Küresel Göç ve TÜRKİYE nin Göç Politikalarının Gelişimi

Küresel Göç ve TÜRKİYE nin Göç Politikalarının Gelişimi Türkiye de düzenli ve düzensiz göçün yönetimi, iltica, yasadışı göç hareketleri ile sınır yönetimi konusunda ülkenin şartlarına uygun politika ve stratejiler ile kurumsal yapılar yeterince geliştirilmemiştir. Doç. Dr. Hasan CANPOLAT Vali Giriş Günlük dilde kullanılan göç kavramı insanların ülkeler arasında yer değiştirmesini ifade etmektedir. Buna karşılık hukuki açıdan göç kavramı, düzenli ve düzensiz göç gibi iki farklı olguyu içinde barındırmaktadır. Buna göre düzenli göç yasal yollarla bir ülkeye giriş yapan ve yaşayan göçmenleri kapsarken, düzen- siz göç başlığı ise yasadışı yollarla ülkeye giren kaçak göçmenler ile mültecileri kapsamaktadır. Bu genel tanım içeresinde yer alan düzenli göç her ülkenin kendi politikaları ve ulusal hukukuna göre düzenlenmekte iken düzensiz göç içerisinde uluslararası hukukun konusu olan karmaşık sorun alanlarını barındırmaktadır. 34

İDARECİNİN SESİ / EYLÜL / EKİM Bu makalede göç konusu düzenli göç, düzensiz göç, AB nin göç politikaları, coğrafi kısıtlama, geri kabul, Türkiye nin göç politikalarının gelişimi, sınır yönetimi ve nihayet gündemin ilk sıralarında olan Suriyeli göçmenler başlıkları ile sınırlı olarak incelenecek ve Türkiye nin göç politikalarına katkı olmak üzere bazı öneriler yapılacaktır. 1. Düzenli Göç Tarihteki önemli düzenli göç hareketlerine baktığımızda, düzenli göçün köle ticaretinin zorlaşmasından sonra başladığını görürüz. İnsanları köleleştirmenin zorlaşmasından sonra işgücü ihtiyacı olan ülkeler Asya, Afrika ve Karayiplerdeki kolonilerinden insanları ücretli işgücü olarak getirmeye devam etmişler ve bunların önemli bir kısmı daha sonra yaşadıkları ülkelerde yerleşik duruma geçmiştir. Bu dönemde İngiltere, Portekiz, Hollanda, İspanya gibi sömürgeci güçler tarafından bir yandan çalıştırmak için Avrupa kıtasına Asya, Afrika ve Karayiplerden insanlar getirilirken, diğer yandan Amerika, Afrika, Avusturalya kıtalarında bulunan kolonilerine yerleştirmek üzere milyonlarca göçmen gönderilmiştir (Keeley, 2009). 19. yüzyılın başlarından itibaren ise milenyumun son en büyük düzenli göçü başlamış ve Ruslar, İtalyanlar, İskandinav halkları ve İrlandalılar başta olmak üzere yaklaşık 55 milyon Avrupalı yerleşmek amacıyla Kuzey Amerika ya ve Avusturalya ya göç etmiş, Asya da ise milyonlarca Çinli Asya Pasifik bölgesinde yer alan ülkelere yerleşmiştir. Aynı dönemde sanayi devrimiyle ortaya çıkan işgücü talebine bağlı olarak milyonlarca insan Avrupa kıtası içinde de ülkeler arasında yer değiştirmiştir. Avusturalya, Kanada ve Amerika önce fiilen sonra yasal olarak serbest göçmen politikasından vazgeçmişlerdir. Göç tarihi bakımından İkinci Dünya Savaşı sonrası dönem özellikle ekonomik gelişmelere bağlı olarak oldukça inişli çıkışlıdır. Savaş sonrası dönemde savaşın izlerini silmek ve ekonomik büyümeyi sağlamak isteyen Fransa, Belçika, Hollanda, Almanya başta olmak üzere birçok Avrupa ülkesi yabancı işçilere özellikle eski kolonilerinden gelen göçmenlere misafir işçi statüsüyle kapılarını açtılar. Bu durum Avrupa, Kanada, Avusturalya gibi ülkelerde de görüldü ve bu ülkeler ekonomik gelişmelerini desteklemek amacıyla tekrar büyük sayılarla göçmen işçi almaya başladılar. 1970 de petrol krizinin etkisiyle yavaşlayan bu eğilim 1980 lerden itibaren tekrar başlayan global ekonomik büyümeye bağlı olarak tekrar güçlenmiş ancak göçmen alma eğilimi 2000 li yıllarda baş gösteren küresel krizin etkisiyle tekrar zayıflamıştır. 20. yüzyılın ikinci yarısında göç tarihi bakımından önemli iki gelişme ise 1970 lerde göçmenlerin %42 si zengin ülkelerde yaşarken bugün bu oran %60 lar seviyesine ulaşmıştır ve önümüzdeki dönemde zengin ülkelere doğru yönelen göçün daha da artması beklenmektedir Avrupa Birliğinin kurulması ve Birlik içerisinde serbest dolaşım hukukunun gelişimi ile Batı Avrupa içerisinde ve 1989 da Demir Perdenin yıkılması ile Doğu Avrupa dan Batı Avrupa ya doğru göçmen hareketidir. Günümüzde düzenli göç hareketlerini yönlendiren en önemli dinamik dünyada servetin son derece eşitsiz dağılımı ve buna bağlı olarak dünyanın en yoksul bölgelerinde ortaya çıkan derin yoksulluk, işsizlik gibi sebeplerden kaynaklanan göçmen arzı, öte yandan en gelişmiş bölgelerdeki nüfus azalmasına bağlı olarak çıkan işgücü açığını göçmenlerin 35

ucuz işgücü emeğine dayalı kapatmaya dayalı ekonomik temelli göçmen talebidir. Dolayısıyla bu arz ve talep karşısında günümüzde göç hareketlerinin ana rotası başta Afrika ve Güney Asya olmak üzere, Güney Amerika ve Asya nın en fakir bölgelerinden dünyanın en zengin bölgeleri olan Avrupa ve Kuzey Amerika ya doğru yönelen göçmen akımıdır. Bugün dünyada doğduğu ülkeden başka ülkede yasal göçmen statüsüyle yaşayan yaklaşık 250 milyon kişinin olduğu tahmin edilmektedir. Bu oran dünya nüfusu için küçük bir oran gibi değerlendirilebilir, ancak göç alan ülkelerin bazılarında (örn. Avustralya, İsviçre) bu oranın %23 gibi yüksek bir seviyede olduğu görülmektedir. 1970 lerde göçmenlerin %42 si zengin ülkelerde yaşarken bugün bu oran %60 lar seviyesine ulaşmıştır ve önümüzdeki dönemde zengin ülkelere doğru yönelen göçün daha da artması beklenmektedir (OECD 2009). Ekonomik açıdan gelişmiş ülkelerin göçmen talebini etkileyecek en önemli gelişme dünya nüfusunun yapısı ile ilgili yaşanan gelişmelerdir. Dünyanın ekonomik açıdan gelişmiş bölgelerinde Nüfusun yaşlanması eğilimine bağlı olarak sanayileşmiş ülkelerin işgücü kaybını telafi etmek için göçmen talebi yükselecek ve ucuz işgücü ve yüksek nitelikli göçmenlerle ilgili olarak zengin ülkeler arasındaki rekabet giderek artacaktır. Ancak tam anlamı ile bir telafi için şimdiki toplam nüfus içindeki göçmen oranının İngiltere de 9 katı, Avusturya da 44 katı, Japonya da 54 katı oranında göçmen nüfusu gerekmektedir. Şu anda dahi birçok Avrupa ülkelerinde göçmenlere yönelik ırkçı siyasal akımlar dikkate alındığında batı toplumlarında böylesine bir gelişmenin çok ciddi sosyal ve ekonomik sonuçları olacağını tahmin etmek zor değildir (UN, 2006). 2. Düzensiz göç Başka bir ülkeye yasadışı yollarla girmeye çalışan kişileri ifade eden kaçak göç büyük ölçüde ekonomik temellidir. Düzensiz göçün kaçak göç ve mülteciler gibi iki önemli alt başlığı vardır. Başka bir ülkeye yasadışı yollarla girmeye çalışan kişileri ifade eden kaçak göç büyük ölçüde ekonomik temellidir. Uluslararası hukuka göre başka bir ülkeye sığınmak isteyen kişileri kapsayan mülteci sorunu ise dünyanın çeşitli bölgelerinde sömürgeci güçlerin geride bıraktıkları mirasın ve halen uyguladıkları küresel politikaların bir sonucu olarak yüzyılın başlarından itibaren ortaya çıkan istikrarsızlık, aşırı şiddet, iç savaş gibi sorunlardan kaynaklanmaktadır. Mültecilerle ilgili istatistiklere göre günümüzde Ortadoğu, Uzakdoğu, Doğu Afrika ve Orta Asya ülkeleri başta olmak üzere Dünyada 35 milyonu silahlı çatışmalar, 25 milyonu doğal afetler, 20 milyonu ise siyasal sebeplerle 80 milyon civarında insan kendi isteği dışında doğduğu yerlerin dışında yaşamaktadır. Mülteci sorununun en sıkıntılı kısmını toplu halde yaşayan mülteciler oluşturmaktadır. Günümüzde çoğunluğunu Filistinli, Afganistanlı, Suriyeli olmak üzere yaklaşık 10 milyona yakın insan kendi ülkelerinde veya değişik ülkelerde oluşturulan kamp veya tecrit edilmiş bölgelerde yaşamaktadır. Birçok uluslararası rapora göre dünyanın en fazla mülteci veren ülkesi yaklaşık 5,8 milyon ile Filistin dir ve en fazla mülteci barındıran bölgeler arasında yine 1,8 milyon kişi ile Gazze ve Batı Şeria gelmektedir. Dünyadaki şiddet ve istikrarsızlıkların artmasına paralel biçimde sığınma talepleri de sürekli artmasına karşılık, AB ve diğer batı ülkeleri sığınmacı alma konusunda çok isteksizdir. Bölgelere göre mülteci ve sığınmacı sayısına bakıldığında gelişmiş ülkeler tarafından barındırılan mülteci ve sığınmacı sayısının toplam mülteci nüfusunun ancak %10 seviyesinde olduğu görülmektedir. Bu noktada günümüzde düzenli ve düzensiz göçün en fazla yöneldiği bölgelerden olan ve Avrupa Birliğinin göç politikalarına daha yakından bakmamızda fayda vardır. 3. Avrupa Birliğinin Göç Politikaları Avrupa yı dünyanın en önemli göç güzergâhlarından birisi olarak dünyanın diğer bölgelerinden ayırdedici faktör kıtada 20 nci yüzyılın ikinci yarısından sonra başlayan entegrasyon hareketi ve buna bağlı olarak geliştirilen Avrupa Serbest bölgesidir. Avrupa Kıtasında entegrasyon politikaları aslında göç politikaları ile son derece iç içe geçmiştir. Bu açıdan bakıldığında AB nin göç politiklarının özü ihtiyaç duydukları göçmenlerin düzenli bir biçimde AB alanına getirilmesine, düzensiz göçün ise mümkün olduğunca engellenmesine dayanmaktadır. AB de İkinci Dünya Savaşından bu yana yaşanan göç politikaları üç evre halinde incelenebilir. Avru- 36

İDARECİNİN SESİ / EYLÜL / EKİM pa ya göçün ilk aşaması güney çevre ülkelerinden kuzeydeki sanayileşmiş ülkelere özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrası yeniden inşa çalışmalarında istihdam edilmek üzere vasıfsız misafir işçilerin davet edilmesi uygulamasıyla başlamıştır. İkinci göç evresi burada hayatlarını kuran göçmenlerin aileleriyle birleştirilmeleriyle birlikte mümkün olmuştur. Son evre ise 1989 yılında özellikle Berlin Duvarı nın yıkılmasıyla simgeleşen ve Doğu Blok ülkelerinde komünist rejimlerin yıkılmasıyla birlikte Batıya iltica etmek için gelen insanlar tarafından gerçekleştirilmiştir (Lindstrom, 2006). Üçüncü evrede ise AB içinde göçmenlere ve iltica için başvuranlara yönelik bir algı değişikliğinden söz edilmektedir. Göçmen ve sığınmacıların artık insani yardım ve koruma gerektiren veya işçi göçmenleri gibi iktisadi bir amaca hizmet eden kişiler değil, yukarıda bahsedilen örgütsel ve kavramsal (devletin sosyal hizmetlerinden pay koparmaya çalışan ve/veya sosyal düzeni tehlikeye sokan) sınırlara tehdit oluşturan kişiler olarak görülmeye başlanmıştır (Lindstrom, 2006). Bu kapsamda AB göç yönetimini temel olarak birbiriyle yakından ilişkili iki eksen üzerine yürütmektedir. Bunlardan ilki güvenlikleştirme (securitization) olarak tanımlanan politikadır. Bu kavram belli bir politika alanında resmi ve yerleşmiş prosedürlerin dışına çıkarak olağanüstü önlemler almayı meşrulaştırmak için o konunun olağandışı bir tehdit unsuru haline getirme anlamında kullanılmaktadır (Karyotis, 2007). Bu yaklaşım AB hukukuna da yansımış ve Maastricht anlaşmasıyla AB nin devletlerarası karar alma süreçleri ile politika üreten üçüncü temel direği kapsamına alınan göç ve iltica konusu Amsterdam antlaşmasıyla üçüncü temel direğinden alınıp ulus-üstü politikaların yeri olan birinci direğe taşınmıştır. Bu yaklaşımın bir uzantısı olarak geri kabul anlaşmalarıyla ile iltica ve koruma konusunda üçüncü ülkelere sorumluluk yüklenilmesi istenmektedir. Bu düşünce şeklinin açık bir örneği olarak 1998 Viyana Eylem Planı gösterilmekte, Avusturya başkanlığının AB göç yönetimini iç içe geçmiş halkalar olarak planladığı belirtilmektedir (Lindstrom, 2006). Buna göre AB üye devletleri iç çemberi oluştururken, AB ye aday ülkeler ve Akdeniz ülkelerinden bazıları ikinci halkayı, üçüncü halkayı ise henüz adaylık statüsünü alamamış olan eski Sovyetler Birliği cumhuriyetleri ve Kuzey Afrika oluşturmaktadır. Üçüncü bölgedeki ülkelere biçilen rol, göç ve iltica için AB ülkelerine gelmek isteyen kişilerin engelleneceği veya yönlerinin değiştirileceği tampon bölgeler olmalarıdır. Dördüncü bölgesine ise çoğu Orta Doğu ülkesi, Çin ve Afrika nın aşağı-sahara bölgesi konmakta olup, bu son bölgede düzenli ve düzensiz göç hareketlerini doğuran itici faktörlerin etkilerinin finansal yardımlar aracılığıyla kesilmesi öngörülmüştür (Lindstrom, 2006). AB nezdinde Tampere Zirvesi ile birlikte AB politikasının güvenlik ekseninden kurtulacağı sinyalleri verse de, 9 Eylül 2001 tarihinde Amerika Birleşik Devletleri nde gerçekleştirilen terörist saldırı yüzünden AB göç politikası tekrar güvenlik eksenine dönmüştür. Göçmenlerin terörizmle bağdaştırılmaları bu dönemde Danimarka, İtalya, Portekiz ve Britanya gibi ülkelerde yasadışı göçmenlere karşı yeni yasalar çıkarmalarına sebep olmuş, Sevilla Avrupa Konseyi nde ise İspanya ve Britanya AB nin kalkınma için yaptığı finansal yardımları bu ülkelerin göç kontrolü konusunda işbirliğine bağlamak için girişimde bulunmuşlardır. Her ne kadar bu son girişim başarılı olamamışsa da, Sevilla Avrupa Konseyi nin sonuç kararlarında gelecekte imzalanacak AB katılım ve işbirliği anlaşmalarına Geri Kabul Anlaşmaları nın da dâhil edilmesi ve göç yönetimi konusunda işbirliği yapmayan üçüncü ülkelere yönelik AB Konseyi nin dış AB dış politikası veya başka politikaları çerçevesinde yaptırım düzenlenebileceği belirtilmiştir (Lavenex, 2006). 37

AB ye yönelik göç hareketlerinde, AB ye komşu ülke vatandaşlarının yanı sıra, bu ülkeleri transit ülke olarak kullanan 3. ülke vatandaşlarının varlığı, AB nin söz konusu geri kabul anlaşmalarını sadece taraf ülke vatandaşlarının geri kabulü ile sınırlandırmayıp, bu ülkeleri transit ülke olarak kullanan 3. ülke vatandaşlarını da anlaşma kapsamına almasına neden olmuştur. Bu kapsamda, AB ile geri kabul anlaşması imzalayan ülkeler kendi uyruklarından olan kişileri geri kabul etme yükümlülüğünün yanı sıra kendi sınırlarından AB ye yasa dışı giriş yapmış kişileri de alma yükümlülüğünün altına girmektedirler. Avrupa Birliği Konseyi nin Aralık 2005 te yayımladığı ve AB Daimi Temsilciler Komitesi (COREPER) tarafından kabul edilen, üçüncü ülke vatandaşlarına vize kolaylığı sağlanması hususunda ortak tutum belgesinde, geri kabulün AB için bir öncelik olduğu ve geri kabul anlaşması imzalanmadıkça herhangi bir üçüncü ülkeye vize kolaylığı ya da muafiyeti sağlanamayacağı çok açık bir şekilde ifade edilmektedir. Bu güne değin Konsey 16 ülkeyle geri kabul müzakereleri başlatması için Komisyona yetki vermiş, 2001-2008 yılları arasında Eski Yugoslav Makedonya Cumhuriyeti, Arnavutluk, Bosna-Hersek, Hong-Kong, Macao, Moldova, Rusya, Sırbistan, Sri-Lanka ve Ukrayna ile geri kabul anlaşmaları sonuçlandırılmıştır. Öte yandan AB göç yönetiminde açık bir şekilde uygulanan bir politikayı tasvir eden Dışsallaştırma kavramı, göç denetiminin Avrupa nın sınırlarının dışında yapılması, yani göçmenler için seçilen hedef ülkelerden uzakta yapılması için AB göç sınırlarının taşınması durumunu ifade etmektir (Geddes, 2008). Güvenlikleştirme politikalarının bir devamı olarak görülebilecek dışsallaştırma politikaları AB tarafından Schengen Anlaşmaları çerçevesinde kabul edilen vize politikalarının yanı sıra taşımacılık cezaları ve havaalanı irtibat yetkilileri bulundurma zorunluluğu ile birlikte göç yönetimini üçüncü ülkelerin sınırlarına taşımıştır. Göç yönetiminin bu şekilde uzaktan kontrolünün sağlanması için kullanılan bir diğer araç güvenli üçüncü ülke politikalarıdır. Özellikle 18 Şubat 2003 tarihli ve 343/2003 tarihli AB Konsey Yönergesi (Dublin II Yönergesi) ile birlikte AB üyesi ülkeler başvuru sahibinin sığınma talebini değerlendirmeden bu kişiyi daha önce sığınma başvurusu yapma imkânı olduğu ülkeye (genellikle geçiş yaptığı ülkeye) geri gönderme yetkisine sahip olmuşlardır. Göç yönetiminde dışsallaştırmanın bir başka yöntemi ise AB genişlemesiyle birlikte oluşmuştur. Bu çerçevede AB ye aday üye ülke konumundaki ülkelerin uymak zorunda oldukları üyelik koşulları AB sınırları dışında katı göç yönetimi kurallarının teşvik edilmesini sağlamıştır (Lavenex, 2006). 4. Türkiye nin Göç Politikaları Türkiye nin göç politikalarını Cumhuriyet döneminde etkileyen başlıca dört eksenden bahsedilebilir. Bunlardan ilki Türkiye de bir ulus-devlet kurma çabalarının önemli bir boyutu olan milli kimlik ve aidiyetin oluşturulmasına ilişkin politikalardır. Bu anlayışın göç ile ilgili Türk mevzuatına önemli bir yansıması 1934 tarihli ve 2510 sayılı İskân Kanunu nda Türkiye ye göç etme hakkının sadece Türk soyundan meskün veya göçebe kişilere verilmesidir. Aynı şekilde 1932 tarihli ve 2007 sayılı Türkiye deki Türk Vatandaşlarına Tahsis Edilen Sanat ve Hizmetler Hakkında Kanun u bazı mesleklerin yalnız Türk vatandaşları tarafından yapılmasını hükmetmiştir. Buna karşılık uygulamada Türkiye dışındaki Türk soyundan olanların göçmen olarak Türkiye ye gelmeleri yerinde kal politikası gereğince teşvik edilmemiştir. Bu politikaların bir sonucu olarak Türkiye bugüne kadar gelişmiş ülkelerin en önemli rekabet alanlarından olan dünyadaki yetişmiş insan gücünün kazanılması konusunda kayda değer bir uygulama yapamamıştır. Göç politikalarını şekillendiren ikinci eksen, Türkiye nin göç politikalarının soğuk savaş döneminde NA- TO ya girmesi ile beraber bir cephe ülkesi haline gelmesidir. Soğuk savaş döneminde sınır kapılarının önemli bir kısmını resmen veya fiilen kapalı olan Türkiye nin göç politikaları temel olarak güvenlik eksenine oturmuş ve tamamen güvenlik kurumlarının inisiyatifi altında gelişmiştir. Bu durum göç gibi sosyal, ekonomik, siyasal birçok boyutu bulunan son derece stratejik bir politika aracının alanını daraltmıştır. Türkiye nin göç politikalarını derinden etkileyen üçüncü eksen ise Türkiye nin Avrupa Birliğine üyelik süreci olmuştur. Özellikle üyelik müzakerelerinin başlaması ile beraber göç politikaları AB göç politikalarının etki alanına girmiştir. Avrupa Birliği Türkiye ile bu konudaki müzakerelerini yukarıda bahsedilen kendi Güvenlilikleştirme ve dışsallaştırma politikaları doğrultusunda Türkiye den gelen düzensiz göçün mümkün olduğunca engellenmesi, engellenemeyenlerin ise Türkiye ye geri gönderilmesi temeline oturtmaktadır. 38

İDARECİNİN SESİ / EYLÜL / EKİM Bu Politikanın Uygulanabilmesi İçin Geri Kabul Anlaşması AB Açısından Çok Büyük Önem Taşımaktadır. 5. Geri Kabul Anlaşması Türkiye nin Avrupa Birliği ile göç konusundaki tartışmalarının en önemli başlıklarından birisi olan geri kabul (readmission) anlaşmaları Avrupa Topluluğu ile üçüncü ülkeler arasında AB içinde yasadışı bulunan kişilerin ne zaman ve nasıl geri kabul edileceklerini düzenler. Avrupa Birliği ve Türkiye arasındaki geri kabul anlaşmasına ilişkin görüşmeler, Avrupa Birliği Konseyi nin 28 Kasım 2002 tarihli kararının ardından, 2003 yılında başlamıştır. İlk resmi görüşmeler Mayıs 2005 te Brüksel de gerçekleşse de, dört görüşmenin ardından, Aralık 2006 da görüşmelere ara verilmiştir. 1999 yılında AB aday ülke statüsünü kazanan Türkiye nin görüşmelerin bu ilk aşamasında böylesi bir anlaşmaya sıcak bakmaması, söz konusu aranın en önemli nedeni olarak görülebilir. Zira Ekim 2005 tarihinde başlayan tam üyelik müzakereleri devam ederken, AB tarafından sağlanacak yardım ve destekler ile vize kolaylığı ya da serbestliği, AB tam üyelik müzakereleri kapsamında hali hazırda gündemdeydi ve olası bir tam üyelik neticesinde AB nin Türkiye ye sunabilecekleri, anlaşmayı Türkiye açısından gereksiz kılmaktaydı (http://www.multeci.net ). Gerçekten de hukuki açıdan bakıldığında, Avrupa Birliği Konseyinin (Bakanlar Konseyi) 2002 yılında aldığı bir karara göre aday ülkelerin geri kabul anlaşması yapmalarına gerek yoktur (Ateş, 2009). Ancak zaman içinde AB tam üyelik müzakerelerinin hızını kaybederek, durma noktasına gelmesi ile geri kabul Üçüncü bölgedeki ülkelere biçilen rol, göç ve iltica için AB ülkelerine gelmek isteyen kişilerin engelleneceği veya yönlerinin değiştirileceği tampon bölgeler olmalarıdır. anlaşması Türkiye ve AB arasındaki pazarlık masasında yerini tekrar aldı. Her iki tarafın da Türkiye nin AB ye tam üyeliğini yakın gelecekte olası görmemeleri ve AB ye yönelik düzensiz göç hareketinde Türkiye nin önemli bir transit ülke olması, anlaşmanın tekrar gündeme gelmesinde önemli bir etken oldu. Müzakerelerin bu yeni döneminde Türkiye nin önceliğini, bu anlaşma ile vatandaşlarına AB ülkeleri için vize kolaylığı ve sonrasında vize serbestliği sağlanması oluşturdu. Türkiye gerek kendi vatandaşlarını gerekse de Türkiye de oturma izni bulunan üçüncü ülke vatandaşlarını ülkeye geri kabulüne sıcak baktığını müzakere sürecinde ortaya koymuş ve yukarıda da değinildiği üzere AB tarafından da, geri kabul anlaşması imzalandığı takdirde, AB nin vize kolaylığı ve serbestliği tanınabileceği ortaya konmuşken, taraflar açısından müzakerelerde çözülmesi gereken tek konu, Türkiye yi transit geçiş yolu olarak kullanan üçüncü ülke vatandaşlarının durumu olmuştur (http://www.multeci.net). 2 yıl kadar süren müzakereler neticesinde bir taslak metin üzerinde anlaşmaya varıldı ve 14 Ocak 2011 tarihinde söz konusu metin Avrupa Birliği ile Türkiye Cumhuriyeti Arasında İzinsiz İkâmet Eden Şahısların Geri Kabulüne İlişkin Anlaşma Taslağı başlığı altında kamuoyu ile paylaşıldı. 21 Haziran 2012 tarihinde ise anlaşma taslağı Brüksel de taraflarca paraf edildi. Türkiye ile Avrupa Birliği (AB) arasında, Vize Serbestisi Diyaloğu Mutabakat Metni ve Geri Kabul Anlaşması 16 Aralık 2013 tarihinde Ankara da gerçekleştirilen bir törenle imzalandı. Aralık ayında Ankara da imzalanan geri kabul anlaşması, 2014 yılında Meclis onayından geçti. Mutabakat metninin ekinde yer alan yol haritası incelendiğinde, AB nin geri kabulle ilgili konuları çok aşan biçimde organize suçlar, adli işbirliği, temel haklar, sınır yönetimi, insan hakları gibi müzakere sürecinde yer alması gereken birçok başlığı sadece vize serbestliği hedefini göstererek çözmek istediği görülmektedir. AB tarafından bu yaklaşım ile tıkanan müzakerelere paralel işleyecek ve elde etmek istediği sonuçları da herhangi bir maliyete ve taahhüte girmeden elde etmeyi hedefleyen yeni bir kanal açılmak istendiği anlaşılmaktadır. Bu yaklaşım Türkiye nin üye olmadan gümrük birliğine dâhil olması gibi önceki müzakerelerde görülmeyen istisnai bir durumdur ve raydan çıkarak giderek garip ve anlaşılmaz bir hal alan AB ile ilişkileri ve üyelik müzakerelerini daha da içinden çıkılmaz bir hale getirmektedir. AB bu anlaşma ile bir yandan sınır güvenliğinin daha iyi sağlanarak Türkiye üzerinden daha az göçmenin Avrupa ya gelmesini sağlanmasını istemekte, öte yandan Türkiye yi Avrupa ülkelerine gitmek isteyen sığınmacı ve göçmenler için bir tür baraj ülke haline getirmek 39

istemektedir. Gerçekten de ilgili hukuki mekanizmaya göre öngörülen senaryolara baktığımızda, Türkiye üzerinden AB ne giren 3.ülke vatandaşı göçmenlerin önce Dublin anlaşması gereğince AB ne ilk giriş yaptığı ülkeye, oradan da geri kabul anlaşması gereğince Türkiye üzerinden giriş yaptığı iddiası ile Türkiye gönderilebilecektir. Türkiye nin ise transit olarak sınırlarından geçen göçmenlerin geldiği devletlerin çok azı ile geri kabul anlaşması yapabildiği göz önüne alındığında, kaçak göçmenler ilgili ülkelere geri gönderilemeyecek, iltica talebinde bulunanlara ise coğrafi kısıtlama gereğince mülteci statüsü verilemeyecek ve Türkiye giderek AB ile diğer ülkeler arasında kaçak göçmenlerin ve sığınmacıların biriktiği baraj ülkesi haline gelecektir. Bu durum çoğunluğu Türkiye den olmak üzere 600.000 civarında Suriyeli göçmenin Avrupa ya akmaya başlaması ile öngörü halinden çıkmış ve gerçek haline gelmiştir. AB şu anda geri kabul anlaşmasını işleterek, öncelikle kendi sınırlarına gelen göçmenlerin güvenli ülke statüsü ile Türkiye ye gönderilmesini ve daha fazla göçmenin gelmesinin engellenmesini istemektedir. Türkiye nin göç politikalarını özellikle mülteci politikalarını şekillendiren dördüncü eksen Cenevre sözleşmesinin çekince koyarak imzalanmasıdır. Soğuk savaş döneminde uygulamalarını NATO politikalarına ve Cenevre Sözleşmesine koymuş olduğu çekinceye dayandıran Türkiye iltica alanında fazla zorlanmamış ancak, soğuk savaşın sona erdiği ve küreselleşmenin hız kazandığı 1990 lı yıllarda küresel göçün bu yüzü ile tanışmıştır. 6. Cenevre Sözleşmesine Dair Coğrafi Kısıtlama ve AİHM Kararları Uluslararası hukukta iltica alanında sığınmacı ve mültecilerle ilgili 28 Temmuz 1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Durumuna İlişkin Cenevre Sözleşmesi ve bu Sözleşmenin 31 Ocak 1967 tarihli Protokolü temel belge olarak kabul edilmektedir. Sözleşme taraf devletlere uluslararası koruma sağlama yükümlülükleri açısından 1 Ocak 1951 den önce Avrupa da meydana gelen olaylar ya da 1 Ocak 1951 den önce Avrupa da veya başka bir yerde meydana gelen olaylar ibarelerini sunarak mülteci kavramının içeriğine dair bir seçim imkânı sunmuştur. Türkiye de Sözleşmeyi imzalarken yaptığı Deklarasyonda 1 Ocak 1951 den önce Avrupa da meydana gelen olaylar tanımını kabul ettiğini belirterek kavrama tarihi ve coğrafi açıdan sınırlama getirmiştir. 1967 yılında ise, 1951 yılından sonra meydana gelen olaylar sonucunda da mültecilere koruma sağlanması gereği duyulduğundan, Mültecilerin Hukuki Statüsüne Dair 1967 Protokolü kabul edilmiş ve tarih sınırlaması Protokole taraf ülkeler için kaldırılmıştır. Türkiye Protokolü imzalamış, ancak Protokolün 7. Maddesinde yer alan çekinceler ve duyurular hükmünden istifade ederek coğrafi sınırlama ilkesini sürdürmeyi seçmiştir. Türkiye 2013 yılında mevzuatımıza dahil olan Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununda da coğrafi kısıtlamayı şartlı mülteci, ikincil koruma gibi statülerle esneterek de olsa, korumayı tercih etmiştir. Bu bakımdan Türkiye halen Avrupa dışından gelen sığınmacıları kendi sınırları içine yerleştirme yükümlülüğü altında değildir. Dolayısıyla BMMYK tarafından mülteci olarak tanımlanan başvuru sahiplerinin, üçüncü bir ülkeye yerleştirilmeleri için beklemeleri gerekmektedir. Diğer yandan, Türkiye coğrafi kısıtlamayı muhafaza etmiş olsa da Türkiye nin imzaladığı diğer uluslararası sözleşmeler ve AİHM kararları ile bu çekincenin fazla öneminin kalmadığı söylenebilir. Özellikle AİHM sinin 22 Eylül 2009 tarihinde almış olduğu 30471/08 sayılı kararla başvuru sahibi olan Mohsen Abdolkhani ve Hamid Karimnia nın lehine verilen karar ile bu hususu teyit eder görünmektedir. AİHM sözü edilen kararında başvurucuların İran ya da Irak a sınır dışı edilerek Sözleşme nin 3. ve 13. Maddesi ile 5/1, 2 ve 4 nolu bentlerinin ihlal edildiğine; Manevi tazminat olarak başvurucuların her birine 20.000 Euro; mahkeme masraf ve giderleri olarak 3.500 Euro ödenmesi karar vermiştir. Kararın Gerekçeleri 3. madde (insanlık dışı ve onur kırıcı muamele yasağı), 13. madde (etkili başvuru hakkı) 5/1, 2 ve 4. Maddeler (özgürlük ve güvenlik hakkı) olarak açıklanmıştır. Kararın hukuki sonuçları değerlendirildiğinde, AİHM başvuru sahiplerinin İran a ya da Irak a iade edilmeleri halinde AİHS nin 3. maddesine aykırı bir muameleye maruz bırakılmaları yönünde gerçek bir riskin bulunduğu sonucuna varmış olup bu durumda Türkiye nin hukuken kısıtlamaya dayanarak coğrafi kısıtlama kapsamındaki ülkelerden mültecilerin sınır dışı etme imkânı büyük ölçüde ortadan kalkmıştır. Bu karardan sonra sığınma talepleri incelenmeden, açtıkları davaların sonucu beklenmeden sığınmacı- 40

İDARECİNİN SESİ / EYLÜL / EKİM ların sınır dışı edilmesi, gözaltında tutulması, hukuki yardımdan yoksun bırakılmaları halinde sığınmacıların doğrudan AİHM ye dava açma imkânı doğmuştur. Sonuç olarak sözü edilen AİHM kararı karşısında Türkiye nin sığınmacılara Coğrafi kısıtlamaya dayanarak mevcut uygulamalarını devam ettirme imkânı kalmamıştır. Bu bakımdan Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununda getirilen zorlama uygulamalar yerine coğrafi kısıtlamanın kaldırılarak bu alandaki uluslararası hukuka uyum sağlanmasında fayda vardır. 7. Türkiye de Göçün Genel Görünümü Buraya kadar ele aldığımızı konular ışığında Türkiye deki göçün görünümüne baktığımızda, aldığı göçün düzensiz ve kitlesel göç, verdiği göçün ise büyük ölçüde düzenli göç özelliği taşıdığı görülmektedir. Dışarıya giden düzenli göç kapsamında özellikle 20 yüzyılın ikinci yarısından itibaren Türkiye den Batı Avrupa ya yaşanan göç dalgaları sonucunda toplam 4,5 milyon civarında göçmen ülke dışına gitmiştir. Bu göç hareketi şu anda yavaşlamış olsa da Türkiye halen dünyada dışarıda en fazla vatandaşı yaşayan ülkeler arasındadır (International Migration Organization (IOM),2008). Türkiye nin aldığı düzensiz göçün önemli kısmını Suriye, İran, Irak, Afganistan, Azerbaycan, Çeçenistan ve Balkanlarda yaşanan savaşlar, Bulgaristan da yaşanan toplu sürgün veya Afrika, Ortadoğu, Rusya gibi bölgelerde yaşanan olağanüstü gelişmelerden sonra toplu göç kategorisinde Türkiye ye gelmek zorunda kalan göçmenler oluşturmaktadır. AB ile geri kabul anlaşması imzalayan ülkeler kendi uyruklarından olan kişileri geri kabul etme yükümlülüğünün yanı sıra kendi sınırlarından AB ye yasa dışı giriş yapmış kişileri de alma yükümlülüğünün altına girmektedirler. Bu tip toplu göçler haricinde düzensiz göç kategorisinde ilk sırada gelen grup çalışmak veya iltica amaçlı olarak AB ye geçiş yapmak için Ege Denizi üzerinden Yunanistan a veya karayoluyla Bulgaristan sınırlarını aşmaya çalışan ve Türkiye ye bu amaçla yasadışı yollardan gelen insanlar bulunmaktadır. İkinci sırada, Türkiye ye çoğunlukla yasal yollardan gelip burada yasadışı duruma düşen ve yakalanan kişiler vardır. Özellikle Ermenistan, Azerbaycan, Balkan ülkeleri, Gürcistan, İran, Moldova, Fas, Ukrayna, Rusya, Tunus ve Orta Asya ülkelerinin vatandaşı kişiler vizesiz veya kolay bir şekilde sınır kapılarında ve havaalanlarında elde ettikleri vizelerle Türkiye de küçük çaplı ticaretin yanı sıra ev içi hizmet çalışmaları, inşaat ve turizm sektörlerinde çalışmak için gelmektedirler. Üçüncü sırada ise, Türkiye sınırları içinde Türk yetkililer veya BMMYK nezdinde sığınma talebinde bulunanlar vardır. Türkiye de bulunan ve üçüncü ülkelerden iltica ve sığınma talebinde bulunan göçmenlerin önemli bir kısmı başta Ortadoğu bölgelerinden ve ağırlıklı olarak İran, Irak, Pakistan gibi ülkelerden gelmektedirler. Bu tip göçmenler ağırlıklı olarak büyük şehirlerde ve İçişleri Bakanlığınca belirlenen illerde serbest ikamete tabi tutulmaktadırlar. 8. Göç Yönetimi Alanında Gelişmeler 2000 li yıllara kadar göç politikaları ile ilgili olarak fazla bir gelişme gözlenmez iken Türkiye nin Avrupa birliği ile müzakere sürecinin başlamasına bağlı olarak bu alandaki gelişmeler hızlanmıştır. Bu süreçte AB uyum süreci ile ilgili ulusal ve uluslararası belgeler incelendiğinde önceleri çok net olmayan bazı politikaların giderek daha belirginleştiği ve belgelere AB tarafından geliştirilen ve yukarıda detaylı olarak incelenen güvenlikleştirme ve dışsallaştırmaya dayalı politikaların yansıtıldığı görülmektedir. Belgelere yansıyan politikaların bu anlamda ilk boyutu yabancılar ve iltica konusunda AB müktesebatının uyarlanması, bu alandaki teknik ve kurumsal altyapının kurulması, diğer boyutu ise entegre sınır yönetimi yaklaşımının benimsenmesidir. Bu kapsamda 2013 yılında mevzuatımıza giren Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu Türkiye için iltica ve göç alanında yeni birçok kavramsal ve kurumsal yenilikler getirmiştir. İçişleri Bakanlığına bağlı bir kuruluş olarak teşkilatlanan olan Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün en önemli görevlerinden birisi Türkiye nin ulusal göç stratejisinin belirlenmesi konusunda destek hizmetleri vermek ve belirlenen stratejilerin uygulanmasını sağlamaktır. 41

Kanunda temel olarak yabancıların Türkiye ye girişleri ve ikametleri, düzenli göçün yönetimi, yasadışı göç, iltica ve sığınmacılarla ilgili ilgili olarak uluslararası mevzuata paralel birçok düzenlemeler getirilmiştir. Ancak yukarıda bahsedildiği gibi coğrafi kısıtlamanın korunması adına uluslararası müktesebata tam bir uyum sağlanamamıştır. Ayrıca genel müdürlüğün kuruluşu ile beraber Suriye krizinin ortaya çıkması ve buna bağlı olarak Türkiye nin göç tarihindeki en büyük göçmen akımına maruz kalması teşkilatlanmasının istenilen hızda gelişmesinin önüne bir engel olarak çıkmıştır. Öte yandan göç yönetimi ile eşzamanlı olarak kanunlaştırılması planlanan sınır yönetimi alanındaki taslağın ilgili kurumların muhalefeti sonucunda kanunlaşamaması bu alanda boşluğa yol açmıştır. 9. Sınır Yönetimi Sınır Yönetimi alanında istenilen ölçüde ilerleme sağlanamamasının önemli sebepleri arasında sınır yönetimi kavramı ile sınır güvenliği kavramının ülkemizde henüz ayrışmamış olmasıdır. Modern sınır yönetimi kara ve deniz sınırlarında ülke içine doğru belli bir derinlik içerisinde idari, adli görevleri olan kolluk tarafından yürütülen bir görev olarak tanımlanmaktadır. Sınır güvenliği ise ülkenin güvenliğinin bir boyutu olarak sadece fiziki sınırlarla kısıtlı olmayan ülke sınırlarının dışına doğru derinliği olması gereken askeri bir görevdir. Soğuk savaş döneminde bölgemizde NATO nun Doğu bloku ile sınırını oluşturan Türkiye de sınırlar tamamen askeri sınır güvenliği konsepti içerisinde yönetilmiştir. Bu yaklaşım doğu blokunun dağılmasından sonra da bölgemizdeki istikrarsızlıklar ve Türkiye yi tehdit eden bölücü terörün ortaya çıkmasının etkisi ile korunmuştur. Bu yaklaşımın yanısıra diğer bir etkende göç yönetiminde alanında daha önce hukuki ve kurumsal olarak boşluk bulunan bir alanda bir düzenleme yapılmış olmasına karşılık, sınır yönetimi reformuna konu olan alanda birçok köklü kuruluş ve hukuki düzenlemelerin varlığıdır. Bu kuruluşların gösterdiği tereddüt ve buna bağlı olarak direnç bu reformların yapılması önünde ciddi bir engel oluşturmuştur. Sınır yönetimi alanında geliştirilen taslak sınır yönetimi reformu kapsamlı ve birçok kurumu yakından ilgilendiren bir dönüşümü öngörmektedir. Taslakta kurulması planlanan Sınır Muhafaza teşkilatı ülkenin kara, deniz, hava sınırlarının ve kapılarının korunması, yönetimi, yasadışı göç ve kaçakçılıkla mücadele edecek olan yeni bir kolluk birimi olarak tasarlanmıştır. Bu kapsamda Sahil Güvenlik Komutanlığının mevcut personel ve araç-gereciyle birlikte yeni teşkilata entegre edilmesi öngörülmektedir. Ayrıca Kara Kuvvetleri Komutanlığı ve Jandarma Genel Komutanlığı tarafından sınır hizmetlerinde kullanılan taşınır, taşınmaz, tesis, üs, araç, gereç, malzeme ve taşıtları ile Emniyet Genel Müdürlüğünün, bu Kanunla Sınır Muhafaza Teşkilatına verilen görevlere ilişkin yürütmekte olduğu görev ve yetkileri ile taşınır, araç, gereç, malzeme, demirbaş, her türlü belge, arşiv, taşıt ve tahsisli hizmet binalarının sınır muhafaza teşkilatına devri öngörülmektedir. Kanun Taslağı, hudut kapılarında kişilerin kontrolünün sınır muhafaza tarafından, eşya kontrolünün ise gümrük teşkilatı tarafından yerine getirilmesi gerektiği esası gözetilerek hazırlanmıştır. Bu nedenle Gümrük teşkilatı eşya ile ilgili kaçakçılık gibi konularda yetkili olmaya devam edecek ancak, hudut kapılarındaki kamu düzeni ve güvenliğin sağlanması ile kişilerin kontrolü görevlerini sınır muhafazaya devredecektir. Kara ve deniz sınırlarındaki her türlü suçla mücadelede sınır muhafaza teşkilatı yetkili olacak ancak hudut kapılarında insan kaçakçılığı konusunda sınır muhafaza, diğer her türlü kaçakçılıkla mücadelede gümrük teşkilatı yetkili olacaktır. Sınır yönetimi alanında taslakla getirilen yeni kurumsal model sınır yönetimi alanında çok başlılığı ortadan kaldırması, ayrıca şu anda askeri bir hizmet olarak yürütülen sınır güvenliği hizmetlerinin askeri niteliği olmayan bir kolluk birimi tarafından yürütülecek olması nedeniyle önemli bir aşamayı ifade etmektedir. Ancak bu alanda tasarlanan kurumsal modelin yeniden gözden geçirilerek yeni bir kolluk kurulması gibi külfetli ve zor bir sürecin yerine sahil güvenlik teşkilatının, jandarma teşkilatı ile birleştirilmesi ve sınır yönetimi görevinin bu alanda altyapısı ve tecrübesi olan kolluk birimi olan Jandarma teşkilatına verilmesi daha makul ve Türkiye gerçeklerine uygun bir çözüm olabilir. Sınır yönetimi ve bunun ayrılmaz altyapısını oluşturan sınır fiziki güvenliği konusunda gerekli adımları zamanında atamayan Türkiye Suriye krizinin başlaması ve göçmenlerin sınırlarımıza dayanması ile zor durumda kalmıştır. Sınır fiziki güvenliği ile ilgili bazı geçici tedbirler alınmaya çalışılmakta ise de kesin ve kalıcı çözüm ertelenen sınır yönetimi reformunun acilen yapılması ve sınırlarımızda modern fiziki güvenlik sistemlerinin kurulmasıdır. 42

İDARECİNİN SESİ / EYLÜL / EKİM Türkiye ile Avrupa Birliği (AB) arasında, Vize Serbestisi Diyaloğu Mutabakat Metni ve Geri Kabul Anlaşması 16 Aralık 2013 tarihinde Ankara da gerçekleştirilen bir törenle imzalandı. AB bu anlaşma ile bir yandan sınır güvenliğinin daha iyi sağlanarak Türkiye üzerinden daha az göçmenin Avrupa ya gelmesini sağlanmasını istemekte, öte yandan Türkiye yi Avrupa ülkelerine gitmek isteyen sığınmacı ve göçmenler için bir tür baraj ülke haline getirmek istemektedir. yerleştirilmiştir. İkinci evre ise 2013-2014 arasında çatışmaların şiddetlenmesine bağlı olarak toplu göçün büyük bir artış göstererek 1,5 milyona ulaştığı dönemdir. Bu dönemde gelenler artık çadır kentlere değil başta sınır şehirleri olmak üzere kontrolsüz bir biçimde diğer şehirlere yayılmıştır. Üçüncü evre ise göçmenlerin 2015 yılında Türkiye nin kara ve deniz sınırlarına dayanarak Avrupa ülkelerine geçmeye başladıkları dönemdir. Geçici Koruma Yönetmeliği Kapsamında Koruma Altına Alınan Suriye Vatandaşlarına Ait Biyometrik Kayıtlar 10. Suriyeli Göçmenler Suriye deki iç savaş sebebiyle Türkiye ye yönelik göç Cumhuriyet tarihindeki en büyük toplu göçtür ve bu göçle Türkiye şu anda dünyada en fazla göçmen barındıran ülkelerden birisi haline gelmiştir. Suriye den göç Arap ülkelerinde meydana gelen halk isyanlarının protestolar Tunus ve Mısır dan sonra 15 Mart 2011 tarihinden itibaren Suriye ye de sıçraması ile başlamıştır. Yaşanan çatışmalar nedeniyle 29.04.2011 tarihinde 300-400 kadar Suriye vatandaşının, Hatay ili Yayladağı ilçesindeki Cilvegözü sınır kapısına doğru hareketlenmesi Suriye den Türkiye ye yönelik ilk toplu nüfus hareketini oluşturmuştur. Daha sonrasında devam eden girişler sebebiyle 09.06.2011 tarihinde Altınözü ve 12.06.2011 tarihinde Boynuyoğun Çadır kentleri kurulmuştur. 01.09.2015 tarihi itibariyle; 10 ilimizde 47.488 çadır ve bölme, 11.857 konteyner olmak üzere toplam 59.295 yerleşkede Suriyelilere hizmet verilmektedir. 01.09.2015 tarihi itibariyle barınma merkezlerinde barınan Suriyelilerin sayısı 259.151 olmuştur (http:// www.goc.gov.tr/main/). 2011 de başlayan Suriye den göç üç aşama halinde gelişmiştir. İl evre çadır kentlerde ikamet evresidir. Aşağıda verilen grafik te görüleceği gibi 2011-2013 arasında göç nispeten yavaş bir seyir izlemiş ve gelenler büyük ölçüde sınır şehirlerinde oluşturulan çadır kentlere *12.08.2015 tarihi itibariyle Bu dönemde çeşitli yollarla 500.000 civarında göçmenin Avrupa ülkelerine geçtiği tahmin edilmektedir. Türkiye nin dört yıl boyunca bu sorunla uğraşmasına karşılık fiilen tampon ülke durumuna gelmesinden duyduğu memnuniyetle Suriyeli göçmenlerin durumuna sessiz kalan AB ülkeleri göçmenlerin kendi sınırlarına dayanması sonucunda ortaya çıkan kriz ve özellikle Aylan Kurdi isimli küçük kızın Bodrum sahillerine vuran cesedinin batı kamuoyunda uyandırdığı büyük tepki sonucunda acil çözüm aramaya başlamıştır. Yukarıda da bahsettiğimiz gibi önerdikleri çözümde mümkün olduğunca az göçmenin ülkelerine alınması, alınmayanların Türkiye ye iade edilmesi, Türkiye üzerinden göçmenlerin gelişinin engellenmesi ve bunun için Türkiye ye maddi destek verilmesi şeklindedir. Ancak bu konuda henüz AB içinde ve AB ile Türkiye arasındaki tartışmalar sürmektedir. Yazının hazırlandığı günlerde toplanan AB konseyi bu amaçla Türkiye ye daha fazla mali destek karşılığında, sahil şeritlerin kontrolü, insan kaçakçılara ile mücadele ve göçmenlerin iadesinin hızlandırılmasından başlıklarından oluşan bir eylem planı sunmaya karar vermiştir. Konsey Başkanı Donald Tusk da vize kolaylığının ancak Türkiye nin göçmen trafiğini kayda değer ölçüde azalttı- 43

ğı takdirde gündeme gelebileceğini söylemiştir (http://www.hurriyet. com.tr/gocmen-krizi-ab-zirvesi-turkiyeyle-isbirligini-artirma-gundemiyle-toplaniyor-40002428). AB Geri kabul konusunda olduğu gibi Suriyeli göçmenler konusunu da yük paylaşımı ve uluslararası hukuk çerçevesinde değerlendirmek yerine yine vize kolaylığını pazarlık konusu haline getirmektedir. Oysa vize serbestliği, göç ve sınır yönetimi gibi konular müzakere sürecinde ilgili fasıllar çerçevesinde sonuçlandırılacak konulardır. AB nin konuyu bu bağlamdan kopararak üyelik sürecinde elde edilmesi gereken hedefleri ve maddi destekleri Suriyeli göçmenler konusu ile ilişkilendirilmesi kabul edilebilir bir durum değildir. Türkiye nin tutumu Suriyeli göçmenler konusunun AB müzakereleri bağlamından çıkarılarak, tamamen yük paylaşımı modeli içerisinde tartışılmasını sağlamak olmalıdır. 11. Suriyeli Göçmenlerin Hukuki Statüsü Ülkemize gelen Suriyeli göçmenler kendilerine sağlanan geçici koruma statüsüne göre Türkiye de kalmaktadırlar. Ülkemizde Geçici koruma rejimi, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile girmiş olup Geçici Koruma başlıklı 91 inci maddesinde şu şekilde tanımlanmaktadır: (1) Ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen yabancılara geçici koruma sağlanabilir. (2) Bu kişilerin Türkiye ye kabulü, Türkiye de kalışı, hak ve yükümlülükleri, Türkiye den çıkışlarında yapılacak işlemler, kitlesel hareketlere karşı alınacak tedbirlerle, ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlar arasındaki işbirliği ve koordinasyon, merkez ve taşrada görev alacak kurum ve kuruluşların görev ve yetkilerinin belirlenmesi, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Suriyeli göçmenlerle ilgili çalışmaları ve verilen hizmetleri düzenlemek üzere ilk düzenleme 2012 yılında yapılmış ve 30.03.2012 tarihinde Türkiye ye Toplu Sığınma Amacıyla Gelen Suriye Arap Cumhuriyeti Vatandaşlarının ve Suriye Arap Cumhuriyetinde İkamet Eden Vatansız Kişilerin Kabulüne ve Barındırılmasına İlişkin Yönerge İçişleri Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulmuştur. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun 91 inci maddesinde belirtilen geçici korumaya ilişkin yönetmelik ise ancak 2014 yılında tamamlanabilmiş ve 13.10.2014 tarihinde Geçici Koruma Yönetmeliği çıkartılmıştır. Bu yönetmelik kapsamında geçici korunanlar 6458 sayılı YUKK nin öngörmüş olduğu uluslararası koruma statülerinden herhangi birini doğrudan elde etmiş sayılmamaktadırlar. Yönetmelik kapsamındaki yabancılara 25.4.2006 tarihli ve 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanunu kapsamında tahsis edilecek yabancı kimlik numarası ile söz konusu yabancılar sosyal ve hukuki işlemlerini yürütebileceklerdir. Yabancılara başta sağlık hizmetleri olmak üzere eğitim, iş piyasasına erişim, sosyal yardım ve hizmetler ile tercümanlık ve benzeri hizmetlerin sağlanabilmesi detaylı olarak düzenlenmiştir (http://www. goc.gov.tr/main/). Avrupa Birliği ülkelerinde ise geçici koruma iki farklı şekilde uygulanmaktadır: Sığınma başvurusu yapılırken devlet, başvuran kişiyi geçici koruma altına almakta ve sığınma prosedürlerini devam ettirmektedir. Diğeri ise Avrupa Birliği topraklarına kitlesel olarak akın eden yerinden edilmiş kişilerle ilgilidir. Avrupa birliği sığınma mevzuatında geçici korumanın hukuki temelini Yurdundan ayrılmaya zorlanmış kimselerin kitlesel sığınma durumunda geçici koruma sağlamak için asgari standartlar hakkında ve üye devletlerarasında bu tür insanları ülkeye kabul etmesi ve sonrasında bunun sonuçlarına katlanmasına ilişkin olarak 20 Temmuz 2001 tarihli ve 2001/55/EC (AT) sayılı Avrupa Konseyi Yönergesi (Geçici Koruma Yönergesi) oluşturmaktadır. Yönergeye göre geçici korumanın süresi bir yıldır. Konsey Kararı nedeni ile sona erdirildiği durumlar haricinde, bu süre en fazla bir yıllık bir müddet için altı aylık periyotlar halinde otomatik olarak uzatılabilir (http://www.goc.gov.tr/main/). Buradan da anlaşılacağı gibi toplu göçlerde geçici koruma statüsü sınırlı bir süreyle ve geri dönüşün yüksek bir ihtimal olarak görüldüğü durumlarda uygulanan bir rejimdir. Türkiye de krizin başlangıcında Suriye de istikrarın sağlanarak gelenlerin makul bir sürede geri döneceğini öngördüğü için gelen göçmenlerin hukuki statüsünü geçici koruma rejimi altında yürütmeyi tercih etmiştir. Ancak Suriye krizinin uzaması, yayılması ve derinleşmesi karşısında artık Türkiye nin sağladığı geçici koruma rejimi artık göçmenlerin gelecek arayışlarına cevap vermemektedir. Geldiğimiz noktada göçmenler artık Suriye nin geleceğinden ve Türkiye nin kendilerine sunduğu statü- 44

İDARECİNİN SESİ / EYLÜL / EKİM nün belirsizliğinden ümitlerini keserek kendilerine yeni bir gelecek aramaya başlamışlardır. Dört yıl süresince kontrolsüz biçimde şehirlere yayılan göçmenlerin, bu defa Avrupa ya geçmek üzere sınırlarımıza dayanması sonucunda hiç istenmeyen görüntüler ortaya çıkmıştır. Geldiğimiz noktada 250.000 göçmene ve bunların geriye döneceğine göre yapılan projeksiyon Türkiye açısından artık geçerliliğini yitirmiştir. Bu durumda Türkiye nin ortaya çıkan yeni şartlara, ülkenin ihtiyaçlarına ve göçmenlerin gelecek arayışlarına cevap verebilecek yeni bir yol haritasına ihtiyaç vardır. Bu yeni politikanın ilk aşaması göçmenlere önce uluslararası hukuka uygun olarak mülteci statüsünün verilerek kamplarda kalan bütün göçmenlerin uygun görülen şehirlere yerleştirilmesi olmalıdır. İkinci aşamada ise bir entegrasyon süreci başlatılarak Türkiye de kalan Suriyeli mülteciler vatandaşlığa alınmalıdır Böylece göçmenler belirsiz bir tarihte geri dönmesi beklenen sığınmacılar statüsünden çıkarılarak bulunduğu yerde yerleşikliğe geçmesi öngörülen ve uluslararası hukuka göre tanımlanmış hakları olan bir statüye geçmiş olacaktır. Uluslararası topluma göçmenlerin artık kalıcı oldukları mesajının verilmesi ile beraber uluslararası alanda yükün paylaşılması yani makul sayıda mültecinin alınması ve kalanlara yönelik yeteri büyüklükte bir fon oluşturulması için çalışma başlatılmalıdır. Böylece mülteciler açısından belirsizlik ortadan kalkacak, diğer ülkelere yerleştirilecek olanlar rahat bir ortamda prosedürün tamamlanmasını beklerken, Türkiye ye yerleştirilecek olanlarda artık bu topraklarda kendi emekleri ile hayatlarını kurma imkânına kavuşacaklardır. AB ülkeleri açısından ise sınırlarına tehdit oluşturan düzensiz göç, yük paylaşımı karşılığında tanımlanmış bir düzenli göç sürecine dönüşmüş olacaktır. Türkiye açısından da uluslararası toplumun katkı ve desteğini sağlayarak yürüteceği entegrasyon süreci sonunda önemli kazanımlar elde etmiş olacaktır. Bu kazanımları başlıklar halinde sıralamamız gerekirse; Türkiye nin birçok sektörde ortaya çıkan insan gücü ihtiyacı bu şekilde karşılanabilir. Osmanlı Devletinin hayata geçirdiği yerleşim politikalarına benzer biçimde çeşitli illere bu göçmenler yerleştirilebilir. Böylece özellikle göç veren illerin nüfus ihtiyacı bu şekilde giderilebilir. Göçmenler çeşitli sektörlerde çalışmaya başlayarak artık ekonomiye yük değil katkı yapmaya başlayacaklardır. -Suriye nin istikrara dönmesi sonrasında Suriye ye çifte vatandaş olarak dönenler olduğu takdirde Türkiye nin Suriye de ciddi bir derinliği olacaktır. Bu durum özellikle Türkiye de yetişen Suriyeli gençlerin döndüklerinde Suriye nin geleceğinde sosyal, ekonomik ve siyasal hayatına katkı açısından önemli bir faktör olarak değerlendirilmelidir. Sonuç ve Öneriler Anadolu coğrafyası bir göç coğrafyasıdır ve Türkiye Cumhuriyetinin nüfusunun önemli bir kısmını da kuruluşundan hemen önce ve sonrasında Osmanlı coğrafyasından gelen göçmenler teşkil etmektedir. Türkiye bulunduğu coğrafi konum, kontrolü güç uzun kara ve deniz sınırlarının Suriye deki iç savaş sebebiyle Türkiye ye yönelik toplu göç Cumhuriyet tarihindeki en büyük toplu göçtür varlığı ile birçok ülkeden daha fazla risk altında olan bir ülkedir ve bu tip nüfus hareketlerine her zaman hazır olması gereken bir ülkedir. Nüfus hareketlerinin kontrol edilebilmesi ülke sınırlarının illegal geçişlere imkân tanımayacak şekilde korunması ve yönetilmesine bağlıdır. Bunu yanı sıra düzenli göç politikaları ile yetişmiş insan gücünün Türkiye ye çekilebilmesi Türkiye nin rekabet gücünün artırılması açısından çok önemlidir. Buna karşılık Türkiye de düzenli ve düzensiz göçün yönetimi, iltica, yasadışı göç hareketleri ile sınır yönetimi konusunda ülkenin şartlarına uygun politika ve stratejiler ile kurumsal yapılar yeterince geliştirilmemiştir. Bu açılardan Türkiye nin göç ve sınır yönetimi konusunda ayrıntılı devlet politikalarının belirlenerek bu politikalara uygun kurumsal yapıların kurulması büyük önem taşımakta olup, bu politikaların geliştirilmesinde faydalı olabileceği düşünülen bazı öneriler aşağıya çıkarılmıştır. 1. Avrupa Birliği geliştirdiği çeşitli araçlarla düzensiz göçü kendi sınırları dışında çözmek istemektedir. Bu politika doğrultusunda Birliğin diğer ülkelerle yaptığı geri kabul anlaşmalarını Türkiye ile de sanki aday ülke statüsü yokmuş gibi uygulamak istemesi Türkiye nin mevcut statüsü, AB hukuku, uluslararası mahkeme kararları ve kendi uygulamaları 45

ile çelişmektedir. Türkiye nin Avrupa Birliği ile müzakerelerinin geleceği netleştirilmeden ve serbest dolaşımla ilgili sorunlar çözülmeden Geri Kabul anlaşmasının imzalanmış olması sığınmacı yükünü artıracak ve Türkiye nin aleyhine sonuçlar doğuracaktır. Bu bakımdan geri kabul karşılığında vize kolaylığı pazarlığı sarmalından çıkılması sağlanmalı ve göçle bağlantılı konuların tekrar müzakerelerin serbest dolaşımla ilgili süreci içerisinde tartışılması sağlanmalıdır. 2. Türkiye de iltica yönetiminin temel taşı olan coğrafi kısıtlamanın uluslararası hukuk, uluslararası mahkeme kararları ve mevcut şartların göz önüne alındığında daha fazla sürdürülemeyeceği görülmektedir. Bu bakımdan coğrafi kısıtlamanın kaldırılması konusunda bir yol haritası hazırlanarak kısıtlamanın kaldırılmasının kurumsal, hukuki ve teknik anlamdaki altyapısı hazırlanmalıdır. Bütün bu altyapı hayata geçirildikten sonra coğrafi kısıtlama kaldırılarak iltica konusu uluslararası standartlara ve kurallara göre yönetilebilir. 3. Göç yönetiminin temel yönelimlerinden birisi ülkenin düzenli göç politikalarının belirlenmesi ve istikrarlı biçimde uygulanması olmalıdır. Bu durum hem Ülkenin uzun dönem nitelikli insan gücünün karşılanarak rekabet gücünün artırılması açısından, hem de dünyada ekonomik, sosyal, siyasal derinlik elde etmek için stratejik bir araçtır. Bu bakımdan Türkiye nin uzun vadeli nitelikli işgücü ihtiyacı belirlenerek her yıl belirlenen sayıda nitelikli göçmen düzenli olarak ülkeye alınmalıdır. Bunun için yeşil kart benzeri bir mekanizma getirilmesinin yanısıra, başta Osmanlı coğrafyasında yaşayan milletler ve soydaş topluluklarda yaşayanlar olmak üzere vatandaşlık ve pasaport verilmesi gibi uygulamalar ile çeşitli coğrafyalarda Türkiye nin derinliğini artırıcı politikalar geliştirilmelidir. 4. Göç politikalarının uygulanabilmesinin zorunlu şartı sınırların en iyi biçimde korunması ve ülkenin imkânlarını yasadışı yollardan istismar edenlerle en etkili şekilde mücadele edilmesidir. Bir ülkenin göç yönetimi konusundaki ciddiyeti istediği kişileri, istediği yerden, istediği zaman alabilmesi ile ölçülmektedir. Sınır güvenliği ve yönetimi alanındaki boşluklar sadece göç yönetimini zorlaştırmakla kalmamakta, illegal geçişler ülke güvenliğini ve ekonomisini de tehdit etmektedir. Bu açıdan entegre sınır yönetiminin etkinleştirilmesi ve sınırların yönetilmesi ve korunması konusundaki yasal, fiziksel ve kurumsal altyapının biran önce kurulması ülke güvenliği açısından hayati bir önem taşımaktadır. 5. Suriyeli göçmenler konusunda gelinen noktada artık yeni bir yol haritası geliştirilmesi gerekmektedir. Bu yol haritasının ilk aşamasında göçmenlere mülteci statüsü verilmeli, daha sonra bir entegrasyon süreci tanımlanarak mülteciler vatandaşlığa alınmalıdır. Bu yeni statüye bağlı olarak uluslararası toplumun yük paylaşımı sağlanmalıdır. Bu yaklaşım hem Türkiye nin üzerindeki yükün kalkmasını hem de geleceğin Suriye sinde ciddi bir derinlik kazanmasına yol açacaktır. KAYNAKÇA Ahmet İçduygu, Demographic Mobility and Turkey: Migration Experiences and Government Responses, Mediterranean Quarterly, Fall 2004 / Andrew Geddes, Borders, Territory and Migration in the European Union: From the Politics of Migration in Europe to the Politics of Migration in Of States, Rights and Social Closure: Governing Migration and Citizenship, eds. Oliver Shmidtke and Saime Özçürümez,New York: Palgrave Macmillan,2008 / Avrupa Komisyonu, Göç konusunda üçüncü ülkelerle işbirliği, / <http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/ immigration/relations/fsj_immigration_relations_en.htm> [erişim tarihi 30.10.2009] / Brian Keeley, International Migration. OECD İnsights, 2009 / Channe Lindstrom, European Union Policy on Asylum and Immigration. Addressing the Root Causes of Forced Migration: A Justice and Home Affairs Policy of Freedom, Security and Justice? in Migration, Immigration and Social Policy, ed. Catherine Jones Finer, (MA, Oxford, Carlton Victoria: Blackwell Publishing, 2006 / European Metalworkers Federation, Overview of EU Migration Policy <www.emf-fem.org/.../ Overview%20of%20EU%20Migration%20 Policy.pdf> [erişim tarihi 27.9.2009]. / Hopewell Radebe, Africa: Requests for Asylum Rise 82 Percent, Says UN Body 26 March 2009, Bussiness Day. http://allafrica.com/ stories/200903260129.html (Erişim Tarihi:29.05.2009) / IOM, Global Estimates and Trends, <http://www.iom.int/jahia/jahia/ about-migration/facts-and-figures/global-estimates-and-trends#> [erişim tarihi: 28 Ekim 2009]. / İbrahim Kaya, Reform in Turkish Asylum Law: Adopting the EU Acquis?, CA- RIM RR (2009/16), Robert Schuman center for Advanced Studies San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute, 2009 / Georgios Karyotis, European Migration Policy in the Aftermath of September 11: The Security-Migration Nexus, Innovation, 2007 / İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı, / İktisadi Kalkınma Vakfı, Schengen (Sözleşme ve Anlaşma), / <http:// www.ikv.org.tr/sozluk2.php?id=1257> [erişim tarihi: 28.10.2009]. / Kemal Kirişçi: National Identity, Asylum and Immigration: the EU as a Vehicle of Post-National Transformation in Turkey in Turkey Beyond Nationalism: Towards Post-Nationalist Identities (ed.) by Hans-Lukas Kieser, (London; New York: I.B.Tauris; New York: Distributed in the USA by Palgrave Macmillan) / Mehmet Özcan, Sedat Laçiner, İhsan Bal Türkiyeli Avrupa-Türkiye nin Üyeliğinin AB ye Olası Etkileri, İstanbul, 2004 / Mülteci.net,http:// www.multeci.net/index.php?option=com_ content&view=article&id=271%3ageri-kabul-anlamas-ab-ve-tuerkiye&catid=47%3aorcun&lang=tr).(erişim tarihi: 13.10.2015) / Sandra Lavenex, Shifting Up and Out: The Foreign Policy of European Immigration Control, in Immigration Policy in Europe / Selahattin Ateş, İltica, Uluslararası Göç ve Vatansızlık: Kuram, Gözlem ve Politika, (Ed. Ö. Çelebi ve diğerleri), UNHCHR, Ankara, 2011 / UNHCR 2008 Global Trends: Refugees, Asylum-Seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons, 2009 46