ĐSTANBUL TEKNĐK ÜNĐVERSĐTESĐ FEN BĐLĐMLERĐ ENSTĐTÜSÜ AFET YÖNETMELĐĞĐNĐN, ĐSTANBUL ĐLĐ ĐÇĐN TÜRKĐYE AFET BĐLGĐ SĐSTEMĐ OBJE KATALOĞUNA AKTARILMASI

ĐSTANBUL TEKNĐK ÜNĐVERSĐTESĐ FEN BĐLĐMLERĐ ENSTĐTÜSÜ AFET YÖNETMELĐĞĐNĐN, ĐSTANBUL ĐLĐ ĐÇĐN TÜRKĐYE AFET BĐLGĐ SĐSTEMĐ OBJE KATALOĞUNA AKTARILMASI YÜKSEK LĐSANS TEZĐ Jeodezi ve Fotogrametri Müh. Ali Levent YAĞCI Anabilim Dalı: JEODEZĐ VE FOTOGRAMETRĐ MÜHENDĐSLĐĞĐ Programı: GEOMATĐK MÜHENDĐSLĐĞĐ HAZĐRAN 2008

ĐSTANBUL TEKNĐK ÜNĐVERSĐTESĐ FEN BĐLĐMLERĐ ENSTĐTÜSÜ AFET YÖNETMELĐĞĐNĐN, ĐSTANBUL ĐLĐ ĐÇĐN TÜRKĐYE AFET BĐLGĐ SĐSTEMĐ OBJE KATALOĞUNA AKTARILMASI YÜKSEK LĐSANS TEZĐ Jeodezi ve Fotogrametri Müh. Ali Levent YAĞCI 501061603 Tezin Enstitüye Verildiği Tarih : 5 Mayıs 2008 Tezin Savunulduğu Tarih : 11 Haziran 2008 Tez Danışmanı : Diğer Jüri Üyeleri Prof. Dr. Muhammed ŞAHĐN Prof. Dr. Ergin TARI Prof. Dr. N. Enver ÜLGER (Đ.Ü.) HAZĐRAN 2008

ÖNSÖZ Đstanbul Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Geomatik Mühendisliği Programında gerçekleştirilen yüksek lisans tezinde Afetlere Đlişkin Yönetmelik ve Đstanbul ili Acil Yardım Planlarının (Afet Planları) incelenmesi ve bu iki yapının Türkiye Afet Bilgi Sistemi Kataloguna (TABĐS-OK) aktarılması çalışması yapılmıştır. Çalışmada öncelikle tez danışmanlığımı üstlenen ve tezimin her aşamasında bilgi ve birikimi ile beni yönlendiren, benden hoşgörüsünü ve yardımlarını esirgemeyen sayın hocam Prof. Dr. Muhammed Şahin e teşekkürü bir borç bilirim. Bununla birlikte çalışmam süresince bilgisi ve deneyimleriyle beni yönlendiren ĐTÜ Jeodezi ve Fotogrametri Mühendisliği Bölümü Ölçme Tekniği Ana Bilim Dalı öğretim üyelerinden sayın Prof. Dr. Ergin Tarı, Prof. Dr. Doğan Uçar, Yard. Doç Dr. M. Zeki Coşkun ve Araş. Gör. Turan Erden hocalarıma teşekkürlerimi sunarım. Ayrıca tezimi hazırlarken bana destek olan TABĐS Projesinde çalışan iş arkadaşlarıma teşekkür ederim. Çalışman süresince yardımlarını hiçbir zaman esirgemeyen sevgili ev arkadaşım S. Eren Özhan a teşekkür ederim. MAYIS 2007 Ali Levent YAĞCI ii

ĐÇĐNDEKĐLER KISALTMALAR TABLO LĐSTESĐ ŞEKĐL LĐSTESĐ ÖZET SUMMARY v vi vii ix x 1. GĐRĐŞ 1 1.1. Amaç ve Kapsam 3 1.2. Materyal ve Kaynaklar 4 2. AFET OLAYINA GENEL BĐR BAKIŞ 7 2.1. Afet Nedir? 7 2.2. Afet Tipleri 8 3. ÜLKEMĐZDEKĐ AFET VE ACĐL DURUM YÖNETĐMĐ ĐLE ĐLGĐLĐ KURUMLAR, UYGULANAN MEVZUATLAR VE BU MEVZUATLARIN DEĞERLENDĐRĐLMESĐ 12 3.1. Giriş 12 3.2. Afet Đşleri Genel Müdürlüğü 13 3.3. Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü 15 3.4. Sivil Savunma Genel Müdürlüğü 17 3.5. Ülkemizde Uygulanan Mevzuatlar 19 3.5.1. 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun 19 3.5.2. 88/12777 Sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik 19 3.6. Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı 23 3.7. Mevzuattaki Temel Sorunlar ve Öneriler 24 4. ACĐL DURUM YÖNETĐM MODELLERĐ 26 4.1. Afet Yönetimi 26 4.2. ABD Acil Durum Yönetim Modeli 27 4.2.1. FEMA'nın Örgütsel Yapısı 30 4.3. Japonya Acil Durum Yönetimi 33 4.3.1. Ulusal Acil Durum Yönetimi Modelinin Analizi 35 4.3.2. Japonya Acil Durum Yönetiminde Ulusal Nitelikli ajansın Rolü 35 4.4. Türkiye Acil Durum Yönetim Modeli 36 iii

5. TÜRKĐYE AFET BĐLGĐ SĐSTEMĐNĐN (TABĐS) ĐSTANBUL UYGULAMASI 43 5.1. Giriş 44 5.2. Amaç ve Çalışma Alanı 44 5.3. Yöntem 45 5.4. TABĐS Obje Katalogu (TABĐS-OK) 46 5.5. Projede Yapılan Çalışmalar 51 5.6. TABĐS Veritabanı 51 5.7. Proje Verileri 52 5.8. Haritalar 54 6. AFET ĐLE ĐLGĐLĐ MEVZUAT VE ĐSTANBUL ĐLĐ AFET PLANLARINA GÖRE TABĐS OBJE KATALOGUNUN YENĐDEN DÜZENLENMESĐ 56 6.1. Giriş 56 6.2. Afet ile ilgili Mevzuat ve Đstanbul Đli Afet Planlarına Göre TABĐS Obje Katalogunun Yeniden Düzenlenmesi 56 7. SONUÇLAR VE ÖNERĐLER 83 KAYNAKLAR 86 EKLER 88 ÖZGEÇMĐŞ 127 iv

KISALTMALAR TABĐS TABĐS-OK AYM EMAT FEMA USGS NSF NIST CBS GPS TABĐS-TOK TABĐS-AOK SMM SAFM STH SAH TABĐS VT ĐSTABĐS : Türkiye Afet Bilgi Sistemi : Türkiye Afet Bilgi Sistemi Obje Katalogu : Afet Yönetim Merkezi : Türkiye Acil Durum Yönetim Başkanlığı : ABD Federal Acil Durum Yönetim Kurumu : ABD Jeolojik Araştırmaları : ABD Ulusal Bilim Vakfı : ABD Ulusal Standartlar ve Teknoloji Enstitüsü : Coğrafi Bilgi Sistemi : Global Positioning System : TABĐS-Temel Topografik-Mekânsal Obje Alanları Katalogu : TABĐS-Afet Yönetimi Obje Alanları Katalogu : Sayısal mekân modeli : Sayısal afet modeli : Sayısal Topografik Harita : Sayısal Afet Yönetimi Haritaları : Türkiye Afet Bilgi Sistemi Veri Tabanı : Türkiye Afet Bilgi Sistemi Đstanbul Uygulaması v

TABLO LĐSTESĐ Sayfa No Tablo 1.1 1959-1994 arasındaki genel hayata etkili afetlerden etkilenen konutlar... 2 Tablo 1.2 1928-1988 arasındaki dönemde doğal afetlerin neden olduğu mal kayıpları oranlar...... 2 Tablo 2.1 Afetlerin Zararları 11 Tablo 3.1 Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu Çekirdek Personeli... 15 Tablo 3.2 Ulaşım Hizmetleri Grubundaki Kuruluşların Servislere Dağılımı... 21 Tablo 6.1 Güvenlik Hizmet Grubu Servisleri...... 71 Tablo 6.2 Đstanbul Đli Afet Planında öngörülen Ambulans Bekleme Noktaları 81 vi

ŞEKĐL LĐSTESĐ Şekil 2.1 Şekil 2.2 Şekil 3.2 Şekil 3.3 Şekil 3.4 Şekil 3.5 Şekil 4.1 Şekil 4.2 Şekil 4.3 Şekil 4.4 Şekil 4.5 Şekil 4.6 Şekil 4.7 Şekil 4.8 Şekil 5.1 Şekil 5.2 Şekil 5.3 Şekil 5.4 Şekil 5.5 Şekil 5.6 Şekil 5.7 Şekil 5.8 Şekil 5.9 Şekil 6.1 Şekil 6.2 Şekil 6.3 Şekil 6.4 Şekil 6.5 Şekil 6.6 Şekil 6.7 : Afet Tipleri Şeması... : Afetler... : Sivil Savunma Genel Müdürlüğü Merkez Teşkilatı... : Sivil Savunma Genel Müdürlüğü Taşra Teşkilatı... : Đl Kurtarma ve Acil Yardım Komitesi ve Hizmet Grupları... : Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Birimleri. : FEMA Acil Durumlara Müdahale Takımlarının Organizasyon Şeması... : FEMA Acil Durumlara Müdahale Takımlarının Organizasyon Şemasındaki Operasyon Bölümünün Organizasyonu.. : FEMA Bölge Müdürlükleri... : FEMA Bölge Müdürlüklerinin Teşkilat Şeması... : Japonya da Merkezi Afet Önleme Konseyi, Organizasyon Şeması... : Japonya da Acil Durum Önlemlerinde ulusal Ülke Ajansının Rolü... : Türkiye Acil Durum Yönetimi Modeli... : Amerika, Japonya ve Türkiye Afet yönetim yapılarının karşılaştırılması. : TABĐS Projesi Logosu... : Temel Topografik Nesneler... : Afet Yönetimi Nesneleri... : TABĐS Referans modeli... : TABĐS Obje Alanları... : Proje Verilerinin Yazılması... : TABĐS VT UML Diyagramı... : Proje Bölgesi Ulaşım Haritası... : Kent Haritası... : TABĐS-OK Kodlama Sistemi... : B.M.1 Kurtarma ve Yardım Komitesi Üyeleri... : B.M.1 Kurtarma ve Yardım Komitesi Öznitelikleri... : Satın Alma Kiralama El Koyma ve Dağıtım Hizmetleri Grubu Kriz Merkezi Sekreteryası... : Satın Alma Kiralama El Koyma ve Dağıtım Hizmetleri Grubu Kriz Merkezi Sekreteryası... : Yönetmelikteki Personel Cetvellerinden Bir Örnek... : TABĐS-OK Personel obje türü Yardım Teşkilatı, Servisteki Görevi ve Ekipteki Görevi özniteliklerinin alabileceği değerler... Sayfa No 9 10 18 18 22 24 29 30 32 33 34 36 40 42 44 47 47 49 49 52 53 54 55 57 58 59 61 62 63 65 vii

Şekil 6.8 Şekil 6.9 Şekil 6.10 Şekil 6.11 Şekil 6.12 Şekil 6.13 Şekil 6.14 Şekil 6.15 Şekil 6.16 : Đstanbul Afet Planlarında tüm hizmet grupları için belirlenen servisler... 68 : Haberleşme Hizmet Grubu Servisi ve Yardım Teşkilatı özniteliğinin alacağı değerler... 69 : Polis 1. Bölge (A-1) Servisi Yapılanması... 72 : Jandarma 1. Bölge Servisi Yapılanması... 73 : Polis 1. Bölge (A-1) Servisi Öznitelikleri... 73 : Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik Ek: 6 Araç ve Gereç Cetveli. 75 : Đstanbul Đli Afet Planlarında Havayolu Taşıtları için Yapılmış Çizelge... 77 : Kepçe Aracı için eklenen öznitelikler ve bu özniteliklerin alabileceği değerler... 79 : Yükleme Đndirme Merkezleri öznitelikleri ve bu özniteliklerin alabileceği değerler... 82 viii

AFETLERE ĐLĐŞKĐN YÖNETMELĐK VE ĐSTANBUL ĐLĐ ACĐL YARDIM PLANLARININ (AFET PLANLARI) ĐNCELENMESĐ VE BU ĐKĐ YAPININ TÜRKĐYE AFET BĐLGĐ SĐSTEMĐ KATALOĞUNA (TABĐS-OK) AKTARILMASI ÖZET Bu çalışmayla, 88/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik ile Đstanbul Valiliği Đl Afet Yönetim Merkezinin (Đstanbul AYM) yaptığı Đl Afet Planları nın incelenerek yönetmelik ile afet planlarının yapısının Türkiye Afet Bilgi Sistemi Obje Kataloguna (TABĐS-OK) eklenmesi gerçekleştirilmiştir. Öncelikle toplumsal yaşamı kesintiye uğratarak veya durdurarak fiziksel, ekonomik ve sosyal kayba neden olan ve o topluluğun kendi olanaklarıyla üstesinden gelemeyeceği doğal ve insan kaynaklı olayların sonuçları olan afetler ve afet tipleri hakkında geniş bir bilgiye yer verilmiştir. Afetlerin neden olduğu can kaybı ve ekonomik kayıplar üzerinde durulmuştur. Afet olayları genel olarak doğal ve insan kaynaklı afetler olarak iki başlıkta ele alınmaktadır. Deprem, heyelan, su baskını, kaya düşmesi, fırtına, volkan patlaması, kuraklık gibi olaylar doğal afetler olarak belirmekte; nükleer ve kimyasal patlamalar, yangınlar, çevre kirliliği, su kirliliği gibi olaylar ise insan kaynaklı afetler kapsamında değerlendirilmektedir. Ülkemiz, sahip olduğu jeolojik, topografik ve meteorolojik koşulları nedeniyle büyük can ve mal kayıplarına yol açan doğal afet olaylarıyla sıkça karşılaşmakta, doğal afetlerle iç içe yaşamaktadır. Ülkemizdeki afet yönetimi ile ilgili kurumlar, uygulanan mevzuatlar ve bu mevzuatların değerlendirilmesi yapılmıştır. Ülkemizdeki mevzuata göre, acil durumlar ortaya çıkmadan önce, zarar azaltmaya yönelik farklı kurum ve kuruluşlar tarafından gerçekleştirilecek çabaların koordinasyonunu sağlayan tam yetkili tek bir makam bulunmamaktadır. Dünyadaki ve Türkiye deki Acil Durum Yönetim Modelleri hakkında bilgiler verilmiştir. Türkiye deki model ayrıntılı bir şekilde açıklanmıştır. Türkiye Afet Bilgi Sistemi Đstanbul Uygulaması Projesi ile ilgili bilgiler verilmiştir. Amacı, kapsamı, yöntemi, projede yapılan çalışmalar ve TABĐS projesinin içeriğinde bulunan veri modellerinin ayrıntılı açıklamasını içeren TABĐS Obje Katalogu (TABĐS-OK) anlatılmıştır. TABĐS Projesi ile Đstanbul un afet planlaması ve yönetimi konusunda ilçeler ve diğer komşu iller arasında uyumlu çalışma ve koordinasyonun sağlanmasına katkı yapılarak ve TABĐS standartları iyileştirilerek, yöneticilere kararlarında destek sağlayacak bir bilgi sistemi modeli oluşturulması planlanmıştır. ix

TRANSFERRING DISASTER REGULATION FOR ISTANBUL TO DISASTER INFORMATION SYSTEM OBJECT CATALOG SUMMARY In this study, 88/12777 numbered Regulations for Emergency Aid Organization and Principals of Planning Related to Disaster with plans for disaster management generated by Istanbul Governorship Center of Excellence for Disaster Management (Istanbul AYM) were examined and these structures of regulation and plan for disaster management were transferred to Istanbul Disaster Information System Object Catalog. Emergency crisis can cause an economic and a social loss with preventing normal way of social life. Community isn t able to recover their losses without assistance. Result of natural and human based sudden need events is called disaster. In this study, information about disasters and its different types were defined. Human and economic losses in disasters were emphasized. Generally, disasters can be categorized into two groups by natural and human origin disasters. Earthquake, landslide, water flood, rock fall, storm, volcanic eruption and drought are called Natural disasters and nuclear and chemical explosions, fire, environmental pollution, water pollution are called human origin disasters. Our country has a geological, topographical and meteorological condition that faces often natural disaster which causes human and wealth loss. Also, our country lives with natural disasters closely. Establishments for disaster management in Turkiye, enforced regulations and evaluation of regulation were performed. According to regulation about disaster in Turkey, there are no establishments in both government and private side for decreasing disaster losses before the emergency events appear and also power is not able to collect in one public body to coordinate the mitigation of disaster damage. Information about Emergency aid management methods in other countries and Turkiye were given. Method in Turkiye was explained in details. Information about project of Istanbul Disaster Information System was given. Purpose, scope, method of project, works performed during the project and Istanbul Disaster Information System Object Catalog consist of detailed data models were expressed. TABIS project can provide coordination and harmony between all other districts and neighbor cities about plan and management of disaster subjects for Istanbul. This project becomes information system model to help and support to governors with improving TABIS standards as well. x

1. GĐRĐŞ Dünyamız yaklaşık beş milyar yıldır oluşum süreçlerini tamamlamaya çalışmaktadır. Dünya bu süreç içinde kendi oluşumuna bugünkü görünümünü veren, bozulan dengeyi tekrar tekrar onaran doğa olaylarına maruz kalmış ve bugün de kalmaktadır. Depremler, heyelanlar, kasırgalar, su baskınları ve yangınlar bu oluşumun bir parçası olarak belirmektedir. Dünyadaki dinamik düzenin bir parçası olarak beliren bu doğa olayları ekonomik, sosyal vb. zararlara yol açmadığı sürece sadece birer doğa olayı olarak kalmış, insanı ve onun yapıp ettiklerini büyük ölçüde etkilediği durumlarda AFET adını almıştır (Demir, 2002). Genel olarak afet, toplumsal yaşamı kesintiye uğratarak veya durdurarak fiziksel, ekonomik ve sosyal kayba neden olan ve o topluluğun kendi olanaklarıyla üstesinden gelemeyeceği doğal ve insan kaynaklı olayların sonuçlarıdır. Afet olayları genel olarak doğal ve insan kaynaklı afetler olarak iki başlıkta ele alınmaktadır. Deprem, heyelan, su baskını, kaya düşmesi, fırtına, volkan patlaması, kuraklık gibi olaylar doğal afetler olarak belirmekte; nükleer ve kimyasal patlamalar, yangınlar, çevre kirliliği, su kirliliği gibi olaylar ise insan kaynaklı afetler kapsamında değerlendirilmektedir. Ülkemiz, sahip olduğu jeolojik, topografik ve meteorolojik koşulları nedeniyle büyük can ve mal kayıplarına yol açan doğal afet olaylarıyla sıkça karşılaşmakta, doğal afetlerle iç içe yaşamaktadır. Ülkemizdeki doğal afet olaylarının etkileri ve oranları üzerine yapılmış çalışmada ulaşılan sonuçlar Tablo 1.1 ve Tablo 1.2 de sunulmuştur (Jıldır, 1985) 1

Tablo 1.1: 1959-1994 yılları arasında afetlerden etkilenen konutlar Afetin Türü Etkilenen Konut Oranlar (%) Deprem 225946 53 Heyelan 76995 18 Su baskını 57560 14 Kaya Düşmesi 35990 9 Yangın 11739 3 Çığ Düşmesi 5663 1 Diğer (aşırı yağış, fırtına vb.) 8124 2 Tablo 1.2: 1928-1988 yılları arasında doğal afetlerin neden olduğu mal kayıpları Afetin Türü Toplam Kayıp Đçindeki Oranı (%) Deprem 65.4 Heyelan 10.8 Su Baskını 15.3 Kaya Düşmesi 7.2 Yağmur, Fırtına, Yeraltı Suyu 1.1 Çığ Düşmesi 0.2 Ülkemizde doğal afet zararları üzerine sağlıklı sonuçlar veren istatistik çalışmalarına ulaşma konusunda sıkıntılar yaşanmakla birlikte genel olarak afetler nedeniyle ortalama her yıl Gayri Safi Milli Hâsılanın % 3 ü oranında bir kaybın ( 1999 Depremlerinin yarattığı kayıp 20 Milyar A.B.D. doları civarındadır.) yaşandığı tahmin edilmektedir. Ancak bu oran çoğu zaman afetlerin neden olduğu doğrudan zararları ifade etmektedir. Afetlerin hesaplamalara yansıtılmayan çevresel sonuçları (iş göçü ve üretimi kayıplarını vb. içeren dolaylı zararlar) da gözönüne alındığında ülkeye verdiği zararların daha da yüksek rakamlara ulaşacağı aşikârdır (Demir, 2002). Büyük maddi kayıplara sebebiyet vermesi nedeniyle afetlerin en az zararla etkin bir biçimde yönetilmesinin planlamasını yapmak günümüzde büyük önem arzetmektedir. Bu nedenle her afette yaşanan süreçlerin birbirine benzer olması, belli bir zaman kesitinde oluşması ve gelişmesi ve sonuç olarak insan tarafından 2

yaratılmış değerleri yok etmesi afetlerin etkin bir şekilde yönetilmesini gerektirmiş ve tüm bunlar afet yönetiminin her aşamasında neler yapılması gerektiğinin belirlenerek afet planlarının oluşturulmasına önayak olmuştur. Afet planları, afet sonucunu doğuracak olayların önlenmesi veya zararlarının azaltılmasına yönelik olarak afet öncesi, sırası ve sonrasında yapılması gereken çalışmaların planlanması ve uygulanmasını içerir. Etkin bir afet yönetimi zarar azaltma (mitigation), hazırlıklı olma (preparedness), müdahale (response) ve iyileştirme (recovery) aşamalarından oluşur (Haddow and Bullock, 2006; Waugh, 2000). Bu aşamalar bazen birbiriyle çakışabilir bazen de aynı anda yürütülmesi gerekebilir. Sonuçta bu dört aşama bir bütün olarak ele alınmalıdır. Genel olarak ekonomik ve sosyal yaşamı kısa sürede alt üst ederek, büyük maddi kayıplara, ölüm ve yaralanmalara yol açan insan faaliyetlerini durduran olaylar Afet olarak tanımlanır. Başka bir deyişle, insanlar için; fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal yaşamı ve insan faaliyetlerini durdurarak veya kesintiye uğratarak toplulukları etkileyen doğal ve teknolojik veya insan kaynaklı olaylara genel bir terim olarak afet denilmektedir. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere; doğal teknolojik veya insan kökenli bir olayın afet sonucunu doğurabilmesi için, insanlar ve insan yerleşmeleri üzerinde kayıplar meydana getirmesi ve normal yaşamı ve faaliyetleri bozarak veya kesintiye uğratarak, insan hayatını etkilemesi gerekmektedir. Yani afet bir olayın kendisi değil, doğurduğu sonuçtur. 1.1 Amaç ve Kapsam Ülkemizde her yıl hem doğal hem de insan kaynaklı afetler yaşanmaktadır. Afetler, fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal yaşamı ve insan faaliyetlerini durdurmakta veya kesintiye uğratmaktadırlar. Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Deprem Araştırma Dairesinden Özmen ve dig (2005) te doğal afetlerin her yıl gayri safi milli hâsılanın %1 i oranında doğrudan ekonomik kayba yol açtığı belirtilmiştir. Ayrıca aynı yayında doğrudan ekonomik kayıpların yanında pazar kaybı, üretim kaybı, işsizlik gibi dolaylı ekonomik kayıplar da göz önünde bulundurulduğunda toplam kaybın gayri safi milli hâsılanın %1 inden daha büyük olduğu tahmin edilmektedir. Aynı şekilde, Demir de (2002) genel olarak afetler nedeniyle ortalama her yıl Gayri Safi Milli Hâsılanın % 3 ü oranında bir kaybın yaşandığını belirtmektedir. 3

Bu çalışmada amaç, ülkemizde afetin etkin bir şekilde yönetilmesi için yapılmış veya yapılmakta olan çalışmalar hakkında bilgiler vermek ve bu çalışmaları değerlendirmektir. Afetler hakkında genel bilgiler verildikten sonra ülkemizdeki afet ve acil durum yönetimi ile ilgili kurum ve mevzuatlar incelenmiş ve bu mevzuatların kısa bir değerlendirmesi yapılmıştır. Dünyada uygulanagelen afet planları ile ilgili çalışmalar hakkında bilgi verilmiş ve Đstanbul Afet Planları nın genel bir değerlendirilmesi yapılmıştır. CBS tabanlı bir bilgi ve yönetim destek sistemi olan Türkiye Afet Bilgi Sistemi Đstanbul Uygulaması Projesi baz alınmış ve TABIS Obje Kataloğu kapsamlı olarak incelenmiştir. Son aşamada Đstanbul Valiliği tarafından hazırlanan Đstanbul Afet Planları analiz edilmiş ve bu afet planı, 01.04.1988 Bakanlar Kurulu tarihli ve 88/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik ile karşılaştırılmıştır. 1.2 Materyal ve Kaynaklar Bu çalışmada, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından desteklenen 90193 numaralı Türkiye Afet Bilgi Sisteminin (TABĐS) Đstanbul Uygulaması projesinde kullanılmak üzere Đstanbul Valiliği Đl Afet Yönetim Merkezi (Đl AYM) ve Đstanbul Teknik Üniversitesi Ölçme Tekniği Anabilim Dalı (ĐTÜ) arasında yapılan protokolle alınan Đstanbul Afet Planları (Đstanbul Acil Yardım Planları) kullanılmıştır. Ayrıca Eylül 2006 ve Ocak 2007 de DPT ye sunulan Proje Ara Raporları ndan da kaynak olarak yararlanılmıştır. 2001 yılı Mayıs ayında imzalanan bir protokolle, Đçişleri Bakanlığı Strateji Merkezi, Đstanbul Teknik Üniversitesi Afet Yönetim Merkezi (ĐTÜ AYM) Ulusal Acil Durum Yönetim Organizasyon Modeli isimli bir proje çalışması sonucu 2003 yılında basılan Ulusal Acil Durum Yönetim Modeli Araştırması kitabı kaynak olarak kullanılmıştır. Bu proje kapsamında Ulusal Acil durum Yönetim Modeli uluslararası düzeyde ele alınmış ve ABD, Japonya, Kanada ve Avrupa Birliği üyesi 16 ülkede acil durum modelleri ve uygulamaları incelenmiştir. Ülkemizde acil durum yönetiminin farklı kademelerinde rol alan kurum ve kuruluşların yetki ve sorumlulukları yanında birbirleri arasındaki koordinasyon, incelenen ülkelerle karşılaştırmalı olarak değerlendirilmiştir. 01.04.1988 tarihinde Bakanlar Kurulunda kabul edilen 88/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik Đstanbul Afet 4

Planları oluşturulurken baz alındığı için kaynak olarak kullanılmıştır. Bu yönetmeliğin amacı, devletin tüm güç ve kaynaklarını afetten önce planlayarak, afetin meydana gelmesi halinde devlet güçlerinin afet bölgesine en hızlı şekilde ulaşmasını sağlayacak mekanizmaları oluşturmaktır. Bu amaçla -afetzedelere etkin ilk ve acil yardım yapılmasını sağlamak için- acil yardım teşkilatlarının kuruluş ve görevlerini düzenlemektir. Acil yardım hizmetlerini yürütmekle görevli valiler, kaymakamlar, bakanlıklar, ilgili kuruluşlar, diğer kamu kurum/kuruluşları, askeri birlikler ve Kızılay ın afetten önce yapmaları gerekli acil yardım planlarını ve afet sırasında tüm bu bileşenlerin yapacakları acil yardım hizmetlerinin gerektirdiği görevleri, hizmetlerin koordinasyonunu ve karşılıklı yardımlaşma esaslarını kapsar. Birand ve Ergünay (2001) de yurdumuzdaki depremlerin tarihçesi ve bu tarihçe boyunca devletin aldığı önlemler kısaca açıklanmış, afetin tanımı yapılmış ve afete acil müdahale kavramı üzerinde durulmuştur. Mevzuat kısaca gözden geçirildikten sonra Afet Yönetiminin bir ihtisas işi olduğu vurgulanarak bu yönetimin genelde kriz yönetiminden farkı belirtilmiştir. Afet olmadan önce yapılması gereken sıralanmış, yurdumuzdaki mevzuat ve eşgüdüm eksikliklerinden sözedilmiştir. Bu çalışmada ayrıca Erkoç (2001), Afet Đşleri Genel Müdürlüğünün Görevleri adlı makale kaynak olarak kullanılmıştır. T.C. Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Afet Đşleri Genel Müdürlüğü nün (1997b) Tabii Afet Halinde Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu ve Đl/Đlçe Merkezleri Talimatı ndan da bu çalışmada yararlanılmıştır. Bu talimatla, kriz durumlarında faaliyet gösterecek olan Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu nun teşkilatlanması, tertiplenmesi, çalışma usulleri, görev ve sorumlulukları belirlenmiştir. Tabii afetler nedeniyle meydana gelen krizin yönetilmesinde sekreterya görevinin Afet Đşleri Genel Müdürlüğü nce 24 saat çalışma esasına göre yürütüleceği belirtilmiştir. Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı (2007) incelenmiştir. Bu kanunun amacı, afet, deprem ve acil durumlar ile sivil korunmaya ilişkin hizmetleri yürütmek üzere, Başbakanlığa bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının kurulması, teşkilatı ile görev ve yetkilerini düzenlemektir. 5

Demir (2002) yazdığı Ülkemizdeki Afet Hizmetlerine Genel Bir Bakış ve Yeni Yasal Değişiklikler adlı makale kaynak olarak kullanılmıştır. Özmen, Nurlu, Kuterdem, Temiz (2005), yazmış olduğu Afet Yönetimi ve Afet Đşleri Genel Müdürlüğü adlı makale kaynak olarak kullanılmıştır. Bu makalede, kapsamlı bir afet yönetiminin her aşamasında çeşitli derecelerde sorumlulukları bulunan Afet Đşleri Genel Müdürlüğü nün afet öncesi, sırası ve sonrasında yapmış olduğu çalışmaları örnekleriyle anlatarak Afet Đşleri Genel Müdürlüğü nün afet yönetimindeki yerinin daha iyi anlaşılmasını sağlamaya çalışmışlardır. 6

2. AFET OLAYINA GENEL BĐR BAKIŞ 2.1 Afet Nedir? En genel tanımla insanlar için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal yaşamı ve insan faaliyetlerini durdurarak veya kesintiye uğratarak toplulukları etkileyen doğal, teknolojik veya insan yapısı kökenli olaylara afet denilmektedir. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere doğal, teknolojik veya insan kökenli bir olayın afet sonucunu doğurabilmesi için, insan toplulukları ve insan yerleşmeleri üzerinde kayıplar meydana getirmesi ve insan faaliyetlerini bozarak veya kesintiye uğratarak bir bölgeyi veya yerleşme birimini etkilemesi gerekmektedir. Başka bir deyişle afet bir olayın kendisi değil, doğurduğu sonuçtur. Afetin büyüklüğü ise genel olarak, yukarıdaki tanıma uygun şekilde bir olayın meydana getirdiği can kayıpları, yaralamalar, yapısal hasarlar ve yol açtığı sosyal ve ekonomik kayıplarla ölçülebilmektedir. Bu değişik kavramlar içerisinde en kutsalı ve en önemlisi insan canı olduğu için kamuoyunda afetin büyüklüğünü; yol açtığı can kaybı ve yaralanmaların büyüklüğü ile değerlendirmek eğilimi vardır. Afetin büyüklüğüne etki eden ana faktörleri ise aşağıdaki gibi özetlemek mümkündür; 1. Olayın fiziksel büyüklüğü, 2. Olayın yoğun yerleşme alanlarına olan uzaklığı, 3. Fakirlik ve az gelişmişlik, 4. Hızlı nüfus artışı, 5. Tehlikeli bölgelerdeki hızlı ve denetimsiz şehirleşme ve sanayileşme, 6. Ormanların ve çevrenin tahribi veya yanlış kullanımı, 7. Bilgisizlik ve eğitim eksikliği, 8. Toplumun afet olaylarına karşı önceden alabildiği koruyucu ve önleyici önlemlerin ulaşabildiği düzeydir. 7

Bu faktörlerden ilk ikisi, yani olayın fiziksel büyüklüğü ve yerleşme merkezlerine uzaklığı dışında kalanların tümü, doğal kökenli değil, insan kökenlidir (Birand ve Ergünay, 2001). Sonuç olarak afetlerin büyüklüğüne etki eden ana faktörler doğal nedenlerin dışında insan kaynaklı nedenlerden oluşmaktadır. Böylelikle insan faaliyetlerinin doğru ya da yanlış yönde gelişmesine paralel olarak afetlerin büyüklüğü artmakta veya azalmaktadır. 2.2 Afet Tipleri Afetler kökenlerine göre insan kaynaklı (beşeri) afetler ve doğal afetler olmak üzere ikiye ayrılırlar. Beşeri afetler doğal olmayan, fakat insanlara ve çevreye büyük zarar veren olaylardır. Đnsanlar neden olduğu için bunlar Đnsan Kaynaklı Afetler olarak nitelendirilirler. Örneğin orman yangınlarının bir kısmı, meskûn mahallerde görülen yangınlar, tehlikeli madde kazaları, nükleer kazalar, hava kirliliği, su kirliliği, toprak erozyonu ve salgın hastalıklar gibi olaylar beşeri afetlere örnektir. Doğal afetler oluşumları tabiat olaylarına dayanan afetlerdir. Ancak bu tür afetlerin bazısında insan etkisi bulunabilmektedir. Hatta olayın meydana gelmesinde tetik rolü oynayan etken insan olabilmektedir. Ancak olayı hazırlayan faktörler ve olayın hazırlanışı, oradaki doğal özelliklere dayanır. Doğal afetler kendi aralarında iki grupta incelenir (Şekil 2.1). Bunlar jeolojik kökenli afetler ve meteorolojik kökenli afetlerdir (Şekil 2.2). (Afet Nedir?, b.t.) Jeolojik kökenli afetler doğrudan doğruya kaynağını yerkabuğu ya da yerin derinliklerinden alan doğal afetlerdir. Jeolojik kökenli afetlerin en çok görülenleri; 1. Deprem, 2. Heyelan, 3. Kaya düşmesi, 4. Çamur selidir. Meteorolojik kökenli afetler atmosfer olayları sonucunda meydana gelen afetlerdir. Bunlar atmosfer olaylarının (sıcaklık, yağış, basınç ve rüzgâr) insan için yararlı olduğu sınırı aşmasıyla meydana gelir. Meteorolojik kökenli afetlerin en çok görülenleri; 8

1. Sel, 2. Aşırı kar, 3. Çığ, 4. Don, 5. Fırtına, 6. Tipi, 7. Yıldırım düşmesi, 8. Dolu, 9. Sis, 10. Kuraklık, 11. Orman yangını, 12. Đklim değişiklikleridir. Şekil 2.1: Afet Tipleri Şeması 9

Meteorolojik afetlerin oluşumunu hazırlayan temel etkenler atmosfer kökenli olmasına rağmen, bazılarında afetin oluştuğu yerin özellikleri de etkili olmaktadır. Sel, çığ ve sis buna örnek olarak verilebilir. Afetler, insan ve hayvanların ölmesi şeklinde beliren can kayıpları ile eşya, bina ve tarım arazilerinin zarar görmesi şeklinde oluşan mal kayıpları gibi sonuçlara neden olabilmektedir. Kayıpların bir kısmı doğrudan ve afetin oluşumuyla birlikte ortaya çıkarken, bir kısmının etkileri belli bir süre geçtikten sonra kendini göstermektedir. Örneğin sel sırasında can ve mal kaybı meydana gelmektedir; ancak sel baskınından sonra sellerin getirdikleri moloz, kum ve balçıklar tarım alanlarını verimsizleştirerek dolaylı zararlara da neden olmaktadır. Şekil 2.2: Afetler (Afet Nedir?, b.t.) Ülkemiz jeolojik özellikleri, topografik yapısı ve iklim özellikleri nedeniyle doğal afetleri sıkça yaşayan ülkelerden birisidir. Doğal afetler neden oldukları can kaybı yanında Türkiye için önemli ekonomik kayıplar da meydana getirmektedir. Bu konudaki istatistikler incelendiğinde, doğal afetlerin her yıl gayri safi milli hâsılanın %1 i oranında doğrudan ekonomik kayba yol açtığı görülmektedir. Ancak doğrudan ekonomik kayıpların yanında pazar kaybı, üretim kaybı, işsizlik gibi dolaylı 10

ekonomik kayıplar da göz önünde bulundurulduğunda toplam kaybın gayri safi milli hâsılanın %1 inden daha büyük olduğu tahmin edilmektedir (Özmen ve dig, 2005). Tablo 2.1: Afetlerin Konutlar Üzerindeki Zararları Doğal Afet Türü Yıkılan Konut Sayısı Yüzde (%) Deprem 495.000 76 Heyelan 63.000 10 Sel 61.000 9 Kaya Düşmesi 26.500 4 Çığ 5.154 1 Toplam ( ) 650.654 100 Tablo 2.1 den de görüldüğü gibi ülkemiz başta depremler olmak üzere, heyelanlar, su baskınları, çığ ve kaya düşmeleri gibi afetlerle çok yoğun olarak karşı karşıya kalmaktadır. Sonuç olarak, ülkemizde meydana gelen bu afetlerin yıkım derecesi gözönüne alındığında depremler birinci sırayı almaktadır. Bu nedenle ülkemizde doğal afet denince depremlerin akla gelmesinin nedeni çok açık bir şekilde Tablo 2.1 de görülmektedir. Bu gibi afetlerin vereceği zararlar tamamen giderilemese bile etkili bir acil durum yönetimi ile azaltılabilir. Zarar azaltma, hazırlıklı olma, müdahale ve iyileştirme safhalarından oluşan acil durum yönetiminin bir bütünlük içerisinde ele alınıp, afet öncesinde, sırasında ve sonrasında etkin bir şekilde uygulanmasıyla afetlerin vereceği zararlar azaltılabilir. 11

3. ÜLKEMĐZDEKĐ AFET VE ACĐL DURUM YÖNETĐMĐ ĐLE ĐLGĐLĐ KURUMLAR, UYGULANAN MEVZUATLAR VE BU MEVZUATLARIN DEĞERLENDĐRĐLMESĐ 3.1 Giriş Ülkemizde ister doğal ister teknolojik veya insan kaynaklı olsun, büyük afetlerin zararlarının önceden yapılacak planlama ile azaltılmasına yönelik önlem alınmasından çok, acil durumlar ortaya çıktıktan sonra uygulanacak müdahale ve afet zararlarını azaltmaya yönelik tedbir alınması uygulamaları ağırlık kazanmaktadır. Bu konuda hazırlanan mevzuat da paralellik göstermektedir. Acil durum yönetiminin zarar azaltma, hazırlıklı olma, müdahale ve iyileştirme evrelerini de içerecek şekilde değerlendirilmesi ve yasal düzenlemelerin de bu yönde hazırlanması gerekliliği açıktır. Ülkemizdeki mevzuata göre, acil durumlar ortaya çıkmadan önce, zarar azaltmaya yönelik farklı kurum ve kuruluşlar tarafından gerçekleştirilecek çabaların koordinasyonunu sağlayan tam yetkili tek bir makam bulunmamaktadır. Bu durum aynı zamanda, afetlerin ortaya çıkışının ardından farklı kurum ve kuruluşlara bağlı acil durum yönetimi birimlerinin etkin olarak görevlerini gerçekleştirmelerine de engel olmaktadır. Bu nedenle afetler öncesinde yapılması gereken acil durumlara yönelik uzun dönemli stratejik planlama, hazırlıklı olma, eğitim ve lojistik planlama konularında koordinasyon sağlayacak kurumsal yapıya gereksinim duyulmaktadır (Şener ve diğ, 2003). Mevzuatımıza göre olası bir afet anında afetzedelere yardım edecek ve kurumlar arasındaki koordinasyonu sağlayacak olan kurum Afet Đşleri Genel Müdürlüğü dür. Ayrıca ülkemizde acil durum yönetimi kapsamına giren yasalardan en önemlileri ise 7269 sayılı umumi hayata müessir afetler dolayısıyla alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlara dair kanun ile 88/12777 sayılı afetlere ilişkin acil yardım teşkilatı ve planlama esaslarına dair yönetmeliktir. 12

3.2 Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Ülkemiz -coğrafi konumu, jeolojik ve topografik yapısı ve sahip olduğu iklim özellikleri ile- büyük can ve mal kaybına yol açan doğal afetlerle sık sık karşılaşılan ülkeler arasında bulunmaktadır. Bu doğal afetlerin başında depremler yer almakla birlikte; su baskınları, heyelanlar, yangınlar, çığ, fırtına, yeraltı suyu yükselmeleri gibi jeolojik ve meteorolojik kökenli diğer afetler de ülkemizde büyük can kaybına ve belirgin hasarlara neden olmaktadır (Erkoç, 2001). 1958 yılında Đmar ve Đskân Bakanlığı kurulmuş ve 1959 yılında yürürlüğe giren 7269 sayılı yasa ile afet hizmetleri bu bakanlığın görevleri arasında sayılmıştır. Daha sonra 1964 yılında kurulan Afet Đşleri Reisliği, 1965 yılında Genel Müdürlüğe dönüştürülerek afet sürecinin arama- kurtarma, güvenlik ve sağlık hizmetleri dışında neredeyse tamamında merkezi düzeyde yetkili kılınmıştır. Arama kurtarma hizmetleri 7126 sayılı yasa çerçevesinde Đçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü tarafından yapılmaktadır. Bunun dışında KIZILAY başta çadır, battaniye, yiyecek, giyecek olmak üzere iç ve dış yardımların toplanması ve dağıtımında kan temini dâhil sağlık hizmetlerinde çok önemli görevler yapmaktadır (T.C. Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Afet Đşleri Genel Müdürlüğü, 2007). Afet Đşleri Genel Müdürlüğü, kriz yönetimi gerektiren haller olan tabii afetler (Deprem, su baskını, çığ düşmesi ve toprak kayması) esnasında Afet Đşleri Genel Müdürlük Kriz Bürosu kurarak il ve ilçe kriz merkezlerinden gelen bilgi, haber, istihbarat ve uygulamaları, periyodik raporlarla Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Kriz Merkezine iletir. 1997 yılında Afet Đşleri Genel Müdürlüğü nce hazırlanan Tabii Afet Halinde Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu ve Đl/Đlçe Kriz Merkezleri Talimatı tüm Bakanlıklar ile ilgili daire başkanlıkları, müsteşar yardımcıları, genel müdürlükler, valilik ve kaymakamlıklara gönderilmiştir. Bu uygulama talimatında Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu nun görevleri aşağıdaki gibi belirtilmiştir. 1. Aldığı afet haberinin değerlendirilmesini yaparak afetin büyüklüğünü, muhtemel sonuçlarını ve devam ihtimalinin olup olmadığını belirler, 2. Afet Đşleri Genel Müdürlüğü bünyesinde alınacak ön tedbirleri belirler, 13

3. Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Kriz Merkezi ve kriz bölgeleri ile diğer kurum ve kuruluşlarla her türlü ulaşım ve haberleşme hizmetini yürütür, 4. Sorumluluk alanındaki ihtiyaçları belirler, imkân dâhilindekileri karşılar, imkânı dışındakileri Bayındırlık ve Đskân Bakanlığına bildirir, 5. Afet mahalli, ilgili bakanlıklar, kurum ve kuruluşlar ile koordinasyonu sağlar, 6. Kriz ile ilgili durumları izler, değerlendirir, yapılan çalışmaları Bayındırlık ve Đskân Bakanlığına rapor eder, 7. Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Kriz Merkezi nde alınacak kararların Afet Đşleri Genel Müdürlüğü birimlerinde uygulanmasını sağlar, Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Kriz Merkezi nin taleplerini karşılar, 8. Seferberlik ve savaş hazırlıkları, evvelce yapılmış hazırlık ve planlarla ilgili uygulamaları takip ve kontrol eder, bu konuda Afet Đşleri Genel Müdürlüğe görev olarak verilen ve Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Topyekûn Savunma Sivil Hizmetleri Genel Planı nda belirtilen Savaş Hasar Onarım Planı, Sabotajlara Karşı Koruma Planı, 24 Saat Süreli Çalışma Planı, Sivil Savunma Planı ve benzeri hazırlıkların yürütülmesini sağlar, kontrol ve koordine eder, 9. Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Milli Alarm Sistemi Yönergesi ne göre alınan alarm haberlerini Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Alarm muhtırasına göre Afet Đşleri Genel Müdürlüğü birimlerine ulaştırılmasını sağlar ve gereğini yaptırır, 10. Yukarıda belirtilen görevler doğrultusunda krizin meydana geldiği mahalledeki kriz merkezleri nin faaliyete geçirilmesini sağlar. Olası bir kriz halinde Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu ndaki hizmetlerin yürütülmesinden, Kriz Bürosu Başkanı olarak görev yapan genel müdür veya yardımcısı sorumlu olup, sekreterya hizmetleri Acil Yardım Haberleşme ve Makine Dairesi Başkanlığı ile Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Sivil Savunma Uzmanlığı nca yürütülür (T.C. Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Afet Đşleri Genel Müdürlüğü, 1997b). Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu nun Çekirdek Personeli Tablo 3.1 de gösterilmiştir. 14

Tablo 3.1: Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Kriz Bürosu Çekirdek Personeli Sıra No Birimi Unvanı Açıklamalar 1 Genel Müdürlük Genel Müdür Yard. Başkan 2 Fon Yönetimi ve Đkmal Dairesi Bşk Daire Başkanı Üye 3 Acil Yardım Hab. ve Mak. Dairesi Bşk Daire Başkanı Üye 4 Deprem Araştırma Dairesi Bşk. Daire Başkanı Üye 5 Geçici Đskan Dairesi Bşk. Daire Başkanı Üye 6 Sivil Savunma Uzmanlığı Uzman Sekretarya (Birden fazla olabilir) 7 Sivil Savunma Uzmanlığı Nöbetçi Memuru 8 Acil Yardım Hab. ve Mak Dairesi Bşk. Nöbetçi Şoför Aracı ile birlikte Acil Yardım ve Koordinasyon Şube Müdürü Turan Erkoç, 2001 yılında Afet ve Afet Đşleri Genel Müdürlüğü Eğitim, Haber ve Bilim Dergisinde, Afet Đşleri Genel Müdürlüğü nün görevlerini kısaca şöyle özetlemiştir: Afete uğramış bölgelere acil yardım yapmak, geçici yerleşme ve barınmayı sağlayıcı kısa ve uzun vadeli tedbirleri almak, her türlü plan ve projeleri yapmak, afete uğrayabilecek bölgeleri tespit etmek ve afetlerden en az can ve mal kaybı ile kurtulmayı sağlayacak tedbirleri Bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği içerisinde belirleyerek, uygulanmasında koordinasyonu sağlamaktır. Sonuç olarak, Afet Đşleri Genel Müdürlüğü nün icra-i ve mali konularda diğer kurumlarla ve özellikle diğer bakanlıklarla, devletin mevcut hiyerarşik düzeni nedeniyle koordinasyon sağlaması mümkün olamamaktadır (Şener ve diğ, 2003). 3.3 Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü 1999 depremlerinden sonra sonuçları itibariyle afet hizmetlerini önemli ölçüde etkileyecek gelişmeler yaşanmıştır. Bunlardan biri de T.C. Başbakanlığı nın Ana hizmet birimlerinde bulunan Türkiye Acil Durum Yönetim Başkanlığı (EMAT) birimidir. 15

3056 Sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun Maddesi 11/A-(Ek:18/5/2000-KHK-600/2 md.) uyarınca teşkil edilen Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır; 1. Acil durum yönetiminin etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi amacıyla kamu kurum ve kuruluşlarında acil durum yönetimi merkezlerinin kurulmasını sağlamak, çalışma esaslarını belirlemek ve bu merkezler arasında koordinasyonu sağlamak, 2. Acil durum yönetimi gerektirecek olayların önlenmesi ve zararlarının azaltılması için kurum ve kuruluşlarca gerekli önlemlerin alınmasını, kısa ve uzun vadeli planların hazırlanmasını ve bilgi bankalarının kurulmasını izlemek ve değerlendirmek, 3. Acil durum yönetimine geçildiği hallerde kamu ve özel sektöre ait her türlü kara, deniz ve hava taşıtları ile kurtarma ve yardım araç ve gereçlerinden yararlanılmasında koordinasyon hizmetlerini yürütmek, 4. Acil durumlarda yardım sağlayan gönüllü kuruluş ve kişiler için teşvik edici düzenlemeler yapmak, yardım malzemelerinin teslim alınmasını, korunmasını ve ihtiyaç noktalarına sevk edilmesinde koordinasyonu sağlamak, 5. Başbakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak. 6. Sayılan bu görevler doğrultusunda; Yurtiçi ve dışında meydana gelen olaylar haberleşme merkezi tarafından 365 gün 24 saat esasına göre takip edilerek Başbakanlığın koordinasyonunu gerektirecek büyük çaplı olaylar ile ilgili olarak bakanlık, kurum ve kuruluşlar nezdinde girişimlerde bulunularak müdahale edilmekte olup, üst makamlara eş zamanlı bilgi sunulmaktadır (T. C. Başbakanlık Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, 2005). 16

3.4 Sivil Savunma Genel Müdürlüğü Yurdumuzda sivil halkın korunmasına ilişkin önlemler 1928 yılında alınmaya başlanmıştır. Sivil Savunmanın en önemli unsurlarından biri savaşta ve afetlerde halkın can ve mal kaybını en aza indirme amacını taşımasıdır. Sivil Savunma, savaş zamanı halkın can ve mal kaybının en aza indirilmesi, afetlerde can ve mal kurtarılması, büyük yangınlarda can ve mal kaybının azaltılması, yok olmaları veya çalışamaz hale gelmeleri durumunda yaşamı büyük ölçüde etkileyecek olan kamu ve özel kurum ve kuruluşların korunması ile bunların acil onarımlarının yapılması, savaş zamanı her türlü savunma faaliyetlerinin sivil halk tarafından desteklenmesi, cephe gerisinde halkın moralinin kuvvetlendirilmesi konularını kapsayan SĐLAHSIZ, KORUYUCU, KURTARICI önlem ve faaliyetler bütünüdür. Bu hizmetlerin ülke düzeyinde yürütülmesi için Đçişleri Bakanlığına bağlı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Bu Genel Müdürlük Sivil Savunma hizmetlerini, Đl ve Đlçelerde Sivil Savunma Müdürlükleri, Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlükleri ile kamu ve özel kurum ve kuruluşlarında Sivil Savunma Uzmanlıkları vasıtasıyla yürütmektedir. Sivil Savunma Genel Müdürlüğü'nün görevleri, 7126 sayılı Sivil Savunma Kanunu ile 3152 sayılı Đçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'da yer almaktadır (Đçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü, 2007a). Ülkemizdeki afet ve acil durum yönetimi ile ilgili kurumlardan biri olan Sivil Savunma Genel Müdürlüğü, Đçişlerine bağlı olarak çalışmaktadır. Sivil Savunma Genel Müdürlüğünün merkezi Ankara olmak üzere Adana, Afyon, Bursa, Diyarbakır, Erzurum, Đstanbul, Đzmir, Sakarya, Samsun, Van da taşra teşkilatları bulunmaktadır. Merkez teşkilatının yapısı Şekil 3.2 de, taşra teşkilatlarının yapısı ise Şekil 3.3 de gösterilmiştir. 17

Şekil 3.2: Sivil Savunma Genel Müdürlüğü Merkez Teşkilatı (Đçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü, 2007b) Şekil 3.3: Sivil Savunma Genel Müdürlüğü Taşra Teşkilatı (Đçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü, 2007c) 18

3.5 Ülkemizde Uygulanan Mevzuatlar Ülkemizde acil durum yönetimi kapsamına giren en önemli yasalar 7269 sayılı umumi hayata müessir afetler dolayısıyla alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlara dair kanun ile 88/12777 sayılı afetlere ilişkin acil yardım teşkilatı ve planlama esaslarına dair yönetmeliktir. 3.5.1 7269 sayılı umumi hayata müessir afetler dolayısıyla alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlara dair kanun 25.05.1959 tarihinde yürürlüğe girmiş olan bu kanun, Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı tarafından yürütülmektedir. Bu kanun da daha sonraki tarihlerde, yaşanan afetlere ve karşılaşılan sorunlara bağlı olarak önemli değişikliklere uğramıştır. Deprem, yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ ve benzeri afetlerde; yapıları ve kanun tesisleri genel hayata etkili olacak derecede zarar gören ve görmesi muhtemel olan yerlerde alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlar hakkında bu kanun hükümleri uygulanmaktadır. Belirtilen afetlerin meydana gelmesinde ya da meydana gelme olasılığı bulunması halinde genel hayat üzerinde etkili olup olmaması konusunda, yönetmelik hükümleri gereğince Bayındırlık ve Đskan Bakanlığı sorumludur (Şener ve diğ, 2003). Sonuç olarak, 7269 sayılı bu kanun, kabul edilmesinden bugüne kadar geçen sürede afet hizmetlerine yönelik genel ve temel bir yasa olarak işlev görmüştür ve Ulusal afet sistemi bu yasaya dayalı olarak işlemektedir. Bu yasa bazı doğal afetlerle sınırlandırılmıştır. Yürürlüğe ilk girdiği dönemde uluslararası alanda en çağdaş ve kapsamlı afet kanunu olarak kabul edilen ve birçok ülkeye örnek gösterilen 7269, zaman içinde yara sarma işlevinin dışında bir fonksiyon geliştirememiştir. 3.5.2 88/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik 15.05.1959 gün ve 7269 sayılı Kanunun 1051 sayılı Kanunla değişik 4 üncü maddesi gereğince, devletin tüm güç ve kaynaklarını afetten önce planlayarak, afetin meydana gelmesi halinde devlet güçlerinin afet bölgesine en hızlı bir şekilde ulaşması ile afetzedelere en etkin ilk ve acil yardım yapılmasını sağlamak için acil yardım teşkilatlarının kuruluş ve görevlerini düzenlemesi amacıyla hazırlanmıştır. 01.04.1988 tarihinde yürürlüğe girmiş olan bu yönetmelik Bakanlar Kurulu 19

tarafından yürütülmektedir. Bu yönetmelik, acil yardım hizmetlerini yürütmekle görevli vali ve kaymakamlar, bakanlık, bağlı ve ilgili kuruluşlar, diğer kamu kurum ve kuruluşlar ile askeri birlikler ve Kızılay'ın afetten önce yapmaları gerekli acil yardım planlarının ve afet sırasında yapacakları acil yardım hizmet ve faaliyetlerinin gerektirdiği görevleri, işbirliğini, koordinasyonu ve karşılıklı yardımlaşma esaslarını kapsamaktadır (T.C. Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı Afet Đşleri Genel Müdürlüğü, 1997a). Bu yönetmeliğe göre acil afet hizmetlerini yürütmek üzere illerde valinin başkanlığında il kurtarma ve yardım komitesi, ilçelerde ise kaymakam başkanlığında ilçe kurtarma ve yardım komitesi kurulur. Đl ve Đlçe acil yardım planlarının yapılmasında, icrasından ve güncelliğinin korunmasından ilde birinci derecede vali, ilçede de kaymakamlar sorumludur. Afet hallerinde Vali ve Kaymakamlara olağanüstü yetkiler verilmiştir. Afet esnasında, asker ve hâkim sınıfından olanlar hariç, 18 ile 65 yaş arasındaki bütün erkeklere görev verme, resmi ve özel her türlü taşıt, makine, alet ve edevatlara el koyma, tüzel ve gerçek kişilere ait arazi, arsa, bina, tesis, yiyecek, giyecek, ilaç ve tıbbi malzemelere geçici işgal ve el koyma, il dâhilindeki kamu kurum ve kuruluşlara ve bunlara bağlı müesseselere afetle ilgili görevler verme gibi önemli yetkiler verilmiştir. Đl ve ilçelerin afet acil yardım planları hazırlanırken bu yönetmelik esas alınır. Đl acil yardım planları, il hudutları içinde geçmiş yıllarda meydana gelmiş afet türleri ve büyüklükleri göz önünde bulundurularak o ilde meydana gelmesi muhtemel en ağır şartları dikkate alacak ve ilin sınırları içinde bulunan tüm kurum ve kuruluşları kapsayacak şekilde Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelikte belirtilen plan örneğine göre düzenlenir. Vali veya valinin görevlendireceği vali yardımcısının başkanlığında Đl Kurtarma ve Yardım Komitesi, acil yardım hizmetlerini yönetmelikte belirtilen hizmet grupları ile yürütür. Bu hizmet grupları, 1. Haberleşme Hizmetleri Grubu, 2. Ulaşım Hizmetleri Grubu, 3. Kurtarma ve Yıkıntıları Kaldırma Hizmetleri Grubu, 4. Đlk Yardım ve Sağlık Hizmetleri Grubu, 20

5. Ön Hasar Tespit ve Geçici Đskân Hizmetleri Grubu, 6. Güvenlik Hizmetleri Grubu, 7. Satın Alma, Kiralama, El Koyma ve Dağıtım Hizmetleri Grubu, 8. Tarım Hizmetleri Grubu, 9. Elektrik, Su ve Kanalizasyon Hizmetleri Grubu dur. Đl Kurtarma ve Acil Yardım Komitesinin organizasyon şeması Şekil 3.4 te gösterilmiştir. Her hizmet grubunda, hizmet gruplarının görevlerini yerine getirmek amacıyla kuruluşların imkânlarıyla oluşturulmuş hizmet birimleri olarak servisler bulunmaktadır. Örneğin, Ulaşım Hizmetleri Grubu teşkilinde, Ulaştırma ve Nakliye Servisi, Köy Yolları Yapım ve Onarım Servisi, Devlet Đl Yolları Yapım ve Onarım Servisi ve Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanları Yapım ve Onarım servisi yer almaktadır. Bu servislerin bir alt biriminde ekipler yer almaktadır. Ancak, bu ekiplerin neler olabileceği hakkında yönetmelikte herhangi bir ifade geçmemiştir. Afet acil yardım planında, ilgili ildeki tüm kurum ve kuruluşlar hizmet grupları ve bunların servisleri ile ilişkilendirilmiştir; yani hangi kurum ve kuruluşun hangi hizmet grubunda ve belirli hizmet grubunun hangi servisinde yer alacağı yönetmelikte belirlenmiştir (Tablo 3.2). Tablo 3.2: Ulaşım Hizmetleri Grubundaki Kuruluşların Servislere Dağılımı Kuruluş Adı Ulaştırma ve Nakliye Servisi Köy Yolları Yapım ve Onarım Servisi Devlet ve Đl Yolları Yapım ve Onarım Servisi Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanları Yapım ve Onarım Servisi Bayındırlık ve Đskân Müdürlüğü Köy Hizmetleri Đl Müdürlüğü - - - - + + + - TCK + + + + DSĐ + + + - DLH - - - + TCDD + - - + THY + - - - Deniz yolları + - - - 21

Şekil 3.4: Đl Kurtarma ve Acil Yardım Komitesi ve Hizmet Grupları Ayrıca Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı bünyesinde Đl Afet Bürosu kurulur. Bu büro sürekli olup aynı zamanda Đl Kurtarma ve Yardım Komitesinin büro hizmetlerini yürütür. Genel hayatı geniş ölçüde etkileyen afetlerde Bayındırlık ve Đskân Müdürlüğü Müsteşarı nın başkanlığında Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu kurulur. Başbakanlıktan alacağı talimatları Đl Kurtarma ve Yardım Komitesi ne ileterek uygulanmasını sağlar. Sonuç olarak, acil durum hizmetlerini yürütmekle görevli, vali ve kaymakamlar, bakanlık, bağlı ve ilgili kuruluşları ile askeri birlikler ve Kızılay tarafından afetten önce yapılması gereken acil yardım planları ve afet esnasında yapılması gereken acil 22

yardım hizmet ve faaliyetleri konusundaki görevler, işbirliği, koordinasyon ve karşılıklı yardımlaşma, 88/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik kapsamında tanımlanmıştır. Ama farklı bakanlıklar ve bunların yerel teşkilatlanmaları arasında koordinasyon problemi bulunmaktadır. Görev ve sorumlulukların tanımı net olarak açıklanmamaktadır. Görevden sorumlu kurumlar arasında çakışmalar, uygulamada karmaşa ve ihtilallere neden olmaktadır (Şener ve diğ, 2003). Bununla birlikte ülkemizdeki afet ve acil durum yönetimi ile ilgili kurumlardan olan Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı bünyesindeki Afet Đşleri Genel Müdürlüğü ile T.C. Başbakanlığı bünyesindeki Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü ile ilgili hiçbir ifade geçmemektedir. Bu kurumların afet esnasında hangi aşamalarda bulunacağı ve görevlerinin ne olduğu hiçbir şekilde ifade edilmemiştir. Bu nedenle, olası bir afet durumunda bütün bu karar alıcı kurum ve kuruluşlar arasında sorumluluk ve görev karmaşasının olacağı aşikâr bir durumdur. 3.6 Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı Bu kanunun amacı, afet, deprem ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetleri yürütmek üzere, Başbakanlığa bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının kurulması, teşkilatı ile görev ve yetkilerini düzenlemektedir. Bu yasa ile Afet ve Acil Durum Yönetimi Merkezi, afet, deprem ve acil durumlarda müdahalenin koordine edildiği, tam gün esasına göre çalışan, kesintisiz ve güvenli bilgi-işlem ve haberleşme sistemleri ile donatılan bir merkezdir (Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı, 2007). Böylece bu merkezin kurulması ile ülkemizdeki afet ve acil durum yönetimi ile ilgili kurumlardan olan Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, Afet Đşleri Genel Müdürlüğü ve Sivil Savunma Genel Müdürlüğü kaldırılacaktır. Taşradaki sivil savunma müdürlükleri ile afet işleri şube müdürlükleri il özel idaresine devredilecektir. Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı nın ülke düzeyinde, afetler, depremler, toplu iltica ve büyük nüfus hareketleri, tehlikeli salgın hastalıklar gibi normal durumlardan, seferberlik ve savaş hali durumuna kadar olan her türlü olağan dışı olayla ilgili acil durum yönetimini etkin bir şekilde gerçekleştirmesi 23

düşünülmektedir. Đllerde il özel idaresi bünyesinde valiye bağlı il afet ve acil durum müdürlükleri kurulması öngörülmektedir. Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Şekil 3.5 gösterilen birimlerden oluşmaktadır. Şekil 3.5: Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Birimleri Sonuç olarak, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı nın görevleri arasında: Afet, deprem ve acil durum yönetimini gerektiren olayların meydana gelmesinden önce önleme, zarar azaltma ve hazırlık, acil durum sırasında yapılacak müdahale ve acil durum sonrasında gerçekleştirilecek iyileştirme çalışmalarını yürütmek, kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, bu alanda ülke düzeyinde standartların belirlenmesini, denetlenmesini, kaynak teminini ve dağıtımını gerçekleştirmek, itfaiye hizmetlerini düzenlemek, bu konularda ilgili bakanlık, kamu ve özel kurum ve kuruluşlarının, mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumlulukları ile işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek, acil durumlarla ilgili uluslararası ilişkileri, insani yardımları düzenlemek ve uygulamak gibi çalışmalar bulunmaktadır (Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı, 2007). 3.7 Mevzuattaki Temel Sorunlar ve Öneriler Ülkemizde mevzuat, acil durum yönetimi konusunda alınacak önlemlerde daha çok afet sonrası çabalara ağırlık vermektedir. Bunun yanında, farklı afetlerle ilgili olarak farklı bakanlık ve kurum ve kuruluşların sorumlu tutulması da bir diğer önemli konu olarak ortaya çıkmaktadır. Farklı sektörlere ve uygulamalara bağlı ortaya çıkabilecek 24