Kamu İdarelerinin 2016 Mali Yılı Performans Programı Hazırlık Çalışmaları

Transkript

1 Kamu İdarelerinin 2016 Mali Performans Programı Hazırlık Çalışmaları Taner ERASLAN Bakırköy Belediye Başkanlığı İç Denetçi Özet Yeni kamu mali yönetim anlayışı, genel yönetim 1 için stratejik yönetim anlayışının ve iç kontrol sisteminin uluslararası standartlara göre tanımlanmasını, bu kavramların uygulanmasına yönelik temel ilkelerin belirlenmesini sağlamıştır. Bu çerçevede, stratejik yönetim bir kamu idaresinin hedeflerine ulaşabilmesi için doğru stratejiler geliştirmesini, bu stratejileri etkin bir şekilde uygulamasını ve sonuçlarını değerlendirerek hedefine doğru gidip gitmediğini sürekli izlemesini sağlayan yönetim aracıdır. Dolayısıyla, kamu idarelerinin uzun, orta ve kısa vadeli hedeflerini belirlemesi, kendisine tahsis edilen kaynaklarını da bu hedeflere yönelik kullanması, hedeflere ulaşıp ulaşmadığını sürekli ölçmesi ve değerlendirmesi yeni sistemin ortaya koyduğu önemli bir zorunluluklardır. Çalışmamızda, uzun vadeli amaçlarını ortaya koyduğu stratejik belge ile yılı bütçesi arasında bağlantıyı kuran performans programını inceleyeceğiz. Çalışmamız, performans programı hazırlık sürecinde kamu idarelerinin karşılaştığı sorunlara, uygulama hatalarına ve çözüm önerilerine değineceğiz. Somut hatalar için inceleyeceğimiz kurum Maliye Bakanlığı olacaktır. Bilindiği üzere, Maliye Bakanlığına, mali anayasa niteliğinde olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer kamu idarelerine rehberlik etme görevi verilmiştir. ması, uluslararası standartlara uygun bütçe sınıflandırmasının belirlenmesi bu görevler verilmiştir. Söz konusu Kanun un, Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme başlıklı 9. maddesi, Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar. hükmüne yer vermiştir. Kanun da bu şekilde belirtilen performans programının, yine anılan Kanun un 41. maddesinin son fıkrasında da, Bu raporlarda yer alacak hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştayın görüşü alınarak Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Denilerek, performans programı için hangi kurumun düzenleme yapma yetkisi olduğu açıklanmıştır. Maliye Bakanlığına, Merkezi uyumlaştırma görevi kapsamında, mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması, kamu maliyesi ilkelerinin uygulan sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun 3.maddesine göre genel yönetim, Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareleri, ifade etmektedir. 41

2 Kamu idareleri için rehberlik görevi bulunan bir kurumun hazırladığı performans programları ele alınarak, performans programının hazırlanmasında dikkat edilecek hususları tartışacağız. Anahtar Kelimeler: Performans Programı, Bütçe, Stratejik Plan, Performans Esaslı Bütçe, Performans Denetimi. Giriş Stratejik plan, performans programı, bütçe ve faaliyet raporu arasındaki ilişkiye stratejik yönetim anlayışı denmektedir. Bu çerçevede, uzun vadeli amaç ve hedefleri olan, bunları yıllık olarak somutlaştıran ve bütçe ile de rakamsal olarak ortaya koyan kamu idareleri, bu süreci başarılı kurup kurmadıklarına ilişkin hesabı faaliyet raporları ile paydaşlarına vermektedirler. Bir organizasyonda bu ilişkiler ne kadar kuvvetli kurulmuşsa, stratejik yönetim anlayışının da o kadar başarılı olduğu sonucuna varılmaktadır. Bu yönetim aracı, performans bütçelemenin başarılı bir şekilde kurulmasını ve uygulanmasını önemsemektedir. Performans bütçeleme, performans yönetimini vurgulayan bir bütçe hazırlık ve uygulama sürecidir ve bu sistemde tahsis kararları hizmet sunumunun etkinlik ve verimliliği temelinde verilmektedir. 2 Amaç ve hedefler açısından bakıldığında, performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi olarak da tanımlanmaktadır. 3 Bir diğer tanımlamaya göre ise performans esaslı bütçeleme, kamu hizmetlerine ödenek tahsisi yapılmadan önce yürütülecek her faaliyet ve projenin maliyetlendirilmesini ve ayrıca yürütülecek her faaliyet ve proje için perfor- 2 HERZOG, J. Richard. Performance Budgetting: Descriptive, Allegorical, Mythical, And Idealistic, International Journal of Organization Theory and Behavior, Spring 2006; 9 (1), s (ilk alıntı: Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, MANİSA Doç. Dr. Birol KOVANCILAR Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, MANİSA Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Teorik ve Pratik Sorunları YÖNETİM VE EKONOMİ Yıl:2012 Cilt:19 Sayı:1 Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. MANİSA) 3 MUTLUER, M. Kamil&ÖNER Erdoğan&KESİK Ahmet. Bütçe Hukuku. İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları 99, İstanbul mans hedefleri (etkinlik, verimlilik, kalite, çıktı, sonu. Vs.) oluşturulmasını öngören bir bütçe yönetim sistemidir sayılı Kanun ile öngörülen yeni kamu yönetim anlayışının önemli bir bileşeni de performans esaslı bütçelemedir. Performans esaslı bütçenin uygulanabilmesi ise iyi hazırlanmış bir performans programı ile olacaktır. Performans programı, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelikte 5 ve Performans Programı Hazırlama Rehberinde 6 belirlenen kurallara göre hazırlanması gerekmektedir. Gerek yönetmelik gerekse rehber kapsamında performans programı hazırlığında dikkat edilmesi gereken hususları açıklamaya çalışacağımız bu çalışmada, öncelikle, bu mevzuat düzenlemeleri hangi usul ve esasları içermektedir, bunları değerlendireceğiz. Sonrasında somut sorunlar ve çözüm önerileri tartışılacaktır. 1. Performans Programları İçin Yönetmelik ve Rehber Yer Alan Önemli Düzenlemeler Öncelikle performans programı hazırlanmasında kavramsal çerçevenin doğru oluşturulması gerekmektedir. Bu kapsamda, aşağıdaki tanımlamalar oldukça önemlidir. Performans göstergesi: Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlarıdır, Performans hedefi: Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir. Performans programı: Bir kamu idaresinin program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programdır. Genel yönetim gideri: Faaliyetler ile doğrudan ilişkilendirilemeyen ve faaliyet maliyetlerine dahil edilemeyen giderlerdir. Faaliyet: Belirli bir amaca ve hedefe yönelen, başlı başına bir bütünlük oluşturan, yönetilebilir ve maliyetlendiri- 4 AKTAN, Coşkun Can & TÜĞEN, Kamil. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi. Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme. Ed. Coşkun Can AKTAN, Ankara: seçkin Kitabevi R.G.'de Tarihi: Resmi Gazete Sayısı: Rehber ve eklerine Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün internet sayfasında ve tr/tr,2525/rehberler.html linkinden ulaşılabilir. 42 Mayıs 2015 Yıl: 15 Sayı: 176

3 lebilir üretim veya hizmetlerdir. Birçok kamu idaresinde bu kavramların yanlış anlaşıldığını, bu nedenle doğru belirlemeler yapılmadığı görülmektedir. Diğer taraftan, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olmayan idarelerin performans programı hazırlama zorunluluğu bulunmaktadır. Ayrıca, 2009 yılında yönetmelikte yapılan değişiklikle, birim performans programı uygulamasına son verilmiştir. Performans programları; idarenin program dönemine ilişkin performans hedef ve göstergelerini, performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını, idareye ilişkin mali ve mali olmayan diğer bilgileri içerecek şekilde mali hizmetler biriminin koordinasyonunda harcama yetkililerinin katılımıyla üst yönetici tarafından idare düzeyinde hazırlanacaktır. Performans programları; çıktı ve sonuç odaklı bir anlayışla, doğru ve güvenilir bilgiye dayalı, mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak şekilde her yıl hazırlanacaktır. Kamu idareleri performans programı hazırlıklarında Kalkınma Planı, Hükümet Programı, Orta Vadeli Program, Orta Vadeli Mali Plan, Yıllık Program ile stratejik planlarını esas alacaktır. Performans programlarında yer alan hedef ve göstergelerin sade ve anlaşılır olması esastır. Kamu idarelerinin performans programını hazırlama süreci, kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin, performans hedef ve göstergelerinin, faaliyetlerin ve bunlardan sorumlu harcama birimlerinin belirlenerek, en geç Mayıs ayı sonuna kadar üst yönetici tarafından harcama birimlerine yazılı olarak duyurulmasıyla başlaması gerekmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Maliye Bakanlığa ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına (Kalkınma Bakanlığına) göndermek zorundadırlar. Performans programları kamu idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak Bakanlık ve Devlet Planlama Teşkilatında yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilir sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu gibi düzenlemelerde de performans programının bütçenin hazırlanmasına esas teşkil edeceği hüküm altına alınmıştır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen performans programları Bakanlıklarda Bakan; diğer idarelerde ise ilgili Bakan veya üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanması gerekmektedir. Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin performans programları, üst yöneticileri tarafından bütçe teklifleri ile birlikte ilgili mevzuatında belirlenen tarihte yetkili organlara sunulmaktadır. Bu kurum ve idarelerin yetkili organlarında kesinleşen bütçe büyüklüklerine göre revize edilen performans programları, sosyal güvenlik kurumlarında ilgili Bakan veya üst yönetici; mahalli idarelerde ise üst yöneticiler tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanmaktadır. Kamuoyuna açıklanan performans programları ilgili idarelerin internet sitelerinde yayımlanması gerekmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları, Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanan performans programlarını en geç Mart ayının on beşine kadar Bakanlığa ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına; mahalli idareler ise aynı süre içerisinde İçişleri Bakanlığına göndermesi gerekmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberi kapsamında kamu idarelerinin, aşağıdaki hususları belirlemesi gerekmektedir: Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedefler Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetleri Faaliyet Maliyetleri ü Performans Hedeflerinin Kaynak İhtiyacı ü Performans Programının Kaynak İhtiyacı Rehber kapsamında yine aşağıdaki tabloların hazırlanması gerekmektedir: Tablo - 1: PERFORMANS HEDEF TABLOSU Performans hedefi tablosu her bir performans hedefi için ayrı ayrı doldurulur. Amaç ve hedef bölümlerinde performans hedefinin ilgili olduğu stratejik amaç ve hedefe yer verilir. Performans hedefi bölümünde ilgili performans hedefine yer verilecektir. Açıklamalar kısmında söz konusu hedeflerin belirlenme amaçlarına ve performans hedefinin gerekçelerine kısaca değinilecektir. Daha kapsamlı açıklamalara ise performans programının metin kısmında yer verilecektir. Performans göstergelerine ilişkin kısımda söz konusu performans hedefini ölçmek için belirlenen göstergelere yer verilir. Bir önceki yıl gerçekleşme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla ilişkin tahmin verileri (t) ve program dönemine ilişkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilir. 43

4 Açıklamalar kısmında ise performans göstergelerinin belirlenme amaçlarına ve gerek görülen diğer hususlara yer verilecektir. Faaliyetlere ilişkin bölümde, ilgili performans hedefine ulaşmak için öngörülen faaliyetlere ve bu faaliyetlerin hangi kaynaklardan ve hangi miktarlarda karşılanmasının planlandığına ilişkin bilgilere yer verilir. Tablo - 2: FAALİYET MALİYETİ TABLOSU Faaliyet maliyetleri tablosu performans programı hazırlık çalışmalarında üst yönetici ve harcama yetkilileri tarafından belirlenen her bir faaliyet için sorumlu birimler tarafından ayrı ayrı doldurulacaktır. Aynı faaliyetten sorumlu birden fazla harcama birimi olması halinde her harcama birimince bu tablo ayrı ayrı doldurulacak olup mali hizmetler birimlerince bu tablolar konsolide edilerek tek bir tablo haline getirilecektir. Açıklamalar bölümünde ilgili faaliyetin kapsamı, gerekçesi ve önemine ilişkin bilgiler ile faaliyet maliyetinin hesaplanmasına ilişkin hususlara yer verilecektir. Bütçe Ödeneği: İlgili faaliyet maliyetinin idare bütçesinden karşılanacak tutarlarını ifade etmektedir. Döner Sermaye: İlgili faaliyet maliyetinin idare döner sermaye bütçesinden karşılanacak tutarlarını ifade etmektedir. Diğer Yurt İçi Kaynaklar: İlgili faaliyet maliyetinin idarenin bütçe ve döner sermaye kaynakları dışında kalan diğer yurt içi kaynaklardan karşılanacak tutarlarını ifade etmektedir. Yurt Dışı Kaynaklar: Yurtdışı kaynaklardan temin edilip ilgili mevzuatı gereğince bütçeleştirilmeyen ancak faaliyetin finansmanında kullanılan her türlü borç ve hibeleri ifade eder. Tablo - 3: İDARE PERFROMANS TABLOSU Bu tablo performans hedeflerinin toplam maliyetlerinin faaliyet maliyetleri aracılığıyla gösterilmesinin sağlanması amacıyla düzenlenmiştir. Tablo, e-bütçe sistemine girilecek veriler doğrultusunda sistem tarafından otomatik olarak üretilecektir. Tablo - 4: TOPLAM KAYNAK İHTİYACI TABLOSU Bu tablo, idarenin toplam kaynak ihtiyacının ekonomik kodlamaya göre toplu şekilde gösterilmesini sağlamak amacıyla düzenlenmiştir. Tablonun faaliyet toplamı sütunu sistem tarafından otomatik olarak üretilecek ancak genel yönetim giderleri ve diğer idarelere transfer edilecek tutarlara ilişkin veriler manuel olarak girilecektir. Tablo - 5: FAALİYETLERDEN SORUMLU HARCAMA BİRİMLERİNE İLİŞKİN TABLO Performans programı hazırlama ve uygulama sürecinde harcama birimleri önemli role sahip olacaktır. Bu tabloya, faaliyetlerden sorumlu harcama birimlerinin net bir şekilde izlenebilmesi için rehberde yer verilmiştir. Bu tablo, performans programı hazırlama sürecinde üst yönetici ve harcama yetkililerinin Mayıs ayının sonuna kadar yürüteceği ortak çalışmalar neticesinde ortaya çıkacak performans hedefi, faaliyet ve sorumlu birimler temel alınarak doldurulacaktır. 2. Kamu İdarelerinin Performans Programlarında Sıklıkla Yapılan Hatalar 2.1. Performans Göstergelerine İlişkin Hatalar Performans göstergelerinde aşağıdaki hatalar yapılmaktadır: Performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ölçebilecek göstergeler belirlenmemektedir. Performans Hedefi Dava süreçleri hızlandırılacak, etkinleştirilecek ve mütalaa kapasitesi geliştirilecektir. Performans Göstergesi Ölçü Birimi Verilen hukuki mütalaa sayısının talep edilen mütalaa sayısına oranı Yüzde Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 81 Eğer her yıl yüzde yüz ise, göstergenin performans hedefine ulaşmayı ölçmeyi sağlaması mümkün değildir. 44 Mayıs 2015 Yıl: 15 Sayı: 176

5 Ölçülebilir, ulaşılabilir, güvenilir veri sunacak nitelikte olmayan göstergeler belirlenmektedir. Performans Hedefi Kayıtlı ekonomiyi büyütmeye ve genişletmeye öncelik verilmek üzere kamusal mali denetim icra edilecek ve vergi denetiminin etkinliği artırılacaktır. Performans Göstergesi Kayıt dışı ekonominin oranını düşürmek Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 71 Ölçü Birimi Puan 0,7 0,2 0,2 Kayıt dışı ekonominin oranını düşürmek, ölçülebilir ve ulaşılabilir bir gösterge değildir. Bunun nedeni sadece bu idare ile ilgili olmayan birçok kamu idaresini de ilgilendiren bir alan olup, hesaplamada kullanılan değişken veriler oldukça fazla ve belirsizdir. Kaldı ki, Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğünün 2014 Mali Faaliyet Raporu incelendiğinde, söz konusu performans göstergesi için veri elde edilememiştir notu düşülmüştür. Hem geçmiş dönemlerin hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriyle karşılaştırılabilir nitelikte olmayan göstergeler belirlenmektedir. (Sayfa: 48) Performans Göstergeler Programının Performans Göstergeleri Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış 0 0 0,2 Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı ,24 Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış 0 0 0, Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı 0 50,24 50,66 Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı 0 20,24 21,3 Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin GSYH ye oranı 0 0 0,1 Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalışı (t-1) t 2,93 0, Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı (t-1) t 50,09 51,85 Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı (t-1) t 20,84 19,93 Kaynak : Maliye Bakanlığının 2013, 2014 ve 2015 Yıllarına Ait Performans Programlarından Derlenmiştir. Açıklama : Rehberde, bir önceki yıl gerçekleşme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla ilişkin tahmin verileri (t) ve program dönemine ilişkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilmesi gerekmektedir (t+1) 0,12 (t+1) 52,13 (t+1) 20,03 Yukarıdaki tablo incelendiğinde, performans göstergeleri olarak belirlenen ölçütlerin yıllar itibariyle değişkenlik gösterdiği görülecektir. Örneğin, Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin GSYH ye oranı göstergesine 2014 yılında yer verilmiş, ancak, 2015 yılında yer verilmemiştir. Gösterge olmasından vazgeçilmiş ise en azından buna ilişkin bir açıklamanın yer alması yerinde olacaktır. Diğer bir husus ise Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış göstergesine, 2013 yılı Performans Programında 2013 yılı için 0,2 olarak tahmin edilmiş, 2014 Performans Programının hazırlandığı cari yıl olan 2013 yılında ise bu tahmin 0 olacağı öngörülmüştür. 45

6 Bu fiilen mümkün olmamakla birlikte, 2015 yılı Performans Programında aynı yılın yani 2013 yılının gerçekleşen gösterge değeri ilginç bir şekilde 2,93 olmuştur. Diğer bir ilginç durum da Gelir Politikaları Genel Müdürlüğünün 2013 Faaliyet Raporu incelendiğinde aşağıdaki tablo ile karşılaşmaktayız. PERFORMANS GÖSTERGELERİNİN GERÇEKLEŞME DEĞERLERİNİN HEDEFE ULAŞMA DERECESİNE GÖRE DAĞILIMI Yıl 2013 Birim / GELİR POLİTİKALARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ No Performans Göstergesi Hedef Yıl Sonu Gerçekleşmesi Hedef Aşılmış Hedefe Ulaşılmış Hedefe Ulaşılamamış 1 Vergi harcamaları/gsyh oranındaki azalış (Yüzde) 0,20 0,06 2 Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı (Yüzde) 50,24 50,06 3 Milletlerarası karşılaştırmalarda sağlanan iyileşmeler (Adet) 2,00 2,00 4 Kayıt dışı ekonominin oranını düşürmek (Puan) 0,20 0, yılı için faaliyet raporunda gerek hedef gerekse yılsonu gerçekleşme performans programı ile uyumlu değildir. Diğer taraftan, faaliyet raporunda yer alan bu tablo incelendiğinde performans programında olmayan göstergelerin olduğu görülecektir. Maliye Bakanlığına ait 2015 Performans Programında yer alan performans göstergeleri aşağıdaki şekildedir. Performans Göstergesi Ölçü Birimi Stratejik planda yer alan göstergelerin izlenme oranı Yüzde Alınan şüpheli işlem bildirimi (ŞİB) sayısı Adet Mali yönetim ve kontrol alanına ilişkin olarak revize edilen mevzuat sayısı Merkezi yönetim bütçe açığının GSYH içindeki payı Değerlendirmelerimiz Adet Yüzde -1,2-1,4-1, Performans Hedeflerine İlişkin Hatalar İdare performans hedefleri belirlenirken aşağıdaki hatalar yapılmaktadır: İzlenme çalışması yapılmayacak gösterge nasıl seçilmiştir? Eğer izlenme çalışması yapılmayacaksa gösterge olmasının anlamı olmayacaktır. Şüpheli işlem bildirimi alınması idareye bağlı bir durum olmadığı için tamamen edilgen olunan bir konuda gösterge oluşturulması hatalıdır. Revize edilmesi düşünülen mevzuat hangi hukuki normlardan oluşmaktadır. Kanun, yönetmelik, genelge, rehber vb. Revize edilmesinden anlaşılması gereken de tanımlanmamıştır. Değişiklik, kaldırılması vb. Merkezi yönetim açısından böyle bir öngörüde bulunması da yerinde değildir. Maliye Bakanlığının bütçe açığını azaltmak değil hesaplamak gibi bir görevi bulunmaktadır. Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle ilişkili, stratejik amaç ve hedefin ancak o yıl itibariyle ne kadarının gerçekleştirileceğine yönelik daha sayısal ve somut olmasına dikkat edilmemektedir. STRATEJİK HEDEF Stratejik yönetimi, insan kaynaklarını, teşkilat yapısını, teknolojik altyapıyı ve kurumsal kültürü geliştirmek PERFORMANS HEDEFİ Stratejik yönetim, insan kaynakları, teşkilat yapısı ve teknolojik altyapı geliştirilecektir. Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 86 Yukarıda yer verilen, performans hedefi, stratejik hedefle hemen hemen aynıdır. Dolayısıyla, daha sayısal veya o yıla ilişkin neler yapılacağına ilişkin bir öngörü vermemektedir. 46 Mayıs 2015 Yıl: 15 Sayı: 176

7 İdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleştirilebilir nitelikte performans hedefi belirlenmemektedir. Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmemektedir. Belirli, ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olmasına dikkat edilmemektedir. Çıktı-sonuç odaklı olmasına dikkat edilmemektedir Faaliyetler Belirlenirken Yapılan Hatalar Faaliyetler Belirlenirken aşağıda yer alan hususlar dikkate alınmamaktadır: İdarenin görev ve yetkileri çerçevesinde yürüteceği ve elindeki kaynakları tahsis edeceği iş ve hizmetleri yansıtmamaktadır. Performans hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak belirlenmemektedir. Aynı hedef altındaki faaliyetler birbirleriyle çelişmekte veya hedefin gerçekleşmesi açısından tamam-layıcı nitelikte olmasına dikkat edilmemektedir. Bir hedefe yönelik olarak fazla sayıda faaliyet belirlenmektedir. Benzer nitelik taşıyan faaliyetler ayrı ayrı gösterilmekte ve tek bir faaliyet olarak belirlenmesine dikkat edilmemektedir. Hedefin gerçekleşmesine ne ölçüde katkı sağlayacağı tanımlanabilir nitelikte değildir. Uygulanması mümkün olmayan faaliyetler belirlenmektedir. Maliyetlendirilmesi mümkün olmayan faaliyetler belirlenmektedir Faaliyet Maliyetlerinin Belirlenmesine İlişkin Hatalar Faaliyet maliyetleri belirlenirken aşağıdaki hususlara dikkat edilmemektedir: Her bir faaliyet için hesaplanacak maliyet tutarlarından bütçe kaynakları ile finanse edilen kısımları analitik bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlarına uygun olarak belirlenmesine dikkat edilmemektedir. Maliyetlendirmelerde girdi fiyatları ve diğer ekonomik değerler gerçeği ortaya koymamakta, tahmini belirlemeler gerçekçi öngörülere dayanmamaktadır. Kaynaklarla faaliyetler arasındaki ilişki iyi kurulmamakta, kullanılacak olası oransal yöntemler tutarsız ve açıklanamamaktadır. Aşağıdaki tablo Maliye Bakanlığının 2015 Performans Programından alınmıştır: İdare Adı Performans Hedefi Faaliyet Adı Sorumlu Harcama Birimi veya Birimleri 12- MALİYE BAKANLIĞI Dava süreçleri hızlandırılacak, etkinleştirilecek ve mütalaa kapasitesi gelişitirilecektir. Muhakemat ve Hukuki Danışmanlık Faaliyeti BAŞ HUKUK MÜŞAVİRLİĞİ VE MUHAKEMAT GENEL MÜÜRLÜĞÜ (MERKEZ) BAŞ HUKUK MÜŞAVİRLİĞİ VE MUHAKEMAT GENEL MÜDÜRLÜĞÜ (TAŞRA) Ekonomik Kod Ödenek 01 Personel Giderleri SGK Devlet Primi Giderleri Mal ve Hizmet Alım Giderleri Faiz Giderleri 0 05 Cari Transferler 0 06 Sermaye Giderleri Sermaye Transferleri 0 08 Borç Verme 0 Toplam Bütçe Kaynak İhtiyacı Yandaki tabloda yer alan Muhakemat ve Hukuki Danışmanlık faaliyetinin maliyetine ilişkin ayrıntılarına bakıldığında, anılan genel müdürlüğün bütçesi verdiği değerlendirilmiştir. Örneğin mal ve hizmet alımları ile sermaye giderleri ne için kullanılacaktır? Genel yönetim giderleri olmayacak mıdır? Bu nedenle müdürlük bütçesinin bir havuz faaliyet maliyeti şeklinde dağıtılması, performans programı hazırlanmasına ilişkin anlayış ile ters düşmektedir. Kaldı ki performans göstergeleri ile uyumlu bir faaliyet maliyeti de olmadığı için ölçülebilir bir idare performans hedefi ortaya çıkmamıştır. 47

8 İdari Adı Performans Hedefi Faaliyet Adı Sorumlu Harcama Birimi veya Birimleri 12- MALİYE BAKANLIĞI Stratejik yönetim, insan kaynakları, teşkilat yapısı ve teknolojik altyapı geliştirilecektir. Genel Yönetim Faaliyeti STRATEJİ GELİŞTİRME BAŞKANLIĞI PERSONEL GENEL MÜDÜRLÜĞÜ MALİYE YÜKSEK EĞİTİM MERKEZİ BAŞKANLIĞI Ekonomik Kod Ödenek 01 Personel Giderleri SGK Devlet Primi Giderleri Mal ve Hizmet Alım Giderleri Faiz Giderleri 0 05 Cari Transferler 0 06 Sermaye Giderleri Sermaye Transferleri 0 08 Borç Verme 0 Toplam Bütçe Kaynak İhtiyacı Yine aynı şekilde yandaki tabloda, genel yönetim faaliyeti şeklinde bir faaliyet ve maliyetlerine rastlamaktayız. Bu faaliyet ise 3 birim ile ilişkilendirilmiştir. Söz konusu faaliyet maliyetinin bu 3 birim arasında dağılımı nasıl yapılacaktır? Diğer bir ifade ile performans göstergeleri ile yandaki maliyet ayrıntılarının ilişkilendirilmesi mümkün değildir. Bu durumda göstergeleri belirlemenin bir anlamı olmayacaktır. 3. Sayıştay Tarafından Yapılacak Performans Programlarının Denetimi TBMM tarafından, 03/12/2010 tarihinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunun 7 kabul edilmesiyle birlikte, 5018 sayılı Kanun kapsamında hazırlanması gereken birçok rapor denetim konusu olmaya başlamıştır sayılı Kanun un kamu idarelerinde yapılan denetimi düzenlilik ve performans denetimi şeklinde ikiye ayırmıştır. Anılan Kanun a dayanılarak çıkarılan Sayıştay Denetim Yönetmeliği 8 ile de bu denetim çerçevesi belirlenmiştir. Söz konusu Yönetmelik in performans denetiminin raporlanması başlıklı 23.maddesinde; Denetim sonucunda, plan, program ve bütçe sistematiği açısından iyileştirilmesi gereken alanlar ve bu alanların iyileştirilmesi için geliştirilen öneriler denetim raporuna alınır. Bu çerçevede; a) Stratejik plana ilişkin konularda gelişme olup olmadığı, b) Stratejik plan performans programı ilişkisinin güçlendirilip güçlendirilmediği, c) Bir önceki raporda yer alan ve iyileştirilmesi gereken performans hedeflerinde bir iyileşme sağlanıp sağlanmadığı, ç) Faaliyetler ve performans göstergelerinin standartlara ve program sistematiğine uygun olup olmadığı raporlanır. Düzenlemesine yer verilmiştir. Diğer taraftan, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, Türk hukuk sistemi ve genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları çerçevesinde Sayıştay meslek mensupları ve Sayıştay Genel Kurulunun görüş ve önerileri dikkate alınarak hazırlanan Performans Bilgisi Denetimi Rehberi (v.1) tarihli Başkanlık oluru ve 2013/10 sayılı Genelge ile yürürlüğe konmuştur. Performans Bilgisi Denetimi Rehberinde değişiklik yapılma ihtiyacı üzerine, Rehber yeniden düzenlenmiş ve Denetim Planlama ve Koordinasyon Kurulunun tarih ve 2014/14 sayılı toplantısında görüşülerek, Performans Denetimi Rehberi (v.2) adı altında kabul edilmiş ve tarihinde Sayıştay Başkanı tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir. 9 7 Yayımlandığı R.Gazete : Tarih: 19/12/2010 Sayı : Resmi Gazete Tarihi: Resmi Gazete Sayısı: Mayıs 2015 Yıl: 15 Sayı: 176

9 Bu denetim rehberinde performans programı için aşağıdaki kontrollerin yapılması öngörülmüştür 10 : Performans Programı Değerlendirme Kriterleri Mevcudiyet: Performans programının yayımlanmış olması. Zamanlılık: Performans programının yasal süreler içerisinde hazırlanması. Sunum: Performans programının şekil ve içeriğinin ilgili mevzuata uygun olarak hazırlanması. İlgililik: Performans hedeflerinin hedefle, performans göstergelerinin de performans hedefleriyle ilgili olması. Ölçülebilirlik: Performans hedeflerinin veya göstergelerin ölçülebilir olması. İyi tanımlanma: Performans hedeflerinin açık ve net bir tanımının olması. Sonuç Yeni kamu mali yönetim sisteminin en önemli bileşeni stratejik yönetim anlayışıdır. Bu yaklaşım, amaç ve hedeflere yönelik faaliyet belirlemeyi, faaliyet maliyetlerini de bu çerçevede tahmin ederek bütçe süreciyle ilişkilendirmeyi amaçlamaktadır. Bu yaklaşımın başarılı uygulanması performans programının da iyi hazırlanmasına bağlıdır. İdareler 5 yıllık stratejik planlarıyla, vizyon, misyon, amaç ve hedef belirlemektedir. Bu uzun vadeli belirlemeler, yıllık tahmini performans programı ile ortaya konulmaktadır. Diğer bir anlatımla, stratejik plan ile bütçe arasında köprü performans programıdır. Performans programlarında, idare performans hedeflerinin oluşturulmasında, performans göstergelerinin belirlenmesinde, faaliyetlerin tanımlanmasında ve faaliyetlerin maliyetlendirilmesinde hatalar yapılmaktadır. Tüm bu hatalar aslında faaliyet raporunda ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, idarelerin performans programı hazırlarken, faaliyet raporundaki sorunlara eğilmeleri gerekmektedir. Hangi göstergelerin hatalı, hangi faaliyet maliyetlerinde ciddi sapmalar var veya hangi hedefler gerçekçi ya da somut değil faaliyet raporunda bir sorun olarak idarelerin karşısına çıkmaktadır. 10 Performans Denetimi Rehberi, Sayfa: 22 49