PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE TÜRKİYE DEKİ PİLOT UYGULAMALAR

T.C. MALİYE BAKANLIĞI Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE TÜRKİYE DEKİ PİLOT UYGULAMALAR Sibel YILMAZ Devlet Bütçe Uzman Yardımcısı Mali Yönetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesi DANIŞMAN Esin NANGIR Devlet Bütçe Uzmanı Nisan, 2007

İÇİNDEKİLER 1 GİRİŞ...3 2 BÜTÇE SİSTEMLERİ...4 2.1 Klasik Bütçe Sistemi... 4 2.2 Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi... 5 2.3 Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi... 6 2.4 Sıfır Tabanlı Bütçeleme Sistemi... 7 3 PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ...7 4 ÜLKEMİZ YAKLAŞIMI...9 4.1 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu... 9 4.2 5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Performans Esaslı Bütçeleme Anlayışı... 11 4.2.1 Stratejik Plan... 12 4.2.1.1 Stratejik Planda Yer Alması Gereken Unsurlar... 15 4.2.2 Performans Programı... 17 4.2.2.1 Performans Programı Hazırlama Süreci... 18 4.2.2.1.1 Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi... 18 4.2.2.1.2 Performans Hedeflerinin Belirlenmesi... 19 4.2.2.1.3 Faaliyet ve Projelerin Belirlenmesi... 19 4.2.2.1.4 Kaynak İhtiyacının Belirlenmesi... 20 4.2.2.1.5 Performans Göstergelerinin Belirlenmesi... 20 4.2.2.2 Performans Göstergelerinin Özellikleri:... 24 4.2.2.3 Performans Programının Şekli, Kapsamı Ve Bütçe Sürecindeki Yeri 26 4.2.3 Faaliyet Raporları... 28 4.2.3.1 Birim ve İdare Faaliyet Raporlarında Yer Alması Gereken Unsurlar 30 5 ÜLKEMİZDEKİ PİLOT UYGULAMALAR...34 5.1 Karayolları Genel Müdürlüğü Örneği:... 35 5.2 Türkiye İstatistik Kurumu Örneği:... 38 5.3 Pilot Uygulamalarda Karşılaşılan Sorunlar... 42 6 DÜNYADA PEB...43 6.1 Amerika Birleşik Devletleri... 43 6.2 Avustralya... 44 6.3 Kanada... 44 6.4 Fransa... 45 6.5 Japonya... 46 6.6 Hollanda... 47 6.7 Yeni Zelanda... 48 6.8 İngiltere... 48 7 SONUÇ...49 KAYNAKÇA...52 8 EKLER...53 2

1 GİRİŞ Dünyadaki son yirmi yıllık süreç, dışa açılma ve uluslararası etkileşimler arttıkça ülkelerin mevcut yapılarını her alanda gözden geçirdiği, sınırların belirsizleştiği, bilginin elde edilmesinin ve çeşitliliğinin, gerek ekonomik, sosyo-kültürel gerekse teknolojik alanların tümünde etkin biçimde kullanımının, ilerleme ve değişimin temel unsuru olduğunun anlaşıldığı bir dönem olmuştur. Bu durum, toplumsal ihtiyaçların ve buna bağlı olarak devletten beklenen hizmetlerin niteliğinde ve kapsamında değişiklik meydana getirmiştir. Hükümetler, değişen dünya ve vatandaşların taleplerine uyum sağlama çabasıyla üretimden yönetime geniş bir yelpazede yeni modeller aramaya başlamıştır. Bu anlayışla kamu yönetimlerinde mevcut sorunların tespiti ve çözüm yollarının bulunması amacıyla bir yeniden yapılanma sürecine girmişlerdir. Bu kapsamda birçok ülke sunulan hizmetlerin kalitesini sorgulamaya başlamış, vatandaşların ihtiyaçlarını eşitlik ilkesi çerçevesinde karşılamayı, şeffaflığı, katılımcılığı, hesap verebilirliği ve stratejik vizyonu temel ilkeler edinen ve kamu kaynaklarının kullanımında da bu amaçlarla etkililiği, etkinliği ve tutumluluğu esas alan bir yönetim anlayışına yönelmişlerdir. 1980 lerden itibaren dünyada yaşanan kamu sektörü reform dalgasını tanımlamak için hükümetler tarafından Yeni Kamu Yönetimi (YKY) 1 olarak adlandırılan yeni bir yönetim felsefesi kullanılmaya başlanmıştır. Kamusal tercihler ve yönetimsel düşünceye dayalı olan Yeni Kamu Yönetimi, kamu sektörünün etkililiğinin geliştirilmesi amacıyla yönetim sorumluluğunun dağıtılması, kamu hizmetlerinin sunumunda rekabet ve piyasanın kullanımının artırılması, performans, çıktılar ile müşteri odaklılık üzerindeki önemin artması gibi çeşitli temalar üzerine kurulmuştur. Bunun temelinde, uluslararası ekonomideki değişimlerin, hükümetlerin kendi ulusal ekonomilerini yönetme ve faaliyetlerinin alanı ile genişliğini belirleme özgürlüklerini kısıtlaması, gittikçe artan kamusal sorumlulukları ulusal kaynaklarla finanse etmenin artık ekonomik ve politik olarak savunulamaz olduğunun anlaşılması vardır. Bu nedenle birçok hükümet kamu sektörünü küçültme veya yapısını değiştirme kararı almıştır ve reformların çoğu kamu harcamalarının azaltılması baskısıyla başlamıştır. Bu çerçevede YKY, kamu sektöründe daha fazla piyasa bütünleşmesinin hükümetlerin hedef ve planlarını gerçekleştirmede başarısını artıracağı hipotezine 1 New Public Management (NPM) 3

dayanmaktadır. Böylece, vatandaşları daha çok müşteri olarak gören, teknikleri ve uygulamaları esas olarak özel sektörden kaynaklanan Yeni Kamu Yönetimi (YKY) felsefesi giderek global bir olgu haline gelmiştir. Yeni yüzyılda uluslararası ekonomi ve piyasalarda yaşanan hızlı ve çok yönlü dönüşüm, finansal ve beşeri kaynakların amaçlanan sonuçlara ulaşılması için kullanılması konusuna odaklanmaktadır. Bunun önemli anahtarları, doğru veri tabanlarının ve ölçüm yöntemlerinin geliştirilmesi ile stratejik planlama, bütçeleme, insan kaynakları yönetimi ve yatırımı, altyapı gelişimi, sağlık, eğitim, sosyal hizmetler, çevrenin korunması vb. sektörel planlamalarda ve kaynak dağılımında karar almaya yönelik performans ölçümü, performans esaslı bütçeleme, performans değerlendirmesi ve denetimidir. Bu kapsamda sonuç odaklı yönetim çeşitli biçimlerde birçok gelişmiş ülkede uygulama alanı bulmuştur. 1980 li yılların sonunda Yeni Zelanda ve Avustralya, 1990 lı yıllarda Kanada, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İsveç, İngiltere, Amerika Birleşik Devletleri ve 2000 li yılların başlarında ise Avusturya, Almanya ve İsviçre performans esaslı yönetim, bütçeleme ve raporlamaya yönelik çeşitli uygulamalara başlamışlardır 2. Bu çalışmada, anılan değişim süreci içinde kamu mali yönetimi kapsamında dünya çapında geniş bir uygulama alanı bulan ve ülkemizde de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile birlikte geçilmesi öngörülen performans esaslı bütçeleme sistemi hakkında, diğer bütçeleme sistemlerinden farkı da dikkate alınarak genel bilgilere değinilecek, ülkemizde son birkaç yılda yapılan düzenlemeler ve pilot uygulamalar hakkında kısaca bilgi verilecektir. 2 BÜTÇE SİSTEMLERİ 2.1 Klasik Bütçe Sistemi Klasik bütçeleme sistemi temel olarak kamu kuruluşlarını esas alır. Bu yüzden örgüt bütçesi olarak da adlandırılmaktadır. Klasik bütçeleme sisteminde bütçe ödenekleri, kamu hizmetlerinin nitelikleri gözetilmeden, hizmetleri sunacak olan kuruluşların ihtiyaçlarına göre tahsis edilmektedir. İngiltere ve Fransa da biçimlenen sistem, 20 nci yüzyılın sonuna kadar hemen 2 Public Sector Modernisation: Governinig for Performance, OECD Policy Brief, October 2004 4

hemen bütün ülkelere yayılmıştır. Klasik bütçeleme sisteminde mümkün olduğunca küçük ve denk bütçe savunulmaktadır. Bu doğrultuda kamu tasarrufu sağlamak için çeşitli ilkeler ve denetim sistemleri benimsenmiştir. Bu ilkeler ve denetim anlayışı, tamamen mevzuata uygunluğu öngörmektedir. Bütçe ödeneklerinin mevzuata uygun olarak kullanılması bu sistem içinde büyük önem taşımaktadır. Klasik bütçeleme sistemini, kamu hizmetlerinin niteliği, miktarı ya da sonuçları ile ilgilenmeyen, kamu kurumlarının ihtiyaçlarını esas alan bir bütçeleme sistemi olarak tanımlamak mümkündür. Birinci Dünya Savaşı, 1929 ekonomik krizi ve İkinci Dünya Savaşı ile birlikte ekonomide görülen gelişmelere paralel olarak kamu maliyesi anlayışında da değişiklikler meydana gelmiş, bu değişikliklerle birlikte klasik bütçeleme sistemi terk edilmiştir. 3 2.2 Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Performans esaslı bütçeleme düşüncesi ilk olarak yaklaşık yüz yıl önce Kamu Bütçeleme alanı doğduğunda ortaya çıkmıştır. 1929 yılında yaşanan Büyük Depresyon dan sonra etkisini kaybetmiş ve II. Dünya Savaşı ndan sonra yeniden uygulama alanı bulmuştur. Amerika Birleşik Devletlerinde 1949 yılında Hoover Komisyonu Raporu ile uygulama alanında hesap verebilirlik ve gerçek bir idari reformun takibine odaklanılmıştır. Bu kapsamda rapor, merkezi idarenin olduğu kadar yerel yönetimlerin de bütçeleme, raporlama, finansal yönetim gibi yönetimsel fonksiyonlarının kontrolünü içermektedir. Performans esaslı bütçelemenin genel bir kavram olarak ortaya çıktığı raporda hesap verebilirliğe ilişkin geniş kapsamlı bir tanım yapılmaktadır ve bu, yönetim fonksiyonuyla bağlantılıdır. Performans esaslı bütçeleme sadece girdi ve harcamaların değil sonuçların raporlanmasına ilişkin bir bütçe sistemi olarak savunulmuştur. Hoover Komisyonu Raporu nda, harcamacı birimler düzeyinde kaynak tahsisi kararlarının nasıl alındığına odaklanılmakta ve girdi ile sonuçlar arasında bağlantı kurmaya yönelik bir sistemin nasıl işleyebileceği ifade edilmektedir. Komisyon, özel sektörde olduğu gibi kaynakların iş hacmine göre faaliyet ve projelere tahsis edildiği bir performans esaslı bütçeleme sistemi tavsiye etmiştir. Böyle bir sistem politika üretme ve karar alma süreçlerini bilgilendirmeye, 3 ORAL, Esin, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005 5

yönetimsel fonksiyonu geliştirmeye yönelik ve vatandaşlar ile seçilmiş temsilcilerinin talep ve beklentilerine cevap verme yeterliliğine sahip saydam bir sistemdir. 4 Devlet faaliyetlerinin maliyeti hakkında yeterli bilgileri sağlayamayan muhasebe sistemleri, karar alıcıların üretilen bilgileri kullanma konusunda isteksiz davranmaları ve performans ölçütleri oluşturmanın zorlukları gibi sebeplerden dolayı sistem, zaman kaybettiren bir sistem olarak görülmüştür ve uygulanmasından vazgeçilmiştir. 1980 li yıllarda başlayan ve birçok ülkeye yayılan kamu yönetiminde reform süreci çerçevesinde performans esaslı bütçeleme sistemi yeniden gündeme gelmiştir. Ancak bu yaklaşım daha önce Amerika Birleşik Devletleri ndeki uygulamalardan farklı bir yaklaşımdır. Performans esaslı bütçeleme sistemini daha geniş bir şekilde tanımlamaktadır. Sistemin işlemesi için girdi kontrolleri kaldırılmakta, yönetimsel esneklikler getirilmekte, performans esaslı bütçelemeye geçiş çalışmaları performans yönetimine geçiş çalışmaları ile birlikte yürütülmektedir. 2.3 Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi PPBS, tam bir bütçeleme sistemi olarak ilk defa 1961 yılında ABD Savunma Departmanı nda uygulanmıştır. Daha sonra tüm kurumlarda uygulanmaya başlamıştır. Kamu hizmetlerinin mümkün olduğunca iyi bir şekilde sunulması ve giderlerin etkin bir şekilde yapılması planlama programlama bütçeleme sisteminin temelini oluşturmaktadır. Planlama programlama bütçeleme sistemi başlangıçta program bütçeleme sistemi olarak oluşturulmuştur. Program bütçeleme sistemine göre ödenekler harcama kalemlerine göre değil, planda belirtilen hedeflerin gerektirdiği hizmetler için ayrılmaktadır. Program bütçe sisteminden daha sonra planlama programlama bütçeleme sistemine geçilmiştir PPBS sürecinin üç önemli aşaması vardır. Planlama aşamasında, belirlenen amaçlara ulaşma yollarının değerlendirilebilmesi için kısa ve uzun vadeli hedefler belirlenir. Programlama aşamasında, planlama aşamasında alınan kararlar, kamu yönetiminin her düzeyinde karar alma sürecine tabi olacak olan öncelikler hiyerarşisine göre düzenlenmiş olan programlara entegre edilir. Üçüncü aşama herbir çok yıllı programın, kimin ne yaptığının belirlenerek gerekli kaynakların ve kaynaklara 4 Performance Budgeting for State and Local Government Kelly, Janet M. and Rivenbark, William C. 6

göre gerekli ödeneklerin ayrılması yoluyla yıllık faaliyetlere dönüştürülmesi aşamasıdır. Bu aşamalar sonucunda planlama ve bütçeleme programlar vasıtasıyla birbirine entegre edilmektedir. PPBS nin uygulanmasına ABD de 1971 yılında son verilmiştir. Ülkemizde üç yıllık bir hazırlık döneminin sonunda 1973 yılından itibaren PPBS uygulamasına geçilmiştir. Yeterli altyapının var olmayışından ve sistemin düzenli olarak gözden geçirilip geliştirilemeyişinden dolayı, sistem tam olarak uygulanamamış ve birçok ülkede olduğu gibi ülkemizde de PPBS den beklenen sonuçlar elde edilememiştir. 2.4 Sıfır Tabanlı Bütçeleme Sistemi Sıfır esaslı bütçeleme sisteminin temelinde, her yeni yıl için yürütülen faaliyetlerin ve bunlara ayrılan ödenek miktarlarının ve niteliğinin baştan değerlendirilmesi yer almaktadır. Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, bütçelemenin geçmiş yıllardaki uygulamalardan etkilenmeden yeni değerlendirmeler ışığında yapılmasını gerektirmektedir. Bu bütçeleme sistemi, bütçesi hazırlanan mali yılda sunulacak hizmetlerin ilk defa sunulacakmış farz edilip, bu hizmetlerin en düşük maliyetinin bulunması için analizler yapılmasını, en düşük maliyetle sunulması için en uygun yöntemin ne olduğunun ortaya konulmasını öngörmektedir. Performans ve program bütçeleme sistemlerinin bir uzantısı olarak geliştirilmiş olan bu sistem 1970 lerde ortaya çıkmış ve yine A.B.D. bütçeleri 1978 den itibaren bu bütçeleme sistemine göre düzenlenmiştir. Ancak kısa bir süre sonra geniş çapta doküman ve büyük büro çalışması gerektirdiği için vazgeçilmiştir. 5 3 PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ 21 inci yüzyılda artık sadece kamu hizmetlerinin gerektirdiği girdiler ve bunlara ilişkin kaynakların her bir harcama kalemi için ne kadar ve nasıl harcandığını gösteren; fakat kaynakların ne için harcandığı ile ilgilenmeyen Klasik Bütçe anlayışından uzaklaşılmıştır. Bütçenin, üstlendiği temel fonksiyonlar 6 yanında kaynak 5 ORAL, Esin, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005 6 Bütçe klasik anlamda, hükümetin önceliklerini belirleme, harcamaların planlanması-mali disiplin, makro ekonomik politika aracı olma gibi fonksiyonlar üstlenen siyasi, ekonomik ve hukuki nitelikleri olan bir belgedir. 7

kullanımında gerekli bilgiyi ve böylece performans seviyesinin ölçümüyle hesap verebilirliği sağlayarak karar alma süreçlerini daha büyük ölçüde etkileyen bir rol üstlendiği söylenebilir. Kelime olarak, iş, yapma, yerine getirme, başarma gibi anlamları olan performans sözcüğünün kamu sektöründe kullanılmasının temelinde, hükümetlerin sunduğu hizmetlerin etkin ve etkili olması gerekliliği ile bunların ölçülebilmesi yer almaktadır. Burada en düşük maliyetle en fazla çıktı elde etmek amacı kapsamında etkinlik, kullanılan kaynaklar (girdiler) ile üretilen mal ve hizmetler (çıktı) arasındaki ilişkiyi gösterirken; etkililik bu mal ve hizmetlerin toplum üzerinde yarattığı etkileri (sonuç) yani çıktılarla sonuçlar arasındaki ilişkiyi ifade etmektedir. Böylece, vatandaşların taleplerinin karşılanması ve sorumluların taahhütlerinin gerçekleşme düzeyinin ölçümünde bütçenin önemini ve etkisini artırarak performans ve bütçe kavramları bütünleşmektedir. En geniş tanımıyla performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerinin kendilerine sağlanan kaynaklarla neyi, nasıl yaptıklarına ya da yapmayı planladıklarına ilişkin bilgiyi gösteren bir bütçeleme sistemidir. 7 Bu kapsamda performans esaslı bütçeleme, idarenin, yürüttüğü faaliyetler ile ulaşmak istediği amaç ve hedefleri doğrultusunda üretilen mal ve hizmetler, bunların toplum üzerindeki etkileri ile kaynak ihtiyacına ait bilgiyi içeren çıktı- sonuç odaklı bir bütçeleme şeklidir. Dünyada genel olarak kabul edilen tanımlarından ve ülkemiz yaklaşımından yola çıkılarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi nde; Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi; Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir. şeklinde tanımlanmıştır. 7 Allen Schick, The Performing State: Reflectıon On An Idea Whose Tıme Has Come But Whose Implementatıon Has Not, OECD-Asian Senior Budget Officials, Bangkok, Thailand 15-16 December 2005 8

PEB Sistemi nin temelinde; İdarenin öncelikli amaç ve hedeflerinin belirlenmesi, Faaliyetlerin önceden belirlenmiş amaç ve hedefler doğrultusunda yürütülmesi, İstenen sonuçlara ulaşılıp ulaşılamadığının belirlenmiş göstergeler aracılığıyla ölçülmesi, İdarenin performansının izlenmesini sağlayacak gerekli bilgi ve verilerin doğru, zamanında, kesintisiz olarak sağlanması; bu amaçla kurum içerisinde performans bilgi sisteminin oluşturulması, Kaynakların idarenin amaç ve hedeflerine göre tahsisi, Süreçte yer alan temel belgeler aracılığıyla performans denetiminin yapılması, Mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerinin sağlanmasına yönelik unsurlar yer almaktadır. 4 ÜLKEMİZ YAKLAŞIMI 4.1 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunundan önce, 1927 tarihli 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa göre şekillenen kamu mali yönetimimiz, birçok eleştiriye maruz kalmakta idi. Bu eleştirilerden en önemlileri aşağıdaki şekilde sıralanabilir. 1927 tarihli 1050 sayılı Muhasebe Umumiye Kanunu na dayanan kamu mali yönetim ve kontrol sistemimizin, dünyada benimsenen stratejik planlama, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme, mali saydamlık, hesap verebilirlik, etkin iç mali kontrol ilkelerini kapsamaması, Mali yönetim ve kontrol sisteminin genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerini kapsayacak şekilde kurulamaması, bu nedenle Meclis e sunulan bütçenin kapsamın konsolide bütçeyle sınırlı kalması, Plan-Program-Bütçe arasındaki bağın tam olarak kurulamaması, 9

Bütüncül bir mali yapının olmaması, yıl içi ödenek eklemeleri, fon, döner sermaye, özel hesap gibi uygulamalar nedeniyle mali disiplinin bozulması, Kamu kaynaklarının kullanımında etkililik, etkinlik ve tutumluluk unsurlarının yeterince dikkate alınmayarak, mevzuata uygunluğun esas alınması, Harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin iyi kurulamaması, Bütçe hazırlama, uygulama ve kontrol sürecinde idarelere yeterli esnekliklerin tanınamaması Uluslararası standartlara uygun etkin iç ve dış denetimin yapılamaması, Muhasebe sisteminin yetersiz kalması Bu çerçevede kamu mali yönetimimizdeki temel sorunların dört açığa yol açtığı sonucuna varılmıştır. 1- Stratejik Açık 2- Bütçe Açığı 3- Performans Açığı 4- Güven Açığı Buna göre uzun vadeli planlamaya yönelik bir stratejik bakış açısının olmayışı kaynakların verimsiz kullanımına ve harcamalarda gelirin aşılarak bütçe açığının oluşmasına; bunun ise sunulan hizmetlerin kalitesinin toplumun taleplerini karşılayamayarak performans açığına, verimsizlik ile yolsuzluk ve yozlaşmaların ise birlikte halkın güvenini azaltarak güven açığına neden olduğu belirtilmektedir. 8 Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planının hazırlık çalışmaları sırasında hazırlanan Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu nda 9 ; kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik ve etkililiğin sağlanması ve karar alma süreçlerinin güçlendirilmesi amacıyla; plan-program-bütçe bağlantısının kurulması için orta vadeli harcama sistemine geçiş mali disiplin 8 Arcagök, M. Sait; Erüz, Ertan, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, Eylül 2006 9 http://www.dpt.gov.tr/ 10

mali saydamlık kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması parlamentonun bütçe sürecindeki etkinliğinin artırılması denetim sisteminin etkinliğinin artırılması ve performans denetimine geçiş kurumsal anlamda yeniden yapılandırmanın sağlanması öngörülmüştür. Bu ilkeler benimsenerek, anılan sorunların çözümünde kamunun yeniden yapılandırılması çalışmalarına başlanmış, sistemde yer alan kişi ve kurumların rollerinin yeniden belirlenmesi, plan-program-bütçe ilişkisinin kurularak kaynak kullanımında etkili, etkin ve ekonomik davranılması, mali saydamlık ile hesap verebilirlik ilkelerinin uygulanması amacıyla gerekli mevzuat çalışmaları yapılmıştır. Bu çalışmalar sonucunda 5018 sayılı Kanun 10.12.2003 tarihinde kabul edilerek, 24.12.2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. 4.2 5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Performans Esaslı Bütçeleme Anlayışı 5018 sayılı Kanunla, harcamacı birimlere yönetimsel esnekliklerin tanınması, kaynak kullanımında yerindeliğin ve sorumlulukları kurumsal-bireysel düzeyde ölçme kabiliyetinin sağlanması amacıyla çıktı-sonuç odaklı bütçeleme anlayışı benimsenmiştir. 5018 sayılı Kanunun birçok maddesinde performans esaslı bütçeleme sistemine ilişkin hüküm bulunmaktadır.(kutu 1) KUTU 1: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nda Yer Alan Hükümler Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme başlıklı 9 uncu maddesine göre; Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında 11

yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir. Bütçe İlkeleri başlıklı 13 üncü maddesinin (c) ve (d) bendlerine göre; Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. Bakanlar ve Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu başlıklı 10 uncu maddesinin üçüncü fıkrasına göre; Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirirler. Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması başlıklı 17 nci maddesine göre gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, idarenin performans hedefleri, dikkate alınır. Faaliyet Raporları başlıklı 41 inci maddesinin beşinci fıkrasına göre; İdare faaliyet raporu, stratejik plan ve performans programında yer alan bilgileri içerecek şekilde düzenlenir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve bu kapsamda hazırlanan ikincil mevzuat ve düzenlemeler çerçevesinde ülkemizde performans esaslı bütçeleme sisteminin unsurlarının; Stratejik Plan, Performans Programı ve Faaliyet Raporları olduğu söylenebilir. 4.2.1 Stratejik Plan Stratejik planlama yapılmasındaki amaç uzun ve orta vadeli politika ve önceliklerin belirlenmesidir. Ülkelerin stratejik planlaması yapılabileceği gibi kurumlar ve hatta birimler kendi stratejik planlarını yapabilirler. Genellikle uzun vadeli amaçlar 12

ve hedefler stratejik planlar çerçevesinde tanımlanmakta ve gözden geçirilmektedir: 10 Kamu mali yönetimimiz açısından stratejik planların işlevini ve tanımını 5018 sayılı Kanun da bulmak mümkündür. 5018 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (n) bendine göre; Stratejik Plan; Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan dır. Kanunla kamu idarelerine kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve uygulamanın izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlama görevi verilmiştir 11. Kalkınma Planı ve Yılı Programı, Orta Vadeli Program, Orta Vadeli Mali Plan, Katılım Öncesi Ekonomik Program gibi temel politika dokümanlarına dayanan stratejik planlar, kamu idarelerinin, orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflerini ortaya koyarak, kamu kaynaklarının, idarelerin öncelikleri doğrultusunda planlı olarak tahsis edilmesini ve kullanılmasını sağlar. Ülkemizde kamu yönetiminde stratejik planlama çalışmaları Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca yürütülmektedir. Bunun temelinde gerek 5018 sayılı Kanun hükümleri gerekse YPK nın almış olduğu kararlar yer almaktadır. Yüksek Planlama Kurulu nun 14/2003 ve 37/2004 sayılı, 2004 ile 2005 Yılları Programı ve Mali Yılı Bütçesi Makro Çerçeve Kararlarında 12, DPT Müsteşarlığı nın, orta vadede bütün kuruluşlara yaygınlaştırmak üzere 2003 yılında sekiz kamu idaresinde pilot düzeyde stratejik planlama çalışmalarını başlatacağı ve bu çalışmaların işbirliği içinde sürdürülmesinden yetkili ve sorumlu olduğu belirtilmektedir. Yine anılan kararlarda performans esaslı bütçeleme çalışmalarının, stratejik planlama çalışmaları ile uyumlu olarak ve bir bütünlük teşkil edecek şekilde pilot kamu idarelerinde Maliye Bakanlığı nın gözetim ve koordinasyonunda yürütüleceği ifade edilmektedir. 10 ORAL, Esin, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005 11 Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, DPT Müsteşarlığı, Haziran 2006 12 http://www.dpt.gov.tr 13

Bu kapsamda pilot olarak belirlenen sekiz kamu idaresi şunlardır: Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü Karayolları Genel Müdürlüğü Hacettepe Üniversitesi Denizli Valiliği (İl Özel İdaresi) İller Bankası Genel Müdürlüğü Kayseri Büyükşehir Belediyesi Bu kapsamda, pilot kamu idarelerinin, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı hariç, ilk stratejik planları hazırlanmış olup, gerek pilot kuruluşlarda, gerekse diğer kamu idarelerinde stratejik planların hazırlık çalışmalarının yürütülmesinde uygulama birliğini sağlamak ve geçiş takvimini belirlemek üzere DPT Müsteşarlığı tarafından 26 Mayıs 2006 tarihli Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ve Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu yayımlanmıştır. Anılan Yönetmelik stratejik planlarda yer alması gereken hususların genel çerçevesini çizerken, Kılavuz da hazırlık çalışmalarından başlayarak planların tamamlanmasına kadar geçen süreçte detaylı bilgilendirmeye yer verilmektedir. Bu belgelerde yer alan hususlar çerçevesinde stratejik planlar beş yıllık olacak şekilde hazırlanmaktadır. Yönetmelik e göre, en az iki yıl uygulandıktan sonra kalan süreler için planlar güncellenebilmektedir. 13 Yönetmelikte genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları için dört grup halinde aşamalı bir geçiş takvimi öngörülmektedir. Buna göre belirlenen tüm kamu idareleri en geç 31.01.2009 tarihine kadar ilk stratejik planlarını hazırlamış olacaklardır. Mahalli idarelerde ise stratejik planların hazırlanmasına ilişkin geçiş süresi Belediye Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanunu nda düzenlenmiştir. 13 Güncellemede misyon, vizyon ve amaçlarda bir değişiklik yapılmaz; hedeflere yönelik niceliksel değişikliklere yer verilir. 14

5393 sayılı Belediye Kanunu nun 41 inci maddesine göre; belediye başkanı tarafından mahalli idare seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde kalkınma plan ve programlarıyla uyumlu olarak stratejik planın ve ilgili olduğu yılbaşından önce performans programının hazırlanıp belediye meclisine sunulması gerekmektedir. Aynı madde ile nüfusu 50.000 in altındaki belediyeler stratejik plan hazırlama konusunda serbest bırakılmıştır. Kanun un geçici 4 üncü maddesinde ise anılan stratejik planların Kanunun yürürlülük tarihinden itibaren bir yıl içerisinde hazırlanacağı hüküm altına alınmıştır. 14 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun 31 inci maddesinde valinin, mahalli idare seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde kalkınma plan ve programlarıyla uyumlu olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce performans programını hazırlanıp il genel meclisine sunması gerektiği belirtilmektedir. 4.2.1.1 Stratejik Planda Yer Alması Gereken Unsurlar. Stratejik Planlama Kılavuzu kapsamında, kamu idareleri stratejik plan hazırlık sürecinde temel olarak aşağıdaki unsurlara yer vereceklerdir. Misyon: Kuruluşun varlık sebebi, sunduğu tüm hizmet ve faaliyetlerin özlü, açık ifadesidir. Kuruluşun neyi- nasıl- neden-kimin için yaptığını belirtir. Vizyon: Vizyon bildirimi kuruluşun ulaşmayı arzu ettiği geleceğin iddialı ve gerçekçi bir ifadesidir. Kuruluşun uzun vadede neleri yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır. Bu kapsamda; idealist, özgün olmalı (ayırt edici özellikte), ilgi çekici, kısa ve akılda kalıcı olmalıdır. Amaçlar: Kuruluşun uzun vadeli bir zaman diliminde ulaşmak istediği sonuçların ifadesidir. Amaçlar, misyon ve vizyon bildirimleriyle uyumludur; iddialı ama ulaşılabilirdir ve hedeflerin oluşturulmasına kaynaklık eder. Hedefler: Amaçlar kapsamında ulaşılması öngörülen sonuçların tanımlanmış bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesidir. Miktar, maliyet, zaman, kalite cinsinden ifade edilebilir olması gerekmektedir. Bu açıdan hedefler, ölçülebilir, çıktı odaklı, süresi belirli olan ifadelerdir. 14 Bu hükme göre, tüm belediyelerin Temmuz 2006 tarihi itibariyle stratejik planlarını tamamlamış olmaları gerekmektedir. 15

Stratejiler: Kuruluşun amaç ve hedeflerine ulaşması için nasıl bir yol veya yöntem izlemesi gerektiğini ortaya koyar. Performans Göstergeleri 15 : Hedeflere ne ölçüde ulaşılıp ulaşılmadığının tespit edilmesinde kullanılır. Hedefler ölçülebilir olarak ifade edilmediği durumlarda performans göstergelerine stratejik planlarda yer verilir. Şekil 1: STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİ VİZYON Amaç Amaç Hedef.. Amaç Hedef.. Arzu Edilen Gelecek Amaç MİSYON Kurumun Varoluş Gerekçesi Temel İlkeler Hedef.. Hedef.. Neredeyiz? Nereye ulaşmak istiyoruz? Nasıl ulaşırız? Stratejiler Başarımızı Nasıl Ölçeriz? Performans Göstergeleri Stratejik planlama çalışmalarında katılımcı yöntemlerle çeşitli analizlere yer verilmektedir. Bunlardan en önemlisi durum analizi yapılmasıdır. Durum analizinde tarihsel gelişime, yasal yükümlülüklere, temel faaliyet alanlarına ilişkin bilgi verilir ve 15 Performans göstergeleri temel olarak girdi, çıktı, sonuç, etkililik, verimlilik ve kalite göstergeleri olarak sınıflandırılmaktadır. 16

durum analizi kapsamında yapılan Paydaş Analizi ile kurumun faaliyetlerinden etkilenen ve bunları etkileyen iç ve dış paydaşlar ile kurumun faaliyetlerinden yararlanan müşterilerine; Çevre (PEST) Analizi ile kurumun etkilendiği politik, ekonomik, sosyal ve teknolojik çevreye; Kuruluş içi Analiz (GZFT) 16 ile kurumun güçlü ve zayıf yönleri ile daha çok dış çevreden kaynaklanan fırsat ve tehditlere yer verilir. Yıllık performans programları, stratejik planlarda oluşturulan uzun ve orta vadeli politika ve hedeflere dayanarak ve bunlarla bağlantılı olarak hazırlanır. 4.2.2 Performans Programı Performans Programları, harcama birimi ve idare düzeyinde hazırlanır. İdare performans programları, birim performans programlarının konsolide edilmesiyle oluşturulur. İdare Performans Programı, kamu idaresinin stratejik planında yer alan orta ve uzun vadeli amaç ve hedefleri doğrultusunda; Bir yıllık performans hedeflerini, Bu hedeflerin gerçekleştirilmesi için yürütülecek faaliyet ve projeleri, Faaliyet ve projelere ilişkin kaynak ihtiyacını, Hedeflerin gerçekleşme seviyesinin ölçümü amacıyla performans göstergelerini içeren, Bu kapsamda performans sonuçların raporlanmasına (faaliyet raporlarına) esas teşkil eden belgedir. 16 SWOT Analizi: Streghtens, Weaknesses, Opportunities, Threatens. 17

misyon ve vizyon Şekil 2: AMAÇ VE HEDEFLER İLE PERFORMANS PROGRAMI BAĞLANTISI STRATEJİK AMAÇ UZUN VADELİ STRATEJİK HEDEF ORTA VADELİ PERFORMANS HEDEFLERİ YILLIK PERFORMANS GÖSTERGELERİ FAALİYET VE PROJELER KAYNAK İHTİYACI 4.2.2.1 Performans Programı Hazırlama Süreci 4.2.2.1.1 Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi İdareler, performans programlarının ilgili olduğu mali yılda, hükümet politikaları, orta vadeli programda yer alan temel gösterge niteliğindeki hedef ve öncelikleri, orta vadeli mali planla belirlenen ödenek teklif tavanları, günün ekonomik koşulları vb. unsurları dikkate alarak stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerinden hangilerine öncelik vereceklerini belirlerler. 18

Şekil 3: PERFORMANS PROGRAMI HAZIRLIK SÜRECİ öncelikli stratejik amaç ve hedefler performans hedefleri faaliyet ve projeler kaynak ihtiyacı performans göstergeleri Performans Programı 4.2.2.1.2 Performans Hedeflerinin Belirlenmesi Performans hedefleri, bir mali yılda ulaşılması gereken performans seviyesini gösterir; kısaca kamu idaresinin bir mali yılda neyi başaracağının ifadesidir. Stratejik hedeflerle uyumlu olarak belirlenir, 17. Özellikleri: Stratejik amaç ve hedeflerle uyumludur. Açık ve anlaşılır bir şekilde ifade edilir. Çıktı-sonuç odaklıdır. Ölçülebilirdir. Süresi belirlidir. ( bir yıl ) Hedeflerin belirlenmesinde bütçe imkânları dikkate alınır. İdarenin her bir harcama birimi için belirleyici niteliktedir. 4.2.2.1.3 Faaliyet ve Projelerin Belirlenmesi Faaliyet ve projeler, idarenin stratejik planında yer alan amaç ve hedefleri kapsamında performans programında yer alan performans hedeflerine nasıl ulaşılacağını gösteren üretim ve hizmet etkinlikleridir. 17 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 19

Özellikleri: Faaliyetler cari niteliktedir ve süreklilik arz eder; projeler ise yatırım hizmeti sunmaya yöneliktir, belirli bir zaman diliminde tamamlanır. Performans esaslı bütçelemenin temel aşamasıdır. Faaliyet ve projelerin her biri için kaynak ihtiyacı belirlenir. 4.2.2.1.4 Kaynak İhtiyacının Belirlenmesi Performans programının hazırlık sürecinde, idarenin üreteceği mal ve sunacağı hizmetlerin kaynak ihtiyacının belirlenmesi işlemi faaliyet ve projeler düzeyinde yapılmaktadır. Böylece, performans esaslı bütçelemenin çekirdeğini oluşturan faaliyet ve projelerden, ilgili oldukları performans hedeflerinin, buradan yıllık performans hedefleriyle ilişkili stratejik hedeflerin ve nihai olarak stratejik amaçların toplam kaynak ihtiyacına ulaşılmaktadır. Bu kapsamda; Hükümet politikaları, kalkınma plan ve programları, idarenin hedef ve öncelikleri ile kaynaklar arasında ilişki kurulmuş olur. Kamu kaynaklarının kullanımında hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık kapsamında etkilik, etkinlik ve ekonomiklik sağlanır. Politikalar ile bunlara ilişkin faaliyet ve projeler arasında alternatiflerin değerlendirilmesi yoluyla karar alma süreçleri güçlendirilmiş olur. Bütçenin hazırlık aşamasında, kamu ürün ve hizmetlerinin birim maliyetlerinin hesaplanmasıyla kolaylık sağlanır. 18 4.2.2.1.5 Performans Göstergelerinin Belirlenmesi Performans göstergeleri, kamu idarelerince stratejik amaç ve hedefler ile performans hedeflerine ulaşmak amacıyla yürütülen faaliyetlerin sonuçlarını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan araçlardır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun 9 uncu maddesi; kamu idarelerine kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırma ve performanslarını önceden belirlenmiş göstergeler aracılığıyla ölçme zorunluluğu getirmiştir. Performans göstergeleri; 18 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 20

idarenin amaç ve hedeflerine ne ölçüde ulaşıp ulaşmadığının ölçülmesinde kullanılır. Performans denetimine esas teşkil eder. Performans göstergeleri temel olarak girdi, çıktı, sonuç, verimlilik, etkililik ve kalite göstergelerinden oluşmaktadır. Girdi Göstergeleri: ( Input Indicators) Girdiler, kurumun belirli mal ve hizmetlerin üretilmesi için ihtiyaç duyduğu fiziki, beşeri ve mali kaynakları ifade eder 19. Bir çıktı veya sonucun elde edilmesine katkıda bulunacak her türlü araç-gereç, malzeme, istihdam edilen personel, diğer ürün ve hizmetler kaynakları teşkil eder. Girdi göstergeleri daha çok bilgi amaçlı olup idarenin hedeflerin gerçekleşme düzeyiyle ilgili kesin bilgi vermez. Örneğin; teknolojik altyapının ve bilgi sisteminin geliştirilmesi şeklindeki bir hedefle ilgili olarak, alınan bilgisayar sayısı bir girdi göstergesidir. Çıktı Göstergeleri: ( Output Indicators ) Çıktılar, kamu idaresinin yürüttüğü faaliyetler sonucunda elde ettiği ürün ve hizmetleri ifade eder. Çıktı göstergeleri de bu ürün ve hizmetlere ilişkin niceliksel bilgi verir; ancak tek başına faaliyetlerin verimliliği, ürünün kalitesi hakkında yeterli bilgi vermez. 20 Çıktı göstergelerine, hazırlanan mevzuat taslağı sayısı, yayımlanan haber bülteni sayısı, tedavi edilen hasta sayısı, tamamlanan yol uzunluğu, eğitim alan kişi sayısı örnek olarak verilebilir. Sonuç Göstergeleri: ( Outcome Indicators ) Sonuçlar, kamu idaresinin ürettiği ürün ve sunduğu hizmetler ile faaliyetlerinin toplum üzerinde yarattığı etkileri ifade eder. Sonuç göstergeleri ise idarenin hedef ve önceliklerine istenilen düzeyde ulaşılıp ulaşılamadığına ilişkin bilgi sağlar. Bu nedenle genel olarak performansın ölçümünde daha etkili göstergeler olarak kabul edilir; ancak sonuçların tanımlanması, sayısal olarak ifade edilmesi ve maliyet unsuru olarak kullanılması oldukça zordur. Dışsal faktörlerden etkilendiği, ulaşılması uzun bir zaman gerektirdiği ve 19 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 20 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 21

maliyetlendirilmesi çıktılara göre zor olduğu için sonuçları doğrudan yönetimsel kararlara ve faaliyetlere bağlamak mümkün değildir 21. Bu nedenle sonuçlar açısından yöneticileri sorumlu tutmak uygun ve gerçekçi bir yaklaşım olarak kabul edilemez. Bu kapsamda, literatürde, hesap verebilirlik açısından sonuçlardan ziyade çıktılar üzerine odaklanılması gerektiği savunulmaktadır. ABD Yönetim ve Bütçe Ofisi nin (OMB) 22 göstergelerine şunlar örnek olarak verilebilir: kaynaklarına göre bazı sonuç Gıda güvenliği ve inceleme hizmeti için; et, yumurta gibi ürünlerden doğabilecek rahatsızlıkların yayılmasındaki azalma Kırsal kesime ilişkin iletişim hizmetleriyle ilgili olarak yeni ve gelişmiş iletişim hizmetlerinden yararlanan abonelerin oranı Çocuk bakım hizmetiyle ilgili olarak kötü davranışa maruz kalan çocuklara ilişkin raporlardaki azalma oranı, yeni doğan bebeklerin ölüm oranındaki azalma Evsizlere yardım hizmetiyle ilgili olarak, kronik olarak evsiz bireylerin sayısında %50 azalma Verimlilik Göstergeleri: (Efficiency Indicators ) Verimlilik, üretim sürecinde kullanılan kaynakların maliyetlerinin azaltılmasını, buna karşın en yüksek çıktı miktarına ulaşılmasını ifade eder. Bu kapsamda verimlilik, doğal kaynaklar, işgücü, her türlü makine -teçhizat ve malzemenin elde edilmesi ile bunların kullanılması sonucunda üretilen mal ve hizmetler arasında ilişki kurar. Verimlilik göstergeleri de kaynakların kullanımıyla ilgili bilgi sağlar; ancak hizmetlerin etkin bir şekilde sunulup sunulmadığı ve amaçlara ulaşılıp ulaşılmadığı konusunda yeterli bilgi vermez. Verimlilik göstergelerine ( çıktı/girdi) örnek olarak; Her 100 YTL harcamaya karşın elde edilen gelir miktarı Bir günde personel başına düşen işleme konulmuş şikâyet sayısı 23 verilebilir. 21 Anwar Shah and Chunli Shen, A Primer on Performance Budgeting 22 Office of Management and Budget 23 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 22

Etkililik Göstergeleri: (Effectiveness Indicators) Etkililik, kamu hizmetlerinin toplum üzerindeki etkilerini ifade eden sonuçlarla ilgili bir kavramdır ve hizmetlerin hükümetin hedef ve önceliklerine uygunluğu ile istenilen etkilerin sağlanması anlamına gelir 24. Bu kapsamda etkililik göstergeleri, çıktılar ile sonuçlar arasındaki ilişkileri yani, çıktıların beklenen sonuçlara yol açıp açmadığını inceler. Etkililik göstergelerine ( sonuç/çıktı) örnek ; Yapılan köprülerin trafik yoğunluğunu azaltma oranı Yenilenen ve onarılan yollardaki şikâyetlerde meydana gelen azalma 25 Yeni fiziki düzenlemelerin çalışma koşullarını iyileştirme ve çalışan memnuniyetini artırma oranı Temin edilen kitapların okuyucu beklentileri karşılama oranı Üniversiteyi bitiren öğrencilerden bir yıl içinde iş bulabilenlerin oranı 26 Kalite Göstergeleri: ( Quality Indicators) Kalite göstergeleri, kamu idaresinin sunduğu ürün ve hizmetlerin, kullanıcı istekleri ve gereksinimlerini karşılama düzeyinin, ürünlerin standartlara uygunluğunun ve hatasız olma derecesinin ölçülmesinde kullanılan araçlardır. Kalite göstergelerinin oluşturulmasında, ihtiyaç ve istekleri karşılama, doğruluk, vaktindelik ve güvenilirlik gibi hususlar dikkate alınır. Kalite göstergeleri, anket düzenlenmesi, hata oranının ölçülmesi gibi yollarla elde edilebilir. 27 Kalite göstergelerine örnek olarak; Posta yoluyla yapılan anketin cevapsızlık oranı, haber bültenin yayımlanmasındaki zamanlılık 28 Temizlik hizmetlerinin standartlara uygunluğu Eğiticilerin vermiş olduğu eğitimden memnuniyet oranı verilebilir. 24 Allen Schick, The Performing State: Reflectıon On An Idea Whose Tıme Has Come But Whose Implementatıon Has Not, OECD-Asian Senior Budget Officials, Bangkok, Thailand 15-16 December 2005 25 Karayolları Genel Müdürlüğü 2007 yılı Performans Programı 26 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 27 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 28 Türkiye İstatistik Kurumu 2007 yılı Performans Programı 23

4.2.2.2 Performans Göstergelerinin Özellikleri: Literatürde, kapsamlı bir performans ölçüm seti geliştirmek ve performans ölçümünün doğru, geçerli ve faydalı olmasını sağlamak için kurumlar performans göstergelerini kısaca SMART 29 olarak ifade edilen özelliklere göre belirlemektedir. SMART la birlikte göstergelerin diğer bazı özellikleri de taşıması gerekmektedir. Buna göre performans göstergeleri, Belirli ( Specific) olmalıdır: Performans göstergesi, performansın doğru olarak belirlenebilmesi için hangi sonucun beklendiğini açık biçimde göstermelidir. Göstergelerin belirliliği, verinin toplanmasında ve raporlanmasında açık tanımlamalar ve standartlar ile sağlanmaktadır. Ölçülebilir ( Measurable) olmalıdır: Ulaşılmak istenen sonuçlar, nitelik veya nicelik bakımından ölçülebilir ve raporlanabilir olmalıdır. Bu özellik, sayılabilir hedefler oluşturulduğunda ya da performans beklentilerinin karşılanıp karşılanmadığına dair değerlendirici bir yaklaşım uygulandığında başarılı olmaktadır. Ulaşılabilir (Attainable) olmalıdır: Performans göstergeleri belirlenirken belirli bir dönemdeki hedeflere ulaşma düzeyinin tespitinde, değerlendirme yapmaya elverişli olacak şekilde gerçekçi davranılmalıdır. İlgili (Relevant) olmalıdır: Performans göstergeleri, idarenin misyon, vizyon, amaçları ve hedefleri ile yürüteceği faaliyetlerle doğrudan ilgili olmalı, idarenin neyi başarmaya çalıştığını ölçmelidir. İdarenin, faaliyetleri ve hedefleri ile ilgisi olmayan göstergeler oluşturulmamalıdır 30. Zamanı Belirli (Timely) olmalıdır: Göstergeler performansın zamanlı biçimde raporlanmasını sağlamanın yanı sıra hedeflenen sonuçlar için belirli bir zaman çerçevesi çizmelidir. Böylece yeterli verinin toplanmasına ve doğru zamanda, uygun faaliyetlerin yürütülmesine katkı sağlarlar.. Hesap verilebilir olmalıdır: Performans göstergeleri, belirli bir hizmeti yürüten kişi veya gruplar tarafından sahiplenilmeli dir. Bu kapsamda ilgili kişiler, beklenen sonuçların gerçekte üretilip üretilmediği konusunda sorumlu tutulabilmektedir. Hesap verilebilirlik, sonuçların başarılmasından kimin 29 SMART: Spesific, Measurable, Attainable, Relevant, Timely 30 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004, s.50 24

sorumlu olduğundan çok, belirli bir sürede idare tarafından tasarlanan hedeflerin makul düzeyde olmasıyla ilgilidir. Eğer hedefler başlangıçta kabul edilebilir değilse hesap verilebilirlik sağlanamaz. Dengeli olmalıdır: Performans göstergelerinin sayı ve nitelikleri idare faaliyetlerinin tüm yönlerini kapsayacak şekilde belirlenmelidir. Göstergelerin dengeli belirlenmemesi halinde, yöneticiler faaliyetlerin sadece belli bir yönüne yoğunlaşır. Bu durum faaliyetlerde sapmalara ya da ters teşviklere ve faaliyetlerden beklenmeyen sonuçlar elde edilmesine neden olabilir. Örneğin, sadece ruhsat ve izinlerin verilme hızı ölçülüyor ve bunlara ilişkin hata oranı ölçülmüyor ise, bu durum çok sayıda ancak kalitesi düşük hizmet verilmesine yol açabilir. Bu sakıncalar özellikle kalite yerine nicel göstergelerin seçilmesi durumunda ortaya çıkar. Fayda-maliyet analizi yapılmalıdır: Performans göstergelerine ilişkin verilerin toplanma ve değerlendirme maliyetlerinin makul ve kabul edilebilir bir seviyede olması gerekir. Performans bilgilerini toplama maliyeti, bilgilerden elde edilecek olan faydadan çok olmamalıdır. Performans göstergeleri belirlenirken mevcut veriler ve ulusal istatistiklerden öncelikle yararlanılmalı, elde mevcut veri olmadığı takdirde, veri üretme yoluna gidilmelidir. Farklı kamu idarelerinin müştereken kullanacağı veriler söz konusu olduğunda, veri toplamada ortak bir sistem oluşturulabilir. Güvenilir olmalıdır: Performans göstergeleri, doğru ve güvenilir verilere dayanmalıdır. Bu nedenle sağlıklı bir performans bilgi sisteminin oluşturulması önemlidir. Performans verilerinin hizmeti sunanların istekleri doğrultusunda yönlendirilmesini engellemek için bu verilerin toplanması ve işlenmesi süreçlerinin düzenli olarak denetlenmesi gerekir. Karşılaştırılabilir olmalıdır: Performans göstergeleri hem geçmiş dönemlerle hem de başka idarelerin benzer faaliyetleriyle karşılaştırılabilir olmalıdır. Performans göstergelerinin karşılaştırılabilir olması için 'standart tanımlar' mevcutsa bunlar kullanılır. Bunun yanında, tanımların zaman içerisindeki değişimi en az düzeye indirilmelidir. 31 31 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Pilot Kurumlar İçin Taslak, Aralık 2004 25

Şekil 3: PEB Sürecinde Girdi- Çıktı- Sonuçlar Arasındaki İlişki: Dışsal Faktörler Paranın Değeri/ Maliyetetkililik Sonuçlar Çıktılar Faaliyetler Etkililik Etkinlik Girdiler Maliyetler Ekonomiklik Belirlenen amaç ve hedefler doğrultusunda kamusal faaliyet ve hizmetlerin üretim sürecinde idarenin mevcut bütçe imkânlarını göz önünde bulundurarak ihtiyaca uygun girdileri temin etmesi ve en az maliyetle en fazla çıktıyı elde etmesi ekonomiklik ve etkinliği sağlar. Elde edilen çıktıların toplum üzerinde istenilen sonuçları yaratıp yaratmadığı, dışsal faktörler de dikkate alınarak, etkililik göstergeleriyle izlenebilir. Bu sürecin sonunda amaç ve hedeflerin gerçekleşme düzeyiyle maliyetleri arasında ilişki kurulabilir. 4.2.2.3 Performans Programının Şekli, Kapsamı Ve Bütçe Sürecindeki Yeri İdare Performans Programı, temel olarak idarenin performans hedeflerini ve göstergelerini, faaliyet ve projelerini, bunların kaynak ihtiyaçlarını, fiziki ve beşeri kaynaklarını, yönetim-bilgi sistemi bilgilerini, geçmiş yıl bütçe bilgilerini, temel politika ve öncelikleri ile stratejik planında yer alan misyon, vizyon, amaç ve hedeflerini kapsayacak şekilde yıllık olarak hazırlanmaktadır. 26

Ülkemizde Performans Programı hazırlık süreci, Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi nde yer alan hususlar doğrultusunda; teklif, tasarı ve nihai performans programı olmak üzere üç aşamada yürütülmektedir. Buna göre; Teklif Performans Programı, DPT Müsteşarlığı tarafından hazırlanan Orta Vadeli Programda yer alan temel gösterge niteliğindeki hedef ve öncelikler ile Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Orta Vadeli Mali Planda yer alan ödenek teklif tavanları dikkate alınarak idarenin bütçe teklifleriyle birlikte Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığı na gönderilir. Bu tarihten itibaren gerek Maliye Bakanlığında yapılan görüşmeler gerekse en geç Ekim ayının ilk haftasında toplanan Yüksek Planlama Kurulu Kararları doğrultusunda belirlenen bütçe rakamlarına göre teklif performans programı düzeltilerek tasarı haline gelir. Tasarı Performans Programı idare tarafından en geç 17 Ekime kadar TBMM ne sunulur. TBMM deki görüşmeler sonucunda kesinleşen bütçe rakamlarına göre tasarı performans programında gerekli değişiklikler yapılarak son şekli verilir. Böylece oluşturulan Nihai Performans Programı ilgili Bakan tarafından her mali yılın Ocak ayı içerisinde kamuoyuna açıklanır. 32 Belediyelerde, teklif performans programı (plan), genel ekonomik koşullar, merkezi yönetimin ekonomik ve mali politikaları, belediyenin hedef ve gelir tahminleri göz önünde bulundurularak belediye başkanınca hazırlanır ve Ağustos ayı sonuna kadar belediye encümenine sunulur. Teklif performans programı, belediye encümeni tarafından belirlenen bütçe teklifine göre düzeltilerek tasarı performans programı haline getirilir ve başkan tarafından bütçe teklifi ile birlikte Ekim ayı sonuna kadar belediye meclisine sunulur. Belediye meclisinde belirlenen bütçe büyüklüklerine göre hazırlanan nihai performans programı ise belediye başkanı tarafından mali yılın Ocak ayı içerisinde kamuoyuna açıklanır. 33 İl özel idarelerinde ise, teklif performans programı (planı) vali tarafından il daimi encümenine sunulur. Teklif performans programı, encümen tarafından belirlenen bütçe büyüklüklerine göre düzeltilerek tasarı performans programı haline getirilir. Tasarı performans programı, vali tarafından bütçe ile birlikte il genel meclisine sunulur. İl genel meclisinde belirlenen bütçeye göre, nihai performans 32 5018 syılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 10.md. 33 Arcagök, M. Sait; Erüz, Ertan, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, Eylül 2006 27