ödenmektedir. 6 Yukarıda kısaca açıklanan fiyat politikaları dışında AB deki çiftçiler, doğrudan ödemeler aracılığı ile de desteklenmektedir. Bu tür ödemelere örnek olarak, keten, kenevir ve ipek kozası gibi ürünlerin üretimini arttırmak için verilen üretim desteği, belirli ürünleri için verilen işleme desteği, zeytinyağı gibi bazı ürünlerin tüketimini teşvik etmek için sağlanan 5 AB de hububat, taze meyve ve sebze, işlenmiş meyve ve sebze, pirinç, şeker, zeytinyağı, ham tütün, keten ve kenevir, şerbetçi otu, tohumluklar, sığır ve dana eti, koyun ve keçi eti, kümes hayvanları etleri ve yumurta, domuz eti, süt ürünleri, şarap, kurutulmuş hayvan yemleri ile çiçekler ve canlı bitkiler; bu ürünler için oluşturulmuş ayrı OPD lere tabidirler. Su Ürünleri OPD si ise Ortak Balıkçılık Politikası altında değerlendirilmelidir. 6 http://www.deltur.cec.eu.int/abtarim.rtf, sf. 3. 5
tüketim desteği ve üreticilerin ürünlerini piyasaya sürmeleri yerine özel depolarda saklamalarını özendirmeye yönelik olarak dağıtılan depolama desteği verilebilir. 7 OTP kapsamında verilen tarımsal desteklere ilişkin eğilim, zaman içerisinde fiyat destek mekanizmalarından ve müdahale alımlarından, ürünlerin kendine özgü üretim ve pazarlama özellikleri dikkate alınarak verilmeye başlanan ve üretim süreciyle ilişkisi muhafaza edilerek çiftçilere verilen doğrudan yardımlar yönünde bir değişim göstermiştir. Günümüzde ise verilen yardım ile üretilen ürün arasındaki ilişki daha da zayıflatılmış, hatta belirli tarımsal ürünleri için bu ilişki dikkate alınmamaya başlanmıştır. AB sınırları içerisinde çiftçilere sağlanan destek anlayışında meydana gelen bu farklılaşma ileriki bölümlerde daha ayrıntılı olarak ele alınacaktır. 3. OTP nin Finansmanı ve AB Bütçesi İçindeki Yeri OTP uygulamaları çerçevesinde yapılan harcamaların karşılanmasında kullanılan temel kaynak, finansmanı AB bütçesinden karşılanan Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonudur (FEOGA ya da EAGGF). FEOGA, 4 Nisan 1967 tarihindeki kuruluşundan bu yana Topluluk bütçesinden en fazla pay ayrılan fondur. FEOGA ya ayrılan pay zaman içerisinde, Topluluk bütçesinden pay almaya başlayan ortak politika alanlarının artması ve bu çalışmanın da temelini oluşturan, OTP nin yeniden yapılandırılmasına yönelik reform çalışmaları gibi faktörlerin etkisiyle azalmıştır. Tüm bu azalmaya rağmen 2003 yılı AB bütçesinde FEOGA nın Garanti bölümü payının, %44,9 seviyesinde gerçekleşmesi 8, OTP nin, gelirlerinin sadece % 1,5 i tarımsal kaynaklı olan AB bütçesi için taşıdığı önemin boyutlarını göstermektedir. FEOGA ya 2003 yılı AB bütçesinden ayrılan toplam tutar 44. 780 milyon Euro düzeyinde gerçekleşmiştir 9. FEOGA nın en önemli bileşenini Fonun Garanti Bölümü oluşturmaktadır. Garanti Bölümü, OPD'ler kapsamında başvurulan piyasa ve fiyat mekanizmalarının uygulanması ile ilgili tüm zorunlu harcamaların finansmanında kullanılmaktadır. Garanti Bölümü, sonraki bölümlerde üzerinde durulacak olan Mac Sharry Reformlarının" yürürlüğe girdiği 1992 7 Candan, A., sf.10. 8 2003 Mali Yılında Avrupa Birliğinin Genel Bütçesi: Rakamlar, Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü, Ocak 2003, sf. 12. 9 A.g.e., sf. 8 6
yılına kadar çoğunlukla müdahale alımları, bu alımlar yoluyla elde edilen ürünlerin stoklama giderleri ve ihracat geri ödemeleri gibi araçlarla ürünlere fiyat desteği sağlanmasında kullanılmaktaydı. Mac Sharry Reformları ile birlikte Garanti Bölümü içerisinde, fiyat desteği sağlamaya yönelik önlemlerin payı azaltılmış, üreticilere verilen doğrudan ödemelerin payı ise kayda değer biçimde artmaya başlamıştır. 10 Garanti Bölümü ile karşılaştırıldığında toplam FEOGA bütçesinin çok küçük bir bölümünü oluşturan Yönlendirme Bölümü, belli ölçütler çerçevesindeki bazı kırsal kalkınma tedbirleri ile tarım sektöründe yapısal politikalara ilişkin önlemlerin finansmanında kullanılmaktadır. 2003 mali yılı içerisinde bu bölüm için AB bütçesinden ayrılan miktar, 3.122 milyon Euro olarak gerçekleşmiştir 11. OTP nin finansmanında kullanılan diğer kaynaklar arasında, bölgeler arasındaki gelişmişlik farklılıklarını gidermeyi hedefleyen Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu ( FEDER ), AB çapındaki mesleki eğitim, istihdam ve insan kaynaklarının geliştirilmesi amacını güden Avrupa Sosyal Fonu (FSE) ve kırsal kalkınmayı destekleyen faaliyetleri bütünleştirmeyi hedefleyen LEADER Programıdır. FEOGA nın özellikle Yönlendirme Bölümüne ilişkin yapısal hedeflerin finansmanında kullanılan bu fon ve programlar esas olarak AB nin yapısal politikaları çerçevesinde oluşturulmuş kaynaklardır. 2000 2006 dönemi AB Mali Perspektifi kapsamında gerçekleştirilen ve gerçekleştirilmesi öngörülen harcamalar takip eden sayfada yer alan Tablo 1 de gösterilmektedir. 12 10 2003 yılı içinde Garanti Bölümü için harcanan tutar, 41.658 milyon Euro dur, a.g.e. 11 A.g.e. 12 http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/financialfrwk/perspfin/tbl20002006eur15_en.pdf. 2007-2013 Mali Perspektifi ile ilgili olarak bakınız, http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/financialfrwk/enlarg/com_2004_101_en.pdf. 7
Tablo: 1-2000-2006 Mali Perspektifi Kapsamındaki Harcamalar (x 1.000 Euro) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1.Tarım 40.920 42.800 43.900 43.770 42.760 41.930 41.660 OTP harcaması (kırsal kalkınma hariç) 36.620 38.480 39.570 39.430 38.410 37.570 37.290 Kırsal kalkınma ve eşlik eden tedbirler 4.300 4.320 4.330 4.340 4.350 4.360 4.370 2.Yapısal İşlemler 32.045 31.455 30.865 30.285 29.595 29.595 29.170 Yapısal fonlar 29.430 28.840 28.250 27.670 27.080 27.080 26.660 Uyum fonu 2.615 2.615 2.615 2.615 2.515 2.515 2.510 3.İç Politikalar 5.930 6.040 6.150 6.260 6.370 6.480 6.600 4.Dış Eylem 4.550 4.560 4.570 4.580 4.590 4.600 4.610 5.İdare 4.560 4.600 4.700 4.800 4.900 5.000 5.100 6.Rezervler 900 900 650 400 400 400 400 Para rezervi 500 500 250 Acil yardım rezervi 200 200 200 200 200 200 200 Borç garanti rezervi 200 200 200 200 200 200 200 7.Katılım Öncesi Yardım 3.120 3.120 3.120 3.120 3.120 3.120 3.120 Tarım 520 520 520 520 520 520 520 Katılım öncesi yapısal araç 1.040 1.040 1.040 1.040 1.040 1.040 1.040 PHARE 1.560 1.560 1.560 1.560 1.560 1.560 1.560 Taahhütlerin Tahsisatı (Toplam) 92.025 93.475 93.955 93.215 91.735 91.125 90.660 Ödemelerin Tahsisatı (Toplam) 89.600 91.110 94.220 94.880 91.910 90.160 89.620 8
Ödemelerin Tahsisatının Gayri Safi Milli Hasıladaki 1.00% payı-% olarak 1,13% 1,12% 1,13% 1,11% 1,05% 0,97% Katılım İçin Uygun Olanlar (Ödemelerin tahsisatı) 4.140 6.710 8.890 11.440 14.220 Tarım 1.600 2.030 2.450 2.930 3.400 Diğer giderler 2.540 4.680 6.440 8.510 10.820 Ödemelerin Tahsisatı (Genel Tavan) 89.600 91.110 98.360 101.590 100.800 101.600 103.840 Ödemelerin Tahsisatının Gayri Safi Milli Hasıladaki (GSMH) payı-% 1,13% olarak (Tavan) 1,13% 1,12% 1,18% 1,19% 1,15% 1,13% Öngörülmeyen giderler sınırı 0,14% 0,15% 0,09% 0,08% 0,12% 0,14% 0,14% Öz kaynaklar tavanı (GSMH deki payı-% olarak) 1,27% 1,27% 1,27% 1,27% 1,27% 1,27% 1,27% KAYNAK:http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/financialfrwk/perspfin/tbl20002006eur15_e n.pdf. 9
BÖLÜM: II - ÖNCEKİ YILLARDA UYGULANAN ORTAK TARIM POLİTİKASI REFORMLARI 1. 1968 1989 Dönemi OTP ye ilişkin ilk reform çalışması, OTP ilgili temel sorunun, piyasaya arz edilen tarım ürünü miktarının, bu ürünlere olan talepten çok olmasından, ya da kısa bir deyişle arztalep dengesizliğinden kaynaklandığını belirten 1968 tarihli Mansholt Planı dır. Arz talep dengesini sağlamak amacıyla 5 milyon hektar arazinin ekilmemesi, 5 milyon çiftçinin üretimden vazgeçmesi ve küçük işletmelerin yerini büyük işetmelere bırakmasını öngören bu reform planı, AB ye Üye Devletler arasında en önemli tarımsal üretici konumunu bugün de sürdüren Fransa nın muhalefetiyle karşılaşmış ve kabul edilmemiştir. Ancak gündeme getirildiği dönemde başarısız olan söz konusu reform girişiminin esas önemi, zaman içerisinde yumuşatılarak diğer reformlara temel oluşturmasıdır. 1973 yılında Topluluğun Birleşik Krallık, İrlanda ve Danimarka nın üyeliğe kabulü ile genişlemesi, OTP de, üretim artışını dengelemeyi ve bütçe harcamalarını azaltmayı hedefleyen bir dizi önlem alınmasına neden olmuştur. Bu kapsamdaki reformlardan ilki, 1970 li yıllarda öncelikle süt ürünleri sektöründe yaşanan üretim fazlasının oluşturduğu mali yükün üretici ile paylaşılması düşüncesi ile uygulanmaya başlanan ve 1992 yılına kadar sürdürülen ortak sorumluluk vergisidir. İkinci önemli reform ise, 1980 li yılların başında uygulanan Garanti Eşiği sistemidir. Bu uygulamada üretim fazlası olan tarımsal ürünlerin üretim hacmi, tahmini tüketim miktarı ve ihracat potansiyeli gibi unsurlar göz önüne alınarak maksimum üretim eşikleri saptanmıştır. Belirlenen bu eşiklerin aşılması durumunda hedef fiyat veya müdahale fiyatının artış oranları sınırlandırılmış, ya da üreticilerin fazla ürünleri stoklamaları ve satış masraflarına üretim vergisi yoluyla katılımları sağlanmıştır. Garanti eşiklerinin yüksek tutulması, eşiğin aşıldığı durumlarda ise destek fiyatlarının son derece sınırlı miktarda ürün için kısıtlanması nedeniyle Garanti Eşiği uygulamalarından istenilen sonuç alınamamıştır. 1983 yılında FEOGA Garanti Bölümü harcamalarının yükselmesi ve ürün stoklarının artması, daha kapsamlı OTP reformlarına duyulan gereği de ortaya çıkarmıştır. Bu 10
kapsamda 1984 yılında, FEOGA Garanti Bölümü harcamalarının yaklaşık %40 lık bölümüne karşılık gelen süt ürünleri sektörüne yönelik kota uygulaması yürürlüğe konulmuş, uygulamanın başarılı sonuçlar vermesiyle birlikte de ileriki yıllarda sürdürülmesi kararı alınmıştır. 1988 yılında sığır ve dana eti ile hububata yönelik harcamaların giderek artması, İspanya ve Portekiz in üyeliğiyle birlikte Akdeniz menşeli ürünlerin bütçeye önemli bir yük oluşturması, dünya tarım fiyatlarındaki düşüş ve Topluluk ihracat maliyetlerinin yükselmesi bir kez daha kapsamlı reformları gerektirmiştir. Öncelikle FEOGA Garanti Bölümü harcamalarının 1992 yılına kadar artış hızı kontrol altına alınmış, bunun yanında bütçe kaynakları arttırılarak OTP nin AB bütçesindeki payının önemli ölçüde azaltılması planlanmıştır. Bütçe disiplinine ilişkin bu sistemin aşırı üretim ile bozulmasını önlemek amacıyla arz-talep dengesini gözetmeye yönelik bütçe dengeleyiciler oluşturulmuştur. Bu çerçevede en önemli bütçe dengeleme aracı olarak getirilen garanti edilen azami miktar mekanizması ile her bir ürün için üretimin önceden belirlenen eşiği aşması durumunda verilen desteğin otomatik olarak azaltılması öngörülmüştür. Ancak Konseyin üretim eşiklerinin aşılması durumunda bütçenin dengelenmesi için gereken fiyat indiriminden kaçınması nedeniyle 1988 reformlarının etkisi de istenilen düzeyde olmamış, stok fazlalıklarının önüne geçilememiştir. Diğer taraftan OTP nin yapısını daha esnek hale sokan bu reformlar sayesinde Garanti Bölümünün FEOGA içerisindeki payı azalmaya başlamıştır. 13 2. 1990-1997 Dönemi 1970 li yıllardan itibaren Topluluğun tarım ürünlerinde ithalatçı konumdan ihracatçı konuma geçmesi ile birlikte OTP nin korumacı yapısı, Topluluğun 1963 yılında dahil olduğu Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Antlaşması (GATT) bünyesinde, başta Amerika Birleşik Devletleri (ABD) olmak üzere önemli tarım ihracatçısı ülkelerin eleştiri oklarına hedef olmuştur. ABD, Topluluğun ihracat kapasitesindeki artışın rekabet gücünden değil, OTP kapsamındaki ihracat geri ödemelerinden kaynaklandığını savunarak kendi ihracat sübvansiyonlarını arttırmıştır. AB ile ABD tarafından uygulanan korumacı politikalar, dünya 13 http://www.deltur.cec.eu.int/abtarim.rtf, sf. 5. 11
piyasalarında öncelikle tarım ürünü ihraç eden diğer ülkelerin rekabet güçlerini zayıflatmıştır. Bu noktada GATT çerçevesinde 1986 yılında başlatılan Uruguay Turu müzakerelerinde ilk kez ulusal tarım politikalarının GATT sistemine uyumu tartışılmıştır. Bu kapsamda, dünya tarım ürünleri ticaretini engelleyecek ve bu ürünlerin piyasaya girişini zorlaştıracak her türlü tarım sübvansiyonunun ortak kurallar çerçevesinde düzenlenmesi ve kademeli olarak kaldırılması hedefi ortaya konulmuştur. 14 1990 lardaki bu gelişmelerin yanında çevre bilincinin gelişmesi ve giderek bir baskı unsuru haline gelmesi de OTP de yeni bir reformu gündeme getirmiştir. Özellikle 1993-2000 dönemi için uygulamaya konulan 5. Çerçeve Eylem Programı, AB nin tüm politikalarının çevre koruma ile bütünleştirilmesi gereğini vurgulamıştır. Bu kapsamda 1992 yılında uygulamaya konulan Mac Sharry reformları 15, OTP nin işleyişinden kaynaklanan problemlerin yanı sıra, dünya ticaretindeki gelişmeleri ve çevre unsurunu da dikkate alarak OTP nin piyasa ve fiyat mekanizmalarına ilişkin önemli değişiklikler getirmiştir. Mac Sharry reformları ile OTP bütçesinde önemli bir yere sahip olan hububat ile sığır ve dana eti müdahale fiyatları azımsanmayacak oranlarda indirilmiş, buna bağlı olarak çiftçi gelirlerinde oluşan kayıpların ise telafi edici ödemeler yoluyla karşılanması politikası benimsenmiştir. Bu sistem ayrıca bazı kapsamlı yapısal reformlarla da desteklenmiştir. Bu çerçevede temel hedefi, ekonomik ve sosyal bütünleşmenin hızlandırılması, toprağın daha rasyonel bir şekilde kullanımı, böylece kırsal alanların dengeli kalkınmasının sağlanması olan ek tedbirler alınmış, daha önce uygulanan bazı önlemler ise sürekli hale getirilmiştir. Söz konusu ek tedbirlerle sağlanan destekler arttırılmış, çevre koruma ve ormanlaştırmaya yönelik bazı girişimler Üye Devletler için zorunlu hale getirilmiştir. 14 A.g.e., sf. 7. 15 Mac Sharry Reformları adını, 1989-1992 yıllarında görev yapan Avrupa Komisyonu Tarım ve Kırsal Kalkınmadan sorumlu Komiseri Ray Mac Sharry den almaktadır. 12
3. Dünya Ticaret Örgütü Tarım Antlaşması ve OTP Mac Sharry Reformları ile OTP nin yapısında oluşan değişiklikler, AB ile ABD arasındaki anlaşmazlıklar nedeniyle tıkanan Uruguay Turu müzakerelerinin tekrar başlamasına olanak tanımıştır. Nisan 1994 te imzalanan nihai anlaşma ile Uruguay Turu sona ermiş ve GATT yerini Dünya Ticaret Örgütüne bırakmıştır. DTÖ, Uruguay Turu Anlaşması çerçevesindeki Tarım Anlaşmasını da içermektedir. DTÖ Tarım Antlaşması, tüm tarife dışı engellerin gümrük tarifesine dönüştürülmesi, ülkeler arasında haksız rekabet yaratan tarım sübvansiyonlarının sınırlandırılması, ithalat ve ihracatı düzenleyen bu iki önlemi desteklemek amacıyla iç piyasada tarım sektörüne yönelik desteklerin azaltılması olarak sıralanabilecek üçlü bir yapıya sahiptir. Tarife dışı engellerin kalkması ile OTP nin dış rekabete karşı kullandığı temel koruma mekanizmaları olan prelevman ve değişken vergiler, eşdeğer gümrük vergilerine dönüştürülmüştür. Ancak Anlaşma ile belirlenen ve 2001 yılına kadar azaltılması öngörülen tarife üst sınırlarının halen uygulanan tarifelerin üzerinde olması nedeniyle, bu durumun AB üzerindeki olumsuz etkisi ilk başlarda hissedilmezken buna karşılık ihracat sübvansiyonlarına getirilen kısıtlamaların AB tarım ürünleri ihracatı üzerindeki olumsuz etkileri ilk yıllardan itibaren farkedilmiştir. DTÖ Tarım Anlaşmasının iç piyasada kullanılan tarımsal desteklerin azaltılması konusundaki hükmü, bu hükmün sadece fiyat desteklerini kapsaması ve de bu desteklerin Mac Sharry Reformları ile önemli ölçüde azaltılmış olması nedeniyle Topluluğu çok az etkilemiştir. Ancak indirimden muaf tutulan tüm diğer iç destekler DTÖ platformlarında tartışma konusu olmaya devam etmektedir. 16 16 http://www.deltur.cec.eu.int/abtarim.rtf, sf. 7-8. 13
4. 1997 ve Sonrası (Gündem 2000) AB nin genişleme perspektifinin bütçeye getireceği yüklere ilişkin duyulan kaygı ve daha önce belirlenen ticari koruma düzeylerinin 1999 yılı sonunda Seattle da yapılması öngörülen yeni tur DTÖ müzakerelerinde tekrar ele alınacak olması, yeni bir OTP reformu düşüncesini hazırlayan iki temel neden olmuştur. Ancak bu temel nedenlere ek olarak, Mac Sharry Reformlarına rağmen FEOGA nın AB bütçesinin yaklaşık yarısını oluşturmaya devam etmesi, tarımın çevre üzerindeki olumsuz etkileri, BSE (ya da kamuoyunda bilinen adıyla deli dana hastalığı ) ve şap hastalıklarının yol açtığı krizlerin ürün güvenliği ve tüketici hakları konularını gündeme taşıması gibi sorunlar da yeni bir OTP reform sürecine girilmesinde önemli rol oynamıştır. 1997 yılındaki Lüksemburg Zirvesi ile AB ye aday ülke statüsü kazanan Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri ( MDAÜ ) ekonomilerinde tarımın AB ülkelerine kıyasla oldukça yüksek olan payı ve bu ülkelerdeki tarımsal mekanizmaların farklılığı nedeniyle, AB ye entegrasyon sürecinde MDAÜ lerin tarım sektörlerinin OTP ye uyumlaştırılmasının maliyetinin, yüksek olacağı düşünülmüştür. Bunun yanında, dikkate değer bir tarımsal üretim potansiyeli taşıyan MDAÜ lerin, Birliğin stokları, arz talep dengesi ve bütçe harcamaları üzerinde olumsuz etkilerinin olacağı öngörülmekteydi. Söz konusu ülkelerin 1993 yılı sonrasında artan ihracatları, AB ye üyelikleri ile birlikte mevcut desteklerin yardımıyla daha da yükselecek, ayrıca MDAÜ lerin katılımı AB nin DTÖ Tarım Anlaşması kapsamında giderek kısıtlanan ihracat sübvansiyonlarını daha fazla kullanmasını gerektirecektir. Aynı şekilde bu ülkelerin şu anda bazı ürünlerde AB den düşük olan gümrük tarifelerini üyelik sonrasında arttırmaları, diğer DTÖ üyelerinin tepkisine yol açabilecektir. Son olarak, MDAÜ lerin AB ye tam üyelikleri sonrasında iç destek seviyelerini yükseltmeleri de DTÖ nezdinde sorunları beraberinde getirebilecektir. Genişlemenin yol açacağı öngörülen sorunların dışında OTP de yeni bir reform ihtiyacı doğuran ikinci temel etken, yeni DTÖ müzakereleri olmuştur. AB, özellikle ABD ve önemli tarım ihracatçısı ülkelere karşı müzakere gücünü koruyabilmek amacıyla OTP de bir an önce, ticari rakipleri tarafından olumlu karşılanacak bir dizi reform gerçekleştirmek zorunda kalmıştır. Zira Uruguay Turunda belirlenen gümrük tarifeleri üst sınırı, AB nin OTP 14
kapsamında uyguladığı gümrük tarifelerinin üzerinde iken, tarifelerin aşamalı olarak indirilmesi sonucunda izin verilen tarife üst sınırına yaklaşılmıştır. Ancak ilk yıllardan itibaren AB açısından güçlüklere yol açan ihracat sübvansiyonu indirimleri gelecekte daha da büyük bir sorun oluşturacaktır. Buna ek olarak, ilk müzakerelerde indirimden muaf tutulan telafi edici ödemelerin yeni müzakerelerde indirim kapsamına alınması gündeme gelmiştir. Yukarıda sayılan bu etkenlerin sonucunda Aralık 1995 Madrid Zirvesinde, Bakanlar Konseyinin isteği üzerine Komisyon tarafından hazırlanan ve 21. yüzyılda AB nin karşılaşacağı sorunları ortaya koyarak çözüm önerileri sunan Gündem 2000 belgesi 17 içerisinde OTP ile ilgili olarak Mac Sharry Reformlarının devamı niteliğinde hazırlanan bir dizi değişikliğe yer verilmiştir. Bu kapsamda; - AB de faaliyet gösteren üreticilerin iç ve dış alanda rekabet gücünün arttırılması, - ürün güvenliğinin sağlanması, - tarım kesiminin yaşam kalitesi ve gelir düzeyinin arttırılması, - çevre korumanın OTP ile bütünleştirilmesi, - tarımsal üreticilere alternatif iş imkanları yaratılması, - tarım alanındaki AB mevzuatının sadeleştirilmesi, 21. yüzyılda OTP nin işleyişine yön verecek yeni amaçlar olarak saptanmıştır. 18 1999 yılı Mart ayında Berlin de gerçekleştirilen Avrupa Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyi Toplantısında kabul edilen Gündem 2000 Belgesi kapsamında OTP ye yönelik olarak getirilen önemli bir yenilik, üreticilere doğrudan ödeme sağlayan bütün OPD leri kapsayan yeni bir Tüzüğün yürürlüğe sokulması olmuştur 19. Yeni Yatay Tüzük ile Üye Devletlere bazı yetkiler verilmiş ve sisteme esneklik getirilmiştir. Buna göre üreticilerin doğrudan ödemelerden yararlanabilmeleri için çevre unsurunu dikkate almaları şart koşulmuş, bu şarta uymamaları halinde ödemelerde kısıtlama yapılması ve üreticilere ödenmeyen fonların kullanımının Üye Devletlerin inisiyatifinde bulunması öngörülmüştür. Gündem 2000 çerçevesinde tarım sektörüne yönelik olarak gerçekleştirilen değişikliklerin kırsal alanlardaki diğer yerel ekonomik faaliyetleri etkileyeceği dikkate alınarak, kırsal kalkınma tedbirlerinin 17 Gündem 2000 için bakınız: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l60020.htm. 18 http://www.deltur.cec.eu.int/abtarim.rtf, sf. 8. 19 17 Mayıs 1999 tarih ve 1259/1999 sayılı, Ortak Tarım Politikası çerçevesinde doğrudan ödeme sistemine ilişkin ortak kuralları belirleyen Konsey Tüzüğü. 15
de geliştirilmesine karar verilmiştir. Konuya ilişkin Birlik mevzuatı tek bir Tüzük altında toplanarak 20 bu alandaki mevzuat sadeleştirilmiştir. Aday ülkelerin üyelik öncesi OTP uyum çalışmalarına katkıda bulunmak amacıyla ise, Gündem 2000 tarım reformları kapsamında FEOGA nın Garanti Bölümünden finanse edilmesi kararlaştırılan bir Tarım ve Kırsal Kalkınma Alanında Özel Katılım Programı (SAPARD) oluşturulmuştur. Belirli tarımsal ürünler için Topluluk düzeyinde belirlenen fiyatların daha da aşağıya çekilmesi ve bundan dolayı çiftçilerin gelirlerinde oluşan kayıpların, doğrudan ödemelerin arttırılması yoluyla telafisi yanında Gündem 2000 reformları kapsamında ilk kez OTP ye ilişkin toplam harcama tutarı reel anlamda sabitlenmiştir. Mac Sharry Reformlarının genel bir bütçe sınırlaması yönünde her hangi bir adım atmadığı ve OTP harcamalarının 1990 lar süresince artmaya devam ettiği göz önüne alındığında, bu noktanın önemi ortaya çıkmaktadır. 21 Gündem 2000 kapsamında OTP de gerçekleştirilen reformlar, Komisyon tarafından ilk başta yapılan öneriler kadar radikal değişiklikler taşımıyordu. Mevcut OTP mekanizmalarından en büyük faydayı gören Üye Devletlerin, özellikle de Fransa nın girişimleri sonucu Komisyon ile reform girişimine muhalefet eden ülkeler arasında bir orta yol bulunmuştur. Buna göre, Komisyon teklifleri yumuşatılırken, 2002-2003 yıllarında bir Yarı Dönem Gözden Geçirmesi 22 (YDGG) yapılması üzerinde mutabakat sağlanmıştır. Gündem 2000 Reformları, Mac Sharry Reformlarını bir adım daha ileriye götürmüş, her ne kadar OTP de ihtiyaç duyulan ve Komisyon tarafından desteklenen kökten değişikliklerin gerçekleştirilmesi mümkün olmamış ise de özellikle YDGG yoluyla 2003 Reformlarına giden yolu açmıştır. 20 17 Mayıs 1999 tarih ve 1257/99 sayılı Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu ndan kırsal kalkınma yardımlarına ilişkin ve bazı tüzükleri değiştiren ve yürürlükten kaldıran Konsey Tüzüğü. 21 Baldwin, R. ve Wyplozs, C., Manuscript for The Economics of European Integration, 2003, http://heiwww.unige.ch/~baldwin/papers/bw/chap8_cap Jul03.PDF, sf. 22. 22 YDGG için bakınız http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/cnc/2002/com2002_0394en01.pdf. 16
BÖLÜM: III - HAZİRAN 2003 VE SONRASI: SON OTP REFORM PAKETİ 1. 2003 OTP Reformu: Giriş AB üyesi ülkelerin tarım bakanları, 3 hafta boyunca süren yoğun görüşme ve tartışma maratonunun ardından, 26 Haziran 2003 tarihinde Lüksemburg da düzenlenen Bakanlar Konseyi toplantısında, 2002 de gerçekleştirilen YDGG den bu yana gündemde olan OTP reform çalışmalarına son noktayı koyan siyasi anlaşmaya varmışlardır. Konsey ve Komisyon pozisyonları arasında varılan nihai uzlaşı, OTP reformuna ilişkin olarak Komisyon tarafından daha önce hazırlanan ve 22 Ocak 2003 te son şekli verilen önerilerden önemli ölçüde tavizler verildiğini göstermektedir. Örneğin, doğrudan ödemelerin üretimle ilişkisinin kesilmesi konusunda Üye Devletlere 2007 yılına kadar bu uygulamayı erteleme hakkı tanınmış, ayrıca bir çok ödemenin kısmen ya da tamamen üretim ile ilişkilendirilmesine devam edilmesine karar verilmiştir. Hububat OPD si ile ilgili olarak gündemde olan fiyat indiriminden vazgeçilmiş, süt ürünleri sektöründeki fiyat kesintileri ise sınırlı kalmıştır. Reform paketinin geneline ilişkin olarak, 26 Haziran 2003 te kabul edilen kararlar ile Üye Devletlere, getirilen değişikliklerin uygulanmasında önemli oranda tercih serbestisi tanındığı ve bu ülkelere çoğu alanda değişik seçenekler sunulmasından dolayı gelecekte her ülkenin OTP nin farklı bir versiyonunu uyguluyor olacağı, bunun da bir anlamda OTP nin yeniden ulusallaştırılması anlamına geldiği yorumları yapılmaktadır. 23 Atılan tüm bu geri adımlara ve ifade edilen kaygılara rağmen ortaya konulan reform paketi AB yetkilileri tarafından kamuoyuna coşkulu ifadelerle sunulmuştur. Komisyon Başkanı Prodi son OTP reformunu tarihi bir anlaşma olarak nitelemiş ve Avrupa için hayati bir sektör olarak tanımladığı tarım alanında bir dönüm noktasını temsil ettiğini belirtmiştir. Yine Prodi ye göre yapılan değişiklikler, sadece Avrupalı çiftçiler, tüketiciler ve vergi mükellefleri için değil aynı zamanda hem çevre hem de uluslararası ticarete ilişkin getirmesi umulan faydaları nedeniyle, gelişmekte olan ülkeler için iyi haber anlamına gelmektedir. 24 Reformların mimarı, Tarım ve Kırsal Kalkınmadan Sorumlu Komiser Franz Fischler ise 23 Lobley, M. ve Butler, A., Mind The Gap: The Space Between CAP Reform and Implementation, Addendum to the The State of Agriculture in Devon, Center for Rural Research, Temmuz 2003, http://www.ex.ac.uk/crr/pdf1/reports1/mindthegap.pdf, sf.1. 24 Avrupa Komisyonu Başkanı Prodi tarafından Ortak Tarım Politikası ile ilgili yapılan 26 Haziran 2003 tarih ve IP/03/907 sayılı Basın Açıklaması, http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=ip/03/907 0 RAPID&lg=EN&display=. 17
Konsey Kararlarını yeni bir çağın başlangıcı olarak tanımlamış, uluslararası ticareti tahrif edip gelişmekte olan ülkelere zarar veren eski destekleme sistemine veda edildiğini belirterek AB nin Doha Turu kapsamındaki DTÖ müzakerelerinde daha güçlü konumda olacağını vurgulamıştır. 25 Haziran 2003 te varılan anlaşma sonrası yapılan tüm coşkulu açıklamalara rağmen, Üye Devletlerin Komisyon tarafından hazırlanan reform önerileri üzerinde mutabakata varması aslında hiç de kolay olmamıştır. YDGG sonrası Tarım Bakanları Konseyi reform öneri ile ilgili olarak üçe bölünmüş durumdaydı. Reform yanlısı birinci grupta, hepsi de OTP ye net katkı sağlayıcılar olan, Birleşik Krallık, Danimarka ve İsveç yer alıyordu. Sosyal Demokratlar ve Yeşiller Partisinin oluşturduğu Alman hükümeti ise bu grubu desteklese de tarım politikaları alanında Fransa ile ilişkilerin daha da bozulmasının önüne geçmek amacıyla reformun 2006 yılına kadar ertelenmesini destekler bir tutum takınmıştır. OTP de kökten bir reform girişimine karşı çıkan ikinci grupta ise Fransa, İrlanda, İtalya, Avusturya, Yunanistan ve Lüksemburg yer almıştır. OTP harcamalarının % 22 lik bölümünden faydalanan Fransa, bekle ve gör stratejisini benimsemiş ve OTP de YDGG nin ardından yapılacak radikal değişikliklere karşı çıkmıştır. Diğer muhalif Üye Devletlerden İrlanda, Fransa yı desteklemekle birlikte kırsal kalkınmaya ilişkin tasarıları desteklemiştir. Tarım sektörüne yapılan AB yardımlarının kesilmesinden endişe duyan Yunanistan da Lüksemburg ile birlikte reform hareketinin karşısında yer almıştır. Tarım Bakanlığının Yeşillerin elinden çıkması ile İtalya da reform karşıtı ve OTP fonlarından aldığı payı arttırmak isteyen bir tavır benimsemiş, ancak, doğrudan ödemelerin üretim ile ilişkisinin kısmen kopartılmasına sıcak yaklaşmıştır. Modülasyon 26 ve çapraz uyum gibi reform önerilerinin yatay anlamda önemli bileşenlerini oluşturan unsurlara ölçülü bir destek veren Avusturya ise reforma Berlin de saptanan takvim çerçevesinde daha ileri tarihlerde başlanmasını savunmuş ve bu anlamda reform karşıtı hareketin içinde yer almıştır. 25 EU Ministers Reach Deal on CAP Reform, Trading Partners Responded Cautiously, Bridges Weekly Trade News Digest, 3 Temmuz 2003, c.7, s. 24, http://www.icstad.org/weekly/03-07-03/story1.htm. 26 Modülasyon özetle, AB de OTP çerçevesinde çiftçilere verilmekte olan doğrudan ödemelerin bir bölümünün kırsal kalkınma alanına aktarılması uygulaması olarak tanımlanabilir. 18
Son olarak, reform konusunda yukarıda sözü edilen iki grup tarafından da ikna edilebilecek ülkeler olarak tanımlanabilecek üçüncü grupta yer alan ülkelerden İspanya, modülasyon ve doğrudan ödemelerin üretimden bağımsız verilmeye başlanması önerilerine karşı çıkmamıştır. Portekiz kırsal kalkınma için daha fazla kaynak ayrılmasını desteklerken 27 Finlandiya yardım kesintilerinden daha fazla sayıda küçük çiftçinin muaf tutulmasını savunmuştur. Belçika ise kapsamlı reformlar için ortada mali bir neden olmadığını belirtmiş ama reform karşıtı gruba mesafeli durmayı tercih etmiştir. 28 2. 2003 OTP Reformu: Temel Bileşenler 29 2.1. Basitleştirme: Tek Ödeme Planı Haziran 2003 de kabul edilen son OTP reformunun en önemli unsurlarından birisi Tek Ödeme Planı dır ( Single Payment Scheme ). Bu yeni ödeme planı, AB deki çiftçilerin yararlanmakta olduğu doğrudan ödemelerin bir çoğunun yerini almaktadır. Getirilen bu yeni ödeme mekanizması ile çiftçilere verilen destek ile çiftçilerin ürettikleri ürün arasındaki ilişki ortadan kaldırılmaktadır ( de-coupling ). Ödemelerin üretilen ürün ile ilişkilendirilmesine son verilmesi ile AB tarım sektörünün daha piyasa odaklı bir anlayışa yönelmesi hedeflenmektedir. Buna göre, çiftçiler ve tarımsal işletmeler tarafından kâr kaygısı esas alınarak verilecek üretim kararları, üretim yapılan sektörlerde OTP kapsamında verilen desteklerin daha az etkisinde kalacaktır. 30 Yeni uygulamadan beklenen diğer faydalar arasında üretim yoğunlaşması yoluyla çevreye zarar veren teşviklerin ortadan kaldırılması sayılabilir. Ayrıca, AB tarafında OTP kapsamında verilmekte olan desteklerin önemli bir bölümünün, DTÖ nün izin verdiği ancak tartışmalara yol açan, alan ya da hayvan başına ödemeler gibi üretim ile kısmen ilişkilendirilmiş yardımların bulunduğu mavi kutudan ticareti tahrif etmeyen ya da ticarete asgari ölçüde olumsuz etkisi olan yardımların yer aldığı 27 OTP Reformları üzerinde yapılan nihai oylamada aleyhte tek oy Portekiz tarafından kullanılmıştır. 28 Grant, W., The Prospects of CAP Reform, The Political Quarterly, Şubat 2003, c. 74, s. 1, http://www.blackwellsynergy.com/openurl?genre=article&sid=vendor:database&issn=0032-3179&volume=74&issue=1&spage=19, sf. 22-23. 29 2003 yılı Haziran ayı ve sonrasında yapılan OTP Reformlarıına ilişkin resmi açıklamalara ve yasal metinlere ulaşmak için bakınız http://europa.eu.int/comm/agriculture/capreform/index_en.htm. 30 Ahner, D., Cap Reform and EU Enlargement: The Future of European Agricultural Policy, Sunuş metni, Mart 2004, www.europa.eu.int/comm/agriculture/events/sofia/ahner.pdf., sf. 3. 19
yeşil kutuya kaydırılması 31 ve DTÖ müzakerelerinde AB nin pozisyonunun güçlendirilmesi de önemli bir hedef olarak ortaya çıkmaktadır. Prensip olarak Tek Ödeme Planına dahil edilmeleri kararlaştırılan doğrudan ödeme planları; ekilebilir alan yardımı ( arable area aid ), sığır (ve dana) özel primi ( beef special premium ), süt ineği primi ( suckler cow premium ), kesim primi ( slaughter premium ), sığır ulusal zarfları ( beef national envelopes ), yaygınlaştırma ödemeleri ( extensification payments ), mevsim dışı kesimler için verilen prim ( deseasonalisation premium ) 32, yıllık koyun (ve keçi) primi ( sheep annual premium ) ve buna bağlı az gelişmiş alan ek ödemesi ile koyun ulusal zarflarıdır ( sheep national envelopes ). 33 Yeni Tek Ödeme Planı, her ne kadar 1 Ocak 2005 tarihinde işlerlik kazanacak olsa da Üye Devletlerin bu sistemin uygulanmasını en geç 2007 yılına kadar erteleyebilmelerine olanak tanınmıştır. Buna ek olarak, her ne kadar De-coupling genel ilke olarak benimsenmiş ise de Üye Devletler, özellikle piyasalarda istikrarın bozulduğu ya da yeni ödeme planı nedeniyle üretimin sona ermesi riskinin ortaya çıktığı durumlarda, çiftçilerine verdikleri doğrudan ödemelerin belirli bir kısmını üretim ile ilişkilendirebileceklerdir. Örneğin, doğrudan ödemeleri üretimle ilişkilendirmeye devam etmeyi tercih eden Üye Devletler; - tohumlar için yapılan doğrudan ödemeleri, - ekilebilir alan ödemelerinin azami % 25 ini (Diğer tarla bitkilerinde verilen doğrudan yardımları üretim ile ilişkilendirilmemesi durumunda, durum buğdayı için yaptıkları ödemelerin azami % 40 ını), - koyun ve keçi primlerinin azami % 50 sini, - sığır eti sektöründe ise süt ineği priminin tamamı ve kesim priminin % 40 ını ya da kesim priminin tamamını veya sığır özel priminin % 75 ini, reform öncesi uygulamalarda olduğu gibi üretim ile ilişkilendirmeyi sürdürme seçeneğine sahiptirler. 34 Üye Devletler ayrıca mevcut prim tutarlarının bölgeselleştirilmesi yönünde karar alma ve bu kapsamda primlerin çiftçiler arasında yeniden dağıtımına yönelik bir dizi seçenek uygulayabilme hakkına sahip olmuşlardır. 31 Bu alandaki DTÖ terminolojisi ile ilgili ayrıntılı açıklamalar için bakınız, http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/negs_bkgrnd08_domestic_e.htm#blue. 32 Bakınız http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/l_270/l_27020031021en00010069.pdf, Madde 124. 33 CAP Reform Measures 26/06/03 ( in full), http://www.countryside.wales.gov.uk/fe/fileupload_getfile.asp?filepathprefix=1248&filelanguage=e.rtf. 34 Common Agricultural Policy Reform, Birleşik Krallık Çevre, Gıda ve Kırsal İşler Bakanlığı resmi Internet sitesi, www.defra.gov.uk/farm/capreform/agreement-summary.htm. 20
Süt ürünlerine verilen primlerin ( dairy premium ) kotalarla ilişkilendirilmesine, Üye Devletlerin Tek Ödeme Planının bölgeselleştirilmesini tercih ettikleri durumlar istisna tutulmak kaydıyla, bu sektördeki reformun tamamlanmasına kadar devam edilmesi yönünde karar alınmıştır. Bunun yanında Üye Devletler süt ürünler için ödenen primleri en başından itibaren Tek Ödeme Planına dahil etme şansına da sahiptirler. Süt ve diğer sektörlerde yapılan değişikler, aşağıda daha ayrıntılı olarak ele alınmaktadır. Üye Devletler veya bölgeler ayrıca yapılan doğrudan ödemelerin % 10 luk bir bölümünü, ödemeler ile üretim ilişkisinin koparılmasının yaratabileceği olası olumsuz etkileri gidermek, pazarlama olanaklarını arttırmak ya da organik tarım gibi belirli tarım türlerini özendirmek amacıyla tutabilirler. % 10 luk bu sınır, değişik sektörlerde Üye Devletler tarafından üretim ile ilişkilendirilmeye devam edilebilecek doğrudan ödemeler için yukarıda belirtilen üst sınırlar içerisinde değerlendirilecektir. Yeni Tek Ödeme Planı plan çerçevesinde yapılacak ödemelerin, 2000 2002 dönemi referans alınarak hesaplanması kararlaştırılmıştır. Bu süre içerisinde ya da 31 Mayıs 2003 tarihine kadar arazi sahibi olanların durumunu kolaylaştırmak için ise ayrıntılarına burada girilmeyecek özel hükümler getirilmektedir. Doğrudan ödemeler her ne kadar arazi kullanımına bağlı olarak verilecek olsa da, söz konusu bu ödemelere ilişkin haklar ( entitlements ) araziden ayrı olarak satış yoluyla devredilebileceklerdir. Arazi sahibi olmayan çiftçilerin durumu da yine özel hükümler aracılığı ile düzenlenmektedir. 2.2. Çapraz Uyum 2003 Reformunun önemli bileşenlerinden bir diğeri de, çapraz uyum dur ( crosscompliance ). Çapraz uyum, Gündem 2000 değişiklikleri kapsamında uygulanması Üye Devletlere bırakılmış bir kavram ise de yeni reform paketi ile zorunlu bir uygulama niteliği kazanmıştır. Çapraz uyum ilkesi çerçevesinde, çevre koruma, gıda güvenliği, hayvan sağlığı ve refahı ile ilgili olarak seçilen 18 adet yasal gerekliliğe uyulmaması halinde çiftçilere verilen doğrudan ödemelerde kesintiye gidilmesi öngörülmektedir. Arazi kaybının ve buna bağlı olarak oluşabilecek çevre sorunlarının önüne geçilebilmesi amacıyla, tüm tarımsal 21