4. Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve Sabancı Üniversitesi Sinan Ülgen, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM)
4.1. Giriş Son birkaç yıl içerisinde, Türkiye, yürürlükteki regülasyonların kapsamını daraltmak ve düzenleyici çerçevenin kamu çıkarlarına daha iyi hizmet vermesini sağlamak amacı ile önemli reformlar gerçekleştirmiştir. Sektörler arasında önemli farklılıklar olsa da, bu reformlar genellikle, bir taraftan piyasaların açılmasını ve özelleştirmeyi, diğer taraftan da piyasaya girişe, fiyatlara ve normal ticari uygulamalara ilişkin kısıtlamaların serbestleştirilmesini ve darboğaz unsurlarına rekabetçi erişimin sağlanmasını içermektedir. Bu çalışma, temel şebeke altyapısı sektörlerinde (telekomünikasyon, enerji ve ulaşım) gerçekleştirilen düzenleyici reformlara odaklanmaktadır. Bu sektörlerin düzenlenmesi, dolaylı etkileri nedeniyle tüm ekonominin performansı için önem taşımaktadır. Bu endüstrilerde sektörel düzenleme sadece ilgili sektörlerde piyasa koşulları üzerinde doğrudan bir etki yaratmakla kalmayıp, aynı zamanda bu endüstrilerin çıktılarını üretim süreçlerinde ara girdi olarak kullanan birçok farklı sektörü de dolaylı olarak etkilemektedir. Ayrıca, birçok gelişmiş ülkede hizmete dayalı ekonomiye geçiş yaşandığı göz önüne alındığında, temel altyapı sektörlerinin mikro düzeydeki performansı ile ulusal ekonomilerin makro düzeydeki performansı arasındaki bağ her geçen gün daha da güçlenmektedir. Dolayısıyla, bu sektörlerin doğru bir şekilde düzenlenmesi daha da büyük bir önem kazanmaktadır. Ekonomik büyüme hakkında son dönemlerde yapılan tartışmalarda, mikro ve sektörel reformların gerekliliği üzerinde durma eğilimi görülmektedir. Çoğu kanun koyucu, bir yandan, genellikle ikinci kuşak reform olarak adlandırılan, sektörel düzeyde üretkenlik darboğazlarının ortadan kaldırılması faaliyetlerine yoğunlaşırken, diğer yandan hem büyümeyi hem de kamu hizmeti yükümlülüklerini destekleyen düzenleyici çerçeveler oluşturma güçlüğüyle karşı karşıyadır. Bu, çok zor bir görevdir. Özellikle, şebeke sektörlerinde düzenleyici reformlar gerçekleştirmek oldukça zordur ve genel refahın iyileştirilmesi, büyük ölçüde, bir ülkenin bir yandan rekabeti artıran, öte yandan da rekabeti önleyici davranışları kısıtlayan düzenleyici çerçeveler tasarlama, uygulama ve yürütme kapasitesine bağlıdır. Türkiye de, şebeke altyapısı sektörlerinde gerçekleştirilen düzenleyici reformlarının kapsamı ve etkisi farklı düzeylerde olmuştur. Bazı sektörlerde düzenleyici reform süreci önemli bir mesafe kat etmişken, diğerleri hala reformun başlangıç aşamalarında bulunmaktadır. Aynı gözlem AB uyumu için de geçerlidir. Bu reformların özellikle telekomünikasyon, enerji ve ulaşım sektörlerindeki mevcut durumunu ve etkisini analiz eden raporun diğer bölümlerinde, bu sektörel reformların asimetrik özellikleri açık bir şekilde vurgulanmaktadır. Çalışmanın bu bölümünde ilk olarak, önceki bölümlerde sunulan analizlere dayanılarak, Türkiye nin, genel anlamda düzenleyici reformlar konusunda ve özellikle de AB müktesebatı ile uyum konusunda bulunduğu nokta özetlenmektedir. Bölümde ikinci olarak, doğrudan yabancı yatırım (DYY), rekabet politikası, devlet yardımları ve düzenleyici reformların etkisini değiştiren kamu hizmeti yükümlülükleri gibi iş ortamı unsurları açıklanmaktadır. Ayrıca, şu ana kadar kaydedilen ilerlemelerin açıklanmasına yardımcı olacak ve politika önerilerinin temelini oluşturabilecek etkenler de tanımlanmaktadır. Dolayısıyla bu bölümün amacı, zaman içerisinde oluşan sektörel farklılıkları daha iyi anlayabilmek için, Türkiye deki düzenleyici reform süreci üzerinde etkisi bulunan çeşitli etkenlere ışık tutmaktır. Buna bağlı olarak, Türkiye nin hizmet sektörünün düzenlenmesi konusunda sergilediği yaklaşımın, sektörel üretkenliği olumsuz yönde etkileyebilecek eksikliklerin analizi de bu bölümün amaçlarından biridir. Uyumun belirli bir düzeye ulaştığı durumlarda bile, düzenlemelerin uygulanması ve yürütülmesi ile bunlardan arzu edilen sonucun alınabilmesi konularında, kurumsal yetersizlikler ve yönetişim zafiyetleri nedeniyle çeşitli sorunlarla karşılaşılabildiğini özellikle vurgulamak isteriz. Son olarak, raporun diğer bölümlerinde yeralan sektörel çalışmalardaki analizlere dayanılarak, Türk ekonomisinin düzenleyici çerçevesine dair yönetişiminin geliştirilmesini sağlayacak bir dizi öneride bulunulmaktadır. 193
Bu bölümün içeriği aşağıda belirtilen şekilde düzenlenmiştir. Bir sonraki kısımda, Türkiye nin düzenleyici reformları gerçekleştirmesinin nedenleri kısaca açıklanmaktadır. 4.3. kısımda, bu çalışma kapsamında irdelenen sektörlerdeki uyum düzeyleri özetlenmektedir. 4.4. kısımda ise, altyapı sektörlerinde doğrudan yabancı yatırıma odaklanılmaktadır. Bundan sonraki üç kısımda, sırasıyla, rekabet yasası ve devlet yardımları, kamu hizmeti yükümlülükleri ve özelleştirme konuları ele alınmaktadır. 4.8. kısımda, düzenleyici kurumların performanslarını etkileyen kurumsal faktörler irdelenmektedir. 4.9. kısımda ise öneriler ve sonuç bölümleri yer almaktadır. 4.2. Düzenleyici Reformların Tarihçesi Düzenleyici reformlar neden yapılır? Bu soruya iki farklı türde yanıt verilebilir. Bu yanıtlardan ilki, küresel açıdan düzenleyici reformlara duyulan gereksinimin her geçen gün artması ile bağlantılıdır. OECD (1999) şebeke altyapısı sektöründe düzenleyici reformları destekleyen küresel eğilimin arkasındaki nedenleri sıralamıştır. Bunlardan ilki ve en önemlisi, kanun koyucuların teknoloji seçimi, pazara yeni girişler ve yeni rekabet biçimleri üzerindeki kısıtlamaların azaltılması suretiyle piyasa güçlerine daha geniş bir hareket alanı sağlanmasının, verimlilik konusunda önemli getirileri olacağının bilincine her geçen gün daha fazla varmasıdır. Katı bir şekilde kontrol edilen bir sistemde, oyuncular, mevcut en iyi teknolojilerden faydalanabilmek ve gelişmiş teknolojileri keşfedebilmek için gereken bilgi ve teşvikten yoksundur. Düzenlemelerin ekonomik verimliliği düşüreceğinin farkına her geçen gün daha fazla varılmasının yanı sıra, teknolojik değişimin, birçok şebeke altyapısı sektöründe, şebekenin doğal tekel özelliğini ortadan kaldırdığını ve önceden rekabetçi olarak değerlendirilmeyen segmentlere rekabetin çeşitli biçimlerinin girmesine olanak sağladığına yönelik inanış da kuvvetlenmeye başlamıştır (örneğin telekomünikasyonda yerel ağ). Ayrıca, düzenlemenin başarısız olma olasılığı kabul edildiğinde, kapsam ekonomilerinin önemi azalmaktadır. Düzenleyici reformlara yönelik eğilimin üçüncü nedeni, işletmelerin gittikçe artan uyum maliyetlerini üstlenme konusunda direnç göstermeleridir. Bu konu, düzenleyici reformların yapılmasına yönelik dördüncü baskı unsuru olan artan küreselleşme ile yakından ilişkilidir. İkinci grup yanıt ise Türkiye nin içinde bulunduğu durum ve koşullar ile ilişkilidir. Türkiye de uygulanan ekonomik kalkınma modeli, uzunca bir süre ithal ikamesine ve devletin yönlendirici bir rol üstlenmesine dayanmıştır. Bu model, özel sektörün, ekonominin birçok sektöründe faaliyet gösteren kamu iktisadi teşekkülleriyle birlikte, yüksek ithalat vergileri vasıtasıyla uluslararası rekabete karşı korunmasını esas almaktaydı. Devletin ekonomik faaliyetlerde bulunması, özel sermayenin yetersizliğiyle açıklanmaktaydı. Bu model yabancı sermaye girişine yardımcı olmamıştır. Türkiye nin, ekonomik faaliyetleri devlete yükleyen devletçi siyasi felsefesi de devletin iş hayatında yer almasını desteklemiştir. 1970 lerde yaşanan petrol krizlerinin ardından, bu model sorun yaratmaya başlamış ve ülke ödemeler dengesinde ciddi zorluklarla karşılaşmıştır. 1980 yılı Ocak ayında, geniş kapsamlı bir serbestleştirme paketi ile Türk ekonomisindeki ilk radikal dönüşüm başlamıştır. İthal ikamesi politikalarının yerini ihracata yönelik büyüme stratejisi almıştır. Ticaret ve yatırım politikaları elden geçirilmiştir. Türkiye ekonomisi bu reformlara olumlu tepki vermiş ve ekonomik büyüme yeniden hız kazanmıştır. Kamu iktisadi teşekküllerinin ulusal ekonomideki ağırlığı değişmediğinden, bu aşamada serbestleşme süreci tamamlanamamıştır. Özelleştirme çabaları da siyasi ve ekonomik istikrarsızlık, yasal tutarsızlıklar ve güçlü bir ideolojik muhalefet nedeniyle bir ilerleme kaydedememiştir. 1995 yılında AB ile Gümrük Birliği nin sağlanması, ikinci bir ekonomik serbestleşme ve modernleşme dalgasını harekete geçirmiştir. Ticaret politikaları AB ile tamamen uyumlaştırılmış ve bir rekabet politikası benimsenmiştir. Türkiye nin, ekonomik yapısında, devlete ait varlıkları ve şirketleri özel yatırımcılara satmaya odaklanan, köklü bir reformu içtenlikle uygulamaya başlaması bu tarihten sonra gerçekleşmiştir. Kısaca, Türk ekonomisinin Avrupa ekonomisi ile entegrasyonunu sağlayan Gümrük Birliği, hırslı bir özelleştirme programını harekete geçiren unsur olarak değerlendirilebilmektedir. 194
Türkiye de özelleştirme ile düzenleyici reformların hız kazanmasının ikinci nedeni, 2001 yılından itibaren IMF nin desteğiyle uygulanan ekonomik uyum programı ile bağlantılıdır. 2000-2001 yıllarında yaşanan ekonomik kriz, güçlü bir mali disiplinin oluşturulmasını ve korunmasını sağlayacak bir şekilde tasarlanan bir ekonomik program yardımıyla aşılmıştır. Özelleştirme, bu programın kritik önem taşıyan bir parçası olmuştur. Ayrıca özelleştirme çok gerekli olan yabancı yatırımların ülkeye çekilmesine de yardımcı olmuştur. O tarihten bu yana, özelleştirme hız kazanmış ve Türk Telekom gibi eskiden kamuya ait olan şirketlerin de aralarında bulunduğu, sanayi ve hizmet sektörlerinde faaliyet gösteren bir dizi kamu iktisadi teşekkülü satılmıştır. Özelleştirme faaliyetleri, düzenleyici reformların yapılması gerekliliğini gündeme getirmiştir. Başka bir deyişle, gelişmekte olan birçok ülkede olduğu gibi, Türkiye de de, kamu tekelinin özel şirketlere devredilmesinin sonuçlarının yarattığı endişe, düzenleyici reformların tetikleyicisi olmuştur. Son olarak, AB üyelik hedefinin, Türkiye de düzenleyici reformlar yapılması konusunda önemli bir etken olduğunun vurgulanması gerekmektedir. AB müktesebatı aday ülkelerde düzenleme konusunda yapılacak değişiklikler için ayrıntılı bir plan sunmaktadır. Aynı durum Türkiye için de geçerlidir. Türkiye nin düzenleyici reformlar konusunda yaşadığı deneyim AB müktesebatına uyum gereksiniminden önemli ölçüde etkilenmiştir. AB müktesebatı, 2005 yılında üyelik müzakerelerine başlanmadan önce bile, düzenleyici uyumunu desteklemek amacı ile Türkiye tarafından kullanılmaktaydı. Komisyon un Türkiye nin AB kanun ve yönetmeliklerine uyum konusunda bir yıllık dönem içerisinde kaydettiği gelişmeleri ele alan yıllık raporları da bu açıdan faydalı bir araç olarak hizmet etmiştir. 4.3. Uyum Konusundaki İlerlemeler Aşağıdaki tabloda, temel şebeke altyapısı sektörlerindeki mevcut düzenleyici uyumun derecesi açıklanmaktadır. Tablo 4-1: Düzenleyici uyum derecesi Sektör Uyum Derecesi Piyasa rekabeti düzeyi Devlet kuruluşlarının ağırlığı Elektrik Yüksek Orta Yüksek Doğal Gaz Yüksek Düşük Çok yüksek Telekomünikasyon Yüksek Orta Yok* Karayolu taşımacılığı Orta Yüksek Yok Denizyolu taşımacılığı Düşük Yüksek Düşük Demiryolu taşımacılığı Düşük Çok düşük Çok Yüksek Havayolu taşımacılığı Yüksek Orta Yüksek * Türk Telekom un çoğunluk hissesinin özelleştirilmiş olması nedeniyle bu sektörde kamu işletmecisinin ağırlığının kalmadığı değerlendirilmiştir. Kaynak: Kendi değerlendirmemiz Yukarıdaki tablodan da görülebileceği üzere, düzenleyici uyum ve bunun piyasalardaki yansımaları konusunda sektörler arasında büyük farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıklar sektörel üretkenliğe de yansımaktadır. Ekli çalışmalarda vurgulandığı gibi, sektörel üretkenlik ve verimlilik, düzenleyici rejimin olanak sağladığı piyasa rekabeti ile yakından ilgilidir. Demiryolu hizmetlerinin kamunun kontrolünden çıkarılması ve serbestleştirilmesi karmaşık ve zor bir süreçtir. Bu süreç AB de tedricen gerçekleştirilmiştir. Bu süreç hala devam etmekte ve uygulanmasında çeşitli zorluklarla mücadele edilmektedir. Demiryolu sektöründe AB düzenlemelerinin belkemiğini muhasebe düzeyinde ya da kurumsal düzeyde dikey ayrışma oluşturmaktadır. Bunu, demiryolu şebekesine, serbest ve ayrımcılık gütmeyen erişim sağlanması ve ulaşım hizmetleriyle (yolcu&yük) kamu hizmeti yükümlülüklerinin muhasebelerinin ayrılması desteklemektedir. 195
Türkiye de, altyapı yönetiminin ulaşım hizmetlerinin sunulmasından ayrılmasına ve TCDD nin ticari bir anlayışla yeniden yapılandırılmasına yönelik olarak uzun bir süre önce belirlenmiş hedeflere rağmen, TCDD hala ticari ilkelerle faaliyet göstermemektedir. Yüksek hacimde demiryolu taşımacılığı hizmeti sunan özel şirketler bulunmaktadır; ancak bunlar TCDD nin lokomotiflerine bağımlıdır. Hem TCDD nin dikey olarak ayrışmasını, hem de demiryolu hizmetleri piyasasında serbestleşmeyi sağlayacak olan Demiryolu Çerçeve Paketi, AB yönergelerine uygun bir şekilde hazırlanmaktadır. Türkiye de, karayolu taşımacılığı piyasasında, Türk karayolu taşımacılığı mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması konusunda ciddi bir ilerleme kaydedilmiştir. 2003 ve 2004 yıllarında kabul edilen yeni Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili yönetmelikler, karayolu taşımacılığı hizmetleri için AB dekine benzeyen bir düzenleyici çerçeve oluşturmuş ve piyasaya erişim kurallarını, yine AB de olduğu gibi, mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yetkinliğe sahip olma ölçütlerine göre tanımlamıştır. Bununla birlikte, düzenleyici çerçevede, piyasa yapılarından kaynaklanan birtakım farklılıklar bulunmaktadır. Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili Tüzükler, sektörün çok fazla bölünmüş olduğu ve oyuncuların büyük bir çoğunluğunun küçük firmalardan oluştuğu gerçeği göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Bunun sonucunda, piyasaya erişim kuralları ve ruhsat işlemleri Türk piyasasına göre uyarlanmıştır. Yasaların uygulanması sonucunda, sektörde bir birleşme ve dönüşüm yaşanmasına ve piyasadaki oyuncuların ölçek ekonomisine ulaşmalarına yardımcı olması beklenmektedir. Böylelikle, sektörün AB yönergelerini daha doğru bir şekilde uygulaması mümkün olacaktır. Havayolu taşımacılığı konusunda, Türk mevzuatı birçok açıdan AB müktesebatına uygundur. Ancak, tam uyum, rekabetin, verimliliğin ve şeffaflığın artması gibi ek avantajlar sağlayacak ve hem maliyet hem de kalite üzerinde olumlu etkiler yaratacaktır. Türkiye nin Tek Avrupa Seması na dahil olması, AB havayolu taşıyıcılarının Türk piyasasına hizmet vermesini ve Türk taşıyıcılarının da herhangi bir ayrıma maruz kalmadan AB ülkeleri arasında çalışmasını sağlayarak sektörde rekabeti artıracaktır. Güzergah izinleri verilebilmesi için havayolu taşıyıcılarına kamu hizmeti yükümlülüğü getiren mevcut sistem, kamu hizmeti yükümlülüğünü düzenleyerek mevcut düzenlemelerin uygulama maliyetleri ve kalitesi üzerinde önemli bir etki yaratacak olan daha nesnel ve şeffaf bir dizi kural ve koşul ile değiştirilecektir. Düzenleyici uyum ayrıca, Türkiye nin mevcut iki taraflı havayolu taşımacılığı anlaşmalarını da tadil etmesini gerektirecek ve bazı uluslararası güzergahlarda, ulusal havayolu şirketi olan THY nin lehine düzenlenmiş olan yasal düopolleri ve sabit fiyat düzenlemelerini ortadan kaldıracaktır. Bu durum, özel sektöre ait diğer havayolu şirketlerinin bu güzergahlarda THY ile daha eşit koşullarda rekabet etmelerine olanak sağlayacaktır. Türk denizcilik sektörü, devletin sahip olduğu ve devlet tarafından işletilen varlıklardan özel kuruluşlara tedricen geçişin yaşandığı bir geçiş sürecinde bulunmaktadır. Özelleştirme süreci, liman yönetimi konusunda önemli bir mesafe kat etmiş ve Türkiye nin ana limanlarından bazıları başarılı bir şekilde özelleştirilmiştir. Denizyolu taşımacılığı alanında ise, kabotajın ve transit taşımacılığın büyümesi yönündeki engellerin ortadan kaldırılmasını sağlamak amacı ile ticarete daha elverişli bir düzenlemenin gerektiği konusuna odaklanılmıştır. Komisyon un Türkiye Hakkındaki İlerleme Raporunun denizyolu taşımacılığına ilişkin bölümünde de bahsedildiği üzere, ilerleme sadece AB müktesebatına uyum düzeyi ile sınırlı kalmıştır. Uluslararası Denizcilik Örgütünün SOLAS 78, SOLAS 88, Load Line 88 ve Mar-Pol gibi deniz emniyetine ve güvenliğine yönelik düzenlemeleri henüz Türkiye tarafından kabul edilmemiştir. Piyasaya giriş düzenlemeleri konusunda ise, gemi tesciline yönelik ayrımcılık güden hükümler elden geçirilmelidir. Son olarak, kurumsal uygulama kapasitesine yapılacak yatırımlar, uluslararası sularda yolculuk yapan Türk gemilerinin itibarının artmasını sağlayacaktır. Böylelikle, alıkoyma oranları azalacak ve Türk filolarının uluslararası taşımacılık hizmetleri sunma konusunda daha rekabetçi olması sağlanacaktır. Türk telekomünikasyon sektöründe düzenleyici reformlar, 2000 yılında, Telekomünikasyon Kurumunu kuran ve devlete ait operatör Türk Telekomünikasyon AŞ nin tekel haklarının 31 196
Aralık 2003 tarihi itibariyle sona erdirilmesini öngören 4502 sayılı yasanın yürürlüğe girmesi ile başlamıştı. Türkiye deki düzenleyici çerçeve ilk olarak büyük ölçüde Avrupa Birliği nin (AB) 1998 paketinden esinlenerek hazırlanmıştı. 2003 çerçevesinin Avrupa da yürürlüğe girmesinin ardından, Telekomünikasyon Kurumu ikincil mevzuatını gittikçe artan bir oranda bu yeni çerçeveye dayandırmış ve ex-ante düzenleyici yükümlülüklerini pazar analizleri ve Etkin Piyasa Gücüne sahip operatörlerin belirlenmesi temelinde tanımlamıştır. Ancak Türkiye de halen bireysel lisans verme rejiminin uygulandığı göz önüne alındığında, özellikle yetkilendirme konusunda hala ciddi farklılıklar mevcuttur. Telekomünikasyon sektöründe fiili rekabet oldukça yavaş bir şekilde gelişmektedir. Bu durum kısmen düzenleyici faaliyetlerde yaşanan gecikmelerden kaynaklanmaktadır. Gecikmeler, hem Kurumun başlangıçtaki tecrübesizliğinden hem de rekabetin hızlı bir şekilde gelişmesinin devlete ait işletmecinin ileride yapılacak satışlından elde edilecek gelirlerin -bu satış 2005 yılında gerçekleşmiştir- azalmasına neden olacağına dair düşüncelerden kaynaklanmıştır. Yerel ağa ayrıştırılmış erişimin, taşıyıcı ön seçiminin ve numara taşınabilirliğinin uygulanmaya başlanmasıyla rekabetin artması beklenmektedir. Elektrik sektöründe düzenleyici reformun dönüm noktasını oluşturan gelişme, 2001 yılında Elektrik Piyasası Kanunu nun (EPK) yürürlüğe girmesiyle yaşanmıştır. Yürürlüğe girdiği tarihte EPK, AB yönergelerine tam uyuma çok yakındı: bu kanun ile bağımsız bir düzenleyici kurum (şu anda Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, EPDK, olarak adlandırılmaktadır) kurulmuş, devlet tarafından işletilen enerji üretimi, iletimi ve dağıtımı kurumları ayrı tüzel kişiler olarak düzenlenmiş ve tedarikçilerini seçme hakkına sahip olan uygun tüketiciler oluşturulmuştur. Uygun tüketicilerin tüketim düzeyi eşikleri Kurum tarafından belirlenecek olup, tam serbestleşmeye 2011 geçilmesi öngörülmektedir. Halen AB müktesebatı ile uyum konusunda en büyük boşluk, aynı tüzel kişiye, hesap ayrımı yapması koşuluyla, enerji üretimi, dağıtımı ve perakende satışı ile iştigal etme hakkının tanınmasından kaynaklanmaktadır. Rekabet Kurumu tarafından verilen bir karar uyarınca, dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinin ardından, dağıtım ve perakende satışın yasal olarak ayrılması gerekmektedir. Uyum konusunda ciddi bir ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, özel sektör tarafından beklenen düzeyde yatırım yapılmamıştır ve ülkenin 2-3 yıl içerisinde elektrik sıkıntısı çekeceği tahmin edilmektedir. Enerji konusundaki bölümde de açıklandığı üzere, belirlenen ilk strateji, dağıtım varlıklarının özelleştirilmesinde yaşanan gecikmeler ve tutarsız fiyatlandırma politikaları nedeniyle başarılı olamamıştır. Gaz sektöründe, 2001 yılında yürürlüğe giren Doğal Gaz Piyasası Kanunu, gaza ilişkin 2003 AB yönergesine uyum konusunda önemli adımlar atılmasını sağlamıştır. Bu kanun, üçüncü şahısların erişiminin düzenlenmesini öngörmekte ve uygun tüketicileri tanımlamaktadır. Kanun, yasal ayrıştırmayı öngörmemekle birlikte, hem devlete ait operatör olan BOTAŞ hem de özel sektöre ait oyuncular için hesap ayrımı yükümlülüğü getirmiştir; ancak BOTAŞ ın 2009 yılına kadar yasal olarak ayrıştırılması da öngörülmüştür. Gazın şehirlerde dağıtımında özel sektörden önemli ölçüde giriş mevcuttur. Ancak, BOTAŞ ın Rusya, İran ve Cezayir gibi uluslararası tedarikçilerle imzalamış olduğu uzun vadeli sözleşmeler nedeniyle piyasada hemen hemen hiç rekabet yoktur. Özel sektöre sözleşme ve/veya hacim tahsis etme planları ciddi bir şekilde gecikmiştir. Özetle, Türkiye nin AB müktesebatı ile uyum konusunda gösterdiği ilerleme düzensiz olmakla birlikte genel olarak çok da hayal kırıklığı yaratacak düzeyde değildir. Avrupa daki başarılı örneklerle karşılaştırıldığında, Türkiye nin uygulamada ve daha önemlisi etkide, yani etkin bir rekabetin geliştirilmesi adına alması gereken mesafe, yasal zeminde kat edilmesi gereken mesafeden daha büyüktür. Bu bölümün devamında yasal ve kurumsal ortamın unsurları daha ayrıntılı olarak irdelenecek ve bu farklılığın açıklanmasına yardımcı olacak etkenler araştırılacaktır. 197
4.4. Düzenleme, Verimlilik ve Doğrudan Yabancı Yatırım Ortamı Düzenleme ile verimlilik arasında çok yakın bir ilişki bulunmaktadır. Çeşitli çalışmalar, yürürlükteki düzenleyici rejimin rekabetçi veya en azından girişe izin veren bir piyasaya yapısının oluşturulmasına olanak sağladığı sektörlerde, piyasa verimliliğinin arttığını göstermektedir. 1 Kişi başı GSYİH nin büyüme düzeyi ve hızı, yerel piyasaların daha yüksek giriş ve rekabet seviyesine sahip olduğu ülkelerde daha yüksektir (Dünya Bankası 2003). Bir grup örnek ülkeden elde edilen veriler üzerinde yapılan analizler, net piyasa girişinin üretkenlikteki artışın %30 unu sağladığını göstermektedir (Khemani, 2006). Yeni giren oyuncular piyasada mevcut firmaları, karlarını koruyabilmek için üretkenliklerini artırmaya teşvik etmektedir. Benzer şekilde, ciddi bir rekabet baskısı altında bulunan firmaların yeni bir buluş yapmaları olasılığı, bu tür baskılarla karşılaşmayan firmalara kıyasla %50 daha fazladır (Dünya Bankası, 2005). Kanun koyucuların, şebeke sektörlerinde karşılaştıkları temel zorluk, doğal tekel özelliklerini kısmen taşıyan bu piyasalarda rekabeti destekleyen düzenlemelerin geliştirilmesi ihtiyacıdır. Rekabeti destekleyen düzenlemelerin yanı sıra, doğrudan yabancı yatırımlar da (DYY) düzenleyici reformlar ile üretkenlik arasında bağlantı kuran ilave bir boyut oluşturmaktadır. DYY nin genellikle sektörel üretkenlik üzerinde olumlu bir etkisi olduğuna inanılmaktadır. Deneysel çalışmalar, yabancı şirketlerin aynı sektördeki yerli kuruluşlara oranla daha çok sermaye ve beceri yoğun olduğunu ve araştırma ve geliştirme çalışmalarına daha fazla yatırım yaptığını göstermektedir (Keller, 2004; Keller ve Yeaple, 2003; OECD, 2001). Bunun sonucunda, yabancı şirketler, yerli firmalara oranla daha hızlı büyümekte ve verimliliğin artışına daha fazla katkıda bulunmaktadır (Criscuolo, 2005). Yabancı şirketler ayrıca, daha iyi yönetim uygulamalarını yaymak, yeni teknik bilgiler sunmak ve işgücünü eğitmek suretiyle üretkenliğin daha fazla artmasına dolaylı olarak da katkıda bulunmaktadır. Dolayısıyla, DYY leri kolaylaştıran bir düzenleyici ortam, üretkenliğin daha fazla artmasına da katkıda bulunacaktır. Nicoletti ve ark. tarafından (2003) da belirtildiği üzere, piyasaya girişi kısıtlayan ya da yabancı yatırımların potansiyel getirisini azaltan düzenleyici politikalar, OECD ülkelerinde yabancı yatırımın payı üzerinde olumsuz bir etkiye sahiptir. Conway ve ark. (2006) de, yerli rekabeti ve DYY yi kısıtlayan düzenlemelerin DYY tutarı üzerinde oldukça olumsuz bir etkiye neden oluğunu belirtmektedir. Bu çalışmaya göre, rekabeti önleyici ürün piyasası düzenlemeleri, giriş engellerini yükseltmek suretiyle, yabancı şirketlerin yerleşmesinin önüne geçmekte ve istihdamı artırmalarını engellemektedir. Düzenleyici çerçevenin yabancı firmaların istihdam paylarının ülkeler arasındaki farklılığı üzerinde çok büyük bir etkisi olduğu kanaatine varılmıştır. 2 Bu açıdan bakıldığında, şebeke sektöründe AB müktesebatının kabulü Türkiye nin ilgili sektörlerde yabancı yatırımı cezbetme potansiyelini önemli ölçüde artıracaktır. Türkiye de sektörel mevzuatta hala, aşağıdaki tabloda da özetlendiği şekilde, yabancı yatırıma karşı çok sayıda engel bulunmaktadır. Tablo 4-2: Türkiye de yabancı yatırıma yönelik engeller Sektör Denizyolu taşımacılığı Yatırım Engeli Kabotaj yerli gemilerle sınırlıdır. Gemicilik şirketlerinin Türk bayrağı taşıyabilmeleri için hissedarlarının %51 çoğunluğunun Türklerden oluşması gerekmektedir. 198 1 Örneğin bkz. Dünya Bankası (2003). 2 Yapmış oldukları küçülme tahminleri, verilerde ülkeler arasındaki farklılığın %10 unun ürün piyasası düzenlemelerinden, %13 ünün de DYY üzerindeki doğrudan kısıtlamalardan kaynaklandığını ortaya koymaktadır.
Sektör Havayolu taşımacılığı Yatırım Engeli Yerli güzergahlarda faaliyet gösteren havayolu taşıyıcılarının sahiplerinin Türk vatandaşları olması gerekmektedir. Elektrik Yabancı hakiki ya da tüzel kişiler, elektrik üretim, iletim ve dağıtım şirketlerinde kontrolü ellerine geçirmelerine olanak sağlayacak bir pazar payına sahip olamazlar (Elektrik Piyasası Kanunu Madde 14). Türkiye de, düzenleyici rejim vasıtasıyla uygulanan yasal kısıtlamalar nedeniyle yabancı yatırımların teşvik edilmemesinin etkisi, 2001 ve 2006 yıllarında temel sektörlerdeki DYY yoğunluğunun yer aldığı aşağıdaki grafiklerden de görülebilmektedir. 3 Şekil 4-1: DYY Yoğunluğu (2001) Şekil 4-2: DYY Yoğunluğu (2006) Kaynak: Kendi hesaplamalarımız. TUIK, OECD Communications Outlook 2007 ve Türkiye Cumhuriyeti Hazinesi istatistiklerinden derlenmiştir. 3 DYY yoğunluğu, yıllık toplam DYY girişinin sektörel payının Gayrı Safi Yurtiçi Hasılanın sektörel payına bölünmesi ile hesaplanmaktadır. 199
Haberleşme sektörünün DYY yoğunluğu 5 yıllık bu dönem içerisinde önemli ölçüde artış göstermiştir. Bu durum, bu sektörde gerçekleştirilen düzenleyici reformların, serbestleşmenin ve özelleştirmenin bileşiminden kaynaklanmaktadır. Ulaşım sektörünün DYY yoğunluğu da havaalanı inşası ve işletilmesi alanlarında yaşanan kamu-özel sektör ortaklıkları sayesinde hafif bir artış göstermiştir. Enerji sektöründe ise, DYY yoğunluğu, düzenleyici çerçevede yer alan kısıtlamalar ve sektörün, özellikle dağıtım alanında, tam rekabete açılmasında ilerleme kaydedilememesi nedeniyle hala düşüktür. AB müktesebatının kabulü, şebeke sektörlerinde, yabancı yatırımlara yönelik olarak düzenlemelerden kaynaklanan kısıtlamaların ve DYY lere yönelik engellerin kaldırılmasını beraberinde getirecektir. Böylelikle, bu sektörlere yönelik DYY girişi artarak üretkenliğin büyümesine katkıda bulunacaktır. 4.5. Rekabet Yasası Rekabetin düzenlenmesi, genel düzenleyici yaklaşımın ayrılmaz bir parçasıdır. Dolayısıyla, rekabet kurallarının uygulanması ve Rekabet Kurumu ile sektörel bağımsız düzenleyici kurumlar arasındaki ilişkinin türü, sektörel politikalar üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Türkiye de rekabet yasalarında önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. 1997 yılında hem Rekabet Yasası kabul edilmiş hem de bir Rekabet Kurumu oluşturulmuştur. O tarihten bu yana, Rekabet Kurumu son derece yetkin ve etkili bir düzenleyici kurum haline gelmiştir. Türk Rekabet Kurumunun çalışmaları Komisyon un yıllık İlerleme Raporlarında övgü almaktadır. Benzer şekilde, OECD tarafından 2005 yılında, Türkiye deki rekabet politikasının irdelenmesine yönelik olarak gerçekleştirilen çalışmada da Türk Rekabet Kurumunun yüksek performansı vurgulanmış ve Türk Rekabet Kurumu, Türkiye nin en etkin ve en iyi idare edilen kurumlarından biri olmakla gurur duyabilir. Görevini, enerji, hayal gücü ve dürüstlükle yerine getirmekte olup ticaret camiası liderlerinin saygısını ve desteğini kazanmıştır. Rekabet Kurumu nun en güçlü yönleri arasında, doğru bir rekabet politikası geliştirme ve uygulama konusundaki kararlılığı da yer almaktadır; ayrıca, sürecin doğru işlemesine ve şeffaflığa, uzman personelinin geliştirilmesine ve eğitilmesine verdiği önem de artıları arasındadır. Mali ve idari özerkliği ve hükümetin önemli müdahalelerde bulunmaması bu Kurumun etkinliğinde büyük bir rol oynamaktadır, ifadesine yer verilmiştir. Kısacası, Türkiye de rekabet kurallarının düzenleyici çerçevesi artık iyice oturmuştur. Ancak, özellikle üç alanda hala sorunlar mevcuttur: a) Rekabet Kurumu ile diğer düzenleyici kurumlar arasındaki ilişkiler b) Devlet yardımları ve c) Yargısal inceleme. Bunlardan ilk ikisi bu kısımda, üçüncü ise 8. kısımda ele alınmaktadır. 4.5.1. Rekabet Kurumu ile Diğer Düzenleyici Kurumlar Arasındaki İlişki Daha önce de belirtildiği üzere, şebeke sektöründeki düzenleyici reformların amaçlarından biri, şimdiye kadar devletin kontrolünde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesidir. Sektörün uzun vadedeki performansının en iyi sonuçları vermesini sağlayabilmek için doğru rekabet çerçevesinin oluşturulmasının ve himaye edilmesinin ne kadar önemli olduğu göz önünde bulundurulduğunda, düzenleyicilik sorumluluğu üstlenmiş farklı idari kurumlar arasındaki ilişkinin türünün önemi de ortaya çıkmaktadır. Diğer bir deyişle, Rekabet Kurumu ile Bağımsız Düzenleyici Kurumlar (BDK) arasındaki yetki sınırının ve ilişkinin belirlenmesi iyi ve piyasa dostu bir düzenleme için kritik bir önem taşımaktadır. Rekabet politikası genellikle ex post olsa da sektör düzenlemesi prensip olarak ex ante dir. Dolayısıyla, bu iki idari kurum arasında, tercihen yasal yollarla, bir işbirliği kurulması gerekmektedir. İşin bu iki kurum arasında paylaştırılması sadece en iyi rekabet politikası ve düzenleme modelleri ile ilgili kurumların kapasitelerine bağlı değildir, aynı zamanda yasal ve idari sistemlerin getirdiği sınırlamalara ve bazı durumlarda, söz konusu ülkenin bürokratik kültürüne ve geleneklerine de tabidir (Öz, 2006). 200
Türkiye de, Rekabet Kurumu ile BDK lar arasındaki ilişkiyi düzenleyen yasal hükümler noksan ve nispeten etkisizdir. Başbakanlık 1998 yılında hükümetin diğer kurumlarının rekabet politikasını ilgilendiren düzenlemelere ve kararlara ilişkin öneriler konusunda önceden Rekabet Kurumuna danışmalarını öngören bir tebliğ yayınlamış ve 2001 yılında bu tebliği tekrar yayınlamıştır. Başbakanlık tebliğine uymanın zorunlu olarak değerlendirilmemesi ve önemli bir düzenleme yapmadan önce Rekabet Kurumuna danışmayan kurumlara herhangi bir yaptırım uygulanmaması nedeniyle, kamu idaresinin bu hükümlere uymaları sınırlı düzeyde ve keyfi olmuştur. Düzenleyici kurumlara ilişkin olarak, telekomünikasyon kanunu, Telekomünikasyon Kurumunun belirli konularda (örneğin, Türk Telekom hakkında yapılacak soruşturmlar ve taslask düzenlemeler) Rekabet Kurumuna danışmasını mecbur kılmakta ve Rekabet Kurumunun telekomünikasyon sektörüne ilişkin herhangi bir karar almadan önce Telekomünikasyon Kurumuna danışmasını öngörmektedir. 2002 yılı Eylül ayında soruşturmalar, birleşme incelemeleri, istisnalar ve menfi tespitler konularında iki kurum arasındaki işbirliğini ve eşgüdümü artırmak amacı ile bir işbirliği protokolü düzenlenmiştir. Ancak, bu protokol etkin bir şekilde uygulanamamıştır. OECD (2005) raporunda, özel sektöre ait telekomünikasyon şirketlerinin, kurumların yetki alanlarının çakışması nedeniyle, aynı işlem için hem Rekabet Kurumu hem de Telekomünikasyon Kurumu tarafından ceza uygulandığından şikayet ettikleri belirtilmektedir. Bir firmanın birbiriyle çelişen kurallara tabi olması da olasıdır. Örneğin, telefon hizmeti sağlayıcıları, hem Rekabet Kurumunun yeniden satış fiyatlarının korunmasına ilişkin yasaklamalarına hem de Telekomünikasyon Kurumunun son kullanıcılara telefon hizmetleri satışında fiyat ayrımı yapılması konusundaki yasaklamalarına uymak zorundadır. İronik bir şekilde, enerji alanında da tam tersi bir durum geçerlidir. Elektrik ve doğal gaz sektörüne ilişkin yasalarda, Rekabet Kurumu ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) arasında istişarede bulunulmasına yönelik hükümler yer almamaktadır. Ancak, bu iki kurum kendi inisiyatifleriyle, belirli istişare ve işbirliği kurallarını içeren bir anlaşma akdetmişlerdir. Böylelikle, mevzuat tarafından yönlendirilmemelerine rağmen ortak konularda eşgüdüm sağlayabilmektedirler. Avrupa Komisyonu na göre 4, Rekabet Kurumu anti-tröst kurallarının uygulanmasında münhasır yetkiye sahip olmakla birlikte, rekabete aykırı hükümler içeren diğer mevzuattan kaynaklanan rekabet bozulmalarına müdahale edememektedir Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu gibi sektörel düzenleyici kurumlar, her birinin kendi düzenlenmiş pazarlarındaki rekabet bozulmalarını engellemek için Rekabet Kurumu ile etkin işbirliğini ve danışma mekanizmalarının kullanılmasını henüz sağlamamışlardır. Tarama raporunun rekabete ilişkin bölümünde de benzer bir soruna değinilmektedir: 5 Ancak, bu alanda, yasaların uygulanması, Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu gibi sektör düzenleyici kurumların birbirleriyle çakışan sorumlulukları nedeniyle sekteye uğramaktadır. Bu eksikliği gidermek amacı ile, Rekabet Kurumu tarafından hazırlanan rekabete ilişkin yeni kanun tasarısında, kamu kurumları ile kuruluşlarının bölgenin tamamında ya da önemli bir kısmında, ürün ya da hizmet piyasasında rekabetçi koşulları etkileyebilecek yasalar, tüzükler ve yönetmelikler hakkında Kurumun görüşlerini almaları gerektiğini açık bir şekilde belirten bir hüküm yer almaktadır. Devlet kurumları, Rekabet Kurumunun görüşünü kabul etmekle yükümlü olmayacak; ancak, bu görüşün alınmaması, çıkarılan yasanın ya da tüzüğün veya yönetmeliğin uygulanamaması sonucunu doğuracaktır. Bu önlemin gerçekten etkili olabilmesi için, bu şekilde sağlanan görüşlerin kamuoyu ile paylaşılması ve ilgili Kurumun Rekabet Kurumu tarafından gündeme getirilen hususları kamuoyuna duyurması gerekmektedir. 4 2005 İlerleme Raporu. 5 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/screening_reports/screening_report_08_tr_internet_en.pdf 201
Rekabet yasaları ile sektörel yasaların mükerrer olarak uygulanmalarının ve çakışmalarının işletmeler açısından doğurduğu belirsizlik son derece ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Yatırıma yönelik engeller teşkil etmesini önlemek amacı ile Rekabet Kurumu ile BDK lar arasındaki ilişkinin yasalarla düzenlenmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, yasalar açık bir şekilde belirlenmiş son terminler içeren istişare yükümlülükleri getirmelidir. Yasalarda ayrıca, Rekabet Kurumu ile BDK lar arasındaki görev bölümü de çok açık ve net bir şekilde tanımlanmalıdır. Şebeke sektörlerinde rekabet kurallarının uygulanmasına yönelik hususlarda, birden çok sorumluluğun bulunması halinde, düzenleyici kurumların çelişme olasılığı bulunan görüşlerinin çözümlenmesine yönelik hükümler de yer almalıdır. Örneğin, görüşlerin çelişmesi halinde, Danıştay ın karar vermesi öngörülebilir. Bu Mahkemenin kararı düzenleyici kurumlar açısından bağlayıcı olacaktır. 4.5.2. Devlet Yardımlarının Durumu Devlet yardımlarının denetlenmesi ve izlenmesi AB müktesebatının kritik öneme sahip unsurlarından biridir. AB çapında eşit rekabet şartları yaratılabilmesini sağlamak amacı ile, Roma Anlaşmasının anti-tröst hükümleri, münferit hükümetlerin, devlet yardımları vasıtasıyla rekabeti engelleme kabiliyetlerini sınırlayan hükümlerle desteklenmiştir. AB devlet yardımları rejimi, bu kritik rolü üstlenmektedir. Bununla birlikte, Topluluk hukukunun en hassas ve sorunlu alanlarından birisi devlet yardımlarına ilişkin kuralların uygulanması olmuştur. Devlet yardımları rejiminin hükümetlerin belirli firmaları ya da sektörleri destekleme kapasitesini kısıtladığı dikkate alındığında, bu, normal bir sonuçtur. Böylelikle, devlet yardımları rejimi, ekonomi politikalarında, popülizme ve ayrıcalıklı davranışlara bir engel görevi görmektedir. Türkiye, Gümrük Birliği Kararı ile benzeri kuralları 1997 yılına kadar kabul etme sorumluluğu üstlenmiştir. Ancak, o tarihten bu yana henüz bir ilerleme kaydedilmemiştir. Devlet yardımları konusu, Gümrük Birliği nin uygulanmasında Türk tarafının en bariz biçimde yerine getirmediği yükümlülüklerin başında gelmektedir. Bu durum, devlet yardımlarının kontrolünün siyasi ekonomisinden kaynaklanmaktadır. Roma Antlaşmasının uluslarüstü boyutunun Avrupa Komisyonu nun bir izleme ve denetim mekanizması rolünü üstlenmesini sağladığı AB ülkelerinin aksine, Türkiye ile AB arasındaki Ortaklık Anlaşması uluslarüstü hükümlere sahip olmayan, temelde hükümetler arası bir anlaşmadır. Bu nedenle, egemenlik paylaşımı temelinde hareket eden müşterek kurumlar bulunmamaktadır. Devlet yardımları konusunda ortak bir kurum oluşturulamamasının ve Komisyon un Üye Devletlere yönelik olarak gerçekleştirdiği görevi Türkiye ye karşı yerine getirememesinin nedeni de budur. Devlet yardımlarının tamamen ulusal düzeyde izlenmesi gerekmektedir. Devlet yardımlarına ilişkin sorumluluğun çeşitli devlet kurumları (Devlet Planlama Teşkilatı, Hazine, Dış Ticaret, Maliye Bakanlığı, Sanayi Bakanlığı, TÜBİTAK, Eximbank vb.) tarafından paylaşıldığı bir ortamda, devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın uygulanması yetkisi ile donatılmış bağımsız bir kurum oluşturulması daima tartışmalara neden olmuştur. Türkiye deki kanun koyucular, ülkenin Gümrük Birliği nden kaynaklanan taahhütlerini yerine getirmek amacı ile devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuat çıkarılması konusunda kurumsal isteksizliği yenememişlerdir. Şimdi ise tam üyelik müzakerelerinin rekabet faslının görüşmelere açılabilmesi için devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın kabulü bir ön şart haline gelmiştir. Devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuatın bulunmaması, Türk ekonomisindeki operatörler için bir dizi sıkıntı yaratmaktadır. Her şeyden önce, düzenleyici rejim, devlet makamlarının rekabeti zedeleyici uygulamalarına karşı herhangi bir garanti vermemektedir. Havayolu taşımacılığında ulusal havayolu şirketlerine Hazine garantisi sağlanması, yerel makamlarca devlete ait elektrik şirketlerine sağlanan kolaylıklar ve elektrik satışında devletin yayın kuruluşu TRT lehine alınan vergiler gibi uygulamalar yürürlükteki Türk mevzuatına göre engellenememektedir. Bu belirsizlik, yatırımlara engel teşkil etmektedir. Bu durum, devletin rolünün baskın olmaya devam ettiği ve devlete ait kuruluşların pazar paylarının son derece yüksek olduğu şebeke sektörlerinde daha büyük bir önem kazanmaktadır. Devlet yardımlarına yönelik mevzuat, şebeke sektörlerinde AB düzenleyici çerçevesinin ayrılmaz bir parça- 202
sıdır ve devletle bağlantılı rekabeti önleyici bazı politikaların sorgulanması için temel oluşturmaktadır. Evrensel hizmetlere ya da kamu menfaatine yönelik hizmetlere ilişkin kuralların uygulanabilmesi için, devlet yardımlarına ilişkin uygun kuralların mevcudiyeti gerekmektedir. Dolayısıyla, Türkiye de kamu iktisadi teşekküllerinin rekabeti destekleyecek bir şekilde düzenlenmesi, devlet yardımlarının denetimine yönelik bir mekanizma oluşturulana kadar tamamlanamayacaktır. 4.6. Kamu Hizmeti Yükümlülüklerinin Düzenlenmesi Bazı hizmet sektörlerinde de-regülasyon ve rekabetin getirilmesi genellikle bu hizmetlerin sürekli olarak evrensel düzeyde sunulabilirliği sorusunu gündeme getirmektedir. Telekomünikasyon ya da ulaşım hizmetleri gibi hizmet sektörlerinde geleneksel devlet tekeli modeli, bu hizmetlerin karlı olmayan alanlara ya da tüketici gruplarına da sunulabilmesini sağlamak için zımnen bir çapraz sübvansiyona gereksinim duymaktadır. Pazarın daha karlı segmentlerinden elde edilen tekel rantları, daha dezavantajlı bölgelere sunulan hizmetlerin sübvanse edilmesinde kullanılmaktadır. Tam rekabet geldiğinde bu modelin sürdürülebilmesi mümkün değildir. Ticari düşünen kar odaklı şirketler işin kaymağını almayı tercih edip, pazarın sadece karlı alanlarına hizmet götürerek, potansiyel olarak zarar ettirecek tüketicileri bu hizmetlerden mahrum edebileceklerdir. Bu durum örneğin, uzak ve nüfusu az olan bölgelere telekomünikasyon hizmetlerinin sunulması ya da küçük şehirlere havayolu taşımacılığı hizmetleri sunulması gibi durumlarda geçerli olacaktır. AB, rekabetçi bir çerçeve kapsamında, toplum menfaatine yönelik hizmetlerin sunulması konusunu çözümleyebilmek için belirli bir strateji geliştirmiştir. Devlete ait şirketlere, hatta özel şirketlere, işletmenin zarar eden kısmının şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir şekilde finanse edilmesi koşuluyla, kamu hizmeti sunma yükümlülüğü getirilmektedir. 6 Bu çerçeve hem hizmet sağlayıcılar için eşit bir rekabet alanı yaratmakta hem de temel hizmetlerin evrensel düzeyde sunulmasına olanak sağlamaktadır. Türkiye de bu kritik konuya ilişkin özel bir çerçeve bulunmamaktadır. Kamu hizmetleri yükümlülüğü konusu yeknesak ve şeffaf bir şekilde ele alınmamaktadır. Telekomünikasyon sektörüne yönelik olarak, 2005 yılında bir Evrensel Hizmet Kanunu çıkarılmış, bunu 2006 yılında kabul edilen, uygulamaya ilişkin ikincil mevzuat izlemiştir. Bu mevzuatta, evrensel hizmet sağlayıcılarının, bir ihale mekanizması vasıtasıyla ve net hizmet maliyeti esasına göre belirlenmesi öngörülmektedir. Ancak, bu ilkelerin uygulanmasına henüz başlanmamıştır. Temel telekomünikasyon hizmetlerinin evrensel olarak sunulması konusunun henüz önemli bir sorun teşkil etmemesi nedeniyle, telekomünikasyon sektöründe sorun çok ciddi değildir (ancak, hala temel telefon hizmetlerine erişimi olmayan çok sayıda köy bulunmaktadır). Bununla birlikte, havayolu taşımacılığı sektöründe, kamu hizmeti yükümlülüğünün bir kurala dayanmayan bir sistem vasıtasıyla yerine getirildiği ileri sürülmektedir. Ulaştırma hizmetlerine ilişkin sektör raporunda da belirtildiği üzere, havayolu taşıyıcıları, belirli güzergahlar için talep ettikleri izinlerin ancak zarar etmelerine neden olan güzergahlara düzenli sefer yapmaları koşuluyla verildiğini iddia etmektedirler. Elektrik sektöründe de kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin ilkeler açık bir şekilde belirtilmemiştir; ancak bu konu dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesiyle birlikte önemli sorunlar yaratacaktır. Sosyal amaçlarla rekabetin geliştirilmesi arasındaki potansiyel çatışmaları asgari düzeye indirme amacı güttüğünden, kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin yasal ve düzenleyici çerçevenin mevcudiyeti, düzenleyici reformun kritik önem taşıyan bir bileşenidir. Tüm hizmet sektörlerine yönelik, kurallara dayanan ve şeffaf kamu hizmetleri yükümlülüğü metodolojisinin uygulanması gerektiğini dikkate alan uygun bir düzenleyici çerçevenin yokluğu, devlet makamlarının temel hizmetlerin 6 Ayrıntılı bilgi için, genel iktisadi menfaatlere ilişkin hizmetlerin sunulmasına yönelik belirli taahhütlere sağlanan kamu hizmetleri tazminatı şeklindeki Devlet yardımlarına ilişkin AT Anlaşmasının 86(2) sayılı Maddesinin uygulanması hakkındaki 28 Kasım 2005 tarihli Komisyon Kararı, Resmi Gazete L 312, 29.11.2005, s. 67-73 ve kamu hizmetleri tazminatı şeklindeki Devlet yardımlarına ilişkin Topluluk çerçevesine başvurunuz, Resmi Gazete C 297, 29.11.2005, s. 4-7 203
yaygın bir şekilde sunulmasına yönelik olarak anlık çözümler üretmelerine neden olmaktadır. Bu durum, en iyi ihtimalle maliyetlerin artmasına, en kötü ihtimalle de rant peşinde koşanların teşvik edilmesine neden olmaktadır. Evrensel erişimin bu tür anlık çözümlerle sağlanabileceği de oldukça şüphelidir. Devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuatın bulunmaması, devlet makamlarının kamu hizmeti yükümlülüğüne yönelik olarak verdikleri, rekabeti önleyici anlık kararların iptaline ilişkin bir yasal prosedür oluşturulamamasına neden olduğu için, bu sorunun daha da büyümesine yol açmaktadır. Ayrıca, kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin genel bir çerçevenin bulunmaması, şebeke sektörlerinde faaliyet gösteren ve her an, evrensel hizmet hedeflerine ulaşma çabasındaki resmi makamlar tarafından uygulanan kısıtlamalar ya da koşullarla karşı karşıya kalan ekonomik operatörler için belirsizlikler yaratmaktadır. 4.7. Özelleştirme Şebeke sektörlerine yönelik düzenleyici reformların kilit bileşenlerinden biri, özelleştirme sürecidir. AB yasaları mülkiyetin türü konusunda bir kıstas belirlememiştir. Diğer bir deyişle, AB yasalarında, devlet şirketlerinin ya da tekellerinin özelleştirilmesine yönelik bir yükümlülük öngörülmemektedir. AB müktesebatı daha çok, önceden devlet tekelinde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesi ve düzenlenmesi ile ilgilenmektedir. Dolayısıyla, AB müktesebatının kabulü, Türkiye nin şebeke sektörlerinde özelleştirmeye ilişkin yaklaşımında bir rol oynamamıştır. Birbirini takip eden Türk hükümetlerinin özelleştirmeye ilişkin yaklaşımları, daha çok, mali dengenin korunmasını sağlamak amacıyla gelir elde etme ihtiyacından etkilenmiştir. Geleneksel olarak mali savurganlığın sık sık ekonomik krizlere neden olduğu bir ülke için bu tür bir yaklaşım doğal sayılabilir. Dolayısıyla, Hazine için gelir yaratmak son derece önemli bir siyasi ve ekonomik amaç haline gelmiştir. Türkiye nin başarılı bir ekonomik reform yapmasına ve mali durumunu belirgin ölçüde iyileştirmesine rağmen özelleştirmeye ilişkin bu yaklaşım henüz köklü bir şekilde değişmemiştir. Hükümetin birincil amacı hala azami düzeyde gelir yaratmaktır. Bu yaklaşımın dezavantajı, ex-post düzenleyici çerçeveye gerekli önemin verilmemesidir. Özelleştirme kanalıyla sağlanacak gelirler en önemli amaç olmayı sürdürdükçe, ilgili sektörde uzun vadede etkin piyasa sonuçlarının elde edilmesine yeteri kadar ilgi gösterilmeyecektir. Gelirlerin azami düzeye çıkarılması hedefi, en azından kısa vadede, ilgili sektörlerde rekabetin geliştirilmesinin sağlanması için alınması gereken önlemlerle çelişebilecektir. Türkiye de, yetkili makamlar, bu denklemi gelirlere daha fazla ve rekabete daha az önem vererek çözmüşlerdir. İlerleyen bölümlerde açıklandığı üzere, hem telekomünikasyon hem de elektrik sektörlerinde bu savın kanıtlarına rastlamak mümkündür. Telekomünikasyon sektöründe, rekabeti artırıcı önlemlerin alınması, sabit hat işletmecisinin özelleştirilmesi süreci sona erinceye kadar ertelenmiştir. Elektrik sektöründe ise, dağıtım hizmetlerinin ayrıştırılmasından dağıtım varlıklarının özelleştirilmesinin daha cazip görünmesini sağlamak amacı ile vazgeçilmiştir. Aşağıdaki tabloda şebeke sektörlerinde gerçekleştirilen en önemli özelleştirme işlemleri yer almaktadır: Tablo 4-3 Şebeke sektörlerinde gerçekleştirilen özelleştirme işlemleri Sağlanan gelir (ABD doları) İstanbul Atatürk 10.06.2005 2.900.000.000 Sektör İşlemin türü Adı Tarih Havayolu taşımacılığı Havaalanı inşası ve işletmesi imtiyaz haklarının satışı Milli havayolu şirketi THY nin IPO su Kıbrıs Türk Havayollarının devletin elindeki hisselerinin blok satışı İstanbul Sabiha Gökçen 10.07.2007 1.932.000.000 THY 03.12.2004 191.279.167 18.05.2006 207.820.151 KTHY 09.09.2005 33.000.000 204
Sektör İşlemin türü Adı Tarih Sağlanan gelir (ABD doları) Mersin 11.05.2007 755.000.000 Denizyolu taşımacılığı Liman inşası ve yönetimi imtiyaz haklarının satışı Kuşadası 07.07.2003 30.000.000 Antalya 10.08.2006 60.000.000 Çeşme 28.05.2003 11.250.000 Telekomünikasyon Devlete ait operatör Türk Telekom Türk Telekom 14.11.2005 6.550.000.000 Elektrik Dağıtımı Doğal gaz dağıtımı Bölgesel elektrik dağıtımı imtiyaz haklarının satışı Bölgesel gaz dağıtımı imtiyaz haklarının satışı Başkent Elektrik Dağ. A.Ş. Sakarya Elektrik Dağ. A.Ş. İstanbul Anadolu Yakası 31.08.2006 Elektrik Dağıtım A.Ş. Esgaz 10.03.2004 43.000.000 Bursagaz 19.04.2004 120.000.000 Toplam gelirler 12.625.529.167 Kaynak: Özelleştirme İdaresi Yukarıdaki tablodan da görüleceği üzere, Türkiye, şebeke sektörlerinin ya da şebeke sektörlerine ait varlıkların satışından hatırı sayılır bir gelir elde etmiştir. Ayrıca, özelleştirme süreci halen devam etmektedir. Yakın bir gelecekte, bölgesel elektrik ve gaz dağıtım şirketlerinin imtiyaz haklarının satışı ile özellikle enerji sektöründe daha da hız kazanması beklenmekte ve limanların özelleştirilmesi süreci de halen devam etmektedir. Bu özelleştirme işlemleri, sektörün yapısında radikal bir dönüşüme neden olacak ve düzenleyici makamların karşısına yeni sorunlar çıkaracaktır. Özelleştirme, elektrik sektörünün reform stratejisinde hayati bir rol oynamaktadır. Önce elektrik dağıtımı varlıkları, bunların ardından elektrik üretimi varlıkları özelleştirilecektir. Merak uyandıran ve darboğaz içindeki segmentleri rekabetçi segmentlerin önüne alan bu sıralamanın nedeni, dağıtım şirketlerinin, elektrik üretim şirketleri ile yapılacak iki taraflı sözleşmelerde itibarlı muhataplar olarak yer almalarını sağlamaktır. Reform stratejisinin özelleştirmeye bu denli bağımlı olmasının sonucunda, dağıtım varlıklarının özelleştirilmesinde yaşanan gecikmeler, elektrik üretimi varlıklarına rekabetin getirilmesinde ciddi gecikmelere neden olmuştur. Genel olarak, yetkili makamların, mülkiyet değişiminden sosyal refah elde edilmesinde rekabetin önemini dikkate almadıkları ileri sürülebilir. Bu boşluğu telafi eden tek faktör Rekabet Kurumunun özelleştirme işlemlerini gözden geçirmesidir. Yukarıda OECD emsal gözden geçirme kısmında da açıklandığı şekilde, bu gözden geçirme işlemi altyapı sektörlerinde gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinde önemli bir rol oynamıştır. 4.8. Düzenleyici Kurumlar Konuya giriş yapmadan önce, Türkiye nin bağımsız düzenleyici kurumlarla (BDK) deneyiminin kısa bir geçmişe sahip olduğunun vurgulanması gerekmektedir. Türkiye deki siyasi ortam geleneksel olarak, idari ve yarı-yasal yetkilerin bağımsız denetleyici kurumlarla paylaşılmasına çok yardımcı olmamaktadır. Tam aksine, siyasi ayrıcalıklar gözetilmekteydi ve ekonomi politikalarında popülist müdahaleler oldukça yaygındı. BDK ların kurulması, Türkiye nin mevzuatını AB ile uyumlaştırma isteğinin bir yan ürünüdür. BDK ların kurulmasını öngören AB müktesebatı, şebeke altyapısı sektörlerinde yeni sektörel mevzuatın hazırlanmasında kullanılmıştır. Ayrıca, 1990 larda yaşanan derin ve sık ekonomik krizler, genel olarak BDK ların rolünün algılanmasında değişikliğe neden olmuştur. Bu tür bir yönetişim, geleneksel kamu hizmeti kurumları ile ilişkilendirilen siyasi yozlaşmaya ve ehliyetsizliğe tepki olarak kamuoyu tarafından gittikçe artan oranda kabul görmüştür. 205
Tablo 4-4- Düzenleyici makamlar özet tablosu Düzenleyici Makamın adı Kuruluş Tarihi Kurul Üyelerini teklif eden kurum İlk İtiraz Mercii Kararların yayınlanıp yayınlanmadığı Bütçe (2006) milyon YTL Personel Kurul Üyeleri için Yasal Öğrenim/ Mesleki Deneyim Koşulu Telekomünikasyon 27 Ocak 2000 - Ulaştırma Bakanlığı - Sanayi Bakanlığı ve TOBB - Telekom sektörü İdare Mahkemeleri H 138 128 * -Üniversite diploması - Özel sektörde ya da kamu sektöründe 10 yıl deneyim - Telekom sektöründe yeterli deneyim Enerji 20 Şubat 2001 Belirtilmemiştir Yüksek İdare Mahkemesi H 67 573 -Üniversite diploması - Özel sektörde ya da kamu sektöründe 10 yıl deneyim Rekabet 27 Şubat 1997 - Rekabet Kurulu - Sanayi Bakanlığı - Planlamadan Sorumlu Devlet Bakanı - Yüksek İdare Mahkemesi - Yüksek Yargı Mahkemesi - Üniversiteler arası Kurul - TOBB Yüksek İdare Mahkemesi E 32 321 -Üniversite diploması - Özel sektörde ya da kamu sektöründe 10 yıl deneyim * Beyaz yakalı personel sayısı Kaynak: TÜSİAD, 2002 ve kendi araştırmalarımız. Yukarıdaki tablodan da görülebileceği üzere, Türkiye de artık çok sayıda BDK faaliyet göstermektedir. Bu kurumlar, ilgili AB mevzuatına uygun olarak kurulmuştur ve ilgili sektörde belirgin bir yetkinliğe sahiptir. Dolayısıyla, BDK ların etkinliği, piyasanın sonuçları ve ilgili sektörlerin performansı üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Türkiye de faaliyet gösteren BDK ların ayrıntılı işlevsel değerlendirmesini yapmak, bu çalışmanın kapsamı dışındadır; ancak BDK lara ilişkin en belirgin noksanlıkların vurgulanması yararlı olacaktır. 4.8.1. Politika ve Düzenleme Temel siyasi alternatifler arasında yapılacak tercihlerin idari değil siyasi platformu ilgilendirdiği genel olarak kabul görmüştür. Dolayısıyla, BDK ların etkin bir şekilde faaliyet gösterebilmeleri için, net bir şekilde tanımlanmış bir siyasi gündemin sorumlulukla sahiplenilmesi gerekmektedir. Türkiye de özellikle telekomünikasyon ve enerji sektörlerinde bu durum gerçekleşmemiştir. Belirli bir kural koyma yetkisine sahip düzenleyici kurumların düzenleyici reformların amaçlarına ulaşılmasını sağlamak için yeterli olduğu yönünde genel bir beklenti oluştuysa bile, Türkiye de yaşanan deneyim bu beklentiyi boşa çıkarmış ve düzenleyici reformların başarıya ulaşabilmesi için siyasi düzeyde açık bir şekilde sahiplenilmeleri gerektiğini göstermiştir. BDK ların önemli ölçüde idari kapasiteleri ve kural koyma yetkileri olsa dahi, politika yapıcı ve kamuya ait varlıkların sahibi sıfatıyla hükümetlerin düzenleyici reformların amaçlarını desteklemediği ve daha da kötüsü bunlarla ihtilaf halinde olduğu durumlarda, söz konusu düzenleyici kurumların etkinliği önemli ölçüde azaltılabilmektedir. Dolayısıyla, aşağıdaki bölümlerde de açıklandığı üzere, örneğin telekomünikasyon sektöründeki reformlar, özelleştirme ile rekabetin artması arasındaki çelişkiler nedeniyle önemli ölçüde gecikmiştir. Elektrik sektöründeki reformların temel amaçlarından biri, rekabetçi bir çerçevede özel yatırımların cezbedilmesiydi. Ancak, temel olarak hükümetin toptan fiyatların rekabetçi bir ortamda belirlenmesine izin vermemesi nedeniyle bu konuda çok fazla bir talep olmamıştır. 206
Düzenleyici reformlar, birbiriyle bağlantılı birden çok cephede gerçekleştirilen faaliyetlerle, son derece karmaşık bir süreçtir. Dolayısıyla, bir politikanın kabulü genellikle sadece atılan ilk adım olmaktadır. Başarıya ulaşılabilmesi için, politikanın bir uygulama stratejisine dönüştürülmesi ve stratejinin de oyunculara açık ve anlaşılır bir şekilde anlatılması gerekmektedir. Böylelikle bileşenlerin kendi içinde tutarlı bir paket oluşturmaları ve başarının hükümet dışındaki oyuncuların faaliyetlerine dayandığı durumlarda, bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sağlanacaktır. Telekomünikasyon ve enerji hakkındaki bölümlerde, Türkiye de düzenleyici reformların bu stratejik yönünün zayıf kaldığı vurgulanmaktadır. Her iki bölümde de bu konuda, bakanlıkların ve düzenleyicilerin işbirliğiyle hazırlanacak ve reformun amaçlarının açık bir şekilde belirtildiği, öngörülen önlemlerin gerekçelerinin açıklandığı ve farklı politika düzenleme önlemlerinin sıralamasının yapıldığı beyaz kitap olarak adlandırılan iletişim aracının faydalı olabileceği belirtilmektedir. 4.8.2. Düzenleyicilerin Düzenlenmesi Düzenleyicilerin performansı önemli ölçüde, şeffaflık ve hesap verebilirlik düzeylerine bağlıdır. Çoğu düzenleyici kurumun geleneksel bakanlık kurumlarından daha şeffaf ve hesap verebilir oldukları kabul edilmekle birlikte, bu konuda hala ilerlemeye ihtiyaç duyulmaktadır. Hesap verebilirliği ve şeffaflığı sağlayan çeşitli önlemler bulunmaktadır. Bunlardan biri istişare, yani düzenlemelerin hazırlanması sırasında paydaşların görüşlerinin alınmasıdır. Yeni mevzuatın kalitesi ve etkinliği, kural yapma sürecinin şeffaflığını artıran ve diğer kamu ile özel sektör paydaşlarının görüşlerinin de dikkate alınmasını sağlayan belirli ortak ve bağlayıcı kurallar sayesinde iyileştirilebilecektir. Türkiye de, yeni mevzuat taslaklarının hazırlanması sırasında diğer resmi kurumlarla ya da çıkar gruplarıyla istişarede bulunulmasını öngören yeknesak kurallar mevcut değildir; mevcut olan kurallar da etkin bir şekilde uygulanmamaktadır. Örneğin, yukarıda anılan, Başbakanlık tarafından yayınlanan ve resmi kurumların birincil ve ikincil mevzuatı nihai haline getirmeden önce Rekabet Kurumu nun görüşlerini almalarını öngören tebliğ, en azından yeknesak olarak uygulanmamaktadır; çünkü bazı durumlarda, mevzuatı hazırlayan kurumlar, Rekabet Kurumu nun müdahalesinin rekabeti artıracağını fark edememektedir. Rekabet Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu ve EPDK, görüş almak amacı ile yönetmelik taslaklarını düzenli olarak internet sitelerinde yayınlamaktadır. Ancak bu kurumlar, a) diğer kurumlara bildirdikleri görüşleri nadiren kamuoyuna açıklamakta, b) kamu kuruluşlarından ve özel kuruluşlardan gelen görüşleri ifşa etmemekte, ve c) bu görüşlerden ne şekilde faydalandıklarını bildirmemektedirler. 7 Bir diğer önemli önlem, düzenleyicilerin almış oldukları kararları ve bunların gerekçelerini kamuoyuna açıklamalarını sağlamaktır. 8 Yukarıda belirtilen tüm kurumlar, çıkarttıkları ikincil mevzuatı internet sitelerinde yayınlamaktadırlar. Ancak, bunlardan sadece Rekabet Kurumu, Kurul tarafından alınan kararları ve bunların gerekçelerini açıklamakla yasal olarak yükümlüdür. Telekomünikasyon Kurumu ile EPDK, şu an itibariyle, almış oldukları kararların gerekçelerini açıklamakla yükümlü değildirler. Son olarak, bu kurumların hiçbiri, kabul ettikleri yönetmeliklere ilişkin yeterli gerekçeler (ya da açıklamalar) ve etki analizleri sunmamaktadır. Her üç kurum da yıllık raporlar hazırlamaktadır; ancak bu raporlarda etki değerlendirmesi konusuna ya hiç değinilmemekte ya da çok az değinilmektedir. 4.8.3. Düzenleyicilerin Belirlenmesi Smith e göre (1997), pratikte BDK ların tam anlamıyla bağımsız olması sağlanamasa da, aşağıda belirtilen unsurlar bu konuda faydalı olacaktır: i) düzenleyicilerin görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesi, ii) yapısal olarak hükümetten ayrı ve özerk olmalarının sağlanması, iii) hem idari 7 BDK ların mevzuat taslaklarını sadece, bu mevzuatın 5 yıllık kalkınma planlarında öngörülen hedeflere uygunluğunu kontrol eden Devlet Planlama Teşkilatına göndermeleri gerekmektedir. Bakanlıklarla istişarede bulunulması gerekmemektedir. 8 Tamamen idari ya da kurumsal kararlardan ziyade, ana düzenleyici görevlerine ilişkin kararlar kastedilmektedir. 207
hem mevzuat yapıcı organlarının birden çok tarafın dahil olduğu bir süreçle belirlenmesi, iv) kurumun keyfi bir şekilde ilgaya karşı korunması, v) mesleki standartlarının ve yeterli ücretlendirme politikalarının belirlenmesi, vi) güvenilir bir finansman kaynağı temin edilmesi (örneğin, hükümet bütçesi yerine sektörden alınan harçlarla). Bu kriterlerin çoğu, düzenleyici kurumun yönetiminin belirlenmesinde kullanılan yöntemlere yöneliktir. Gerçekten de, bir BDK nın hükümetten, özel çıkar gruplarından ve özel sektörden tam bağımsızlığının sağlanabilmesi için, kurul üyelerinin, BDK nın sorumluluk alanını düzenleyecek yetkinliğe sahip olması gerektiği öne sürülebilir. Ancak, bu zor sorunun genel olarak kabul görmüş bir doğru cevabı yoktur. Ülkeler siyasi, ekonomik, sosyal ve kültürel ihtiyaçlarına ve geleneklerine en uygun yöntemi belirlemektedirler. AB de bile, bu konuda yeknesak kurallar bulunmamaktadır. Türkiye de ise, tüm BDK ları kapsayan yeknesak kurallar bile bulunmamaktadır. BDK kurul üyelerinin belirlenmesine ilişkin kurallar, neredeyse her bir düzenleyici kurum için farklıdır. Bunun sonucunda, kurul üyelerinin belirlenmesi süreci siyasi müdahaleye ve siyasi atamalara son derece açık bir hale gelmektedir. Bu şekilde atanan kurul üyelerinin BDK ların çalışmalarına anlamlı bir katkıda bulunması mümkün değildir. Dolayısıyla, BDK lara yeni kurul üyeleri atanırken, asgari bir mesleki bilgi ve deneyim standardına uyulmasının sağlanması gerekmektedir. BDK ların yönetişiminin bir grup bilge kişiye emanet edilmesinin sağlanması amacı ile ortak kurallar geliştirilmelidir. Uygulanması gereken önemli kurallardan biri, kurul üyelerinin belirlenmesi sürecinin şeffaflığının artırılması olacaktır. Başvuru sahiplerinin özgeçmişleri kamuoyuna duyurularak, basın yoluyla kamuoyu tarafından istişare edilmeleri sağlanabilecektir. Ön elemeden geçen başvuru sahiplerinin listesi, yetkinliklerinin belirlenmesi amacı ile TBMM nin ilgili komisyonunda değerlendirilebilecektir. Nihai atamayı kim yaparsa yapsın, bu tür önlemlerin uygulanması yapılacak atamaların kalitesini artıracaktır. 4.8.4. Düzenleyicilerin Denetlenmesi BDK kararlarının yargı tarafından gözden geçirilmesi, iyi düzenlemenin boyutlarından biridir. İdeal koşullarda, yargı tarafından gözden geçirme mekanizması BDK kararlarına açık, hızlı ve etkin bir şekilde itiraz edilebilmesini sağlamalıdır. Yargı tarafından yapılacak incelemeler ayrıca, düzenlenen alanda bir yargı içtihadı oluşturulmasını da sağlayacaktır. Türkiye de, BDK kararlarının yargı tarafından incelenmesine ilişkin tek bir kural yoktur. Telekomünikasyon Kurumu gibi bazı BDK lar için itiraz mercii idare mahkemeleri iken, Rekabet Kurumu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu gibi diğer BDK lar için Danıştay dır. Her iki durumda da en büyük sorun, bu yargı organlarında gündeme getirilen konular ile ilgilenecek kalifiye ve deneyimli personel bulunmamasıdır. Bu durumda temyiz süreci, BDK kararlarına etkin bir şekilde itiraz edilmesini ve kararların uygulanmasının engellenmesini sağlayabilecek bir seçenek haline geldiği için, yargı organlarının insan kaynakları açısından yetersizliği, BDK ların etkinliğini olumsuz yönde etkilemektedir. Örneğin, Rekabet Kurulu tarafından verilen ciddi tutarlardaki ceza kararlarının çoğu temyiz edilmiştir ve bu temyiz dosyalarının birçoğu halen sonuçlanmamıştır. OECD (2005) yargı incelemesinin deneyimsiz personel tarafından yapılmasını rekabet yasasının uygulanmasını yavaşlatan etkenlerden biri olarak değerlendirmektedir. Türk yargıçlarının rekabet yasalarına aşina olmamalarından kaynaklanan sorunların giderilmesini sağlamak üzere, 2004 yılında yürürlüğe giren mevzuatta Rekabet Kurumu tarafından verilen kararlara yapılan itirazların değerlendirilmesi amacı ile Danıştay bünyesinde özel bir mahkeme komisyonu kurulması öngörülmektedir. Yargı tarafından inceleme mekanizmasının kusursuz bir şekilde işleyebilmesi için, sektörel düzenlemenin BDK nın operasyonel işleyişini ilgilendiren usule dair hükümleri açık ve net olmalıdır. Örneğin, gündem belirleme kuralları, Kurul toplantılarının sıklığına ilişkin kurallar, kararların alınabilmesi için gereken bilgilerin türüne, kapsamına ve niteliğine ilişkin ölçütler, dahili karar alma mekanizmasının zamanlaması ve terminleri de dahil olmak üzere, usule ilişkin hususlar yönetmelikte açık bir şekilde belirtilmelidir. 208 Türkiye de yargı tarafından yapılan incelemelere ilişkin bir diğer sorun da Danıştay kararlarının
yayınlanmasının zorunlu olmamasıdır. Alınan kararlardan bazıları Mahkemenin bülteninde yayınlanmakta ve Mahkeme internet sitesinin veri tabanında yer almaktadır; ancak diğerleri sadece davanın taraflarına bildirilmektedir. Bu şeffaflık eksikliği, gereksiz masraflar yapılmasına neden olmakta ve münferit vakaların kamuoyu tarafından tartışılmasını sınırlandırmaktadır. Türkiye ile AB arasında hizmet ticaretine ilişkin bir anlaşma bulunmaması, yerel yargı incelemelerinde, ilgili AB içtihatlarının değerini sınırlayan bir sorun olarak kaşımıza çıkmaktadır. Bunun sonucunda, şebeke sektörlerinde düzenleyici hükümlerin uygulanmasına ilişkin olarak, AB hukuku, düzenleyici kuralların ulusal düzeyde yeknesak bir şekilde uygulanmasına büyük ölçüde yardımcı olan Topluluk hukukunun önceliği ve doğrudan etki doktrinlerinin kullanıldığı AB ülkelerinde oynadığı önemli rolü üstlenememiştir. Türkiye-AB arasında akdedilen Gümrük Birliği Kararı sadece Türk mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılmasını öngörmediğinin, aynı zamanda söz konusu Anlaşma hükümlerinin yorumlanmasında Avrupa Adalet Divanı kararlarının dikkate alınmasını da öngördüğünün hatırlatılması gerekmektedir. Bu nedenle, Avrupa Adalet Divanının malların serbest dolaşımına ilişkin kararları, Türk düzenleme ve yargı sistemi üzerinde de etkili olabilecektir. Ancak, Gümrük Birliği sadece sınai mamuller ile işlenmiş tarım ürünlerini kapsamaktadır. Hizmetler özellikle kapsam dışı bırakılmıştır. Bu nedenle, genel anlamda ve şebeke sektörleri özelinde, AB içtihatı ile Türk içtihatı arasındaki bağlantı çok daha zayıftır. Bu durum, Türkiye de düzenleyici kuralların uygulanmasında yasal kesinliğe zarar veren önemli bir noksanlıktır. 4.8.5. Yüksek Kaliteli Düzenlemeleri Tasarlama ve Uygulama Kapasitesi BDK lar giriş düzeyindeki mesleki personelini (bu kişiler uzman yardımcısı olarak adlandırılmaktadır ) sınavlar vasıtasıyla istihdam etmektedir. Bu personelin uzman düzeyine terfi edebilmeleri için, belirli bir alanda derin bir deneyim ve yetkinlik kazanmalarını sağlayan bir uzmanlık tezini başarıyla tamamlamaları gerekmektedir. Bu tür önlemlerin sonucunda, profesyonel personelin ortalama kalitesi, özellikle diğer resmi kurumlarla kıyaslandığında, oldukça yüksektir. Ancak yine de, insan sermayesinin geliştirilmesi için yapılabilecek iyileştirmeler bulunmaktadır. AB deki ileri düzeydeki örnekleri ile kıyaslandığında, Türkiye deki BDK ların akademik yetkinliği bünyesine katıp kullanabilme düzeyi son derece düşüktür. Ayrıca, BDK larda, ekonomik analiz yapma konusundaki genel yetkinlik düzeyi de yüksek değildir. Ekonomik analizin hem rekabet yasaları hem de şebeke sektörlerinin düzenlenmesi konularındaki önemi her geçen gün arttığından, bu konu daha büyük bir önem kazanmaktadır. Ekonomi alanında doktora derecesine sahip personel sayısı son derece düşüktür. Bu kurumların ekonomik analiz yapma kapasitelerinin artırılmasının bir yolu, her kurumda, ekonomi alanında lisansüstü eğitim yapmış (tercihen doktora çalışması) bir kişinin görevlendirileceği bir baş ekonomist pozisyonu oluşturmaktır. BDK lar ayrıca üniversitelerin daha fazla sayıda ekonomist yetiştirmeye ve endüstriyel ekonomi, rekabet yasası ve şebeke sektörlerinin düzenlenmesi konularında daha fazla araştırma yapmaya teşvik edilmesinde önemli bir rol oynayabileceklerdir. 4.9. Düzenleyici Çerçevenin Genel Verimlilik Üzerindeki Etkisi Bu analiz, temel şebeke sektörlerinde Türkiye nin düzenleyici çerçevesinin, Türk mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması çalışmalarının ışığı altında değerlendirilmesine odaklanmıştır. Düzenleyici çerçevenin geliştirilmesinin, sektör raporlarından da görüleceği üzere, bu konuda iyi performans gösteren AB ülkelerinin gerisinde kalmış olan sektörel verimlilik açısından önemli faydalar sağlayacağı vurgulanmaktadır. Ancak, temel şebeke sektörlerinde gerçekleştirilecek düzenleyici reform, üretim süreçlerinde bu sektörler tarafından üretilen ürünleri ara girdi olarak kullanan birçok diğer sektörü etkileyen sektörlerde verimliliğin artmasının yarattığı dolaylı etki sayesinde ekonominin genelinde üret- 209
kenliğin artmasını sağlayacaktır. Bu olguyu daha iyi bir şekilde açıklayabilmek için, Türkiye nin girdi/çıktı tablolarına dayalı bir maliyet etkisi endeksi hazırlamış bulunmaktayız. 9 Maliyet etkisi endeksi, şebeke sektörünün maliyetinin belirli bir sektörün girdilerinin içerisindeki oranı ile söz konusu sektörün toplam üretimdeki oranı baz alınarak hesaplanmıştır. Aşağıdaki tabloda şebeke sektörlerindeki üretkenlik artışları ile ekonominin geneli üzerindeki maliyet etkinliği arasındaki bağlantı yer almaktadır. 10 Tablo 4-5: Sektörel maliyet bağlantıları Ulaştırma Enerji Telekomünikasyon Endeks Sektör Endeks Sektör Endeks Sektör 0,86 Petrol ürünleri 1,00 Kömür ve linyit madenciliği 0,891 Karayolu taşımacılığı 0,49 Motorlu araç satışları 0,39 Finansal aracılık 0,397 Komisyonculuk 0,46 Lokantalar 0,34 Petrol ürünleri 0,104 Elektrik dağıtımı 0,44 Oteller 0,24 Elektrikli cihazlar 0,037 Tıbbi cihazlar 0,15 Motorlu araç üretimi 0,20 Diğer üretim kalemleri 0,031 Finansal aracılık 0,15 Finansal aracılık 0,14 Mamul metaller 0,031 Eğitim 0,08 Hazır giyim 0,09 Çimento 0,022 Petrol ürünleri 0,08 Konfeksiyon 0,07 Karayolu taşımacılığı 0,017 Haberleşme ekipmanı 0,07 Telekomünikasyon 0,05 Oteller 0,013 Su dağıtımı 0,06 Sebze üretimi 0,05 Genel makine 0,011 Oteller 0,05 Toptan ticaret 0,04 Diğer ticari faaliyetler 0,007 Kağıt ürünleri 0,04 Sağlık ve sosyal hizmetler 0,03 Telekomünikasyon 0,006 Elektrikli cihazla 0,03 Kauçuk ürünleri 0,02 Hazır giyim 0,005 Temizlik ürünleri 0,02 Sigorta 0,02 Sigorta 0,003 Matbaacılık hizmetleri 0,02 Uçaklar ve ilgili ekipman 0,01 Özel amaçlı makineler 0,002 Makine kiralama 0,01 Elektrik üretimi 0,01 Gayrı menkul 0,002 Motorlu araçlar 0,01 Gemi inşası 0,01 Mobilya 0,002 Diğer ticari faaliyetler 0,01 Şeker üretimi 0,01 Kauçuk ürünleri 0,002 Gaz dağıtımı 0,01 Diğer ticari faaliyetler 0,01 Kozmetik 0,001 Tahıllar 0,01 Perakende ticaret 0,01 Plastik ürünleri 0,001 Lokantalar 0,01 Metal ürünleri 0,01 Diğer tekstil ürünleri 0,001 Kömür madenciliği vkaynak: Kendi hesaplamalarımız Dolayısıyla, temel şebeke sektörlerinde düzenlemelerin geliştirilmesi ve AB düzenlemeleriyle uyum sağlanması vasıtasıyla üretkenliğin artırılması, birçok diğer sektörün maliyet yapıları üzerinde önemli bir etki yaratacaktır. Örneğin, nakliye hizmetlerinin daha etkin bir şekilde sunulması, petrol ürünlerinin üretim maliyetlerini düşürecek, böylelikle motorlu taşıt araçlarının satışları artacak, yiyecek-içecek ve konaklama sektörü ile motorlu araç üretimi sektörlerinin iş hacimleri genişleyecektir. Enerji sektörünün üretkenliğinin artması, kömür madenciliği, finansal aracılık hizmetleri, petrol ürünleri üretimi ve elektrikli cihaz üretimi sektörlerinin üretim maliyetlerini düşürecektir. Benzer şekilde, telekomünikasyon sektörünün performansının artması da karayolu taşımacılığı, elektrik dağıtımı, tıbbi cihaz üretimi, finansal hizmetler ve hatta eğitim hizmetleri gibi sektörlerde maliyet etkinliği yaratarak ekonominin genelini etkileyecektir. 4.10. Sonuç 210 9 Temel veriler 1998 yılına ait tedarik ve kullanım tablolarınden elde edilmiştir. TÜİK den temin edilebilir http://www.turkstat.gov.tr/preistatistiktablo.do?istab_id=180 10 Bu hesaplamalar yapılırken sektörlere ekonomi içerisindeki paylarına göre ağırlık verilmiştir. Dolayısıyla, telekomünikasyon sektöründe üretkenliğin artmasından faydalanan bazı sektörler, ülkenin genel ekonomisindeki düşük payları nedeniyle bu tabloda yer almamış olabilir.