T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ KOORDİNASYON DAİRESİ BAŞKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ DESTEĞİYLE TÜRKİYE DE YÜRÜTÜLEN PROJELERİN GENEL BİR DEĞERLENDİRMESİ VE PROJELERDE ÇALIŞAN PERSONELİN ÇALIŞMA KOŞULLARINA İLİŞKİN SORUNLAR UZMANLIK TEZİ Esat AKTAŞOĞLU Tez Danışmanı : Dr. Ali Ercan SU KASIM 2007
T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ KOORDİNASYON DAİRESİ BAŞKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ DESTEĞİYLE TÜRKİYE DE YÜRÜTÜLEN PROJELERİN GENEL BİR DEĞERLENDİRMESİ VE PROJELERDE ÇALIŞAN PERSONELİN ÇALIŞMA KOŞULLARINA İLİŞKİN SORUNLAR UZMANLIK TEZİ Esat AKTAŞOĞLU Tez Danışmanı : Dr. Ali Ercan SU Tez Jürisi Üyeleri Adı ve Soyadı İmzası 2
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ KOORDİNASYON DAİRESİ BAŞKANLIĞINA Bu belge ile bu tezdeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu beyan ederim. Bu kural ve ilkelerin gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı ve kaynağını gösterdiğimi ayrıca beyan ederim. Esat AKTAŞOĞLU / /2007 3
ÖNSÖZ Avrupa Birliği nin aday ve potansiyel aday ülkelere, 2007 2013 döneminde sağlayacağı tüm katılım öncesi mali yardımları tek bir program çerçevesinde toplayan ve Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (Instrument for Pre-Accession Assistance - IPA) olarak adlandırılan yeni sistem çerçevesinde, Türkiye'ye insan kaynakları alanında sunulacak AB mali yardımları Bakanlığımızca yönetilecektir. Söz konusu araç, üye olduktan sonra Ülkemizi, Avrupa Sosyal Fonu gibi yapısal fonların kullanımına hazırlamayı hedeflemektedir. Bu açıdan, konunun Bakanlığımızın hali hazırdaki ve gelecekteki görev ve sorumluluk alanıyla yüksek ilgililiği olduğu açıktır. Konuyla ilgili olarak çalışmada sunulan bilgi birikiminin, önümüzdeki süreçte etkinliği ve bir o kadar da iş yükü artacak olan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ve özellikle mensubu bulunduğum AB Koordinasyon Dairesi Başkanlığının diğer çalışanlarına da aktarılması önem arz etmektedir. Bu anlamda çalışma süresince ilgisini ve desteğini esirgemeyen AB Koordinasyon Dairesi Başkanlığımızın değerli çalışanlarına ve bilgi birikimimin artmasına büyük katkılar sağlayan önemli görevleri, büyük bir güven içerisinde tarafıma layık gören Daire Başkanım Sayın Cafer YILMAZ a şükranlarımı sunarım. Ankara, 11 Kasım 2007 Esat AKTAŞOĞLU 4
İÇİNDEKİLER Kısaltmalar...7 Tablo ve Şekil Listesi...8 Özet...9 GİRİŞ... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. BİRİNCİ BÖLÜM... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. AB MALİ YARDIMLARINA YÖNELİK GENEL BİR DEĞERLENDİRME...Error! Bookmark not 1. TÜRKİYE-AB MALİ İLİŞKİLERİ... Error! Bookmark not 1. 1. Adaylık Öncesi Dönemde Yapılan Mali Yardımlar... Error! Bookmark not 1. 2. Adaylık Döneminde Yapılan Mali Yardımlar... Error! Bookmark not 2. MALİ YARDIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ... Error! Bookmark not 2. 1. AB nin İzleme ve Değerlendirme Sistemi ve Ara Değerlendirme Ekibi... Error! Bookmark not 2. 2. İlerleme Raporlarında Mali Yardımlar... Error! Bookmark not 2. 3. Çok Yıllı Programlama Dokümanın (MIPD) Değerlendirmeleri... Error! Bookmark not 2. 4. Topluluk Programlarının Değerlendirilmesi... Error! Bookmark not İKİNCİ BÖLÜM... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. ÇALIŞANLARIN ÇALIŞMA KOŞULLARI VE SORUNLAR... Error! Bookmark not 1. PROGRAMLAMA SÜRECİ... Error! Bookmark not 1. 1. Makro Projelerin Hazırlanması ve Seçilmesi... Error! Bookmark not 1. 2. Mikro Projelerin Hazırlanması ve Seçilmesi... Error! Bookmark not 2. UYGULAMA SÜRECİ... Error! Bookmark not 2. 1. Hizmet Sözleşmeleri... Error! Bookmark not Yönetim Yapısı... Error! Bookmark not Bütçe Yapısı... Error! Bookmark not Çalıştırılabilecek Personel ve Çalışma Koşulları... Error! Bookmark not Ücret Ödemeleri... Error! Bookmark not Çalışma Saatleri, İzin Hakları ve Diğer Hususlar... Error! Bookmark not 2. 2. Hibe Sözleşmeleri... Error! Bookmark not Bütçe Yapısı... Error! Bookmark not Personel İstihdamı ve Çalışma Koşulları... Error! Bookmark not a. Hiçbir İşyerinde Çalışmayan ve Serbest Meslek Erbabı Olmayan Kişiler... Error! Bookmark not 5
b. Başka Bir İşyerinde Bağımlı Çalışan Kişiler... Error! Bookmark not c. Proje Yürütücüsü Kurumda Çalışan Kişiler... Error! Bookmark not d. Üniversite Öğretim Elemanları... Error! Bookmark not e. Devlet Memurları... Error! Bookmark not f. Esnaf ve Sanatkarlar ile Diğer Bağımsız Çalışanlar ve Çiftçiler... Error! Bookmark not g. Yabancı Uyruklular... Error! Bookmark not h. Emekliler... Error! Bookmark not 2. 3 Eşleştirme Projelerinde Çalışma Koşulları... Error! Bookmark not Eşleştirme Projelerinde Yönetim Yapısı ve Çalışabilecek Personel... Error! Bookmark not Bütçenin Yapısı... Error! Bookmark not ÜÇÜNCÜ BÖLÜM... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME... Error! Bookmark not 1. İNSAN KAYNAKLARININ ETKİSİ... Error! Bookmark not 2. ÇALIŞMA KOŞULLARINDAKİ SINIRLAMALAR... Error! Bookmark not 3. YAŞANAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ... Error! Bookmark not 3. 1. Teknik Destek Projelerinde Yaşanan Sorunlar... Error! Bookmark not 3. 2. Hibe Projelerinde Yaşanan Sorunlar... Error! Bookmark not 3. 3. Öneriler... Error! Bookmark not KAYNAKLAR... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 6
KISALTMALAR AB AYB CARDS CEDPA CV DPT DTM EEC IPA KOBİ MDAÜ MEDA MFİB Avrupa Birliği Avrupa Yatırım Bankası Community Assistance for the Reconstruction, Development and Stabilization of the Western Balkans - Batı Balkanlarda Yeniden Yapılanma, Kalkınma ve İstikrara Yönelik Topluluk Yardımı Centre for Development and Population Activities - Gelişim ve Nüfus Aktiviteleri Merkezi Curriculum Vitae - Öz geçmiş Devlet Planlama Teşkilatı Dış Ticaret Müsteşarlığı European Economic Community Avrupa Ekonomik Topluluğu Instrument for Pre-Accession Katılım Öncesi Mali Destek Aracı Küçük ve Orta Büyüklükte İşletme Merkezi Doğu Avrupa Ülkeleri Mediterranian Development Assistance Merkezi Finans ve İhale Birimi MIPD Multi-annual Indicative Planning Document - Çok Yıllı Programlama Dokümanı OECD/DAC Organisation for Economic Co-operation and Development / Development Assistance Committee Ekonomik İşbirliği ve Gelişme Örgütü Gelişme Yardım Komitesi PHARE Poland Hungary Aid for the Reconstruction of the Economy - Merkez ve Doğu Avrupa ülkelerinde komünist rejimlerin yıkılmasıyla birlikte, bu devletlerin ekonomilerini yeniden yapılandırma çabalarını desteklemek amacıyla 1989 yılında oluşturulan Program. PKB/PUB Proje Koordinasyon/Uygulama Birimi RTA SSGSSY ToR YED Resident Twinning Adviser - Yerleşik Eşleştirme Danışmanı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Yasası Terms of Reference (Teknik Şartname) Yerleşik Eşleştirme Danışmanı 7
TABLO LİSTESİ Tablo 1 IPA 2007 2009 dönemi Ülkelere Göre Fon Dağılımı... Error! Bookmark not Tablo 2 AB Kaynaklı Projeler... Error! Bookmark not Tablo 3 Değerlendirme Dereceleri... Error! Bookmark not Tablo 4 2003 Sektör Puanları... Error! Bookmark not Tablo 5 2004 Sektör Puanları... Error! Bookmark not Tablo 6 2005 Sektör Puanları... Error! Bookmark not Tablo 7 Hibe Projelerinin Değerlendirilmesinde Uygulanan Limitlere Örnek... Error! Bookmark not Tablo 8 Ücret Temelli Teknik Yardım Sözleşmelerinin Bütçe Yapısı. Error! Bookmark not Tablo 9 Hibe Sözleşmelerinin Bütçe Yapısı... Error! Bookmark not ŞEKİL LİSTESİ Şekil 1 Proje Yönetim Sistemi Bileşenleri... Error! Bookmark not Şekil 2 Sözleşme Çeşitleri... Error! Bookmark not 8
ÖZET Bu çalışmada, Ülkemiz ve Avrupa Birliği arasındaki mali işbirliği kapsamında, AB nin finanse ettiği ya da Türkiye-AB ortak finansmanı ile yürütülen projeler, faaliyetler ve eylemlerin değerlendirilmesi ve mali işbirliği çerçevesinde istihdam edilen çalışanların çalışma koşulları ve sorunları incelenmektedir. Mali işbirliği kapsamında olan ancak hibe nitelikli olmayan AYB kredileri ve Topluluk Programları çalışmanın kapsamı dışında bırakılmıştır. Çalışmanın temel amacı, bugüne kadar kullanılan mali yardımların etkin ve verimli bir şekilde kullanılıp kullanılmadığını, öngörülen katkıyı sağlayıp sağlayamadığını ortaya çıkarmak ve bu sonuçlarda en önemli role sahip olan proje çalışanlarının çalışma koşullarını ve bu çerçevede ortaya çıkan sorunları belirleyerek çözüm önerilerinde bulunmaktır. Çalışmada özellikle yatırım içermeyen ve kurumsal kapasitenin geliştirilmesini hedefleyen AB destekli makro ya da majör projeler (operasyonlar) ve hibe programları kapsamındaki mikro projeler incelenmekte; bu projeler çerçevesinde görev alan teknik yardım ekiplerinin ve personelin etkinliği ile yaşanan sorunlar üzerinde durulmaktadır. Bu çerçevede, AB nin ve Ülkemiz mevzuatının taraması yapılarak projelerin yürütülmesinde takip edilmesi gereken kurallar ve yürütülen projelerin değerlendirme sonuçları sektör bazında incelenmiştir. Ayrıca, bu alanda çalışmış kişilerle yapılan mülakatlardan ortaya çıkan geri bildirimler, kişisel olarak edinilen bilgi ve tecrübelerle karşılaştırarak kullanılmıştır. Elde edilen bulgular, bugüne kadar söz konusu mali yardımlardan tatmin edici şekilde yararlanılamadığını göstermektedir. Bu sonucun en önemli nedenleri şu şekilde ortaya çıkmaktadır: Mali yardımlar konusundaki yanlış zihniyet, projelerde çalışan personelin yetersizliği, personelin takibinde yaşanan zorluklar, ilgili kurumlar arasındaki koordinasyon eksikliği, bu alandaki hukuksal düzenlemelerin eksikliği ve/veya dağınıklığı, AB fonlarının kullanım prensiplerine uyumsuzluk Anahtar Kelimeler: Mali İşbirliği, İzleme ve Değerlendirme Sistemi, Teknik Destekle Yürütülen Projeler, Hibe Projeleri, Eşleştirme Projeleri, Proje Çalışanlarının Çalışma Koşulları 9