Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması

Transkript

1 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması

2

3 İsa SAĞBAŞ Abdülkerim ÇALIŞKAN Gülsüm GÜRLER HAZMAN Mehmet Zakir ERİN YEREL YÖNETİMLERDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ: TEORİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI Türkiye de Yerel Yönetimler için Performans Ölçümü Küçük ve Orta Ölçekli Belediyeler ile İl Özel İdarelerinde Performans Ölçümü: Türkiye Değerlendirmesi Ankara 2011

4 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması İsa Sağbaş - Abdülkerim Çalışkan - Gülsüm Gürler Hazman - Mehmet Zakir Erin Kamu Yönetimi Dizisi: 20 ISBN Birinci Baskı: Nisan Sayfa Tasarımı: İlhan Eroğlu Kapak Tasarımı: İsmail Çam 181 Sayfa, 13,5x19,5 cm. 1. Performans Ölçümü 2. Yerel Yönetimler İçin Performans Göstergeleri 3. Performans Yönetim Sistemi 4. Mali Performans 5. Hizmet Performansı 6. Genel Performans Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş. Bu kitabın her türlü yayın hakkı Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş. ye aittir. Yayınevinin yazılı izni olmadan, tanıtım amaçlı toplam bir sayfayı geçmeyecek alıntılar hariç olmak üzere, hiçbir şekilde kitabın tümü veya bir kısmı herhangi bir ortamda yayımlanamaz ve çoğaltılamaz. Yayın ve Dağıtım: Merkez Sağlık Sok. No: 21 Sıhhiye / Ankara Tel : (312) Faks: (312) satis@seckin.com.tr Şube Şube Strazburg Cad. No: 23/B Sıhhiye / Ankara Tel: (312) ankarasube@seckin.com.tr Web Adresi / yayin@seckin.com.tr Ankara Adliye Sarayı K-Blok Zemin Kat Sıhhiye / ANKARA Tel: (312) adliyesube@seckin.com.tr Baskı: Seçkin Yayıncılık, Tel: (0 312) / Sertifika No: Şube Abide-i Hürriyet Cad. No: 179/E Şişli / İSTANBUL Tel : (212) Faks: (212) sislisube@seckin.com.tr

5 Önsöz Sosyo-ekonomik koşulların değişmesi, kamu ekonomisini yeniden yapılandırma çalışmaları, etkin ve verimli yönetim anlayışları ile birlikte kamu ekonomisinin işlevi tekrar tartışılmaya başlamıştır. Artık kamuyu küçültme yaklaşımı yerine onu etkinleştirme, hesap verebilir ve şeffaf hale getirme ve yönetişim gibi değerler ön plana çıkmış; gözeten ve koordine eden bir kamu yönetimine duyulan ihtiyaç yeni arayışlara neden olmuştur. Kaynak kullanımında etkinlik, verimlilik ve rekabet gibi olgular, gelişmiş ve gelişmekte olan bütün ülkeler açısından önem kazanmaya başlamıştır. Özel sektör ve firmalar, değişen koşullara uyum yetenekleri sayesinde etkinliklerini artırırken kamusal kaynakların kullanımında yaşanan sorunlar değişimin yönünü piyasa ve piyasa benzeri yapılardan yana çevirmiştir. Siyasal açıdan, daha katılımcı ve çoğulcu demokrasilerin artması ve kamu yönetimi yapısının bu anlayışa göre değişime uğraması ülkelerin değişim süreçlerini etkilemiştir. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasıyla ilgili çalışmalar, özellikle kaynak kullanımındaki etkinsizliklerden kaynaklanan sorunların ülkeler açısından önemli olmasından dolayı ekonomik ve mali alanda yoğunlaşmaktadır. Özellikle 1990 lı yıllardan itibaren gündemde olan Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, kamu kesiminin gelişigüzel küçültülmesinin olumsuz taraflarına vurguda bulunarak kamu kesimine daha fazla sorumluluk ve gözetim fonksiyonu yükleyen bir akımın doğmasını sağlamıştır. Bu yaklaşımla kamu kesiminde hesap verme sorumluluğunu öne çıkaran, erdem ve liyakati ödüllendiren iyi yönetişim anlayışı egemen olmaya başlamıştır. Bu süreç içerisinde performans ölçümü, ilk olarak özel sektör kuruluşları için geliştirilmiştir. Başarılı sonuçların ortaya çıkmasıyla dikkatleri üzerinde toplayan performans ölçümü konusu, sadece özel sektörle sınırlı kalmamış giderek diğer kurumsal yapılarda da uygulanma olanakları aranmıştır.

6 6 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması Performans yönetimi ile kaynak savurganlıklarının, etkinsiz yönetim ve denetim süreçlerinin, hantal bürokrasi ve bu yapıdan kaynaklanan yolsuzluk, kayırmacılık gibi türevsel dışsallıkların ortadan kaldırılması veya en aza indirilmesi amaçlanmaktadır. Performans yönetimi, kurumların hesap verme sorumluluğunu esas alan yönetim süreçlerini tanımlamak için kullanılmaktadır. Hesap verme sorumluluğunun kamu sektörü açısından önemi ise, kamusal kaynakların kullanımı ve bu kullanım sürecinde elde edilen başarı ya da başarısızlıkların belirlenerek, sorumluların tespiti ile açıklanmaktadır. Ayrıca hesap verebilir şekilde işleyen bir mekanizmanın çeşitli zaman dilimleri itibariyle kıyaslaması yapılabilir, zaman içerisinde olumlu ya da olumsuz yönde değişme ve gelişmeleri de takip edilebilir. Geliştirilen yeni kamu yönetimi anlayışında da, sorumluluk-hesap verebilirliği sağlamak en temel amaç olarak kabul edilmektedir. Hesap verme sorumluluğunu arttırmak devlet yönetimi açısından, yönetimin etkin şekilde gelişmesini destekleyecektir. Bunun için devletler, hesap verme sorumluluğunu arttırıcı plan ve programlar yapmaktadır. Kamu yönetiminde yöneticiler ve siyasal aktörler için hesap verme sorumluluğu; genellikle rollerin ve sorumluluğun paylaşımı ile ifade edilmektedir. İyi yönetişimin bir unsuru olan hesap verme sistemi, kamu kurumlarında sorumluluklarının paylaşımını sağladığı gibi, hesap verme sorumluluk raporlarının hazırlanmasını da sağlamaktadır. Yerel yönetimlerde performans ölçümü konusunda yapılan araştırmalar, yerel yönetiminde performans ölçüm sistemlerini geliştirme ve uygulama olanaklarını araştırmaya yönelik olarak gerçekleştirilmektedir. Bu yönde somut adımlar atılmaya başlamıştır. Nitekim İçişleri Bakanlığı na bağlı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Dünya Bankası nın desteği ile 2002 yılında 7 pilot belediye ve nüfusu in üzerinde toplam 129 belediye ile ortak çalışmalar Belediye Performans Ölçümü Projesini (BEPER) hayata geçirmiştir.

7 Önsöz 7 Kitabımızda BEPER in dışında kalan küçük ve orta ölçekli (nüfusu 50,000 in altında) belediyelerin ve il özel idarelerinin performanslarının ölçümü hedeflenmektedir. Sayıları önemli büyüklüklere ulaşmış küçük ve orta ölçekli belediyelerle ilgili performans ölçümü çalışması mevcut değildir. Yine benzer bir şekilde, bilgilerimize göre, il özel idarelerinin karşılaştırmalı performans ölçümü konusunda ampirik bir çalışma bulunmamaktadır. Kitabımız bu alandaki boşluğu doldurmayı amaçlamaktadır. Çalışmanın küçük ve orta ölçekli belediyeler ile ilgili olan kısmı, yıllarında TÜBİTAK tarafından ile desteklenen bir projenin sonunda hazırlanmıştır. 1 TÜBİTAK a desteğinden dolayı teşekkür ederiz. Kitabımızın il özel idarelerinin performansının ölçümü kısmı, Doç. Dr. İsa Sağbaş ın danışmanlığında Mehmet Zakir Erin in Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Ana Bilim Dalında 2010 yılında hazırladığı yüksek lisans tezinden yararlanılarak hazırlanmıştır. Bu kitap Afyon Kocatepe Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü nün olanakları kullanılarak hazırlanmıştır. Bize rahat ve huzurlu bir çalışma ortamı sunan Rektörümüz Prof. Dr. Ali Altuntaş a, Dekanımız Prof. Dr. M.Kemalettin Çonkar a ve Bölüm Başkanımız Prof. Dr. Hasan Hüseyin Bayraklı ya müteşekkiriz. Afyon Kocatepe Üniversitesi İ.İ.B.F de ve Maliye Bölümündeki meslektaşlarımıza çalışmamıza desteklerinden ötürü teşekkürlerimizi sunarız. Çalışmamızın veri toplanması ve analizi safhalarına katkısından dolayı bölümümüz yüksek lisans öğrencisi İbrahim Akdoğan a ve kitabımızın okunabilirliğine katkıda bulunan Mustafa Küçükilhan a teşekkür ederiz. TÜBİTAK Projesi ekibimizde araştırmacı olarak çalışan ve desteklerini esirgemeyen Prof. Dr. Nihat Falay (İstanbul Üniversitesi) ve Doç. Dr. Erman Çoşkun a (Sakarya Üniversitesi) teşekkür ederiz. 1 TÜBİTAK SOBAG projesi (106K128).

8 8 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması Projemizin gerçekleştirilmesinde bir çok kişinin desteği olmuştur. Projemizin her safhasında gösterdikleri samimi destek için (dönemin) Eskişehir Tepebaşı Belediye Başkanı Tacettin Sarıoğlu, Başkan Danışmanı Köksal Büyük, Performans Ofisi Sorumlusu Nurcan Deniz, (dönemin) Konya Selçuklu Belediye Başkanı Prof. Dr. Adem Esen, Başkan Yardımcısı Hüseyin Kaplan, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Daire Başkanı Ahmet Sait Kurnaz a teşekkür ederiz. Ayrıca kitabın basılmasında emeği geçen Seçkin Yayınevi çalışanlarına teşekkür ederiz. Son olarak, fakat en sonuncu olarak değil, eşlerimiz ve çocuklarımıza kitabı hazırlarken gösterdikleri fedakârlıktan dolayı müteşekkiriz. Kitapta yer alan her türlü hata ve eksiklik bize aittir. İsa Sağbaş Abdülkerim Çalışkan Gülsüm Gürler Hazman Mehmet Zakir Erin 2010, Afyonkarahisar

9 İçindekiler Önsöz... 5 Tablolar ve Şekiller Listesi Kısaltmalar Listesi Yönetici Özeti Giriş Birinci Bölüm PERFORMANS ÖLÇÜMÜ İLE İLGİLİ KAVRAMLAR I. Performans Yönetimine İlişkin Kavramlar Performans Performans Yönetimi Performans Yönetim Sisteminin Amacı ve Yararları Performans Yönetim Sisteminin Aşamaları Performans Göstergeleri Performans Standartları II. Stratejik Plan ve Performans İlişkisi III. Performans Ölçümü Performans Ölçüm Yöntemleri Performans Ölçümünden Beklenenler İkinci Bölüm YEREL YÖNETİMLERDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ I. Performans Ölçümünün İdare Açısından Önemi II. Yerel Yönetimlere Yönelik Performans Ölçüm Araştırmaları III. Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümünü Etkileyen Dinamikler... 58

10 10 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması IV. Belediyelerde Performansın Ölçülmesi Belediyelerde Performans Ölçümünün Zorlukları Belediyelerde Performans Ölçümünden Beklenenler V. İl Özel İdarelerinde Performansın Ölçülmesi Üçüncü Bölüm KÜÇÜK VE ORTA ÖLÇEKLİ BELEDİYELERİN PERFORMANSININ ÖLÇÜMÜ I. Veri Toplama Süreci II. Verilerin Analizi III. Küçük ve Orta Ölçekli Belediyelerde Performans Ölçümü Bulguları Dördüncü Bölüm İL ÖZEL İDARELERİNİN PERFORMANSININ ÖLÇÜMÜ I. Veri Zarflama Analizi Hakkında Teorik Çerçeve II. Veri Zarflama Analizinin Güçlü ve Zayıf Yönleri III. Veri Zarflama Analizi ile İl Özel İdarelerinin Performansının Ölçümü Araştırmanın Amacı Araştırmanın Kapsamı ve Yöntemi IV. İl Özel İdarelerinin Performans Ölçümünün Bulguları Sonuç ve Genel Değerlendirme EKLER Kaynakça Kavramlar Dizini Yazarların Özgeçmişleri

11 Tablolar ve Şekiller Listesi Tablo 1: Sonuç ve süreç odaklı ölçümler Tablo 2: Etkinlik Ölçüm Yöntemlerinin Karşılaştırılması Tablo 3: Arz zinciri yaklaşımı ile performans ölçüm tipleri arasındaki ilişki Tablo 4: Çalışmada Kullanılan Performans Göstergeleri Tablo 5: Performans Ölçümünde Kullanılan Genel Göstergelerin Değerlendirilmesi Tablo 6: Hizmet Performansı Göstergelerinin Değerlendirilmesi Tablo 7: Mali Performans Göstergelerinin Değerlendirilmesi Tablo 8: Performans Ölçümünde Kullanılan Girdi Çıktı Değişkenleri Tablo 9: I. Grup Veri Seti Tablo 10: I. Grup Veri Seti Performansının Ölçümü İle İlgili Genel Bilgiler Tablo 11: I. Grup Veri Seti Etkinlik Sonuçları İle Girdi ve Çıktı Değerlerine Ait Dual Değişkenler Tablo 12: I. Grup Veri Seti Referans Kümeleri İle Girdi ve Çıktı Değerlerine Ait Boş Değişkenler Tablo 13: Adana İl Özel İdaresi İçin Potansiyel İyileştirme Tablo 14: II. Grup Veri Seti Performansının Ölçümü İle İlgili Genel Bilgiler Tablo 15: II. Grup Veri Seti Etkin KVB lerin Referans Alınma Sayıları Tablo 16: III. Grup Veri Seti Performansının Ölçümü İle İlgili Genel Bilgiler Tablo 17: III. Grup Veri Seti Etkin KVB lerin Referans Alınma Sayıları Tablo 18: III. Grup Veri Seti Etkin Olmayan KVB lerin Yüzdelik Dağılımı Tablo 19: Etkinliği Düşük İl Özel İdareleri İçin İyileştirme Önerisi Tablo 20: Bulguların Özeti Şekil 1: Performans Yönetim Sisteminin Kritik Unsurları Şekil 2: Performans Yönetim Süreci Şekil 3: Ölçek Etkinliği Şekil 4: Performans Ölçüm Sisteminin Değerlemesi: Değişim ve Önündeki Engeller... 60

12 Kavramlar Dizini A Anahtar Göstergeler 29 Arz Zinciri 57 B Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi (BEPER) 19 Belediyelerde Performans Ölçümünden Beklenenler 65 Belediyelerde Performans Ölçümünün Zorlukları 64 Belediyelerde Performansın Ölçülmesi 62 Ç Çalışmada Kullanılan Performans Göstergeleri 75 E Etkinlik 33 Etkinlik Ölçüm Yöntemleri 48 G Genel Göstergelerin Değerlendirilmesi 76 Girdi Çıktı Değişkenleri 94 Güçlü ve Zayıf Yönler 90 H Hizmet Performansı Göstergelerinin Değerlendirilmesi 77 İ İl Özel İdarelerinde Performansın Ölçülmesi 67 K Kalite 32 Küçük ve Orta Ölçekli Belediyelerde Performans Ölçümü Bulguları 86 Küçük ve Orta Ölçekli Belediyelerin Performansının Ölçümü 73 M Mali Performans Göstergelerinin Değerlendirilmesi 82 Ö Ölçek Etkinliği 35

13 180 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması P Performans 22 Performans Göstergeleri 29 Performans Göstergesi 29 Performans İlişkisi 39 Performans Ölçüm Yöntemleri 44 Performans Ölçümü 17, 42 Performans Ölçümünden Beklenenler 48 Performans Standartları 38 Performans Yönetim Sistemi 27 Performans Yönetim Sisteminin Amacı 25 Performans Yönetim Sisteminin Aşamaları 26 Performans Yönetim Sisteminin Yararları 25 Performans Yönetim Süreci 28 Performans Yönetimi 21, 23, 25 Performans Yönetiminin Temel Unsurları 23 S Stratejik Plan 39 Süreç Odaklı Ölçümler 31 T Teknik Etkinlik 34 Teorik Çerçeve 87 V Veri Toplama Süreci 73 Veri Zarflama Analizi 87 Verilerin Analizi 75 Verimlilik 31 Verimlilik ve Başarı Karnesi 55 Y Yeni Kamu Yönetimi 17 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümünü Etkileyen Dinamikler 58 Yerel Yönetimlere Yönelik Performans Ölçüm Araştırmaları 55 Sonuç Odaklı Ölçümler 31