KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ

T.C. KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI PERSONEL DAİRESİ BAŞKANLIĞI KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ UZMANLIK TEZİ Seda GAZEZ EYLÜL 2010 ANKARA

T.C. KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI PERSONEL DAİRESİ BAŞKANLIĞI KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ UZMANLIK TEZİ Seda GAZEZ Tez Danışmanı Uzman Mustafa GENÇ EYLÜL 2010 ANKARA

Seda GAZEZ tarafından hazırlanan KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ adlı bu tezin Uzmanlık Tezi olarak uygun olduğunu onaylarım. Mustafa GENÇ (Danışman) Bu çalışma, jürimiz tarafından oy birliği / oy çokluğu ile Kültür ve Turizm Uzmanı Tezi olarak kabul edilmiştir. Adı ve Soyadı İmzası Başkan : Üye : Üye : Üye : Üye : Tarih :.../. /.. Bu tez, Kültür ve Turizm Bakanlığı Kültür ve Turizm Uzman Yardımcılarının Uzmanlık Tezlerini Hazırlarken Uyacakları Yazım Kuralları Yönergesiyle belirlenen tez yazım kurallarına uygundur.

Tezi Hazırlayanın Adı Soyadı : Seda GAZEZ Tez Konusu : KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ Tez Danışmanı : Mustafa GENÇ Kültür ve Turizm Uzmanlık Tez çalışmamın, Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından yayımlanarak Milli Kütüphane ve İhtisas Kütüphanesinde her türlü elektronik formatta arşivlenmesini ve kullanıma sunulmasını kabul ediyorum. / /2010

SINAV YETERLİK KOMİSYONUNA BEYAN Bu belge ile bu uzmanlık tezindeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış ilkelerine uygun olarak toplayıp sunduğumu; ayrıca, bu kural ve ilkelerin gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı ve kaynağını gösterdiğimi beyan ederim../ 09 /2010 Seda GAZEZ Kültür ve Turizm Uzman Yardımcısı

ÖNSÖZ Dünyada uygulama alanı bulmaya çalışan yeni kamu yönetimi anlayışı Türkiye de de gündemden düşmeyen bir konudur. Yeni kamu yönetimi anlayışının getirdiği yeniliklerden biri de performansa dayalı yönetim ve denetim biçimidir. Performans yönetimi; kurumlarda tüm çalışanları performansın sürekli gelişimini hedefleyen ortak amaçlarda birleştirmeyi ve bu amaçlara ulaşmak için gerekli planlama, ölçme, yönlendirme, kontrol işlerini yönetimin diğer işlevleri ile eş güdümlü olarak yürütmeyi öngören bir yönetim biçimidir. Bu konu, Türkiye de yapılan yeniden yapılanma çalışmalarına da yansımış reform raporlarında, mevzuat çalışmalarında, kalkınma planlarında yer almış ve son dönemlerde kamu kurumlarında da yaygınlık kazanarak uygulanmaya başlamıştır. Ancak Türkiye de kamu örgütlerinde performans yönetimi programlarını uygulamaya koymak, üst yönetim ve personel direnci, kamu yönetiminde amaçların ortaya koyulma zorluğu, söz konusu alanda yetişmiş nitelikli personel ihtiyacı, yasal mevzuat eksikliği gibi nedenlerden dolayı çok kolay olmamaktadır. Bu çerçevede Türk kamu yönetiminde performans yönetimi ve denetiminin yönetim anlayışı ile özdeşleştirilebilmesi için, kurumlarda söz konusu alanda eğitim programlarının hazırlanması, mevzuatta gerekli düzenlemelerin yapılması, konu ile ilgili uzman personel istihdamının sağlanması ve yönetim alanında yeniden yapılandırmaya gidilmesi gerekli olmaktadır. Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Performans Yönetimi ve Denetimi konusunun ele alındığı, olumlu yönleri ve eksikliklerinin ortaya konulduğu bu çalışma boyunca yardımlarını esirgemeyen Tez Danışmanım Mustafa GENÇ e, çalışmam boyunca bana gerekli ortamı sunan ve desteklerini esirgemeyen değerli çalışma arkadaşlarım Mustafa Kadir ATASOY, Burçak BAL, Burça YILDIZ, Özgür Tevfik NİZAM a, tez çalışmamı gereği gibi yürütmem için sağladığı kolaylıklardan dolayı Personel Dairesi Başkanı Ahmet YILMAZ a ve adını burada sayamadığım tüm Başkanlık personeline teşekkürü bir borç bilirim. i

İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... i İÇİNDEKİLER... ii SİMGELER VE KISALTMALAR DİZİNİ... vii GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM PERFORMANS YÖNETİMİ 1. PERFORMANS YÖNETİMİ... 3 1.1. Genel Olarak... 3 1.2. Performans Kavramı... 5 1.3. Performans Yönetimi... 6 1.3.1. Tanımı... 6 1.3.2. Performans Yönetiminin Aşamaları... 9 1.3.2.1. Stratejik Yönetim ve Planlama... 9 1.3.2.2. Performans Standartlarının Belirlenmesi... 11 1.3.2.3. Performansın Ölçülmesi... 12 1.3.2.3.1 Tanımı ve İçeriği... 12 1.3.2.3.2 Performans Ölçüm Kavramları... 14 1.3.2.3.2.1. Genel Olarak Performans Ölçüm Kavramları... 14 1.3.2.3.2.2. Performans Ölçüleri ve Göstergeleri... 15 1.3.2.3.2.3. Performans Ölçütleri... 16 ii

1.3.2.4. Performansın Değerlendirilmesi... 17 1.4. Kamu Performans Yönetimi... 18 1.4.1. Kamu Performans Yönetiminin Tanımı... 18 1.4.2. Kamu Performans Yönetiminin Amacı ve Önemi... 20 1.4.3. Kamu Performans Yönetim Süreci... 21 1.4.4. Kamu Performans Yönetimi Çeşitleri... 23 1.4.4.1. Kurumsal Performans... 23 1.4.4.2. Takım Performansı... 23 1.4.4.3. Bireysel Performans... 24 1.4.5. Kamu Performans Yönetiminin Yararları... 24 1.4.6. Kamuda Performans Yönetimi Uygulanmasında Karşılaşılan Güçlükler... 25 İKİNCİ BÖLÜM PERFORMANS DENETİMİ 2. PERFORMANS DENETİMİ... 27 2.1. Geleneksel Denetim Anlayışı... 27 2.2. Performans Denetimi Kavramı ve Kapsamı... 28 2.3. Performans Denetiminin Yapılmasını Gerektiren Nedenler... 31 2.4. Performans Denetiminin Amaçları... 32 2.5. Performans Denetimi Yaklaşımı... 35 2.6 Geleneksel (Düzenlilik) Denetim ve Performans Denetiminin Karşılaştırılması... 36 2.7. Performans Denetiminin Faaliyet Alanı ve Sınırı... 37 iii

2.8. Performans Denetiminin İlkeleri... 38 2.8.1. Verimlilik... 38 2.8.2. Etkinlik... 39 2.8.3. Tutumluluk... 40 2.9. Performans Denetim Teknikleri... 43 2.9.1. Mülakatlar... 43 2.9.2. Anketler... 43 2.9.3. Doküman toplama... 44 2.9.4. Yönetim Bilgi Sistemi... 44 2.9.5 Gözlem... 44 2.9.6. Performans Göstergeleri... 44 2.9.7. Zaman serileri... 45 2.9.8. Sapma analizleri... 45 2.9.9. Örnekleme... 45 2.9.10. İstatistiksel Analizler... 46 2.9.11. Model Geliştirme... 46 2.9.12. Proje Analizleri... 46 2.9.13. Sistem Analizleri... 46 2.9.14. Uzman Tanıklığı... 47 2.10. Performans Denetimi Uygulama Aşamaları... 47 2.10.1. Performans Denetiminin Planlaması... 47 2.10.2. Performans Denetiminin Uygulanması... 49 2.10.3. Performans Denetiminin Raporlanması... 50 2.10.4. Performans Denetiminin İzlenmesi... 50 2.11. Performans Denetimi ve Ölçümü İlişkisi... 51 iv

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ 3.TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ... 52 3.1. Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma İhtiyacı... 52 3.2. Türk Kamu Yönetiminde Performansa Dayalı Yönetim ve Denetime Geçiş Çalışmaları... 56 3.2.1. Raporlarda Performans Yönetimi ve Denetimi... 56 3.2.1.1. Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) Raporu... 56 3.2.1.2. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu... 57 3.2.1.3. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) Yönetim Kurulu Genel Raporu... 57 3.2.1.4. Kamu yönetiminde Denetim Hizmetlerinin Geliştirilmesi ve Etkinliğin Sağlanması İçin Alınması Gereken Önlemlere İlişkin İnceleme ve Araştırma Raporu... 58 3.2.2. Kalkınma Planlarında Performans Yönetimi ve Denetimi... 58 3.2.3. Mevzuatta Performans Yönetimi ve Denetimi... 60 3.2.3.1. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı... 60 3.2.3.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu... 62 3.2.3.3. 5393 Sayılı Belediye Kanunu... 64 3.2.4. Kurum Uygulamalarında Performans Yönetimi ve Denetimi... 66 3.2.4.1. Yüksek Denetleme Kurulu... 66 3.2.4.2. Sayıştay... 68 v

3.2.4.3. Sağlık Bakanlığı... 72 3.2.4.4. Karayolları Genel Müdürlüğü... 73 3.2.4.5. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı... 74 3.2.4.6. Belediyeler... 75 3.2.5 Türkiye de Performans ve Bütçe İlişkisi... 76 3.2.6. Türkiye de Performansa Dayalı Ücret Uygulamaları... 79 3.3. Türk Kamu Yönetiminde Performans Yönetimi ve Denetiminin Sınırları ve Sorunları... 81 SONUÇ... 86 KAYNAKÇA... 90 ÖZET... 97 ABSTRACT... 98 ÖZGEÇMİŞ... 99 vi

SİMGELER ve KISALTMALAR DİZİNİ a.g.e. a.g.k. a.g.m. AB ABD BEPER Çev. DDK DPT GZFT HSSGM INTOSAI KAYA KGM KİT MEHTAP PEB PPBS RTÜK TBMM TODAİE TSE TÜBİTAK Adı geçen eser Adı geçen kaynak Adı geçen makale Avrupa Birliği Amerika Birleşik Devletleri Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi Çeviren Devlet Denetleme Kurulu Devlet Planlama Teşkilatı Güçlü Zayıf Yönler Fırsatlar Tehditler Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı Kamu Yönetimi Araştırması Karayolları Genel Müdürlüğü Kamu İktisadi Teşebbüsü Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Performans Esaslı Bütçe Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Türkiye Büyük Millet Meclisi Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Türk Standartları Enstitüsü Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu vii

VET YÖK Verimlilik Etkinlik Tutumluluk Yükseköğretim Kurulu viii

GİRİŞ 1980 lerden sonra yeni liberal ve yeni muhafazakar görüşlerin etkisiyle ortaya çıkan yeni kamu yönetimi anlayışı denilen devleti küçülterek serbest ekonominin varlığını güçlendirmeyi amaçlayan yaklaşım, kamu kurumlarının performansları konusunda iş standartlarının belirlenmesine, performansın ölçülmesi, değerlendirilmesi ve artırılmasına yeni bir yorum getirmiştir. Performans yönetimi bir yönetim tekniği ve aracı olarak son dönemde yaygınlık kazanmış ve günümüzde hemen hemen tüm kamu veya özel organizasyonların kullandığı bir yaklaşım haline gelmiştir. Performans yönetimi, iyi bir performans seviyesine ulaşmak için idarenin performans planlamasını ve denetimini de içeren geniş bir anlayış geliştirmesidir. Performans yönetimi daha çok sonuca önem veren bir yönetim şeklidir ve performans amaçları ve hedefleri yapılan plan ve programlarla belirlenir. Ülkemizde tarımsal yapıdan sanayi toplumuna geçiş sürecinde yaşanan hızlı kentleşme ve nüfus artışı sosyal devlet anlayışındaki gelişmeler, devletin sunmakta olduğu hizmetlerin kapsamını genişletmiş ve içeriğini artırmıştır. Kamuoyu bilincinin gün geçtikçe artarak kamu yönetiminden daha nitelikli hizmet bekler hale gelmesi yönetimin yapısının yeniden düzenlenerek fonksiyonel hale getirilmesini ihtiyaç haline getirmiştir. Genel eğilim, performansın artırılarak kamu kesiminin daha az maliyetle daha iyi çalışması, kıt kamu kaynaklarının en iyi şekilde değerlendirilmesi, kamu harcamalarının kısılması, verimsiz kurumların kapatılması ve niteliksiz elemanların kamuya alınmaması yönüne doğrudur. Ancak Türk kamu yönetiminde performansa dayalı bir yönetim anlayışının benimsenmesi kolay olmamaktadır. Çünkü kamuda kurumsal amaç ve hedeflerin ortaya konulması ve bunların ölçülmesi oldukça zordur. Benzer şekilde, toplumda yıllar boyunca oluşmuş olan sosyal, siyasal ve ekonomik kültür bu yeni yönetim anlayışının benimsenmesini zorlaştırmakta ve bu yönetim anlayışını kurumlarda çalışan personelin direnişleri ile karşı karşıya bırakmaktadır. Mevcut yasal

düzenlemeler karmaşık ve eskimiştir. Performans yönetimi sürecinde önemli rol oynayacak uzman personel istihdamı gerekmektedir. Tüm bu sorunlar kapsamında, kamu yönetiminde yeniden düzenlemeye gidilmelidir. Öncelikli olarak, kurumlarda performans yönetim sürecinin temelini oluşturan bir planlama yapılmalıdır. Oluşturulan plana göre, amaç ve hedefler açıkça ortaya konulmalıdır. Bu doğrultuda tüm yasal mevzuat yeniden gözden geçirilmelidir. Bu konuda üst yönetimi de içeren eğitim programları hazırlanmalıdır. Performans yönetimi ve denetimini uygulamalarını gerçekleştirecek nitelikli personel istihdamı sağlanmalıdır. Çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde performans, performans yönetimi kavramları, performans yönetim süreci, kamuda performans yönetiminin içeriği geniş kapsamlı olarak ele alınmış ve kamuda performans yönetiminin çeşitlerinden, yararlarından ve kamuda uygulamada karşılaşılan güçlüklerden bahsedilmiştir. İkinci bölümde, performans denetimi kavramı tanımlanmış, geleneksel denetim anlayışı ile karşılaştırma yapılmış, performans denetiminin amacı, gerekçeleri, faaliyet alanı ve sınırlarına değinilmiş, uygulama süreci, ilkeleri ve teknikleri açıklanmıştır. Üçüncü bölümde ise; Türk Kamu Yönetiminde performans yönetimi ve denetimi üzerinde durulmuş, bu bağlamda Türkiye de yeniden yapılanma ihtiyacına değinilmiş, reform tasarıları, raporları, ilgili mevzuat ve kurum uygulamaları incelenmiştir. 2

BİRİNCİ BÖLÜM PERFORMANS YÖNETİMİ 1. PERFORMANS YÖNETİMİ 1.1. Genel Olarak Neo liberal düşüncenin etkisiyle yirminci yüzyılın son çeyreğinde kamu yönetimi anlayışı, siyasal ve akademik alanda önemli bir tartışma konusu haline gelmiştir. 1970 li yıllarda ortaya çıkan ekonomik bunalım ve sosyal devleti sorgulayan liberal hareketin etkisiyle, devletin rolü tartışılmaya başlanmıştır. 1970 li yılların sonlarından itibaren, geleneksel devlet anlayışının erozyona uğraması ile birlikte, bu anlayışa hakim olan değer ve ilkeler de eleştirilmeye ve sorgulanmaya başlanmıştır. Bu dönemle birlikte daha çok sosyal ve ekonomik alanda devletin rolü hakkında yeni bir anlayış üzerine kurgulanan refah devleti, ekonomik krizler sonucu kamu harcamalarının giderek artarak sürdürülebilir olmaktan çıkması ile özel sektörün model olarak alınarak, devletin yeniden yapılandırılması ve küçültülmesi gibi konuların ön plana çıkarıldığı bir ortam oluşmaya başlamıştır. 1 Kamu sektörü üzerinde yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi ve siyaset teorisinde meydana gelen değişiklikler, bireylerin ve sivil toplumun artan önemi ve nihayet özel sektör yönetimindeki gelişmeler, mali krizin de etkisiyle 1980 lerin başında kamu yönetimi alanında önemli bir paradigma değişimini ortaya çıkarmıştır. Bu değişiklik, basit bir reform ya da yönetim tarzında kısmi bir dönüşüm değil; devletin yapısı, faaliyet alanı, toplum, birey ve piyasa ile ilişkileri, hizmet yöntemleri, çalışanların 1 Asım Balcı ve Harun Kırılmaz, Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Sağlık Sektörüne Yansımaları,s.1http://www.performans.saglik.gov.tr/content/files/performans_yazilari/ykytssy.pdf 1 Haziran 2010 3

rolleri ve statüleri, kısacası kamu yönetiminin çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve radikal bir yapılanma sürecini ifade etmektedir. 2 Geleneksel kamu yönetimi anlayışında yaşanan değişim sonucunda özel sektörde uygulanan yönetim tekniklerinin kamu sektörüne adapte edileceği, katı kurallara bağlı olmayan esnek yönetim anlayışının benimseneceği, kamu yönetiminde politizasyonun giderek azalarak rasyonel esaslara göre işleyen bir yapıya ulaşılacağı ve daha katılımcı bir yönetim yaklaşımının yerleştirileceği öngörülmektedir. 3 Bilindiği gibi geleneksel kamu yönetimi, büyük ölçüde Max Weber in formüle ettiği bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Bu model, sanayi toplumun şartlarında ortaya çıkmış; ayrıntılı kurallara ve biçimselliğe dayalı, gayri şahsi, katı hiyerarşi ve bir ölçüde merkeziyetçi nitelikler taşımaktadır. Weberyen örgüt modeli ve onun dayandığı paradigma, örgütlerde disiplin, baskı ve kontrol kültürünü geliştirdiği, esneklikten yoksun olduğu, sonuçlardan çok girdilere önem verdiği, girişimciliği ve yaratıcılığı önlediği, katılım kültürünü engellediği gerekçeleriyle eleştirilmiş ve özel sektördeki rasyonellik anlayışının kamu yönetimine de yansıtılması yönünde güçlü bir eğilimi ortaya çıkarmıştır. 4 Yeni kamu yönetimi reformları ilk olarak gelişmiş ülkelerde, özellikle de Anglo-Amerikan coğrafyada ortaya çıkmış ve sonrasında diğer ülkelerde de uygulanmaya başlanmıştır. Bu anlayışın ortaya çıkışını tek bir faktöre bağlamak mümkün değildir. Yeni kamu yönetimi reformları aynı dönemde gözlemlenen birbiriyle ilişkili ekonomik, siyasal, sosyal ve teknolojik etkenlerin bileşimiyle ortaya çıkmış ancak bu bileşenlerin bu yeni yönetim anlayışına katkıları aynı düzeyde olmamıştır. 5 2 3 4 5 Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetiminde Reform: Statüko ve Değişim, http://www.pdrforum.net/index.php?topic=1597.0, 01/06/2010 Asım Balcı ve Harun Kırılmaz, a.g.m., s.2 Bilal Eryılmaz, a.g.m., s. 1 Süleyman Sözen, Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Ankara 2005, Seçkin Yayınları, s. 38. 4

Dünyada kamu yönetimlerini etkileyen ve değişim süreçlerine yol açan tüm bu nedenler, Türk Kamu Yönetimi için de geçerli hale gelmiştir. Kamu hizmetlerine yönelik beklentileri değiştiren bireycilik, rekabetçilik, karlılık, verimlilik, esneklik gibi değerlerin yönetim anlayışına egemen olmasını sağlayan ekonomik, toplumsal, siyasal ve kültürel dinamikler, Türk Kamu Yönetimini de etkilemiştir. Türk Kamu Yönetimi nde yaşanan değişimin temel kavramları olarak yerelleşme, yönetişim, özelleştirme ve piyasalaşma ön plana çıkarken, işletme yönetiminin piyasa, müşteri, insan kaynakları, performans, strateji gibi kavramlarının da kamu yönetimi disiplini ve örgütlenmesi içine yerleştirildiği görülmektedir. 6 Bu bölümde, tüm bu gelişmelerin ışığında yeni kamu yönetimi anlayışının bir ürünü olarak ortaya çıkan performans yönetimi ayrıntılarıyla incelenecektir. 1.2. Performans Kavramı Terim olarak performans, bir işin üstesinden gelmek, bir kimsenin kendisine düşen görevi etkin bir biçimde tamamlaması iken, işlevsel açıdan ele alındığında görev, kişi ile ilgili olup, görevin gereği olarak önceden belirlenen ölçüleri karşılayacak biçimde, görevin yerine getirilmesi ve amacın gerçekleştirilmesi oranıdır. 7 Performans genel anlamda belli bir amaca yönelik olarak yapılan planlar doğrultusunda ulaşılan noktayı, başka bir ifadeyle elde edilenleri kalitetif ve kantitatif olarak belirleyen bir kavramdır. 8 Bir başka ifadeyle performans, belli bir hedefe ulaşmak için önceden belirlenmiş bir faaliyetin sonucunda ortaya çıkanı, sayısal olarak ve kalite açısından betimleyen bir kavramdır. 9 6 7 8 9 Şükrü Mert Karcı, Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımının Temel Değerleri Üzerine Bir İnceleme,Akdeniz İ.İ.B.F.Dergisi,2008, http://www1.akdeniz.edu.tr/iibf/dergi/sayi16/03karci.pdf Dursun Bingöl, Performans Yönetimi ve Beşeri İlişkiler, Erzurum: Atatürk Üniversitesi Yayınları, No: 676, 1990, s. 170. Mehmet Songur, Mahalli İdarelerde Başarı Değerlendirmesi Milli Prodüktivite Merkezi Yayınları, İstanbul: 1995, s. 65. Zühal Akal: İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi Çok Yönlü Performans Göstergeleri Ankara 1992 s.25. 5

Performans kavramı hem özel sektör için hem de kamu için kullanılabilir. Söz konusu kavram, her iki alanda da aynı anlamı ifade etmekte olup, uygulamada bir takım farklılıklar oluşabilmektedir. Özel kuruluşlar için performans denildiğinde konulan hedefler, karlılık, verimlilik, etkinlik olabilmektedir. Ancak kamu kurumlarının hedefleri özel kuruluşlardaki gibi net olarak konulmadığından, kamu performansını belirleyebilmek için yapılacak performans değerlendirmesinde bu ölçütler yetersiz kalmaktadır. Bu açıdan kamuda performansı ortaya koymak için değerlendirme kriterleri özel sektöre göre farklılaşmaktadır. Bir başka ifadeyle işletmelerdeki verimlilik, ekonomiklik, etkinlik ölçütlerinin yanında kamu performansını değerlendirebilmek için hukukilik, açıklık, hesap verebilirlik ölçütlerinin de dikkate alınması gerekmektedir. 10 Günümüzde performans kavramı, kuruluş yönetiminde daha çok performans değerleme kapsamında kullanılmaktadır. Kuruluş yönetimi, daha önceden belirlenmiş standartlara dayanarak örgütsel ve işle ilgili davranışları analiz etmekte ve çalışanın başarısını bu kriterlere göre ölçmekte ve değerlendirmektedir. Bu süreçte kuruluş yönetimleri gerekli kriterleri hem performans bilgisi aracılığı ile sağlar, hem de kuruluşun nereye yöneldiği, yönelen yere nasıl ulaşılacağı, ilerlemenin doğru yönde olup olmadığı ve kaynakların etkin kullanılıp kullanılmadığı performans bilgisi ile elde etmiş olur. 11 1.3. Performans Yönetimi 1.3.1. Tanımı İyi bir performans seviyesine ulaşmak için idarenin, performans planlamasını ve denetimini de içeren geniş bir anlayış geliştirmesine performans yönetimi denir. Bir başka ifade ile performans yönetimi, örgütü istenen amaçlara yöneltmek için örgütün mevcut ve geleceğe ilişkin durumları ile ilgili bilgi toplama, bunları 10 11 Aydın Sarı, Türk Kamu Yönetiminde Denetimin Etkililiği Açısından Performans Denetimine Geçiş, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Mayıs 2007, s.48 M.Akif Özer, Performans Yönetimi Uygulamalarında Performansın Ölçümü ve Değerlendirilmesi, Sayıştay Dergisi SAYI: 73 Nisan Haziran 2009, s.5 6

karşılaştırma ve performansın sürekli gelişimini sağlayacak yeni ve gerekli etkinlikleri başlatma ve sürdürme görevlerini yüklenen bir yönetim sürecidir. 12 Performans yönetimi sistemi, gerçekleştirilmesi beklenen örgütsel amaçlara ve bu yönde çalışanların ortaya koyması gereken performansa ilişkin ortak bir anlayışın organizasyonda yerleşmesi ve çalışanların bu amaçlara ulaşmak için gösterilen ortak çabalara yapacağı katkıların düzeyini arttırıcı bir biçimde yönetilmesi, değerlendirilmesi, ücretlendirilmesi, ödüllendirilmesi ve geliştirilmesidir. 13 Performans yönetimi, kurumlarda tüm çalışanları performansın sürekli gelişimini hedefleyen ortak amaçlarda birleştirmeyi ve bu amaçlara ulaşmak için gerekli planlama, ölçme, yönlendirme, kontrol işlerini, yönetimin diğer işlevleri ile eş güdümlü olarak yürütmeyi öngören bir yönetim biçimidir. 14 Tüm bu tanımlamalar ve değerlendirmeler sonucunda performans yönetiminin içeriğini şu şekilde özetleyebiliriz; 15 Örgütün geleceğine yönelik hayaller (vizyon) oluşturmak. Mevcut durumu inceleyerek geleceğe yönelik stratejileri belirlemek ve planlamak. Performans gelişimleri ile ilgili girişimleri tasarımlamak, geliştirmek ve uygulamak. Hedeflenen yöne gidilip gidilmediğini, gidiliyorsa nasıl gidildiğini gösterecek bir ölçüm ve değerlendirme sistemini, tasarımlamak, geliştirmek, Performans düzeyini sürekli geliştirmeyi sağlayacak ödül-ceza sistemini kurmak 12 13 14 15 Abdullah Altıntaş, Mahalli İdarelerde Performans Yönetimi ve Riskleri, Sayıştay Dergisi Sayı: 69, s.4, http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der69m1., 21/01/2010 İsmet Barutçugil, Stratejik İnsan Kaynakları Yönetimi, İstanbul, Mart 2004, s.334 Performans ve Risk Denetim Terimleri, Derleme, Sayıştay, Ocak 2000, s.51 Abdullah Altıntaş, a.g.m., s.4 7

Sonuç olarak performans yönetimi; Kuruluştaki bölüm, takım ve bireysel amaçların uyumu, Performans değerleme sistemi, Ödüllendirme stratejisi ve çerçevesi, Hizmet içi eğitim, Geliştirme stratejisi ve planları, İletişim, Yönlendirme ve yol gösterme, Geribildirim, Bireysel kariyer planlama bileşenlerinin daha etkili hale getirilmesi süreci olarak tanımlanabilir. 16 Performans yönetim sisteminin amacı, sadece geçmişte gösterilen performansın seviyesini ortaya çıkarmak değil, kişi ve kurumların geleceğe yönelik potansiyel performanslarını da belirlemek, uygun motivasyon ve yönlendirmelerle gelecekteki performanslarını proaktif (önlemlerini önceden almasını bilen) bir yaklaşımla yükseltmektir. 17 Performans yönetiminde daha önceden belirlenmiş standartlara göre örgütsel ve kişisel performansın ölçülmesi ve değerlendirilmesinin yapılması büyük önem taşımaktadır. Çünkü performans yönetimiyle örgüt bir anlam kazanmakta ve hedefe odaklanmaktadır. Bu yolla sorumluluklar ve amaçlar açıkça belirlenerek bunlara nasıl ulaşılacağı ortaya konmakta ve gerekli bilgi ve uygun eğitsel mekanizmalarla 16 17 Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa Etkisi, Ankara, TODAİE, 2004, s.14 Levent Bayram, Geleneksel Performans Değerlendirme Yöntemlerine Yeni Bir Alternatif: 360 Derece Performans Değerlendirme, Sayıştay Dergisi Sayı: 62, s.47, http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der62m3.pdf 8

çalışanlar donatılmaktadır. Belirlenen performans standartlarının çalışanları da motive etmesi sonucuyla genel anlamda örgütsel amaçlara ulaşmada etkinliğe ulaşılması mümkün olabilecektir. Bütün bunlara ek olarak belirlenen standartlarla örgütsel bazda hedeflere ulaşılması objektif yollarla denetlenebilecektir. 18 1.3.2. Performans Yönetiminin Aşamaları 1.3.2.1. Stratejik Yönetim ve Planlama Performans planlamasına başlanılmadan önce örgüt, geleceğine yönelik kararlar almalıdır. Bu nedenle örgütün vizyon ve misyonunu belirlemesi gerekir. Performans yönetim sürecinin bu ilk aşaması stratejik yönetim ve stratejik plan ile ilişkilendirilir. Vizyon kavramı organizasyonun gelecekte ulaşmak istediği noktayı yansıtan zihinsel imaj, resim ve düşünceyi ifade etmektedir. Bir diğer ifade ile vizyon bildirimi, organizasyonun varlığı ile uzun vadede çevresinde yaratmak istediği etkiyi yansıtmaktadır. Vizyon bildiriminin idealist ve özgün olması, başarı kavramını içermesi, kolayca anlaşılır bir tanıma sahip olması gerekmektedir. Paylaşılan bir vizyonun varlığı organizasyon için geleceğe anlam katmakta, aidiyet duygusunu güçlendirmekte, amaçların sürekliliğini ve günlük sorunların ötesine geçilmesini sağlamakta ve gerek liderlere gerekse çalışanlara motivasyon sağlamaktadır 19. Misyon ise; gelecekte ulaşılması istenen kurum hedeflerine (vizyonuna) yönelik görev ve kurumun bu yöndeki kararlılık ifadesidir. 20 Misyon kavramı organizasyonun var oluş sebebi anlamına gelmekte olup stratejik yönetim sürecinin temelini oluşturmaktadır. Misyon ifadesinin en önemli işlevi, organizasyonu oluşturan birimlere ve bireylere ortak bir istikamet vermesidir 21. 18 19 20 21 Asım Balcı, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri, s.5 http://www.sobiadacademy.net/sobem/e-kamuyonetim/kamuda-kalite/balci.pdf, 05/03/2010 Sumru OYMAN, Stratejik Yönetim Sürecinde Performans Ölçümü ve Dengeli Sonuç Kartı Uygulaması: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası İçin Bir Değerlendirme, Uzmanlık Yeterlilik Tezi, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Muhasebe Genel Müdürlüğü Ankara, Haziran 2009, s.21, http://www.tcmb.gov.tr/kutuphane/turkce/tezler/sumruoyman.pdf, 07/06/2010 Sumru Tümer, Neden Stratejik yönetim, Ankara Verimlilik Dergisi, 1993/, s. 108 Sumru OYMAN,a.g.k.,s.21 9

Günümüz dünyasının örgütlerinde temel amaç, topluma en iyi ve kaliteli mal ve hizmeti en verimli ve etkin şekilde sunacak strateji ve yöntemlerin geliştirilmesi ve böylece özel sektörde yaşamını sürdürme ve iyi gelir elde etme, kamu sektöründe ise hedef ve amaçların başarılmasıdır. Bu da ancak çok hızlı değişen dünyada bu değişimlere karşı özel şirketlerin ve kamu örgütlerinin ayak uydurabilmesi için uzun dönemli vizyona sahip olmaları ve bu uzun dönemli perspektif ile gerekli stratejilerin belirlenerek uygulamaya konulmasıyla mümkündür 22. Strateji; herhangi bir örgütün amaçlarını en iyi şekilde gerçekleştirmek için alternatiflerin belirlenmesi ve mevcut imkanlar ve çevre koşulları dahilinde uygulanabilir olan alternatifin seçilmesidir. Kurum yönetiminde strateji, kurumun faaliyetleri kapsamında temel amaçları belirleyen, bu amaçlar doğrultusunda farklı yönetim tercihleri oluşturan, uygun ortamlarda kurumun en iyi duruma geçmesini sağlayacak tercihleri uygulamaya koyacak kararlardan oluşan bir süreçtir. 23 Stratejik yönetim, yeni kamu yönetimi anlayışı ile birlikte doğmuş, önceleri yalnızca özel sektörde kullanılan bir kavram olup, 1990 lı yıllardan itibaren bazı ülkelerde kamu yönetimi alanında da kullanılmaya başlanmıştır. Stratejik yönetim, stratejilerin planlanması için gerekli araştırma, inceleme, değerlendirme ve seçimlerin planlanmasını, planlanan bu stratejilerin uygulanabilmesi için kurum içi her türlü yapısal ve motivasyonel tedbirlerin alınarak yürürlüğe konulmasını, daha sonra da stratejilerin uygulanmadan önce ve uygulandıktan sonra amaçlara uygunluğu açısından kontrol edilmesini ve gerekli düzenlemelerin yapılmasını kapsayan ve genellikle örgütün üst düzey kadrolarının faaliyetlerini ilgilendiren süreçler toplamıdır. 24 22 23 24 Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, Kamu Kurumlarında Performans Yönetimi,, Seçkin Yayınları, Ankara 2008, s.62 Peter F. Drucker, 21. Yüzyıl İçin Yönetim Tartışmaları, çeviren İlhan Bahçıvangil, Gülenay Gorbon, 2. Baskı, Epilson Yayınları, İstanbul 2000, s. 53 Erol Eren, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul 2002, s16 10

Stratejik plan ise; bir örgütün orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini ve bunlara ulaşmak için izlenecek yol ve yöntemler ile kaynak dağılımını içeren planlardır. 25 Hedef; stratejik planda yer alan amaçların gerçekleştirilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilen alt amaçlardır. Stratejik yönetim anlayışının gereği olarak ortaya konulan stratejik planlar; birimin varlık nedenini ortaya koyarak kendini tanımlaması, GZFT (Güçlü yönler, zayıf yönler, fırsatlar ve tehditler) analizinin yapılması, öncelikli sorunlarla uğraşmak için stratejik planların tasarlanması ve seçilmesi ve söz konusu seçilen planın uygulanması ve değerlendirilmesi sürecini içerir. 26 Bu bağlamda, performans yönetimi, stratejik yönetim ve stratejik planlama kavramlarını birbirinden kesin çizgilerle ayırmak mümkün değildir. Dolayısıyla bir teşkilatta iyi bir planlama yapmadan bir birimin ve çalışanlarının performans hedeflerini ortaya koymak, düzeylerini belirlemek ve değerlendirmek mümkün değildir. Bu noktada örgütsel performansla ilgili teşkilatın veya alt birimlerinin performans standartlarını belirleme, ölçme, değerlendirme ve artırma için stratejik planların yapılması ayrı bir öneme sahiptir. 27 1.3.2.2. Performans Standartlarının Belirlenmesi Stratejik amaç ve hedefler ortaya konduktan sonra bu hedeflere ulaşmak için gerekli çalışmaların planlanması da ilk planlama aşamasında yapılır. Bu yapılırken birim performansından ne anlaşıldığı ve bu birimlerde çalışanların anlayacakları şekilde iş tanımlarının yapılması, yapacakları işlerin açıkça belirlenmesi ve görevlerinin yerine getirirken başarılı sayılacakları standart düzeyleri açıkça ortaya konur. Bu noktada teşkilatta stratejik plandan sonra yapılacak en önemli işlerden biri iş analizleri yaparak hem yöneticilerin hem de memurların başarı standartlarını 25 26 27 Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.20 Hasan Hüseyin Çevik, Turgut Göksu, a.g.e., s.63 Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.62 11

ortaya koymaktır. Böylece açıkça oluşturulmuş standartlara ulaşma derecesi performans ölçümlerini kolaylaştıracaktır. 28 1.3.2.3. Performansın Ölçülmesi: 1.3.2.3.1 Tanımı ve İçeriği: Performans ölçümü, performans yönetim sürecinin en önemli aşamalarından biridir. Bir teşkilatın birimlerinin performans düzeylerini belirlemek için, stratejik planda belirlenen amaç ve hedeflere ve belirlenen iş standartlarına ulaşıp ulaşmadıklarını ölçmek, sorunları saptamak ve çözüm üreterek düzeltme ve iyileştirmeye yönelik çalışmalar yapmak gerekir. Bunun için öncelikle amaçların ve performans göstergelerinin ve standartların belirlenmesi ve bu belirlemenin mümkün olduğunca objektif yapılması gerekir. 29 Performansın ölçülmesi; bir faaliyet veya kurumun performansının ortaya konulabilmesi bu amaçla çeşitli çalışmaların yapılması ile gerçekleşmektedir. Performans ölçümü; bir program veya faaliyetin girdi, çıktı ve sonuçlarının karşılaştırmalı olarak değerlendirilmesidir. Bu karşılaştırmalı değerlendirme aynı birimin zaman içerisindeki performansı ile benzer işleri yürüten birimler arasında yapılabilir. Performans ölçümü, ürünlerin, hizmetlerin veya işlemlerin yerine getirilmesinde, görevlerin nasıl gerçekleştiğinin bir program dahilinde tarafsız olarak ölçülmesi yöntemi olarak tanımlanmaktadır. 30 Teknik bir ifadeyle, performans ölçümü; bir kurumun kullandığı kaynakları, ürettiği ürünleri ve hizmetleri, elde ettiği sonuçları takip etmesi için düzenli ve sistematik biçimde veri toplaması, bunları analiz etmesi ve raporlaması süreci olarak tanımlanabilir. Uygulayıcılar açısından ise bir kurum tarafından veya bir program içinde yürütülen faaliyetlerin rakamsal olarak ifade edilmesi anlamına gelmektedir. 28 29 30 Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.67 Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.70 YasinDemir ve Onur Partal, Performans Denetimi, s. 22, http://application2.ibb.gov.tr/maliyonetim/raporlar/malihizmetler/performansdenetimi.pdf, 20/07/2010 12

Bir performans standardı, bir işin etkinliğini ölçmek için kullanılan çok boyutlu bir ölçüdür. Performansın ölçülmesi sırasında kuruluşa, iş analizlerinden yararlanılarak işle ilgili performans standartlarının saptanması sağlanır. Standartlar, çalışanlara hem ulaşmak için çaba gösterecekleri hedefleri gösterir, hem de işteki başarının ölçülmesi için gerekli ölçütleri saptar. 31 Performans ölçümleri, performansı geliştirmeye yönelik amaçlara ulaşmak için önceden belirlenen performans göstergelerine göre, kurumun kendi içinde gerçekleştirdiği sonuçları ölçmek için kullanılan yöntemlerdir. Günümüzde zamana dayalı rekabet stratejisi, yüksek kaliteli ürün ve hizmet, esneklik, müşteri memnuniyeti, yeni performans ölçüm sistemlerini gerekli kılmıştır. Çünkü geleneksel ölçümler, performansı ve gelişim faaliyetlerini finansal ölçütler bakımından nitelemektedir. Performans yönetimi sürecinde sistemin üretim ya da hizmet dönüştürme sürecini izleyen aşamalarında, ölçme, değerlendirme ve kontrol aşamaları devreye girmektedir. Sistemin işletilmesinin ilk üç aşamasında hazırlanan stratejilere ve programlara uygunluğu, ölçüm ve denetim sistemleri uygulamaya geçirilerek izlenir ve kontrol edilir. Performansın ölçülebilmesi için öncelikle açık bir şekilde tanımlanması gerekmektedir. Ancak yöneticilerin söz konusu performansı ölçmeleri için de bu performansın göstergelerini kendilerinin belirleyebilecek ve tanımlayabilecek nitelikte olması gerekmektedir. 32 Performans ölçümü ile ilgili literatür incelendiğinde, performansın ne şekilde ölçülmesi gerektiğine dair bir uzlaşının olmadığı görülmektedir. Performans ölçümü ile ilgili tarihsel süreç incelendiği zaman ise, performans ölçümünün başlangıçta finansal göstergelere dayandığı; 1980 li yıllardan itibaren artan rekabet sonucu finansal göstergelerin tek basına kullanımının yetersiz kaldığı; uzun dönemli amaçlara ulaşılmasını teminin verimlilik, kalite ve müşteri tatmini gibi unsurların da değerlendirmelere dahil edildiği gözlenmektedir. Performans ölçümü ile ilgili çalışmalarda performansın farklı yönlerini bir arada ele almayı sağlayan yöntemlerin 31 32 M.Akif Özer, a.g.m.,s.12 M.Akif Özer, a.g.m., s.12 13

kullanımının uygun olacağı ve seçilen göstergelerin kurumun dinamiklerini yansıtması gerektiği ifade edilebilir 33 1.3.2.3.2 Performans Ölçüm Kavramları 1.3.2.3.2.1. Genel Olarak Performans Ölçüm Kavramları Performans ölçümü; girdiler, çıktılar, sonuçlar, verimlilik, etkinlik, tutumluluk, kalite, üretkenlik, hedefler, göstergeler, ölçüler, kriterler gibi çeşitli unsurları içeren bir süreçtir. Bir performans ölçüm rejimi; kapsayıcı, uygun, sınırlandırılmış, geçerli, güvenilir, tutarlı olmalıdır. Performans ölçümüne ilişkin literatüre bakıldığında performans ölçümünün; girdi, çıktı, sonuç, program, performans hedefi, performans göstergesi, performans kriteri, performans standardı, performans bilgisi gibi önemli bazı kavramlara dayandığı görülmektedir. Bu kavramlar kısaca şöyle tanımlanabilir. Program; ortak bir stratejik amaca katkıda bulunan faaliyetler toplamıdır. Program, bir kurumun ana fonksiyonuna doğrudan katkıda bulunan faaliyetler olarak da tanımlanmaktadır. 34 Programlar genellikle alt programlara, faaliyetlere, projelere ayrılır. Girdi; program çıktılarının üretiminde kullanılan her türlü kaynaktır (insan kaynağı, malzeme, araç-gereç, varlıklar vs.) Çıktı; bir program tarafından üretilen ve sunulan ürün veya hizmetlerdir (örneğin, açılan kurs sayısı, işleme tabi tutulmuş olay sayısı gibi). Çıktılar sonuçlardan daha kolay belirlenebilir. Sonuç, programın doğrudan çıktılarının ötesindeki bütün etkileri veya neticeleridir. Sonuçlar çıktılardan ayırt edilmelidir. Örneğin, bir eğitim programının çıktısı, eğitim kursunda kazandırılan bir beceri olurken, programın arzulanan sonucu istihdam olabilir. Hedefler; belirlenmiş bir gelecek zamanda ulaşılacak ölçülebilir performans seviyeleri veya bu seviyedeki değişikliklerdir. Performans bilgisi; performans hakkında sistematik olarak toplanan ve kullanılan kanıtlardır. Bundan başka performans ölçüleri ve performans göstergeleri olmak üzere iki önemli kavram bulunmaktadır. 35 33 34 35 Sumru OYMAN, a.g.k. s.22 Yasin Demir Onur Partal, a.g.k., s. 25-26 Yasin Demir Onur Partal, a.g.k., s. 26 14

1.3.2.3.2.2. Performans Ölçüleri ve Göstergeleri Performans göstergeleri, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan sayısal olarak ifade edilen araçlardır. Performans ölçüleri ise; ölçülenin/ölçülecek olanın ifadesidir (Örneğin; girdilerin ve/veya çıktıların sayısı veya bir oranını gösteren formül gibi). Göstergelerden daha kesin bir ölçüm sağlar. Performans ölçüleri çıktılarla bağlantılıdır ve performansta meydana gelen kolayca ölçülebilir bir değişim ile bir faaliyet arasındaki direkt nedensonuç bağlantısı mevcut olduğu zaman kullanılır. Performans ölçüleri bir amaca ulaşılmasında doğrudan bilgi sağlayan, performans göstergeleri ise dolaylı bilgi veren ölçümlemeler olarak kullanılmaktadır. Performans ölçüleri ve performans göstergeleri birbirinden farklı terimler olmakla birlikte, çoğu zaman aynı anlama gelmek üzere birbirlerinin yerine de kullanılmaktadırlar. Keza performans ölçümü kavramı da sıklıkla hem ölçüleri hem de göstergeleri ihtiva edecek şekilde kullanılmaktadır. 36 Performansın bazı boyutlarının doğrudan, net ve eksiksiz bir biçimde rakamsal olarak ifade edilmesi olan performans ölçüleri, hedeflere karşılık hizmetlerin ne kadar iyi yürütüldüğünü gösteren sayısal ifadelerdir. Örneğin; ameliyat edilen hasta sayısı, okuma yazma kursunu bitirenlerin sayısı, trafik kazalarındaki azalış oranı gibi. Performans ölçüleri esasen yapılmak istenilenlere ilişkin standartları, somut hedefleri ya da kıyasları yani ulaşılacak nirengi noktalarını kapsar. Standartlar önceden belirlenmiş mükemmellik düzeyleri olup performansın veya mükemmelliğin asgari düzeyini ifade eder. Somut hedefler ise kurum içinde oluşturulmuş standartlar olup önceki yıllara ilişkin sonuçlara dayanır. Kıyaslar sektörde en iyi performansı gösteren verilerden sağlanabilir. Performans göstergeleri; neden-sonuç ilişkilerinin açıkça görülmediği ve performans değişikliklerini doğrudan doğruya ölçmenin zor olduğu yerlerde performans hakkında bilgi verir. Bunlar dolaylı ölçü niteliğini taşımaktadır. Direkt bir çıktı sonucunun kolayca ölçülemeyeceği durumda, çoğu kez bir sonucun ya da eğilimin etkisinin ölçümü için kullanılır. Örneğin, uyuşturucu suçlarıyla mücadelenin etkinliğinin bir göstergesi doz 36 Yasin Demir Onur Partal, a.g.k, s. 26 15

aşımları nedeniyle hastaneye kabul edilenlerin sayısı. Kamu sektöründe programların nihai etkilerini ölçmek bir yana, çıktıları ölçme güçlüğü dikkate alındığında, performans ölçümünde göstergelerin daha fazla kullanılacağı açıktır 37 1.3.2.3.2.3. Performans Ölçütleri Performans ölçütleri/ölçüleri çok farklı kategorilerde sınıflandırılmaktadır. Genellikle bir sürecin mantıken işlemesine dayalı olan ve yaygın olarak yararlanılan sınıflamaya göre beş tür performans ölçüsü bulunmaktadır. Bu ölçüler: 1) Girdi ölçüleri (kullanılan kaynaklar), 2) Çıktı ölçüleri (tamamlanan faaliyetler), 3) Sonuç ölçüleri (ulaşılan sonuçlar), 4) Verimlilik (kaynakların ne kadar iyi kullanıldığı) ve 5) Kalite ölçüleri (hizmet kalitesi) olarak sayılabilir. Kamu kurumlarındaki çıktıların ve sonuçların farklı özellikleri taşıması ve farklı grupların ilgilerinin de değişik alanlara yönelmesi nedeniyle tutumluluk, etkinlik ve finansal ölçüler bu ölçüler grubuna dahil edilebilmektedir. Bu anlamda, temel performans ölçüleri aşağıdaki kategoriler altında da tasnif edilebilir: 38 1- Tutumluk ölçütleri, 2- Verimlilik ölçütleri, 3- Etkinlik ölçütleri, 4- Finansal ölçütleri, 5- Kalite ölçütleri. Burada, tutumluluk, en düşük maliyetle uygun kalitede çıktı ve kaynak temin edilmesini ifade etmektedir. Verimlilik, faaliyet için kullanılan girdiler ile üretilen çıktılar arasındaki ilişkiyi tanımlamak için kullanılır. Etkinlik bir kurumun hedeflerine ulaşma derecesidir. Kalite ölçütleri hizmet kalitesinin ölçümüne yöneliktir. Hizmet kalitesi, süreçlerin yapısının, çıktılarının ve sonuçlarının hizmetten yararlananların ihtiyaçlarını karşılama derecesidir. Ürün kalitesi ve yardımcı hizmetlerin kalitesi olmak üzere iki yönü bulunmaktadır. Finansal ölçütler 37 Yasin Demir Onur Partal, a.g.k., s. 27 38 Yasin Demir ve Onur Partal, a.g.k.,s. 28 16

ise, kurumların belli bir pazar içinde ticari olarak işlem yapma hacmini, karını ve diğer durumlarını gösteren rasyolardır. Bunlardan başka, çalışma/iş hayatının kalitesi, yenilik, karlılık ve bütçeye uygunluk gibi kriterlerin de performans ölçümlerinde esas alınabileceği belirtilmektedir. Bu performans ölçüleri performansın farklı yönlerinin ortaya konulmasında kullanılmaktadır. Performans ölçüleri topluca kullanılabileceği gibi, duruma göre sadece bazılarının kullanılması da mümkündür. 39 1.3.2.4. Performansın Değerlendirilmesi: Ölçüm sürecini takiben performans değerlendirme aşaması başlar. Performans ölçüm çıktıları hedeflerle karşılaştırılır ve ortaya çıkan durumla ilgili karar verilir. Buradaki amaç, bir birimin ve o birimin çalışanlarının eksiklerini bularak bu kişileri cezalandırmak değil tam tersi eksiklikler varsa bunları gidererek iyileştirmenin sağlanmasıdır. Böylece örgütsel performans yönetimi sürecinde, performans değerlendirmenin başlıca amacı; düzenli aralıklarla birimin işleyişini inceleyerek elde edilen bulguları ilgili kişi ve birimlere iletmek ve o birim ve kişilere kendilerini düzeltme ve yenileme imkanı sağlamaktır. 40 Performans değerlendirmesi, geri besleme denilen ve alınacak dersleri kapsayan bir geri bildirim sisteminin işletilmesi olup, bu işleyiş sisteminden elde dilen verilere dayanarak kurumun veya birimin performansının artırılması için yapılacak şeyleri belirleyebilmek için gerekli veri ve bilgilerin oluşturulması ve gelişme planlarının hazırlanmasını sağlayan aşamadır. Bu aşamada ortaya çıkacak sorunlar, sapmalar eksiklikler belirlendikten sonra bunların nedenleri tartışılır ve sonuçta gerekirse performans standartlarıyla ilgili stratejik amaç ve hedefler yeniden planlanır. 41 39 40 41 Yasin Demir ve Onur Partal, a.g.k., s. 28 Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.74 Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e. s.74 17

Performans denetimi ise, hesap verilebilirlik üzerine odaklanılmaktadır. Bağımsız denetçiler tarafından yerine getirilir. Performans denetimi ikinci bölümde ayrıntılarıyla incelenecektir. 1.4. Kamu Performans Yönetimi 1.4.1. Kamu Performans Yönetiminin Tanımı Kamu performans yönetimi; kamu yönetiminde kuruluş amaçları doğrultusunda yetki, görev ve sorumluluk alınan mal ve hizmet üretiminde, iş başarımının sağlanması süreç ve etkinlikleri olarak tanımlanabilir. 42 Kamu performans yönetimi, geleneksel kamu yönetimi anlayış ve uygulamalarına getirilen eleştiriler sonucu ortaya çıkan, hizmette yerellik ve yerinden yönetimin güçlendirilmesi, yönetişim, toplam kalite yönetimi, kamu işletmeciliği ve küreselleşme gibi olguların kamu yönetimine yansımasıdır. Çünkü gereksiz büyüme eğilimindeki kamu kurumlarının kuruluş amaçlarını ve görevlerini yerine getirmek, maliyet unsurlarına, verimliliğe, etkili olmaya ve performans hedeflerine ulaşmak yerine, aslında araç olan kurallara fazlasıyla uyarak örgütü yönetmek eğilimde oldukları görülebilmektedir. Bu nedenle kamu performans yönetimi ile doğru işi doğru zaman ve yerde, doğru kişilerce uygun miktar ve nitelikte yapılmasını sağlayarak kamusal mal ve hizmet üretmek gerekmektedir. 43 Kamu yönetiminde giderek verimliliğe, esnek istihdam ve müşteri tatminine önem verildiği için bir taraftan işletmecilik anlayışına yaklaşılmakta; diğer taraftan siyasal çerçevede işlevselliği sağlamak, kamu yararını gözetmek, sosyal devlet anlayışı gereği hizmet vermek, devletin varlığını ortaya koymak ve sürdürmek yükümlülüğü de bulunmaktadır. Ancak bu yükümlülüklerin yerine getirilmesi gereğine karşın, kamu yönetiminin israf etmeden, verimli ve etkili hizmet vermesi yönündeki bilinçli vatandaş beklentisi kamuda performans yönetimini gerekli 42 43 Kamil Ufuk Bilgin, a.g.e.,s.20 Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar Performans Ölçümü Araştırması, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 41 sayı 2, Haziran 2008, s.60 18

kılmaktadır. 44 Kamu hizmetlerinde kamu yararı için fayda maliyet analizleri yapmak veya doğrudan verimlilik ölçümüne gitmek, her ne kadar radikal bir politik tercih gerektirse de, performans yönetimi anlayışı açısından bakıldığında, kamu kuruluşunun işini amacına yönelik olarak yapıp, yapmadığı; istenmeyen etki yaratıp yaratmadığı; halka karşı kendini sorumlu hissedip hissetmediği; yetkili olduğu alan dışına çıkıp çıkmadığı; herkese mi yoksa belli gruplara mı hizmet ettiği; ve nihayet verimli çalışıp çalışmadığını bilmek ve belirlemek gerekir. 45 Performansın yönetilmesi özel sektörde olduğu kadar kamu sektöründe de giderek önem kazanmaktadır. Vergi ödeyicilerin vergileri ile ödedikleri paranın nerelerde ve nasıl kullanıldığı bilincinin yaygınlaşması performans yönetimi konusunu da gündeme taşımaktadır. Performans yönetiminde kullanılan performans göstergeleri yolu ile planlanan ve gerçekleşen performans arasındaki fark görülebilir, geçmiş ile bugünkü performans düzeyi arasında nasıl bir gelişim gösterildiği izlenebilir, kamu hizmetinin yıllar boyunca izlediği trend yakalanabilir, kurumlar birbirleri ile kıyaslanarak en iyi uygulamaların yaygınlaşması mümkün olabilir. 46 Performans yönetiminin devlette şeffaflığın sağlanması konusuyla da yakın ilgisi vardır. Çünkü vergi ödeyicileri ödedikleri vergilerin nereye ve nasıl harcandığını performans sonuçlarıyla değerlendirme olanağına sahip olabilmektedir. Bunun sonucunda sağlanan sonuçlarla şeffaf ve hesap verebilir bir yönetim anlayışına ulaşmak söz konusu olabilecektir. Dolayısıyla performans yönetimini sadece teknik bir konu olarak ele almak yerine kamu hizmet sunumunun demokratik yollardan denetiminin güçlendirilmesi olarak değerlendirmek daha doğru bir yöntem olacaktır. Bunlarla birlikte, performansın ölçülmesi ve değerlendirilmesi özellikle kamu örgütlerinde hiç de kolay bir iş değildir. Özel sektörde tek önemli ve sürükleyici amaç kar iken kamuda birbiriyle çelişebilen birçok amaç olabilmektedir. Bunların nasıl uzlaştırılacağı ve hangisine öncelik verileceği politik bir konudur. 47 44 45 46 47 Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar Performans Ölçümü Araştırması, a.g.m., s.60 Kamil Ufuk Bilgin, Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık Performans Yönetimi, Sayıştay Dergisi, Sayı: 65 (Özel)s.58 Asım Balcı, a.g.m.,s. 5 Asım Balcı, a.g.m., s.5 19

Ancak kamu sektöründe performans yönetimi uygulanabilir mi? sorusuna cevap vermek yerine, kamu yönetiminde performansı attırıcı rasyonel stratejiler belirlenmesi bu yönetim şeklinin kamudaki başarısını arttırmak adına daha faydalı görülebilir. 48 Performans yönetimine göre bir kamu kuruluşunu yönetmek isteyen bir yönetim, üretilen mal ve hizmetlerin girdilere oranı anlamındaki verimlilik anlayışının yanı sıra, hedef kitle için de beklenen faydayı verebilmeli diğer bir deyişle etkili olabilmelidir. Bu anlamda bir performans yönetimi için, öncelikle kuruluşun en önemli kaynağı olan insan kaynaklarının da başarıyla yönetilmesi de gerekir. Çünkü insan kaynağı örgütün diğer, kaynaklarını birleştirici, üretime dönüştürücü, harekete geçirici ve kuruluş amaçları doğrultusunda mal ve hizmetlerin üreticisi rolünü üstlenmektedir. 49 1.4.2. Kamu Performans Yönetiminin Amacı ve Önemi Kamu performans yönetiminin temel amacı, kamu kurum ve kuruluşların hedeflerine ulaşmalarını sağlamaktır. Bunun dışında bu yönetim şeklinin amaçları aşağıdaki şekilde sıralanabilir; 50 Örgütsel hedefleri, açık ve tanımlanmış bireysel hedeflere dönüştürmek Hedeflerin gerçekleşmesi için gerekli olan performans ölçütlerini belirlemek Belirlenen performans ölçütlerini çalışanlara zamanında ve adaletle uygulamak Çalışanlardan beklenen performans sonuçlarıyla gerçekleşen başarıyı karşılaştırmak ve değerlendirmek 48 49 50 Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa Etkisi, a.g.e.,, s.20 Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa Etkisi, a.g.e., s.22 Kamil Ufuk Bilgin, Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık Performans Yönetimi, a.g.e., s.61 20

Yönetici ile çalışanlar arasında etkin bir iletişim ve anlayış ortamı yaratmak Performansın geliştirilmesi için yönetici ve çalışanlarla ortak çaba harcamak Çalışanların başarılarını tanımlamak ve ödüllendirmek Örgütün ve çalışanların güçlü ve zayıf yönlerini tanımlamak Geribildirimle çalışanları desteklemek ve motivasyonlarını arttırmak Eğitim geliştirme ve kariyer planlama için yönetime gerekli bilgiyi sağlamak 1.4.3. Kamu Performans Yönetim Süreci Performans yönetim süreci, planlama, örgütleme, yürütme, mali yönetim, koordinasyon ve denetim gibi yönetimin tüm işlev alanlarında söz konusu olabilmekte ve başlıca üç ana bileşenden oluşmaktadır. Bunlar esas itibariyle amaç ve kriterlerinin belirlendiği performans geliştirme ve planlama; çalışanların verimlilik ve başarı düzeylerinin önceden belirlenen standartlar doğrultusunda gözden geçirildiği ve ölçüldüğü performans değerleme ve önceden belirlenen hedef ve amaçlar doğrultusunda geliştirilen performans ölçüm araçları ile temel süreçlerin işleyişlerinin kontrol edilerek planlanan ve gerçekleşen başarı düzeyleri arasındaki sapmaların ortaya çıkarıldığı performans denetimi aşamalarından oluşmaktadır. 51 Kamu performans yönetimi açısından ele alındığında yönetim sürecinin aynı aşamalardan ibaret olduğu görülmektedir. Bu sürecin performans ölçütlerinin ve göstergelerinin belirlenmesinde, kamu yönetimine özgü olarak ekonomiklik, verimlilik ve etkinlik ölçütleri temel alınır. Bu ölçütler performansın belirlenmesinde 51 Ulvi Saran, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Kalite Odaklı BİR Yaklaşım, Atlas Yayınları, Ankara 2004, s. 191 21

temel ölçütler olmakla birlikte, kamu yönetimi ilke ve esasları açısından bakıldığında, kamu yönetimine özgü başka ölçütlere de ihtiyaç duyulmaktadır. 52 Bir kurum veya kuruluşta performans yönetim sürecinde üç temel soru cevaplanmaya çalışılmaktadır. Nerdeyiz Nerede olabilirdik veya daha ne kadar iyi olabilirdik Nerede olmalıyız Bu soruların yanıtlarını bulabilmek için kurum veya kuruluşun mevcut durumunun saptanması, planlananla şimdiki durumun kıyaslanması ve geleceğe ilişkin kararların alınması gerekmektedir. Bunların gerçekleşebilmesi için yöneticilerin bazı performans göstergelerine ihtiyaç vardır. Böylece, kurum veya kuruluşun önem verdiği alanlara yönelik olarak hazırlanacak göstergeler aracılığı ile performans ölçümü yapılarak belirtilen sorular cevaplanmaya çalışılacaktır. 53 Kamu kurumları genellikle gösterdikleri performans doğrultusunda değil de bütçede konulan ödenekler bağlamında maddi kaynaklarını elde ederler ve harcarlar. Performans ile bütçeden ayrılan kaynaklar arasında doğrudan bağlantı yeterince kurulamamıştır. Bununla ilgili yürütülen performansa dayalı bütçeleme çalışmaları halen ülkemizde de devam etmesine rağmen tam anlamıyla yaygın bir uygulamadan bahsetmek mümkün gözükmemektedir. 54 Literatürde performans yönetiminin olumsuz yönlerine değinen yazarlar bulunsa da performansı kontrol ve cezalandırma aracı olarak değil de bir gelişim ve hesap verme mekanizması olarak görenler çoğunlukta bulunmaktadır. Nitekim performansın bireysel yaratıcılığı teşvik eden ve çalışanları yetki sahibi kılan bir anlayışla uygulamaya geçirilmesini öngörmektedir. Bütün bunlarla birlikte kamu örgütlerinde performans hizmetlere eşit ulaşım, adalet ve demokratik değerler gibi 52 53 54 Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar Performans Ölçümü Araştırması, a.g.m., s.65 Özer Köseoğlu, s.23? Asım Balcı, a.g.m., s. 6 22