GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği

Transkript

1 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği Zafer Kıyan - Hakan Yüksel Özet: Bu makale, GATS temelinde küreselleşen kamu hizmetlerini ele almaktadır. Makale, soyutlama yöntemi gereği, serbestleştirme politikaları sonucu küresel ekonomiye eklemlenen kamu hizmetlerini GATS ın telekomünikasyon sektörüyle ilgili bölümüne yoğunlaşarak tartışmaktadır. Somut uygulama alanı olarak Türkiye ve Türk Telekom örneğine bakılmaktadır. Makalenin temel varsayımı, ulus-devlet eliyle verilen kamu hizmetlerinin GATS ın önemli bir ayak oluşturduğu küresel ekonomik yapıda serbest piyasa koşullarına terk edildiği, bu sürecin Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde daha çok dış dinamikler çerçevesinde şekillendiği ancak iç dinamiklerin de süreçte etkili olabildiğidir. Anahtar Sözcükler: GATS, kamu hizmetleri, özelleştirme, Türkiye, telekomünikasyon. The GATS and the Globalizing Public Services: The Case of Turkey and Türk Telekom Abstract: This article attempts to explore the globalizing public services in the context of the GATS. As an abstraction requirement, it analyzes globalization of public services via focusing on the telecommunication section of the GATS. Turkey and Türk Telekom are examined as the concrete case of this process. The basic assumption of the article is that public services rendered by the nation-state are being left to free competitive market conditions, and this process is shaped mainly by external dynamics. evertheless, internal dynamics may affect the process as well. Key Words: GATS, public services, privatization, Turkey, telecommunication. GĐRĐŞ Küresel çapta, kamu hizmetlerinin reformist bir yaklaşımla serbestleştirme (deregülasyon) uygulamaları ve özelleştirmeler yoluyla küresel ekonomiye eklemlenmesi, hizmet ticareti rejimini düzenleyen GATS la (The General Agreement for Trade in Services - Hizmet Ticareti Genel Anlaşması) birlikte hız kazanmıştır. Bu yönüyle GATS, günümüzde neo-liberal politikaların ete kemiğe büründüğü temel metinlerden biri haline gelmiştir. 1 Makalenin temel varsayımı, ulus-devlet eliyle verilen kamu hizmetlerinin GATS ın önemli bir ayak oluşturduğu küresel ekonomik yapıda serbest piyasa koşullarına terk edildiği, bu sürecin Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde (GOÜ) öncelikle dış dinamiklerin etkisiyle şekillendiği, iç dinamiklerin de sü- Araş. Gör., Ankara Üniversitesi, Đletişim Fakültesi. 1 Anlaşma nın tam metnine şu adresten ulaşılabilir: (20 Nisan 2010) Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 Mart 2011, s

2 26 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 recin seyrinde - asıl belirleyici olmamakla birlikte - etkili olduğudur. Kamu hizmetlerinin bu şekilde piyasa koşullarına dâhil edilmesi Türkiye deki telekomünikasyon hizmetlerinin dönüşümü bağlamında incelenmektedir. Söz konusu varsayımın doğruluğu, Dünya Bankası (DB), Ekonomik Đşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) ve Avrupa Birliği nin (AB) Türkiye hakkında kaleme aldıkları raporlar, politika belgeleri ve IMF Niyet Mektupları incelenerek sınanmaya ve somutlaştırılmaya çalışılmaktadır. Adı geçen raporlar, politika belgeleri ve mektupların incelenmesiyle 1990 lardan başlamak üzere, Türk Telekom un (TT) özelleştirildiği 2005 yılına kadar geçen sürede, küresel ekonominin önde gelen aktörlerinin Türkiye üzerinde baskı aracına dönüştükleri ve bunun sonucunda TT nin özelleştirilmesiyle telekomünikasyon hizmetlerinin GATS rejimine dâhil edilerek küresel sermayenin birikim sahasına sokulduğu açıklanmaya çalışılmaktadır. Kuşkusuz GATS, kamu hizmetlerinin geniş bir evrenine nüfuz etmektedir. 2 Ancak bu çalışma, yukarıda belirtildiği üzere, telekomünikasyon hizmetlerini konu edinmektedir. Soyutlama düzeyi açısından bu gerekli bir yöntemdir. Bu yöntemle GATS ın kamu hizmetleri üzerine olan yapısal değişiminin anlamı daha doğru yakalanabilecektir. Bu kapsamda makale üç bölümden oluşmaktadır. Đlk bölümünde GATS ın genel yapısı incelenmekte, ikinci bölümde GATS sürecinin ekonomi-politik değerlendirmesi yapılmakta, üçüncü bölümde uluslar arası aktörlerin TT nin özelleştirilmesi sürecindeki belirleyici rolü ve bunun GATS la ilişkisi ortaya konulmaktadır. Tarihsel Bir Değerlendirme: GATT tan DTÖ ye Dünya ticareti ve yatırımlar sistemi, çok taraflı anlaşmalara ilk kez Đkinci Dünya Savaşı sonrasında konu oldu. Bu süreçte Uluslararası Ticaret Örgütü (ITO) adında uluslararası ticaret örgütü kurma çabaları oldu ancak sonuca ulaşılamadı. Bunun yerine 1947 yılında imzalanan ve 1948 yılında yürürlüğe giren GATT (The General Agreement on Tariffs and Trade - Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Anlaşması), dünya mal ticaretine hukuki bir çerçeve kazandırdı. Ancak GATT ın imzalanmasından sonraki süreçte çok taraflı ticaret anlaşmaları, mal ticaretinden hizmetler alanına, fikri ve sınaî mülkiyet hakları alanına, yatırımcı hakları alanına doğru genişlemeye başlamıştır. Bu türden gelişmelere paralel o- larak, 1986 dan 1993 e kadar süren Uruguay Yuvarlak Masa Toplantıları (UYMT) sonucunda 15 Nisan 1994 te Fas ın Marakeş kentinde imzalanan ve 1 2 GATS, serbestleşmeye konu olacak hizmetleri, 12 ana hizmet sektörü ve 160 alt sektörden oluşan oldukça geniş bir yelpaze içinde tanımlamaktadır. 12 ana hizmet sektörü ve onlara bağlı alt sektörlerin parantez içindeki sayısı şu şekildedir: Mesleki Hizmetler (41), Haberleşme Hizmetleri (26), Müteahhitlik ve Đlgili Mühendislik Hizmetleri (5), Dağıtım Hizmetleri (5), Eğitim Hizmetleri (5), Çevre Hizmetleri (4), Mali Hizmetler (19), Sağlıkla Đlgili ve Sosyal Hizmetler (4), Turizm ve Seyahat ile Đlgili Hizmetler (4), Eğlence, Kültür ve Spor Hizmetleri (5), Ulaştırma Hizmetleri (42), Başka Yere Dâhil Edilmemiş Diğer Hizmetler.

3 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 27 Ocak 1995 te yürürlüğe giren Nihai Senet doğrultusunda Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) kuruldu. Bu örgütün kurulmasıyla birlikte GATT anlaşması ortadan kalkmamıştır. Aksine, güncellenerek kurucu bir anlaşma olarak varlığını sürdürmektedir. DTÖ ile birlikte, GATT eliyle mal ticareti, GATS eliyle hizmet ticareti, TRIPS (Trade-Related Intellectual Property Rights - Ticaretle Đlişkili Fikri Mülkiyet Hakları) eliyle fikri mülkiyet ticareti kapsamlı bir hukuksal çerçeveye oturtulmuştur. DTÖ, yapı olarak Bakanlar Konferansı, Genel Konsey, Konseyler, Komiteler ve Sekretarya ve Bütçe organlarından oluşmaktadır. DTÖ de, her bir anlaşma için bünyesinde kurulmuş komite ve kurullarda çalışılmakta, burada düzenlenen taslaklar konseylerde tasarıya dönüştürülmekte, tasarılar Genel Konsey de karara bağlanmaktadır. Bakanlar Konferansı ise en yüksek karar alma organıdır. Bakanlar Konferansı iki yılda bir toplanmaktadır. 3 GATS ın işlevlerinden sorumlu olan Hizmetler Ticareti Konseyi, Genel Konsey e bağlı olarak çalışmalarını sürdürmektedir. Tüm DTÖ üyelerine açık olan Hizmetler Ticareti Konsey i gerekli gördükçe hizmet ticaretine ilişkin olarak alt organlar oluşturmaya yetkilidir. GATS ın gereklerini yerine getirmek amacıyla her üye ülkede şubeler bulunmaktadır. Güler, söz konusu şubeleri anlamlı şekilde DTÖ nün uç beyliği olarak tanımlamaktadır (Güler, 2002). Bu yönüyle, Türkiye de uç beyliği görevini Hazine Müsteşarlığı na bağlı Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğü yerine getirmektedir. GATS ın Yapısı: Temel Kavram, Kural ve Đlkeler GATS, uluslararası hizmet ticaretine ilişkin temel kavram, kural ve ilkeleri belirleyen ilk çok taraflı anlaşma olma özelliğindedir. Toparlayıcı ve açıklayıcı olması açısından GATS ı üç ana bölüme ayırabiliriz. Birincisi tüm taraflarca uygulanması gereken temel kurallar, ikincisi bazı hizmet sektörlerinin özel durumlarına ilişkin ekler ve kararlar, üçüncüsü ise ülkelerin üstlendikleri özel yükümlülükleri gösteren taahhüt listeleri. Bu çerçevede, anlaşmayla ilgili açıklanması gereken ilk nokta, onun hangi hizmetleri kapsadığıdır. Bilindiği üzere, kamu hizmetleri, mal ve hizmet alanla- 3 Bugüne kadar Bakanlar Konferansı 1996 da Singapur da, 1998 de Cenevre de, 1999 da Seattle da, 2001 de Doha da, 2003 te Cancun da, 2005 de Hong Kong da ve 2009 da Cenevre de toplandı. Seattle daki konferansta ise şiddetli muhalif gösteriler nedeniyle toplantılar tamamlanamadı. Benzer protestolar Doha görüşmeleri sırasında da gerçekleşti yılında Katar ın başkenti Doha da gerçekleştirilen DTÖ IV. Bakanlar Konferansı nda alınan kararla başlatılan Doha Kalkınma Gündemi Müzakereleri halen devam etmektedir. Müzakerelerin kilit konuları olan tarım ve sınai ürünleri konusunda GÜ ler ve GOÜ ler arasında görüş ayrılıkları nedeniyle nihai bir sonuca ulaşılamamıştır.

4 28 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 rındaki faaliyetleri kapsamaktadır. 4 Mallarla ilgili olan hizmetler, GATS ın kapsamında değildir. Sadece hizmetler alanındaki üretim GATS ın kapsamındadır. Bu kapsamda, anlaşmanın Amaç ve Tanım başlığı altında Madde 3-B de hizmetler şu şekilde tanımlanmaktadır: Hizmetler, resmi otorite tarafından verilen hizmetler dışındaki tüm hizmetleri kapsar Dikkat edilirse tanımda verilen hizmetlerin, resmi otorite, başka bir ifadeyle devlet eliyle verilen hizmetler dışındaki tüm hizmetleri kapsadığı belirtilmektedir. Böylece ilk başta, sağlık, eğitim, ulaştırma gibi devlet eliyle verilen hizmetlerin GATS kapsamında olmadığı izlenimi doğmaktadır. Ancak Madde 3-C de bir önceki fıkrada belirtilen tanımın genişletildiği görülmektedir: Resmi otorite tarafından sağlanan hizmetler, ticari olmayan ve bir ya da daha fazla hizmet sağlayıcının rekabette olmadığı hizmetlerdir. Görüldüğü gibi ikinci tanım, devlet eliyle verilen hizmetlerin neler olduğunu açıklamaktadır. Buna göre, ticari olmayan ve bir ya da daha fazla hizmet sağlayıcısının rekabette olmadığı hizmetler devlet eliyle verilen hizmetlerdir. Hizmetlere yönelik her iki tanım bir arada düşünüldüğünde sağlık, eğitim, ulaştırma, sosyal güvenlik ve konut (barınma) gibi toplumsal yaşamı doğrudan etkileyen kamu hizmetlerinin GATS kapsamına alındığı görülmektedir. Aslında pratikte bu tanıma giremeyecek tek kamu hizmeti - eğer ordunun da özelleştirilmesi ya da ordu üzerinden kâr edilmesi düşünülmüyorsa - devletin sağladığı milli savunma gibi görünmektedir. Öte yandan ilk bölüm kapsamında GATS la ilgili üzerinde durulması gereken diğer noktalar, belli başlı kavramlar ve bunların ne anlama geldiğidir. Anlaşmanın birinci bölümünde geçen En Çok Kayrılan Ülke (Most-Favoured- ation-mf - Treatment) ilkesi, Şeffaflık (Transparency) ilkesi, Gelişmekte Olan Ülkelerin Artan Katılımı (Increasing Participation of Developing Countries) ilkesi, Ekonomik Bütünleşme (Economic Integration) ilkesi, Pazara Giriş (Market Access) ilkesi ve Milli Muamele ( ational Treatment) ilkesi öne çıkan kavramlarıdır. En Çok Kayrılan Ülke ilkesi, üye ülkeler tarafından kendilerinde hizmet üretimi yapan diğer DTÖ üyesi ülke hizmet sunucuları arasında ayrım yapılmaması ve bir ülke hizmet sunucusuna tanınan haklardan diğer üye ülke hizmet sunucusunun da yararlandırılması gerekliliğine ilişkin hususları içermektedir. Đlke, temel olarak iki nokta üzerinde durmaktadır. Đlk olarak anlaşma herhangi bir üye ülkenin diğer DTÖ üyesi ülkeler arasında ayrım yapmamasını garanti altına almaktadır. Ancak diğer taraftan herhangi bir üye ülke, üye olmayan bir ülkeye hizmetlerle ilgili herhangi bir ayrıcalık tanıyacaksa bunu diğer üye ülkelere de tanıması zorunluluğunu getirmektedir. Örneğin Türkiye; Đran, Suriye veya 4 Örneğin, herhangi bir belediyenin çöp toplaması kamu hizmeti anlamında hizmet faaliyetine girerken, asfalt dökmesi mal üretimine girmektedir.

5 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 29 Azerbaycan gibi üyelik için müzakere aşamasında olan ülkelerden birine bir ayrıcalık tanıyacaksa, aynı ayrıcalığı diğer DTÖ üyesi ülkelere de tanımak zorundadır. Şeffaflık ilkesi, anlaşma açısından çok taraflı serbestleşmeye ulaşmada temel unsurlardan biridir. Bu ilke, anlaşmayla ilgili olan ve anlaşmanın işleyişini etkileyen bütün önlemlerin süratle ve en geç yürürlüğe girmeleriyle birlikte yayınlanması zorunluluğu getirmektedir. Ayrıca hizmet ticareti ile ilgili veya hizmet ticaretini etkileyen uluslararası anlaşmalar da ilke kapsamına alınmaktadır. Şeffaflık ilkesi kapsamında dikkati çeken nokta, üye ülkelere süratle taahhütlerin olduğu sektörlerde veya alt sektörlerde kabul edilen yeni yasaları, düzenlemeleri veya idari talimatları Hizmetler Ticareti Konseyi ne bildirme zorunluluğu getirilmesidir. GATS ın her an genişleyen bir özelliği olduğu düşünüldüğünde, şeffaflık ilkesi ayrıca önem kazanmaktadır. Üye ülkeler, verdikleri taahhütlerde aşama aşama kamu hizmetlerini GATS kapsamına soktuklarından, söz konusu taahhütlerle ilgili herhangi bir düzenleme yaptıklarında bunu derhal bildirme yükümlülüğü altına girmektedirler bu ilkeyle. Gelişmekte Olan Ülkelerin Artan Katılımı ilkesi, küresel ticaret sistemiyle birlikte düşünüldüğünde anlam kazanmaktadır. Söz konusu ilke, üye ülkeler tarafından gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerin dünya ticaretindeki artan katılımının sağlanması gerektiği üzerinde durmaktadır. Dünya mal ve hizmet ticareti her zaman gelişmiş ülkeler (GÜ ler) arasında yapılamayacağından, gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerin de küresel ticaret ortamına çekilmesi gerekmektedir. Anlaşma nın bu ilkesi, bu yönde bir farkındalığın olduğunu göstermektedir. Ekonomik Bütünleşme ilkesi, liberalleştirici (serbestleştirici) olması şartıyla, üye ülkeler arasında çok taraflı anlaşmaların yapılabileceğini açıklamaktadır. Nitekim Anlaşma da geçen, anlaşma, üyelerinden herhangi birinin, taraflar arasındaki hizmet ticaretini liberalleştirici bir anlaşmaya girmesi veya mevcut böyle bir anlaşmaya taraf olmasını engellemeyecektir, ibaresi bu durumu net olarak ortaya koymaktadır. Söz konusu ilke GATS genel mantığıyla koşutluk içerisindedir. Pazara Giriş ilkesi, bir üyenin herhangi bir diğer üyenin hizmetlerine ve hizmet sunucularına önceden belirtilen koşul ve sınırlamalar çerçevesinde sağlanandan daha kötü şartları uygulamama zorunluluğunu getirmektedir. Aslında bu ilkeyi anlaşmanın önemli bir diğer unsuru olan stand-still kuralı kapsamında düşünmek gerekir. Stand-still kuralı, üye ülkelerin attıkları imzadan geri dönemeyecekleri anlamına gelmektedir. Dolayısıyla, üye ülkeler tarafından verilen taahhütler kesin ve geri dönülemezdir. Son olarak Milli Muamele ilkesi, bir pazarda yerli ve yabancı firmalar a- rasında ayrımcı olmama koşulunu içermektedir. Đlgili maddede, her üye ülkenin

6 30 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 herhangi bir diğer üye ülkenin hizmetlerine ve hizmet sunucularına, hizmet arzını etkileyen bütün önlemlerle ilgili olarak, kendi hizmetlerine ve hizmet sunucularına uyguladığından daha az kayırıcı bir muamele uygulamayacağı zorunluluğu getirilmektedir. Bu kapsamda, örneğin Türkiye hizmetlerin sunumuyla ilgili küçük ve orta ölçekli firmalara (KOBĐ) tanıyacağı bir ayrıcalığı, faaliyette bulunan diğer yabancı firmalara da tanımak durumundadır. GATS ile ilgili ikinci bölümde ise anlaşmanın ayrılmaz bir parçasını oluşturan Ekler ve Kararlar ve bunların açıklamaları bulunmaktadır. 5 Eklerin ayrıntılı açıklamaları bu çalışmanın kapsamı dışındadır. Bununla birlikte, Telekomünikasyon Eki, çalışmanın konusu açısından bir sonraki bölümde ayrıca değerlendirilecektir. Ancak daha önce, anlaşmanın üçüncü bölümü açısından önem taşıyan Taahhüt Listeleri ve Derogasyon Listeleri (Madde II Muafiyetleri Listesi) konularına değinmemiz gerekmektedir. GATS a taraf ülkeler şeffaf, tahmin edilebilir ve keyfi uygulamaları i- çermeyen bir ortamda uluslararası hizmet ticaretinin gerçekleşebilmesi amacıyla taahhüt listeleri ve derogasyon listeleri oluşturmaktadırlar. Üye ülkeler, taahhüt listeleriyle hizmet sektörlerinde yabancı hizmet üreticilerine varsa uyguladıkları kısıtlamaları ve hizmet sektörlerindeki son durumlarını belirtmektedirler. Ayrıca üye ülkeler derogasyon listelerini hazırlayarak hizmet ticareti alanında belirli ülkelere verdikleri ayrıcalıkları açıklamaktadırlar. Ancak burada genellikle dikkatlerden kaçan ya da üzerinde pek durulmayan bir noktaya değinmek gerekir. Üye ülkeler, En Çok Kayrılan Ülke ilkesinden istisnalar bir defaya mahsus olmak üzere, II. Maddenin Muafiyetleri Hakkında Ek e dayanarak muafiyet alabilmektedir. Bu muafiyetler kısaca MFN istisnaları (MF exemptions) olarak bilinmektedir. Bu kapsamda, muafiyet alma, söz konusu ekin şartlarının yerine getirilmesi ve bunun derogasyon listesine yazılması sonucunda gerçekleşmektedir. Ancak muafiyetler hakkındaki ek incelendiğinde, beş yıldan fazla süre için kabul edilen bütün muafiyetlerin, Hizmetler Ticareti Konseyi'nce gözden geçirileceğinin ve ilke olarak muafiyetlerin 10 yıllık süreyi geçemeyeceğinin ifade edildiği görülmektedir. Muafiyetlere getirilen bu sınırlama, hizmetler ticaretinde tam bir serbestleşmeyi hedefleyen GATS ın ruhuyla uyum içerisindedir. Anlaşma nın 1995 yılında yürürlüğe girdiği düşünüldüğünde, 2005 yılı itibariyle tüm muafiyetlerin kalkmış olması gerekmektedir. Ancak Türkiye dâhil olmak üzere, üye ülkelerin vermiş oldukları derogasyon listelerinde bazı sektörlere yönelik MFN istisnalarının 2005 sonrasında da devam ettiği göze çarpmaktadır. Bunun en önemli nedeni, Anlaşma da MFN istisnalarını kaldırmayanlara yönelik yaptırım uygula- 5 Söz konusu ekler sırasıyla şunlardır: Madde II Muafiyetleri Hakkında Ek, "Anlaşma Çerçevesinde Hizmet Üretimi Yapan Gerçek Kişilerin Hareketliliği Hakkında Ek", Hava Taşımacılığı Hizmetleri Hakkında Ek, Finansal Hizmetler Hakkında Ek, Đkinci Finansal Hizmetler Hakkında Ek, Deniz Taşımacılığı Hizmetleri Hakkında Ek, Telekomünikasyon Eki ve Temel Telekomünikasyon Üzerine Müzakereler Eki.

7 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 31 nacağı maddesinin bulunmayışıdır. Bu kapsamda, özellikle AB ülkeleri ve ABD gibi GÜ ler, MFN istisnalarının fazla olması nedeniyle, mevcut durumu koruma eğilimine yönelmektedirler. Buraya kadar GATS ın içeriğinin ne olduğu ana hatlarıyla açıklandı. Bu a- şamada, makalenin üzerinde durduğu konu açısından GATS ın telekomünikasyon alanını ne şekilde düzenlediği konusuna değinilmesi gerekmektedir. GATS ve Telekomünikasyon Eki Telekomünikasyon alanı, GATS kapsamına, Şubat 1997 de konulan Telekomünikasyon Eki (TE) ile dâhil olmuştur. Ancak, telekomünikasyon konusu 1986 da başlayan UYMT nin henüz başında görüşülmeye başlanmıştı. Bununla birlikte ilk üç yıl öncelikli olarak genel bir hizmet ticareti anlaşması ortaya çıkarılmaya çalışılmak istendiğinden söz konusu görüşmelerden olumlu bir sonuç çıkmadı. Nitekim 1994 e gelindiğinde temel bir hizmet anlaşmasına (GATS) varılmasına karşın telekomünikasyon üzerinde aynı sonuca ulaşılamadı. Bunun üzerine Temel Telekomünikasyon Müzakere Grubu (TTMG) kuruldu ve müzakereler bu grup aracılığıyla sürdürüldü. Nihayet 1997 ye gelindiğinde, temel telekomünikasyon anlaşmasına varıldı ve GATS ın eklerinden biri olarak Anlaşma metnine konuldu. TE, alana ilişkin temel düzenlemeleri kapsamaktadır. Bununla birlikte, TE de kapsam olarak radyo veya televizyon yayın hizmetlerinin telekomünikasyon hizmetleri dışında tutulduğu dile getirilmektedir. TE de açıklanan kuralların, Üye ülkelerin kamu telekomünikasyon taşıma ağları ve hizmetlerine erişim ve kullanımına ilişkin düzenlemeleri kapsadığı belirtilmektedir. Anlaşma metninde geçen bazı temel kurallara TE de de yer verilmektedir. Söz konusu kurallar temelinde taraf ülkelere temel olarak iki yükümlülük getirilmektedir. Buna göre Şeffaflık ilkesi kapsamında Üye ülkelerin telekomünikasyon alanıyla ilişkili olan bütün kuralları, düzenlemeleri veya önlemleri önceden belirtmeleri gerektiği açıklanmaktadır. 6 En Çok Kayrılan Ülke, Pazara Giriş ve Milli Muamele ilkeleri kapsamında ise, Üye ülkelerin telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin olarak diğer Üye ülke hizmet sunucularına makul ve ayrımcı olmayan kayıt ve şartlarda erişim ve kullanım sağlamaları gerektiği belirtilmektedir. Üye ülkeler, TE de yer alan kuralları gözetmek kaydıyla, telekomünikasyon alanının serbestleştirilmesine yönelik yerel düzenlemeleri, Ekim 1997 de kabul edilen ve yayımlanan Referans Belgesi ne (RB) göre yapmaktadırlar. RB, yerel 6 Bunlar arasında, Taşıma ağları ve hizmetlerine erişim ve kullanıma dair koşullar hakkındaki ilgili enformasyonun kamuya açık olması, Tarifeler ve hizmetlere ilişkin diğer kayıt ve şartlar, Bu ağlar ve hizmetlerle ilgili teknik arayüzlerin özellikleri, Erişim ve kullanıma dair standartların hazırlanması ve kabulünden sorumlu organlar hakkındaki bilgiler ; Terminal ve diğer donanım ekine uygulanan koşullar ; Kayıt ya da lisans alma koşulları gibi önceden belirlenmesi gereken düzenlemeler bulunmaktadır.

8 32 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 düzenlemelerin yapılması yoluyla piyasalar açıldıktan sonra da yerleşik telekomünikasyon işleticilerinin anti-rekabetçi tutum içinde olmalarının önüne geçmeye dönük kuralları kapsamaktadır (Blouin, 2000: 137). Belgede altı temel kural bulunmaktadır. Đlki, teknik veya ticari bilgilerin verilmemesi ve çapraz sübvansiyon gibi engel oluşturabilecek alanları düzenleyen rekabet karşıtı hareketlerin engellenmesi ilkesini kapsayan rekabet güvenliği kuralıdır. Đkincisi, arabağlantı ilkesini kapsayan kuraldır. Blouin a göre bu ilke belgenin en ö- nemli maddesidir (Blouin, 2000: 137). Bu kurala göre hükümetler yerleşik işleticinin teknik olarak mümkün olan her noktada arabağlantı imkânı sunmasını sağlamalıdır. Buna göre, telekomünikasyon ağı gibi büyük sermaye yatırımı gerektiren bir alana yeni girecek olanlara, var olan telekomünikasyon ağı üzerinden hizmet verebilmesi olanağı sağlanmaktadır. Üçüncü kural, şeffaf, ayrımcı olmayan ve rekabet olarak tarafsız olan evrensel hizmet 7 ilkesini kapsamaktadır. Bu kurala göre, hükümetler evrensel hizmeti sağlamak için gerekli tedbirleri almalıdır. Evrensel hizmet politikaları, şeffaf ve rekabetçi açıdan tarafsız olmalı; tasarlanan amaca ulaşmak için gerekenden fazla maliyetli ve ayrımcı olmamalıdır. Dördüncü kural, lisansların verilmesi uygulamasını kapsamaktadır. Beşinci kural, bağımsız ve tarafsız düzenleyici kuruluşlar ilkesini kapsamaktadır. Kurala göre düzenleyici otoriteler yerleşik operatörden ayrı ve pazardaki tüm aktörlerden bağımsız olmalıdır. Altıncı kural ise hükümetlerin frekans kaynağı gibi kısıtlı kaynakların tahsis ve kullanılmasında nesnel, zamanında, şeffaf ve ayrımcı olmayan yöntemler kullanması ilkesini açıklamaktadır. Bu kurala göre, hükümetler frekans kaynağı gibi kısıtlı kaynakların dağıtım ve kullanılmasında nesnel, şeffaf ve ayrımcı olmayan yöntemler kullanmalıdır. GATS Sürecinin Ekonomi-Politik Değerlendirmesi GATS kapsamındaki dönüşümün kavranabilmesi, sürecin ekonomi-politik değerlendirmesini gerekli kılmaktadır lerden başlayarak gelişmiş kapitalist ülkelerin neredeyse tamamında ortaya çıkan, sınaî ve emek üretkenliği artış oranlarındaki düşüş ile işsizlik ve enflasyon oranlarındaki artış gibi göstergelerle beliren ekonomik kriz, kapitalist üretim tarzının yeniden yapılandırılmasını gerektirdi. Kriz asıl olarak Fordist (kitlesel) üretim tarzı temelinde beliren aşırı birikim ve eksik tüketim sonucunda ortaya çıkmıştı. Başka bir ifadeyle, üretilen malların tüketilememesi sorunuyla karşı karşıya kalınmıştı. Bu açıdan kriz, Fordizm in krizi olarak görünüyordu. Fordizm e özgü üretim tarzı ve tüketim anlayışının iflası ki bu aynı zamanda kitlesel üretim paradigmasının iflası anlamına gelmekteydi Post-Fordist diye nitelenen (esnek) üretim tarzına geçişi 7 Evrensel hizmet, (bir) ülkenin bütün coğrafi kesimlerine ve hanelerin olabildiği kadar büyük kesimine ödenebilir ücretlerle kesintisiz hizmet götürülmesi şeklinde tanımlanabilir.

9 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 33 ki bu aynı zamanda bilgi teknolojileri temelinde yeni bir paradigmanın doğuşu anlamına gelmekteydi - beraberinde getirdi lere gelindiğinde krizden çıkış yolu olarak bir taraftan üretilen malların tüketilememesi sorununa üretim tarzındaki yapısal dönüşümle, diğer taraftan da birikmiş sermaye fazlasına yeni kârlı alanların bulunmasıyla çözüm yolları a- ranmaktaydı. Üretim tarzındaki yapısal dönüşüm konusu, Fordizm-Post- Fordizm kavramları temelinde başka bir çalışmanın konusudur. Burada, özel o- larak birikmiş sermaye fazlasına yeni kârlılık alanların açılması konusu üzerinde durulmaktadır. Yine de her iki konunun birbirinden ayrı düşünülmemesi gerektiğini, tersine birçok ortak yönleri olduğunu belirtmemiz gerekir. Krize çözüm yollarından birisi olarak yeni kârlı alanların bulunup, birikmiş sermayenin bu alanlara doğru harekete geçirilmesi belli koşullar altında gerçekleşebilmektedir. Sermaye, güvenli ve kuralları önceden belirlenmiş alanlara doğru hareket etmektedir. Harvey, sermaye birikiminin hukuk, özel mülkiyet, sözleşme özgürlüğü gibi bazı kurumsal yapılarla para güvenliğinin temin edildiği bir ortamda sağlanabileceğini söylerken bu duruma işaret etmektedir (Harvey, 2008: 76). Bu bağlamda, GATS hizmet ticaretine ilişkin temel kuralları kapsaması nedeniyle böylesi bir ihtiyaca yanıt olarak ortaya çıkmıştır. GATS ta geçen En Çok Kayrılan Ülke, Şeffaflık, Milli Muamele, Pazara Giriş gibi üye ülkelerin yerine getirmesi gereken özel yükümlülükler bir yanda tarifeler, vergiler, kotalar gibi ticaretin önündeki siyasi bariyerlerin ortadan kaldırılmasını sağlarken, diğer taraftan özellikle sermaye hareketi açısından güvenli, öngörülebilir bir ortamın oluşmasına katkıda bulunmaktadırlar. GATS ın imzalandığı dönemdeki DTÖ Başkanlığı yapan Renato Ruggiero nun (unctad.org, 2010), Biz artık ayrık ulusal ekonomiler arasındaki etkileşimin kurallarını yazmıyoruz. Biz tek bir küresel ekonominin anayasasını yazıyoruz şeklindeki değerlendirmesi Anlaşma nın bu yöndeki niyetini de yeterince açıklamaktadır. GATS la birlikte hizmet ticareti açısından yeni yatırım alanları düzenleme altına alınırken, GÜ lerde birikmiş sermaye stokunun değerlenebileceği yeni ve güvenli ticaret yapılabilir alanlara kaydırılması süreci hız kazanmıştır. Ulusdevletin egemenlik alanında sayılan eğitim, sağlık, iletişim, ulaştırma, güvenlik, adalet gibi kamu hizmetleri bu süreçten itibaren bedelli hâle getirilerek, sermayenin birikim rejimine sokulmuştur. Nitekim artan hizmet ticareti (Çizelge 1.) ve GÜ lerin hizmet ihracatlarındaki aslan payını sahiplenmesi (Çizelge 2.) bunu kanıtlamaktadır. Aşağıda yer alan Çizelge 1., Çizelge 2., Grafik 1. ve Grafik 2.de ayrıca GATS ile düzenleme altına alınan dünya hizmet ticaretinin güncel bir görünümünü verilmektedir. 8 Fordizm-Post-fordizm tartışması ve bilgi ve iletişim teknolojileri paradigması konuları için sırasıyla şu iki kaynağa bakılabilir; Taymaz (1993), Freeman (2007).

10 34 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 Çizelge 1. Dünya Mal ve Hizmet Đhracatı, 2009 (Milyar $ ve yüzdelik değişim) Değer Yıllık Yüzdelik Değişim Mal Ticareti Hizmet Ticareti Kaynak: DTÖ Çizelge 1. deki verilerden görüleceği üzere, ihracat anlamında sürekli genişleyen dünya hizmet ticareti, DTÖ nün 2010 yılı hesaplamalarına göre 2009 yılında 3,31 trilyon dolar şeklinde gerçekleşmiştir. Bununla birlikte bu oran dünya mal ihracatıyla karşılaştırıldığında düşük seviyelerde seyretmektedir. 9 Aynı yıl dünya mal ticareti yaklaşık olarak 12,15 trilyon şeklinde gerçekleşmiştir. Dikkat edileceği üzere 2008 de yaşanan finans krizine bağlı olarak her iki ticaret değerinde 2009 yılı için sırasıyla yüzde 23 ve yüzde 13 oranlarında düşüşler yaşanmıştır. Ancak hizmet ticaretinde daha az bir düşüş yaşanması dikkat çekicidir. Grafik 1. Dünya Hizmet Đhracatı Bölgesel Dağılımı, 2009 (Milyar $) (Milyar dolar) Oranlar Kuzey Amerika Güney Amerika Avrupa Bağımsız Devlet Topluluğu Afrika Ortadoğu Asya Kaynak: DTÖ Grafik 1. de dünya hizmet ihracatının bölgesel dağılımı görülmektedir. Đlk üç sırada, sırasıyla Avrupa (AB ülkelerini ve diğerlerini kapsamaktadır), Asya 9 Hizmetler alanı sermaye açısından hâlâ bâkir bir yatırım alanı olarak yorumlanabilir. Örneğin Geray, ABD nin hizmetler sektöründe elde ettiği ticaret fazlasının, fikri mülkiyet hakları (patent, markalar, telif hakları, korsan üretim/tüketim) konusundaki uluslararası yasaların zayıf kalması, çeşitli nedenlerle tam olarak uygulanamaması nedeniyle potansiyelinin çok altında seyrettiğini vurgular (Geray, 2003: 71).

11 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 35 (başta Çin, Japonya ve Hindistan gelmekte) ve Kuzey Amerika (başta ABD olmak üzere) bulunmaktadır. Bu bölgeleri sırasıyla Güney Amerika (Brezilya ilk sırada), Ortadoğu (Đsrail başta gelmekte), Afrika (başta Mısır olmak üzere) ve Bağımsız Devletler Topluluğu (Rusya Federasyonu ve Ukrayna dan ibaret) takip etmektedir. Dünya hizmet ihracatının bölgesel dağılımı yanında, ülkelere göre dağılımına bakıldığında da durum değişmemektedir. Nitekim Çizelge 2. de yer alan dünya hizmet ticareti açısından önde gelen ihracatçı ülkelere bakıldığında ilk sıraları yine GÜ lerin işgal ettiği görülmektedir. Krizin neden olduğu düşüş burada da kendisini göstermektedir. Türkiye ise hizmet ticaretindeki 33 milyar dolarlık ihracat payı ve yüzde birlik oranıyla sıralamada epeyce gerilerdedir. Çizelge 2. Dünya Hizmet Đhracatında Önde Gelen Đhracatçılar, 2009 (Milyar $) Dünyadaki Sırası Kaynak: DTÖ Đhracatçılar Değer Değişim (%) 1 ABD ,2 2 Đngiltere ,2 3 Almanya ,5 4 Fransa ,2 5 Çin ,9 6 Japonya ,8 7 Đspanya ,7 8 Đtalya ,0 9 Đrlanda ,9 10 Hollanda ,8 26 Türkiye ,0 Dünyadaki Payı (%) Çizelge 2 de dünya hizmet ihracatında önde gelen ülkelere ilişkin veriler de dâhil olmak üzere, bütün veriler, GATS ın kimin çıkarına işlediği sorusuna a- çıklık getirmektedir. Harvey in konuyla ilgili değerlendirmesi bu açıdan anlamlıdır; DTÖ (GATT ve GATS aracılığıyla) serbest ticaret kuralları koyduğunda, aslında bunların zengin ülkelerin fakir ülkeler karşısındaki avantajlı konumlarını korumaya yönelik adaletsiz ticaret kurallarından başka bir şey olmadığını anladığımızda şaşırmamalıyız, çünkü bunlar emperyal uygulamaların birer parçasıdır (Harvey, 2008: 111). Hizmetler ticaretinde, telekomünikasyon hizmetleri önemli bir paya sahiptir yılı hesaplamalarına göre dünya telekom gelirleri 2 trilyon dolar sınırına yaklaşmıştır (Grafik 2). Bu bağlamda, makalenin üzerinde durduğu konu açı-

12 36 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 sından GATS ın kapsamında yer alan telekomünikasyonun hizmetlerinin kapitalizmin yeniden yapılanmasındaki rolü üzerinde de durmamız gerekmektedir. GATS kapsamındaki telekomünikasyon alanı ayrı bir öneme sahiptir. Bu durum, bilgi ve iletişim teknolojileri (BĐT) temelli telekomünikasyon sektörünün hem hizmet anlamında ticari faaliyete konu olması, hem de diğer ekonomik faaliyetler için iletişim (yönetim/denetim) ve ulaşım alt yapısı sunması şeklindeki ikili rolünden (dual role) kaynaklanmaktadır. Söz konusu önemine paralel olarak telekomünikasyon alanı dünya genelinde yeniden düzenlenme girişimlerinin en çok yoğunlaştığı sektörlerden biridir. Telekomünikasyon sektörü ve kapitalizmin yeniden yapılanması arasındaki ilişki değerlendirilirken vurgulanması gereken ilk nokta, 1970 lerde ortaya çıkan kapitalizmin kriziyle BĐT in işler hale gelişinin birbirine paralel bir döneme rastlamasıdır. Törenli, kapitalist ekonomik krizin, BĐT in uzun süren bir gelişme sonucunda, hem mal ve hizmet, hem yeni üretim araçları, hem de üretim ilişkilerinde uygulamaya konan yeni yönetim biçimleri anlamında artık ürünlerini vermeye hazır hale geldiği bir dönemde ortaya çıktığını belirtir (Törenli, 2003: 213). Schiller de 1970 lerden itibaren ekonomik krizi önlemek amacıyla yeni BĐT sistemlerine başvuran yönetici sınıfların öncelikle sermayeyi büyük artış getireceği düşünülen bir sektöre yönlendirerek kârlarını canlandırmayı amaçladıklarını ancak büyük şirketlerin dört bir yanda fabrikalar, bürolar, madenler, çiftlikler satın alarak paralarını ulusal pazarın sınırları ötesine yatırmaya başlamasıyla ulusaşırı sermaye akışlarında sürekli bir artışın ortaya çıktığını ve bu durumun telekomünikasyon ağlarında dolaşan enformasyonu sermaye açısından salt bir yatırımdan öte stratejik kıldığını vurgular (Schiller, 2009: 1). Bu anlamda, kapitalizmin bunalım karşısında kendini yeniden üretebilmesi için gerekli olan yeniden yapılanma, krizden çıkış ile teknolojik gelişmeler arasında yoğun bir karşılıklılık bulunduğunu söyleyebiliriz. Bu yönüyle BĐT deki gelişmeler, kapitalist sistemin üretim-tüketim ve bunların ana etkileşim alanı o- larak piyasa mekanizması ortamlarında yeniden yapılanma aşamasında öne çıkmaktadır. Castells in vurguladığı gibi, BĐT deki gelişmeler, 1980 lerden itibaren kapitalist sistemin yeniden yapılanma sürecinin uygulanmasında araçsal öneme sahip olmuştur ve olmaya devam etmektedir (Castells, 2000: 13). Nitekim, DB, Uluslararası Telekomünikasyon Birliği (ITU) gibi kuruluşlar, 1980 lerin başlarında bütün GOÜ lere telekomünikasyonun kalkınmanın sonucu değil nedeni olduğunu söyleyen raporlar yayınlamışlardır (Geray, 2005b: 195). Böylece, Blouin nin dikkati çektiği üzere, telekomünikasyon alanına bakışta, genel bir paradigma değişimi olduğu söylenebilir (Blouin, 2000: 141). Tam da bu nedenlerle, telekomünikasyon alanı yukarıda açıklandığı üzere, GATS kapsamında ayrıca ele alınmış ve küresel hizmet ticaretinin akışını kolaylaştıracak şekilde düzenlenmesi yoluna gidilmiştir. Aslında başta ABD ol-

13 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 37 mak üzere Đngiltere, Kanada, Japonya gibi önde gelen GÜ ler 1980 lerden başlayarak 1990 lara kadar ulusal planda yeni şirketlerin sektöre girmesine yönelik telekomünikasyon alanındaki engelleri kaldırmışlardı (Blouin, 2000: 137). Bu açıdan, GÜ lerde 1980 li yıllarda birbiri ardına uygulamaya sokulan kurallardan/düzenlemelerden arındırma politikaları, GOÜ ler açısından da benzer politikaların hayata geçirilmesi gerekliliğine işaret etmekteydi. Bütün bunlarla ilişkili olarak DB de 1990 lu yıllarla birlikte büyük altyapı projeleri için kredi vermeyi bırakıp, GOÜ lerde kamu hizmeti olarak sunulan telekomünikasyonun özelleştirilmesi yönünde önerilerde bulunmaya ve bu yöndeki faaliyetler için kredi vermeye başlamıştır (Geray, 2003: 145; Geray, 2005b: 195). Özellikle telekomünikasyon ağları üzerinde işleyen BĐT yoluyla, erişim ve esneklik özelliklerini genişleten, kaynak ve üretim yerine bağımlı olmaktan kurtulan Çok Uluslu Şirketler (ÇUŞ), telekomünikasyonun düzenleyici çerçevesinin kendi lehlerine serbestleştirilmesini istemekteydiler (Van Audenhove vd., 1999: 392). Bütünlüklü bir hizmet ticareti akışı açısından bu son derece önemlidir. Nitekim GATS la birlikte bu süreç tamamlanmaktadır. Bu tabloyu daha iyi değerlendirmek açısından yeni ekonomik yapılanmanın başını çeken ABD nin 1980 li yıllardaki politikalarına göz atmak faydalı olacaktır lerin sonlarına doğru sigortacılık, bankacılık, borsa işlemleri, turizm, denizcilik, bilgi depolama/işleme kollarında faaliyet gösteren, aralarında AIG, Merrill Lynch, Citibank gibi önemli ÇUŞ ların bulunduğu şirketler, Amerikan yönetimi nezdinde hizmetler sektörünün serbest ticarete konu olmasına yönelik lobi faaliyetlerine başladılar (Geray, 2003: 63). GATS la sonuçlanacak süreci başlatan Amerikan yönetimi ÇUŞ ların baskıları sonucunda özel telekomünikasyon tekeli olan American Telegraph and Telephone Company nin (ATT) önce şirketlerin kullandığı telekomünikasyon hizmetlerini katma değerli hizmetler kategorisine alarak evrensel hizmetten 10 muaf tutulmasını sağladı, sonrasında da rekabeti artırıp fiyatların düşmesine yol açacağı düşüncesiyle 1982 de şirketi parçalara bölüp özelleştirdi. Telekomünikasyon maliyetlerindeki düşüş, faaliyetleri giderek küreselleşen ve GATS ile sonuçlanacak süreçte bunları daha fazla küreselleştirmenin yollarını arayan ÇUŞ lar için büyük önem arz ediyordu. Örnek vermek gerekirse, 1980 lerin ortalarında ABD de merkezli ÇUŞ lardan Citicorp un maaşlar ve emlâk giderlerinin ardından en büyük üçüncü ödeme kalemini telekomünikasyon harcamaları oluşturuyordu (Noam, 1987: 34). Ayrıca ABD de uzun mesafeli telefon trafiğinin çoğunluğunu abonelerin çok küçük bir kesimini oluşturan büyük firmalar gerçekleştirirken, katma değerli hizmetler i- 10 Evrensel hizmet yükümlüsü ATT, kurumsal aboneleri olan şirketlerden sağladığı gelirle telekomünikasyon hizmeti vermenin ekonomik açıdan makul olmadığı küçük ve uzak yerlerdeki faaliyetlerini sübvanse ediyordu. Şirketlerin aldığı hizmetlerin katma değerli hizmetler kategorisine sokulması buradaki sübvansiyonun önüne geçti.

14 38 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 çine alınan bilgisayarlarla veri aktarımı gerçekleştirenlerin ezici çoğunluğunu da ÇUŞ lar başta gelmek üzere ABD nin 500 büyük şirketi oluşturuyordu (Geray, 2005a: 79) li yılların sonundan beri BĐT ve yazılımlar ÇUŞ lar tarafından gerçekleştiren yatırımların yarısından fazlasını oluştururken, günümüzde ulaşılan rakamlar astronomik seviyelere ulaşmıştır; sadece 2008 yılında özel sektör ve kamunun birlikte BĐT e 1,75 trilyon dolar yatırdığı ABD de hükümetin 45 milyar dolarlık kurtarma planını kabul etmeden önce Citigroup Bankası 25 bin yazılım uzmanı çalıştırıyor ve işletim masraflarını hesaba katmazsak BĐT e 4,9 milyar dolar yatırım yapmış görünüyordu. Lehman Brothers bankası da 2008 Eylül ünde batmadan önce dünyanın dört bir yanındaki 25 bin sunucuda tutulan 3 bin yazılımı işletiyordu (Schiller, 2009: 1). Amerikan yönetiminin hizmetler sektörünün isteklerine karşı bu kadar duyarlı olmasını anlamak için istatistiklere bakmak yeterlidir. Comor un bu konuda sunduğu veriler çarpıcıdır: döneminde ABD nin hizmetler ticareti fazlası neredeyse dört kat artarak, 60,6 milyar dolara ulaşır, mal ticaretine ilişkin açık ise 159,5 milyar dolardan, 96,2 milyar dolara iner; hizmetlerdeki fazlanın bir sonucu olarak ABD nin ticaret açığı 1987 de yüzde 8 azalırken, 1990 daki hizmet ihracatı ticaret açığını bu kez yüzde 36 aşağı çeker; ABD nin hizmetlerdeki görece güçlü konumu yüzünden 1992 deki ticaret açığı yüzde 63 azalır (Comor, 1997: 204, 205) yılında ITU nun Arjantin in başkenti Buenos Aires teki toplantısında konuşan dönemin ABD Başkanı Yardımcısı Al Gore da (vlib.iue.it, 2010), hizmetler sektörü ve telekomünikasyonun ülkesinin ekonomisindeki merkezi konumunu açıkça belirtmektedir. Bizler için enformasyon altyapısının hâlihazırda 1990 lı yılların ABD ekonomisindeki yeri ulaşım altyapısının 20 inci yüzyıl ortasındaki konumuna denktir. Bilgisayar ve enformasyon ağlarının ekonomiyle bütünleşmesi ABD üretim şirketlerini daha verimli, daha rekabetçi ve değişen koşullara daha adapte olabilir kılmaktadır [ ] Aynı teknolojiler ABD ekonomisinin hizmetler sektörünün büyümesini, kapsamını ve verimliliğini artırmasını, sunduğu ürün yelpazesinin genişlemesini ve tüketici isteklerine yanıt vermesini sağlamaktadır. ABD deki tüm çalışanların yaklaşık yüzde 60 ı bilgi işçisidir, meslekleri enformasyon altyapısı üzerinden aldıkları ve ürettikleri enformasyona bağlı kişilerdir. Yeni iş imkânları yaratırken, bunların onda sekizi ekonomimizin enformasyon sektörlerindedir. Al Gore, aynı konuşmada telekomünikasyondaki yeni düzenleme girişimlerini beş ayak üzerine oturttuklarını ilân ediyordu; 1) özel yatırımların cesaretlendirilmesi (sektöre girişteki engellerin kaldırılması ve özelleştirmeleri kapsayacak şekilde); 2) rekabetin desteklenmesi ( daha etkin, daha yenilikçi ve daha kârlı bir sektör için); 3) hızlı teknolojik değişim ve pazar hareketlerine ayak uydurabilecek esnek bir düzenleme çerçevesinin yaratılması (eskiden tekel konumundaki şirketin yeni girenleri ezmemesini sağlayacak şekilde); 4) tüm en-

15 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 39 formasyon sağlayıcıları için açık erişim sağlanması (ayrımcı olmayan fiyatlandırmayı kapsayacak biçimde); 5) evrensel hizmet sunulması (hizmetlerin tüm gelir seviyesindekiler için ödenebilir hale getirilmesini kapsayacak şekilde). ABD de telekomünikasyonun pazar anlayışı doğrultusunda bedelini öde biçiminde yapılandırılmasının taçlandırıldığı noktayı 1996 tarihli yeni Telekomünikasyon Yasası (Telecommunications Act) oluşturur. Bu metinde yurttaş lardan (citizen) daha fazla tüketiciler e (consumers) vurgu yapıldığı dikkati çekmektedir (Kaya, 2009: 127). Hizmetler sektörünün en nihayet GATT çerçevesine sokulmasıyla uluslararası ölçekte pazarlanabilir olmasının ardından yoğunlaşan çalışmalar, GOÜ ler açısından telekomünikasyon altyapılarının geliştirilmesi, serbestleştirme politikalarının devreye sokulması, plansız özelleştirmelerin yapılması gibi birtakım çalışmaları beraberinde getirmektedir. Bu noktada küresel ekonomide önemli olan sıcak para akışının ve yabancı sermayenin herhangi bir GOÜ ye çekilmek istenmesinde, gelişmiş bir telekomünikasyon altyapısı ve bu alanın küresel ekonomiye uyumlu hale getirilmesi vazgeçilmez önemdedir (Başaran, 2004: 18). Grafik 2. Dünya Genelinde Telekomünikasyon Gelirleri, 2009, (Milyar $) , ,00 (Milyar dolar) , ,00 Gelir çizgisi ,00 0, ( ) Kaynak: EuroMonitor International Bugün gelinen noktada, serbestleştirmeye dönük düzenlemeler sonucunda telekomünikasyon ağları kapitalizminin temel aktörleri konumundaki ÇUŞ ların küresel yayılması için gerekli altyapıyı sunma olanağına kavuşmuş durumdadır.

16 40 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 Telekomünikasyonun kendisi bu tür büyük ekonomik kuruluşlar için, kârın ençoklaştırılması hedefi açısından yatırım yapılabilecek ve önemli kazançlar sağlanabilecek bir iş alanı olarak da görülmektedir. Nitekim dünya çapında artan telekomünikasyon gelirleri bu durumu destekler niteliktedir. Grafik 2 de görüleceği üzere, GATS ın yürürlüğe girdiği 1995 yılından başlamak üzere, telekomünikasyon gelirleri istikrarlı bir artış içerisindedir. Ancak 2008 yılında iki trilyon sınırına yaklaşan gelirlerin bu dönemde beliren dünya finans krizine bağlı olarak 2009 yılında az da olsa bir gerilemeye girdiği dikkati çekmektedir. GATS, TÜRKĐYE VE TÜRK TELEKOM Türkiye DTÖ ye kurulur kurulmaz üye olmuştur. 25 Şubat 1995 tarihinde TBMM de onaylanan üyelik, 26 Mart 1995 itibarıyla resmi olarak ilan edilmiştir. Türkiye nin GATS kapsamında 9 ana hizmet sektörü ve bunlara ilişkin 84 alt hizmet sektörü yer almaktadır. 11 GATS ta toplam 12 ana hizmet sektörü ve 160 alt hizmet sektörü olduğu düşünüldüğünde, Türkiye nin kamu hizmetlerinin yarıya yakınını (yüzde 46 dan fazla) Anlaşma ya dâhil ettiği anlaşılmaktadır. Telekomünikasyon sektörü de söz konusu hizmetler arasındadır. Telekomünikasyon alanının serbestleştirilmesine dönük uygulamalar, 1980 lerden itibaren Türkiye de kendisini göstermeye başlamıştır. Ancak TT nin özelleştirilmesi sürecinde bu uygulamalar, uluslararası örgütlerin önerdiği neo-liberal politikalar temelinde daha da görünür hale gelmiştir. Bu süreç, 1990 lardan başlamak üzere, 2005 yılına gelene kadar uluslararası aktörler tarafından yayınlanan ve Türkiye üzerinde etkide bulunan raporlardan takip edilebilmektedir. Türk Telekom un Özelleştirilmesi Sürecinde Uluslararası Aktörlerin Rolü GATS la ilişkili olarak TE nin 1997 de imzalanmasının ardından üye ülkeler taahhüt listeleriyle alana yönelik serbestleştirme faaliyetlerini başlattılar. Bu süreçte, Türkiye de TT nin özelleştirilmesi oldukça sancılı geçen bir sürecin sonunda gerçekleştirilebilmiştir. Aslında Türkiye de telekomünikasyon endüstrisinin özelleştirilmesine yönelik ilk girişimler, 1983 yılında, PTT Araştırma Laboratuarı nın (PTT-ARLA) PTT den ayrılarak farklı bir şirket konumundaki TELETAŞ a 12 dönüştürülmesiyle başlar (Geray, 2003: 198). Aynı dönemde Morgan Guarantee bankasına kamu iktisadi teşebbüslerinin (KĐT) özel sektöre devredilmesine ilişkin olarak hazırlattırılan raporda, posta ve telekomünikasyon 11 Söz konusu 9 ana hizmet ve onlara bağlı alt sektörlerin parantez içindeki sayısı şu şekildedir: Mesleki Hizmetler (14 alt sektör), Haberleşme Hizmetleri (17 alt sektör), Müteahhitlik ve Đlgili Mühendislik Hizmetleri (5 alt sektör), Eğitim Hizmetleri (4 alt sektör), Çevre Hizmetleri (3 alt sektör), Mali Hizmetler (24 alt sektör), Sağlık Hizmetleri ve Sosyal Hizmetler (1 alt sektör), Turizm ve Seyahat Đle Đlgili Hizmetler (4 alt sektör), Ulaştırma Hizmetleri (12 alt sektör) bulunmaktadır. 12 PTT-ARLA dan TELETAŞ a doğru giden sürecin ayrıntılı bir hikâyesi için bakınız: (Ceyhun, 2006: ).

17 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 41 hizmetlerinin ayrılması dile getirilmiştir ki, aynı öneri ilerleyen yıllarda uluslararası örgütlerce hazırlanan raporlarda özelleştirmenin ön şartlarından biri olarak ifade edilmiştir (Geray, 1997: 234). Ancak TT nin kurulup özelleştirilmesi için uygun bir yapıya kavuşturulmasına kadar geçen sürede, siyasal iktidarların özelleştirmeden yana bir tutum sergilemesi, konunun yargıya taşınması, ulusal çıkar ve milli güvenlik bağlamında sürece Türk Silahlı Kuvvetleri nin (TSK) dâhil olması, üst düzey bürokratlar ve bakanlar arasında çatışmalar yaşanması (Kemal Derviş ve Enis Öksüz arasındaki tartışma 13 ) gibi olaylara tanıklık edildi. Özetle, uluslararası aktörler kadar ulusal aktörler de sürece dâhil oldular. TT nin özelleştirilmesi sürecinde her biri farklı gündemlerle hareket ulusal aktörlerin rolü, göründüğünden çok daha karmaşıktır ve esasında başka bir çalışmanın konusudur. Bununla birlikte aşağıda da gösterildiği üzere, dış dinamiklerin rolü daha belirgindir ve ortaya çıkan sonuç uluslararası örgütlerin raporlarında çerçevesi çizilen yönde olmuştur. Keza, Başaran ın da belirttiği üzere telekomünikasyon alanının serbestleştirilmesi GÜ lerde daha içsel nedenlere dayanırken, Türkiye gibi GOÜ lerdeyse daha dış güçlerce yönlendirilmektedir (Başaran, 2003: ). Aynı şekilde GOÜ ler üzerinde kurulan özelleştirme baskısının ardında kapitalizmin yeniden yapılanmasının bulunduğunu ifade edip, bu baskının önemli aktörleri arasında başta ABD olmak üzere diğer GÜ lerin ve ÇUŞ ların olduğunu vurgulayan Geray da daha önceleri altyapı projelerini destekleyen DB nin 1990 larla birlikte IMF ile aynı doğrultuda hareket ederek bütçe açıklarının ve dış borç stokunun 13 Türk Telekom un özelleştirilmesi sürecinde yaşanan tartışmalardan birisi ve belki de en önemlisi, Devlet Bakanı Kemal Derviş ve Ulaştırma Bakanı Enis Öksüz arasında yaşanmıştır. Anlaşmazlığın nedeni, 14 Aralık 2000 tarihli 3. ve 4. Gözden Geçirmelere Đlişkin Niyet Mektubu nda Telekom daki güçlü yönetim hakkının devredileceği ve 3 Nisan 2001 tarihli 6. ve 7. Gözden Geçirmelere Đlişkin Niyet Mektubu nda Telekom a profesyonel ve uzman bir yönetimin atanacağı şeklindeki taahhütler doğrultusunda, Türk Telekom un blok satışında yüzde 33,5 oranındaki hisseyi alacak olan stratejik ortağın güçlü yönetim hakkını da devralacağı ve üst yönetimin oluşturulması konularındaki görüş farklılıklarına dayanmaktaydı. Öksüz, güçlü yönetim hakkının devredilmesine şiddetle karşı çıkarken, Derviş bunun IMF ye verilen taahhütler arasında olduğunu söylemekteydi. Bunun yanı sıra, Derviş yönetimde profesyonellerin olması gerekliliği üzerinde dururken, Öksüz ise yönetime partili olan kişileri sokmakla suçlanmaktaydı. Tartışmalar sonucunda, yedi kişilik yönetim kurulu oluşturuldu. Bunlardan dördünün Ulaştırma Bakanı tarafından, ikisinin Hazinden Sorumlu Devlet Bakanı tarafından, bir üyenin ise Başbakan tarafından belirlenmesi konusunda uzlaşmaya varıldı. Oluşturulan bu yönetimde, Genel Müdür aynı zamanda Yönetim Kurulu Başkanı olarak görev yapacaktı. Ancak bu düzenleme IMF tarafından onaylanmadı. Bunun üzerine Öksüz, Bizim ülkemizde kimin nereye tayin edileceğine, kimin ne görev yapacağına biz karar veririz. diyerek IMF nin bu tutumuna karşı çıktı. IMF ise, bu süreçte (ön koşul gereği), ikinci kredi diliminin üst yönetimdeki mesele çözüme kavuşturulmadıkça serbest bırakılmayacağına dikkati çekmekteydi. Bunun üzerine ortaya çıkan krizin sorumlusu olarak görülen Öksüz, partisinin de (MHP) baskısıyla istifa etmek zorunda kaldı. Bu gelişme üzerine, var olan yedi kişilik yönetim kuruluna özel sektörden olmak üzere iki kişi daha dâhil edildi, ayrıca yönetim kurulu başkanıyla genel müdürün farklı kişiler olması kararı alındı. Kredi, bu yeni düzenlemeden sonra serbest bırakıldı. Anlaşılacağı üzere, tartışmanın nedeni, Derviş in özelleştirmeden yana olması, Öksüz ün ise özelleştirme karşıtı olması değildi. Her iki bakan da özelleştirme politikasına destek vermekteydi, ancak Derviş özelleştirmenin IMF ye verilen taahhütler doğrultusunda yapılmasını isterken, Öksüz bunun daha ulusal bir çizgide yerine getirilmesinden yanaydı. Konuyla ilgili daha ayrıntılı bilgiler için şu kaynaklara bakılabilir: (Geray, 2005b: 196, 197) ve (Demirtaş Arpacıoğlu, 2002).

18 42 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 azaltılması gerekçesiyle telekomünikasyonun özelleştirilmesi yönünde baskı yapmaya başladığını belirtir (Geray, 1999: 502; Geray, 2003: 144, 145; Geray, 2005b: 195). Bu anlamda, DB tarafından 1993 yılında yayınlanan Turkey, Informatics and Economic Modernization başlıklı rapor, Türkiye özelinde telekomünikasyon alanının özelleştirilmesine dönük ifadelerin geçtiği ilk belgelerden birisi olmasıyla önem taşımaktadır. Raporda öncelikli olarak Türkiye nin enformasyon teknolojisi edinmesi, doğrudan yabancı yatırımı (DYY) çekmesi ve yenilikçi enformasyon ve iletişim hizmetlerini geliştirmesi için rekabetçi bir iş ortamının oluşturulmasının kilit önemde olduğu belirtilmektedir. Rekabetçi iş ortamının oluşturulmasının koşulu olarak telekomünikasyondaki devlet tekelinin azaltılması ve süreç içinde tamamen ortadan kaldırması gösterilmektedir. Raporda telekomünikasyon alanına ilişkin politika önerileri en kapsamlı olarak sekizinci bölümde ele alınmaktadır. Yukarıda açıklanan önerilerin ayrıntılandırıldığı söz konusu bölümde telekom alanındaki devlet tekellerinin ortadan kaldırılmasının hükümetin enformasyon gündemindeki öncelikli madde olması gerekliliği üzerinde durulmaktadır. Rapora göre Türkiye nin rekabetçi kalması ve (AB dâhil) önemli ticaret ortaklarıyla kurumsal düzenlemelerde uyum sağlaması telekomünikasyon sektöründeki reformun hızlandırılmasıyla mümkün olabilecektir. Raporda, bu kapsamdaki gerekli kilit değişiklikler olarak şunlar sıralanmaktadır: (a) iletişim sektörünün liberalleşmesi (serbestleşmesi) için yeni bir politika ve yasa hazırlanması, (b) postanın telekom hizmetlerinden ayrılması, (c) TGM (Telsiz Genel Müdürlüğü) ve RTYK (Radyo Televizyon Yüksek Kurulu) katılımıyla sektör i- çin bağımsız bir düzenleyici organın kurulması, (d) posta işinin yeniden yapılandırılması, (e) TT nin şirketleştirilmesi ve (f) TT yan kuruluşların katma değerli hizmetlerden başlayarak aşamalı olarak özelleştirilmesi (The World Bank, 1993: 200). Raporda ayrıca özelleştirme sürecine yönelik olarak bir zaman çizelgesi de verilmekte ve telekomünikasyon reformu çerçevesinde posta hizmetlerinin ayrılmasının iki yıl içinde, düzenleyici kuruluşun kurulmasının iki yıla kalmadan, serbestleşme ve özelleştirmenin de yaklaşık dört yıl sonra yapılması istenmektedir (The World Bank, 1993: 208). Đlginçtir, Türkiye de, raporda istendiği üzere, yılları arasında telekomünikasyon hizmetlerinin posta hizmetlerinden ayrılması sağlanmıştır. Ancak, bağımsız ve düzenleyici bir kuruluşun kurulması ve özelleştirmenin tamamlanması belirtilen tarihler içinde sağlanamadı. Bu bağlamda, IMF için hazırlanan 1999 tarihli Niyet Mektubu incelendiğinde TT nin şirketleştirilmesi ve bağımsız ve düzenleyici bir kuruluşun kurulmasının taahhüt edildiği dikkati

19 GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği 43 çekmektedir. Özelleştirme ve Sermaye Piyasası başlığı altında ekonomik etkinliğin artması için özelleştirme gelirlerinin artırılması şarttır. denilerek TT nin özelleştirilmesi önündeki engellerin kaldırılması gerekliliği üzerinde durulmaktadır. Bu kapsamda (a) TT yi Türk Ticaret Kanununa tabi bir kurum yaparak özel sektör kuruluşu gibi hareket etmesini sağlama ve (b) telekomünikasyon sektörü için düzenleyici bir organ tesis etme şeklinde iki temel hedef ortaya konmaktadır (The IMF, 1999: 8) tarihli Niyet Mektubu nu takiben, bağımsız ve düzenleyici kuruluş olarak Telekomünikasyon Kurumu 2000 yılında kurulurken, özelleştirme yine ertelenmiştir. Bu süreçte AB nin devreye girdiği görülmektedir. AB Konseyi tarafından kabul edilen 2001 yılı Katılım Ortaklığı Belgesi nde (KOB) telekomünikasyon alanı için serbestleştirme ihtiyaçlarının daha fazla belirginleştirilmesinin ve bağımsız düzenleyici kuruluşun kapasite oluşturmasının güçlendirilmesinin istendiği göze çarpmaktadır. Bu çerçevede, tüm telekomünikasyon sektörü için kapsamlı bir politika geliştirilmesi gerekliliği üzerinde durulmaktadır (KOB, 2001: 5, 9) yılı IMF Niyet Mektubu nda 14 ise, Özel Sektörün Rolünün Artırılması başlığı altında öncelikle temel hedef olan Özelleştirme stratejisi, özelleştirme kapsamındaki tüm büyük şirketlerin satılmasına ilişkin hazırlık çalışmalarının 2002 yılında tamamlanmasını amaçlamaktadır. ilkesi açıklanarak 2002 yılında TT nin özelleştirilmesine ilişkin tüm hazırlık çalışmalarının tamamlanması taahhüt edilmektedir (The IMF, 2002: 20). OECD ise 2002 yılında Türkiye ye ilişkin olarak Regulatory Reform in the Telecommunication Industry adlı raporu yayınlayarak sürece dâhil olur. Raporda dikkat çeken noktalardan biri, IMF nin özelleştirme sürecindeki rolüne dikkat çekilmesi ve IMF nin müdahalesinin son dönemdeki düzenleme reformundaki hızlanmada ve TT deki devlet tekelini özelleştirme planlarında etkili olduğunun belirtilmesidir (OECD, 2002: 6). Bir diğer önemli nokta, Türkiye nin telekomünikasyon pazarlarını serbestleştiren son OECD ülkesi olacağının vurgulanması ve serbestleşme anlamındaki bu gecikmenin talihsizlik olarak değerlendirilmesidir. Rapora göre, yine de Türk hükümeti TT için yabancı bir stratejik yatırımcı bulmayı başarır ve şirketteki hükümet hisselerini yüzde 50 den aşağı çekerse tam serbestleşmeyi ileri taşıyabilir (OECD, 2002: 45). Rapor, TT nin hâlâ özelleştirilememesini ve yabancı mülkiyetine dair sınırlamaları Türkiye açısından zayıflık olarak nitelendirmektedir (OECD, 2002: 46). Bu kapsamda, tam özelleştirme Türkiye deki serbestleşme sürecinin önemli 14 Şubat 2001 ekonomik krizinden sonra hazırlanan 31 Mayıs 2001 tarihli 6. ve 7. Gözden Geçirmeye Đlişkin Niyet Mektubu ndan başlamak üzere, 5 Nisan 2003 tarihli 4. Gözden Geçirmeye Đlişkin Niyet Mektubu na kadar, mektuplarda Devlet Bakanı sıfatıyla Kemal Derviş in imzası bulunmaktadır.

20 44 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 bir parçası olarak görülürken, gelecekte özelleştirmeyi tamamlamak için altın hisse 15 aracılığıyla hükümetin TT nin yönetim kararlarına doğrudan müdahalesinin engellenmesi gerektiği söylenmektedir. Rapora göre bu durum, yabancı stratejik yatırımcılar için şirketin çekiciliğini artırmakta yardımcı olacaktır (O- ECD, 2002: 47). AB Konseyi nce 2003 yılında kabul edilen diğer KOB da da telekomünikasyon pazarının tam serbestleştirilmesi için hazırlık yapılması gerekliliği tekrar vurgulanmaktadır (KOB, 2003: 14, 20) yılına gelindiğinde ise Dünya Bankası nın Turkey, Knowledge Economy Assessment Study adlı raporu yayınlanır. Bu tarihe kadar TT nin ö- zelleştirme süreci devam ettiğinden, raporda daha çok özelleştirmeyle ortaya çıkacak iyimser gelişmelerin üzerinde durulduğu göze çarpmaktadır. Raporun ö- zet kısmında yer alan Bilgi Ekonomisi Đçin Yenilik Politikası kısmında yeni teknolojiler ve know-how kaynağı olarak DYY ye çok daha büyük ölçekte ihtiyaç duyulduğu belirtilmektedir (The World Bank, 2004: 6). Yine Raporun özet kısmında Bilgi Ekonomisi Đçin Enformasyon ve Đletişim Teknolojileri başlıklı alt bölümde ise şöyle denilmektedir: BĐT söz konusu olduğunda DYY kritik önemdedir. DYY ye dair engellerden bazılarının azaltılması hem DYY hem de yerli yatırım için daha açık bir ortamın yaratılmasına olanak sağlayacaktır. Eğer BĐT sektörü azami potansiyeline ulaşacaksa, yeni girenlere her türlü hizmetleri ve altyapıyı sunma özgürlüğü tanınmalıdır (The World Bank, 2004: 9). Raporda ayrıca, Türkiye de TT nin yüzde kaçının özelleştirileceği konusunda yaşanan tartışmalara gönderme yapılarak, Hükümetin pazarı tamamen açmak konusunda tereddütleri bulunduğu ve telekomünikasyon imtiyazlarında yabancılara yüzde 49 luk sınırlama getirdiği hatırlatılmaktadır. Bu açıdan Liberalleşme (serbestleşme) tam ve etkin olmalıdır. denilmektedir (The World Bank, 2004: 56). TT nin özelleştirilmesinden hemen önce hazırlanan 2005 tarihli IMF Niyet Mektubu nda, Yatırım Ortamının Đyileştirilmesi başlığı altında 2004 yılında kaydedilen olumlu gelişmeler sonrasında özelleştirme programının daha da ileri safhalara taşınması gerektiği söylenerek şu iyimser ifadeye yer verilmektedir: TT nin özelleştirilmesi özelleştirme programımızda bir dönüm noktasıdır ve hem işyerleri hem de bireysel tüketicilere olan maliyetleri düşürerek telekomünikasyon sektöründeki rekabetin daha da artmasına katkı sağlayacaktır (The IMF, 2005: 58). Yoğun bir mücadele sonucunda, 26 Nisan 2005 tarihli söz konusu Niyet Mektubu ndan sonra, TT nin yüzde 55 lik kısmı 1 Temmuz 2005 te Oger Telecom a satıldı. Böylece telekomünikasyon özelinde uluslararası aktörlerce kıskaca alınan Türkiye, raporlarda üzerinde önemle durulan altın hisse aracılı- 15 Ulusal çıkarların korunması için elde tutulan oran.