ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU TARAFINDAN TESİS EDİLEN İDARİ PARA CEZALARI VE BU CEZALARIN YARGISAL DENETİMİ Av.Arzu ONGUR ERGAN GENEL OLARAK 20.02.2001 tarih ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu nun 4. Maddesi ile enerji piyasalarında düzenleme ve denetleme faaliyetlerini yerine getirecek; bağımsız idari otorite kimliğine sahip; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Bundan böyle EPDK) kurulmuştur. Aynı Kanunun 4. Maddesinin 2. Fıkrasında EPDK nın görev ve yetkileri tanımlanmış olup; sektörde ki şirketlerin gerçekleştirdiği faaliyetlerin denetlenmesi ve bu şirketlerin Kanuna uygun şekilde davranmalarını sağlama sorumluluğu da EPDK nın görev ve yetkileri arasında gösterilmiştir. Enerji piyasalarına ilişkin teknik özellikler dikkate alınarak bu sektörde kamu yararının; enerji kaynaklarının; yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması ve bunun rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir enerjisi piyasasının oluşturulması ile gerçekleşeceği piyasayı düzenleyen temel normlarda düzenleme altına alınmıştır. İdarenin üstlenmiş bulunduğu görevleri etkili bir biçimde ve ivedilikle yerine getirebilmesi için bir takım yaptırımlar öngörüldüğü ve idarenin bu yaptırımları uygulama yetkisi ile donatılmış[1] olduğu idare hukukunun temel kurallarındandır. Bu doğrultuda; idari para cezalarının temel amacı idari düzeni ve dolaylı olarak kamu düzenini sağlamaktır. Dolayısıyla; enerji piyasalarına ilişkin olarak öngörülen idari para cezalarının da enerji sektöründeki düzeni sağlamayı hedeflediği bilinmektedir. I. ENERJİ PİYASALARINA İLİŞKİN İDARİ PARA CEZALARI: Enerji sektörünü düzenleyen; 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu nun 11. Maddesi; 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu nun 19. Maddesi, 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu nun 9. Maddesi; 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Kanunu nun (LPG) 16. maddesi çerçevesinde; enerji piyasalarında faaliyet gösteren şirketlerin hangi hallerde idari para cezası ile karşı kaşıya kalacakları düzenlenmiştir. Genel olarak; enerji piyasalarını düzenleyen bu dört temel Kanun da; Lisanssız faaliyette bulunulması;
Yerinde inceleme hallerinde istenilen bilgilerin yanlış, eksik veya yanıltıcı olarak verildiğinin saptanması veya hiç bilgi verilmemesi ya da yerinde inceleme imkânının verilmemesi; Kanun hükümlerine ve çıkarılan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edildiğinin saptanması; Lisans veya sertifika genel esasları ve yükümlülüklerinden herhangi birisinin yerine getirilmediğinin saptanması; Lisans veya sertifika müracaatında ve bunların verilmesinde aranan şartlar konusunda gerçek dışı belge sunulması veya yanıltıcı bilgi verilmesi veya lisans ya da sertifikada öngörülen hususları etkileyecek şartlardaki değişikliklerin Kurul a bildirilmemesi; Lisans başvurusu sırasında yanıltıcı bilgi verilmesi, piyasada lisans kapsamı dışında faaliyet gösterilmesi; Hallerinde idari para cezaları tesis edilebileceği hükme bağlanmıştır. İdari para cezalarının yanı sıra; EPDK tarafından durumun gerekleri değerlendirilerek faaliyetin durdurulması, işletmenin mühürlenmesi ya da lisansın iptali gibi bir takım idari işlemlerin tesisinin mümkün olduğu bilinmekte ve uygulamada görülmektedir. II.İDARİ PARA CEZALARININ YARGISAL DENETİMİ Enerji piyasalarına ilişkin; 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu nun 12. Maddesi; 5015 sayılı Petrol piyasası Kanunu nun 21. Maddesi; 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu nun 10. Maddesi; 5307 sayılı LPG Kanunu nun 18. Maddelerinde EPDK tarafından tesis edilen İdari para cezalarının yargısal denetimine ilişkin düzenlemeler getirilmiştir. Söz konusu düzenlemelerin tamamında paralel yönde bir takım kriterlerin getirilmiş olduğu görülmekte olup bu hususlar iki temel başlık altında incelenebilir. A.İLK DERECE MAHKEMESİ OLARAK DANIŞTAY IN GÖREVLENDİRİLMESİ Enerji piyasalarının doğal ve teknik nitelikleri gereğince; bu piyasada çıkan uyuşmazlıkların ayrıksı bir uzmanlık gerektirdiği bir gerçektir. Bu nedenle piyasaları düzenleyen dört temel Kanunda; enerji piyasalarına ilişkin uyuşmazlıkların ilk derece mahkemesi olarak Danıştay da çözümleneceği düzenleme altına alınmıştır. 2575 sayılı Danıştay Kanunun 02.06.2004 tarih ve 5183/9.m sayılı yasayla değişik 34. Maddesi gereğince; Danıştay 13. Dairesi; Elektrik Piyasası Kanunu ile Doğalgaz Piyasası Kanunundan doğan uyuşmazlıklar ile diğer dava dairelerinin görevleri dışında kalan davaları çözümlemekle görevlendirilmiştir. Söz konusu yasal
düzenlemede her ne kadar sadece Elektrik ve Doğal Gaz Piyasası Kanunundan bahsedilmiş ise de Petrol ve LPG Piyasası Kanunlarından çıkan uyuşmazlıkların da; 13. Dairenin bu konudaki ihtisası ve diğer dava dairelerinin bu kanunlardan çıkan uyuşmazlıklar konusunda görevlendirilmemiş olması hususları nedeniyle 13. Daire de çözüme kavuşturulduğu görülmektedir. B. KURUL KARARLARINA KARŞI BAŞVURUNUN ACELE İŞLERDEN SAYILMASI: Enerji piyasalarını düzenleyen yasalarında EPDK tarafından tesis edilen idari para cezalarının yargısal denetiminde esas alınan bir başka paralel düzenleme de Kurul kararlarına karşı Danıştay a yapılan başvuruların acele işlerden sayılmasıdır. Özellikle enerji piyasalarının teknik nitelikleri göz önünde bulundurulduğunda; enerji uyuşmazlıklarının hızlı, etkin ve şeffaf bir şekilde çözümlenmesinin sektör üzerinde olumlu etkiler doğuracağı şüphesizdir. Bu noktada piyasaları düzenleyen dört temel yasada Kurul kararlarına karşı başvurunun acele işlerden sayılmasının söz konusu yasaların hedeflerini gerçekleştirmede faydalı olacak bir düzenleme olarak göze çarpmaktadır. III.İDARİ PARA CEZALARININ İPTALİ İÇİN AÇILAN DAVALARDA YÜRÜTMENİN DURUDURULMASI HUSUSU Kural olarak; İdari yargıda dava açmak dava konusu işlemin yürütmesine etki etmemektedir. Ancak; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 27. Maddesi gereğince; işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve yürütülmesi halinde telafisi güç ya da imkânsız zararların doğacak olması sebeplerinin birlikte varlığı halinde yargı organlarınca yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi mümkündür. Bu karar ile dava neticesine kadar dava konusu edilen işlemin uygulanması engellenerek davacı yanın telafisi güç ya da imkânsız zararlar ile karşılaşmasını engellemek amaçlanmaktadır. EPDK tarafından tesis edilen idari para cezalarının iptali istemiyle açılan davalarda ise davacının yürütmenin durdurulması talebi ayrıksı bir özellik ihtiva etmektedir. Şöyle ki; 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununda İdari para cezasının genel bütçeye gelir kaydedileceği ve takip ve tahsilinde 5326 sayılı Kabahatler Kanunu nun hükümlerinin uygulanacağı düzenlenmiştir. Öte yandan, Maliye Bakanlığı nca hazırlanıp 12.05.2007 tarih ve 26520 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 442 sayılı Tahsilât Genel Tebliğ inde; genel bütçeye gelir kaydedilmesi gereken idari para cezalarının takip ve tahsil edilebilmesi için idari yaptırım kararının kesinleşmesi gerektiği belirtilmiştir. Bu
durumda idari para cezasının idari yaptırım kararına karşı yargı yoluna başvurulmaması veya kanun yoluna başvurulması halinde yargılamanın son bulması halinde idari para cezasının takip edilebilir aşamaya geleceği açıktır. Bu durumda söz konusu davalarda yürütmenin durdurulması talebine gerek bulunmamaktadır. Nitekim Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu 13.11.2008 tarih ve E. 2008/939 sayılı kararında bu hususu netliğe kavuşturmuş ve bu tür davalarda Yürütmenin Durdurulması Kararı verilmesine gerek olmadığı karara bağlanmıştır.[2] IV.DANIŞTAY IN EPDK TARAFINDAN TESİS EDİLEN İDARİ PARA CEZASI KARARLARININ YARGISAL DENETİMİNDE İZLEDİĞİ USUL Bilindiği üzere Kanuni İdare ilkesinin bir gereği olarak İdare her tür işlem ve eyleminde hukuka uygun davranmak zorundadır. Bu uygunluk ise Anayasanın 125. Maddesinin 1. Fıkrası gereğince yargı denetimine tabidir. Danıştay enerji piyasasına ilişkin tesis edilen idari para cezalarının yargısal denetimine ilişkin olarak; bu konuda yürürlükte bulunan mevzuat çerçevesinde bir değerlendirme yaparak; verilen cezanın hukuka uygun olup olmadığını karara bağlama yetki ve görevine sahiptir. Danıştay ın EPDK tarafından tesis edilen idari para cezalarına ilişkin şimdiye kadar ki içtihatlarının; özellikle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu nun yürürlüğe girişi sonrasında; piyasada faaliyet gösteren akaryakıt şirketlerinin 20.12.2004 tarihine kadar lisans alma zorunluluğu getirilmesi ve bu tarih sonrasında EPDK tarafından gerçekleştirilen denetimler neticesinde halen Lisansını yeni mevzuat çerçevesinde yenilemediği tespit edilen akaryakıt istasyonlarına idari para cezası uygulanmasına ilişkin kararların yargısal denetimi üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Danıştay 13. Dairesi nin 20.11.2006 tarih ve K.2006/4387, E. 2005/9752 sayılı bir kararında[3]; akaryakıt istasyonlarına ilişkin olarak; lisanssız faaliyette bulunulduğundan bahisle idari para cezasının tesis edilebilmesi için 20.12.2004 tarihi ile idari para cezasının tesis edildiği tarih arasında söz konusu şirketin fiilen çalıştığının İdare tarafından toplanacak bilgi ve belgeler ile ispatı gerektiği; idarenin varsayım ile idari işlem tesis edemeyeceği idari para cezasının tesis edildiği gün davacı şirket tarafından lisans alındığını bu nedenle tesis edilen idari para cezasının hukuka aykırı olduğu ve dava konusu işlemin iptalini hükme bağlamıştır. Ancak; Danıştay 13. Dairesinin aynı tarihli(20.11.2006) diğer bir kararında (E. 2005/9730 ve K. 2006/4394) yine aynı denetim sırasında lisanssız faaliyette bulunulduğundan bahisle idari para cezası tesis edilen ve hatta mühürlenen davacı akaryakıt şirketinin başvurusuna ilişkin kararında ise; 20.12.2004 tarihi sonrasında davacı şirketin fiilen çalışmasını devam ettirip ettirmediğine ilişkin bilgi ve belge olmamasına rağmen;
denetim tarihinde lisansa sahip olmayan akaryakıt şirketi için tesis edilen idari para cezasının hukuka uygun olduğunu hüküm altına almıştır. Bire bir aynı olan iki idari para cezası için Danıştay ın aynı günlü iki kararında farklı yorumlar getirmesi konunun Danıştay tarafından yorumlanmasında farklılıklar olabildiğini gözler önüne sermektedir[4]. IV. SONUÇ Her sektörde olduğu gibi enerji piyasalarında faaliyette bulunan şirketlerin de mevzuattaki kurallara uygun hareket etmeleri esastır. Ancak, uygulamada özellikle idari para cezası öngörülen bir takım fiillerin piyasada faaliyette bulunan şirketlerce gerçekleştirildiğinin tespiti neticesinde EPDK tarafından yasanın öngördüğü idari para cezalarının tesis edildiği de görülmektedir.epdk tarafından tesis edilen idari para cezalarına karşı davalar ilk derece mahkemesi olarak Danıştay da incelenmekte olup;idari para cezalarının kesinleşmeden tahsili mümkün olmadığından Yürütmenin durdurulması kararına ilişkin ayrıksı bir uygulamaya yol açmaktadır.uygulamada Danıştay ın konuya ilişkin şimdiye kadar vermiş olduğu kararların birçoğunun 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu ndan kaynaklandığı gözlemlenmektedir.danıştay ın EPDK tarafından tesis edilen idari para cezalarının esas denetiminde, işleme konu olan faaliyetin varsayımlara değil açık ve net delillere dayanması gerektiği içtihatlarla hüküm altına alınmıştır.ancak Danıştay ın şimdiye kadar ki içtihatlarında dava konusu olayın niteliklerine göre farklı bir takım yorumlarda bulunduğu da görülmektedir. Enerji piyasalarının özellikleri ve mevzuatın yeniliği dikkate alınarak; konuya ilişkin ileride verilecek yargı kararlarının daha yeknesak ve aydınlatıcı bir platform oluşturması, sektörün gereksinimlerinin ve idare hukuku genel prensiplerinin bir gereğidir. KAYNAKÇA: GÜNDAY Metin, İdare Hukuku, 9. Bası, İmaj yayınevi, 2005 GÖZÜBÜYÜK,. Yönetsel Yargı Turhan Kitabevi, 10. Bası, 1996 ULUSOY Ali, Bağımsız İdari Otoriteler, Turhan Kitabevi, 2003 GÖZLER, K. İdare Hukuku Ekim Kitabevi, 2003 http://www.danistay.gov.tr http://www.epdk.gov.tr http://www.kazanci.com.tr ONGUR ERGAN Hukuk ve Danışmanlık Bürosu Avukat; L.LM Bologna Üniversitesi Hukuk Fakültesi/İTALYA
[1] GÜNDAY, M. İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, 2004, s.213 vd. [2]http://www.kazanci.com.tr [3]http://www.danistay.gov.tr [4]http://www.kazanci.com.tr