Çevre hukukunun demokratikleşmesi, kulağa şaşırtıcı geldiği kadar kışkırtıcı da gelmektedir. Zira demokratik devletlerin hukuku, mutlaka

ÇEVRE HUKUKUNUN DEMOKRATĠKLEġMESĠ Prof. Dr. Silke R. Laskowski Çeviren: Dr. Ahmet M. Güneş ÖZET Çevre hukukunun demokratikleşmesi konusundaki tartışma, çok düzlemli hukukta hukukun oluşturulmasına ve uygulanmasına ilişkin güncel sorunlar ile ilgilidir. Küresel çevresel sorunların çözümüne yönelik yol gösterici kararlar, artık ulusal düzeyde değil aksine uluslararası ve Avrupa Birliği düzeyinde alınmaktadır. Ancak demokratik meşruiyet zincirinin uzaması, demokratik potansiyelin zedelenmesine neden olmaktadır. Demokrasi açığı, uluslararası düzeyde olduğu gibi, Avrupa Birliği ve üye devletlerin demokratik iki düzlemli modelinde de ortaya çıkmaktadır. Demokratikleşme, parlamentoların ve bizatihi halkın güçlendirilmesi suretiyle bu açıkların giderilmesini amaçlamaktadır. Her şeyden önce yurttaşların çevresel karar alım süreçlerine katılımı, iklim değişikliği ile mücadele amacını taşıyan düzenlemelerde olduğu gibi, etkili bir uygulama açısından üstlendiği kilit rol nedeniyle her geçen gün önem kazanmaktadır. Demokratikleşme ayrıca, küresel, Avrupa Birliği ve ulusal düzeyde etkiler doğurarak, demokrasi ve çevre açısından sonuçlar doğuran ilave uluslararası ekonomi hukuku ile de ilişkilidir. 1 A. GiriĢ * Çevre hukukunun demokratikleşmesi, kulağa şaşırtıcı geldiği kadar kışkırtıcı da gelmektedir. Zira demokratik devletlerin hukuku, mutlaka 203 1 Kassel Üniversitesi Öğretim Üyesi İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Görevlisi. Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) adlı derginin Nisan 2010 sayısında (s. 171-181) Demokratisierung des Umweltrechts başlığıyla Almanca yayınlanan bu çalışma, esasında Prof. Dr. Silke R. Laskowski tarafından Zeitschrift für Umweltrecht dergisinin 20. yılı kutlamaları çerçevesinde 12.06.2009 tarihinde Berlin de verdiği bir konferansa dayanmaktadır. Bu makalenin orijinal Almanca metnine www.zur.nomos.de/ fileadmin/zur/doc/aufsatz_zur_10_04.pdf (19.05.2010) linkinden erişmek mümkündür. Çeviride mümkün olduğunca orijinal metne sadık kalınmaya çalışılmıştır. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi (TAAD), Temmuz 2010, Yıl: 1, Sayı: 2

204 demokratik meşruiyete sahip olduğu iddiasındadır. O halde neden özel olarak çevre hukukunun demokratikleşmesi? Nihayetinde çevre hukuku, ulusal düzeyde temsili demokrasinin organları olan Alman Federal Meclisi ve Eyalet Meclisleri tarafından ulusal kamu yararının korunması amacıyla oluşturulmaktadır. Çevre hukuku çoğunlukla, Avrupa Birliği yasama organlarının düzenlemelerini ulusal hukuka aktarmaktadır. Konsey ve Avrupa Parlamentosu nun veya yalnızca Konsey in oluşturduğu Avrupa Birliği yasama organı ise, aynı şekilde demokratik meşruiyete sahip bir hukuk oluşturduğu iddiasındadır. 2 Ancak sorunlar burada başlamaktadır. Çünkü doğrudan seçimler yoluyla meşruiyet kazanan Avrupa Parlamentosu, yalnızca dolaylı meşruiyete sahip olan Konsey ile birlikte yasama işlemleri yapabilir. Bunun yanı sıra, Avrupa daki genel yararın koruyucusu işlevini Avrupa Parlamentosu değil, son derece güçlü bir yürütme organı olan Avrupa Komisyonu yüklenmiştir. Avrupa Komisyonu bunun dışında, Avrupa Birliği nin gelecekteki hukuki işlemleri için tek başına inisiyatif tekeline sahiptir. Avrupa Komisyonu bu sayede, Birliğin ve üye devletlerin çevre ve ekonomi politikasının gelişimine büyük ölçüde yön vermektedir. Reform Sözleşmesi ile her ne kadar Avrupa Parlamentosu nun sahip olduğu haklar güçlendirilmiş ise de, iki düzlemli modelin yapısal demokrasi açıklarına herhangi bir müdahale gerçekleşmemiştir. 3 Uluslararası düzeydeki çevresel yasamaya ilişkin demokratik açıklar ise, daha belirgin bir niteliğe sahiptir. Zira yasama sürecine katılacak bir dünya parlamentosu mevcut değildir. 4 Aynı şekilde ulusal parlamentolarda ve Avrupa Parlamentosu nda bulunan çıkar grupları uluslararası düzeyde mevcut değildir. Uluslararası antlaşmalar, sadece imzacı devletlerin temsilcileri tarafından müzakere edilmektedir. Bu temsilcilerin genel ve adil seçimler sonucunda seçilmeleri durumunda ise, ancak dolaylı bir demokratik meşruiyetten söz etmek mümkün olacaktır. Suudi Arabistan Krallığı veya Çin Halk Cumhuriyeti gibi uluslararası devletler topluluğunun ekonomik açıdan güçlü ancak çevrenin korunması ve insan hak- 2 3 4 Avrupa Birliği nin meşruiyet düzeyi uzun zamandır tartışmalıdır. Bu konuda karş. Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2009, Art. 1 EUV N. 24. Bu hususta daha ayrıntılı açıklamalar için bkz. aşağıda D. başlığı. Bir küresel toplum tasavvuru için karş. Fischer-Lescano, Globalverfassung: Verfassung der Weltgesellschaft, ARSP 88 (292), 348.

ları konusunda ilgisiz üyeleri bakımından, bu tür bir demokratik meşruiyetten söz etmek mümkün görünmemektedir. 5 Bu çalışmada, öncelikle demokratik güvenceye sahip çevre hukukunun önemi ele alınacak (B), sonrasında iklimsel duyarlılığa sahip çevresel bir unsur olan su ışığında çevre hukukunun çok düzlemli yasamasının demokratikleşme gereksinimlerine ve yaklaşımlarına değinilecek ve küresel ekonomi hukukunun ilave alanı ele alınacaktır (C). Bunun devamında, Lizbon Antlaşması nın demokratikleşme tepileri (Impuls, ç.n.) incelenecektir (D). Ulusal düzlemi ele alan kısa bir bakış (E), Alman Federal Anayasa Mahkemesinin Lizbon Antlaşması na ilişkin kararının olası demokratikleşme tepileri (F) ve bir sonuç bölümü (G) ile çalışmamız sona erecektir. B. Demokrasi, DemokratikleĢme ve Çevresel Adalet Demokratikleşme, halkın egemenliği veya iktidarı kullanması anlamında kullanılan demokrasi kavramı ile bağlantılıdır. Demokrasi kavramının daha yakından incelenmesi durumunda, çevre hukukunun neden güçlü bir demokratik güvenceye ihtiyaç duyduğu anlaşılacaktır. Halk iktidarının olumlu bir türü olarak demokrasi, 6 en kolay şekilde ABD eski başkanı Abraham Lincoln un (1863) ünlü government of the people, by the people, and for the people tanımıyla izah edilebilir. Siyasal meşru kararlar, halkın iradesini ve ortak iradi özerkliğini (Selbstbestimmung, ç.n.) yansıtmalı ( halk vasıtasıyla iktidar ), ilgili konuda kamu yararına hizmet etmeli ve kamu yararını geliştirmelidir ( halk için iktidar ). 7 Siyasal bir kararın demokratik niteliği böylelikle, sadece ilgililerin kolektif idari özerklikleri için değil, aynı zamanda ulaşılan sonuçların kamu yararının yönünü tayin etmesi için de bir ölçüt olmaktadır. Demokrasi bu bağlamda, kamu yararını ve kolektif iradi özerkliği güvence altına alan bir denetim işlevine sahiptir. Sosyoloji kökenli bir kavram olan demokratikleşme ise, demokrasi kavramına dayanmaktadır. Demokratikleşme, bir yandan erişilmek iste- 205 5 6 7 German Watch/IndyACT ın analizlerine göre Suudi Arabistan, BM iklim müzakerelerini bloke etmiş ve gelişmekte olan ülkelerin konumunu zayıflatmıştır. Bu konuda bkz. http://www.germanwatch.org/presse/2009-10-08.htm. Çin ise, veto yetkisini kullanarak 2009 yılındaki BM İklim Konferansı nda sera gazı salımlarının azaltılmasına ilişkin bir uzlaşıyı engellemiştir. Bu konuda bkz. www.sueddeutsche.de/ politik/966/498262/text/. Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, 5. Aufl. 2009, Art. 20 N. 11. Girdisel ve çıktısal meşruiyet için karş. Scharpf, Regieren in Europa, 1999, s. 16 vd. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

206 nen bir hedef olarak demokrasiyi işaret etmekte, diğer yandan ise bu amaca ulaşmak için yürütülecek olan süreci ifade etmektedir. Demokratikleşme kavramsal açıdan, otoriter iktidar yapılarını iktidarın aşağıdan, toplumsal katılım, işbirliği ve hür iradi özerklik ile denetlenmesini esas alan yapılarla ikame etmeyi amaçlayan tüm faaliyetleri kapsamaktadır. 8 Modern demokrasi teorileri göz önünde bulundurulduğunda, bu teorilerin katılım merkezli demokrasi tipini, yani katılımcı halk iktidarını esas alan katılımcı ve müzakereci demokrasiyi ele aldığı görülür. Bu tarz bir demokrasi, mümkün olduğunca çok kişinin siyasal katkısını olabildiğince çok alanda en üst düzeye ulaştırmayı hedeflemektedir. Kamusal iradenin inşası ve bir sivil toplumun oluşturulması, bu bağlamda en önemli arzulardır. 9 Eşit katılım haklarının kullanımının bağlı olduğu kaynakların ve çevresel kaynakların eşit olmayan bir şekilde paylaşımına ilişkin sorunlar da, özel bir öneme sahiptir. Hiç kimsenin yoksun bırakılamayacağı küresel çevresel unsurlarla (örn. Su, hava, iklim) ilgili siyasal kararların söz konusu olduğu durumlarda, (küresel) demokrasinin genel yararı güvence altına alan denetim işlevi ön plana çıkacaktır. Çünkü bu karar küresel ekosistemler üzerinde ve böylelikle insanların, hayvanların ve bitkilerin somut yaşam koşulları üzerinde etkiler doğuracak, erişim ve paylaşım adaleti bakımından sorunlar doğuracaktır. Çok düzlemli çevre hukuku tam bu noktada, aynı zamanda sosyal adalet sorunları ile bağlantılı olan kolektif çevre koruma menfaatlerinin iradi özerkliğe dayalı düzenlenmesi ve hayata geçirilmesi bakımından kilit bir rol üstlenmektedir. 10 Uluslararası ve ulusalüstü yasama kapsamında demokrasi açıklarının ortaya çıkması durumunda ise, ulusal düzlemde etkiler yaratarak burada çevrenin korunmasına yönelik demokratik parlamenter inisiyatifleri engelleyen ve çevreyi tahrip etmeye elverişli ekonomi hukuku inisiyatiflerini teşvik eden kamu yararı ve iradi özerklik açıkları söz konusu olmaktadır. Uluslararası düzlemde genel yarar bakımından çarpık bir durum da, ekonomik açıdan güçlü (demokratik) devletlerin ortak çevresel unsurların hakça kullanımına ilişkin uluslararası hukuk ilkesini ( equitable 8 9 10 Vilmar, Strategien der Demokratisierung, Bd. 1, 1973, 21. Ayrıca karş. Habermas, Kultur und Kritik, 1973, 11 vd. M. G. Schmidt, Demokratietheorien, 4. Aufl. 2008, 253 vd. Bu konuda Epiney,»Gerechtigkeit«im Umweltvölkerrecht, APuZ 24/2007, 31 vd.; Santarius, Klimawandel und globale Gerechtigkeit, APuZ 24/2007, 18 vd.; Schlüns, Umweltbezogene Gerechtigkeit in Deutschland, APuZ 24/2007, 25 vd.

utilisation of common goods ) ulusal ekonomik menfaatleri lehine umursamazdan gelmesi ve böylelikle zayıf devletlerdeki ve özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki çevresel ve yaşamsal şartların kötüleşmesi suretiyle oluşabilir. Bu nedenle demokratikleşme, devletlerin burada nasıl adil bir şekilde yükümlülük alacağı sorusunun cevaplanması ile de ilgilidir. Bu bağlamda adil ibaresi, hem çevresel sorunların ve zararların oluşumunda devletlerin rolü hem de sorunların çözümünde devletlerin ekonomik ve sosyal gücüne vurgu yapmaktadır. Uluslararası devletler topluluğunun ortak fakat farklılaşmış sorumluluk yaklaşımının demokratik bakımdan somutlaştırılması, burada ön plana çıkmaktadır. 11 C. Küresel Çevresel Yasamanın DemokratikleĢmesi Çevresel yasamanın uluslararası hukuk düzlemindeki demokrasi açıkları, Avrupa Birliği hukukuna ve ulusal hukuka aktarılma ile etkisini devam ettirmektedir. Bunun dışında Avrupa Birliği hükümleri, aktarım sürecinde üye devletlere sıklıkla sadece sınırlı bir hareket alanı bırakmaktadır. Bu durum, demokrasi teorisi açısından önemlidir, zira Alman çevre hukuku günümüzde büyük ölçüde Avrupa Birliği hükümleri tarafından şekillendirilmektedir. Avrupa Birliği nin 70 li yılların başından beri kademeli bir şekilde Avrupa çevre politikasını geliştirmesi, sınıraşan nitelikteki çevresel kirlilik nedeniyle tutarlılık arz etmektedir. Bu bakımdan çevre korumasının Avrupa Birliği hukuku etkisinde kalmadan gelişen bir alanı yok gibidir. Ancak bununla bağlantılı Avrupa artı değeri, 12 her şeyden önce Avrupa Parlamentosu nun Avrupa Birliği çevre hukuku üzerindeki etkisi nedeniyle (md. 175 I, 251 ATA) Avrupa Birliği nin vasat nitelikteki demokratik yasamasının görmezden gelinmesine neden olmamalıdır. Zira Alman çevre hukukunun demokratik meşruiyeti, nihayetinde günümüzde güçlü bir şekilde Avrupa Birliği ve uluslararası çevre hukukunun demokratik meşruiyetine bağlıdır. 207 11 12 Bu hususta daha ayrıntılı olarak karş. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, Die rechtlichen Vorgaben zur Sicherung der Grundversorgung mit Wasser und Sanitärleistungen im Rahmen einer ökologisch-nachhaltigen Wasserwirtschaftsordnung, 2010, 297 vd.; Glass, Die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlichkeit als Bestandteil eines umweltvölkerrechtlichen Prinzipiengefüges, 2008, 131 vd.; Epiney, APuZ 24/2007, 31, 33 vd. www.umweltrat.de/de/themen/rechtlicherregelungsrahmenundvollzug/rechtliche rregelungsrahmenundvollzug_node.html. Daha ayrıntılı olarak bkz. Wegener, Die Zukunftsfähigkeit des europäischen Umweltrechts, ZUR 2009, 459 vd. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

208 I. ULUSLARARASI ÇEVRESEL SÖZLEġMELER HUKUKU Uluslararası çevresel yasamanın önemli bir aracı da, demokrasi teorisi açısından en büyük sorunları ortaya çıkaran uluslararası çevresel sözleşmeler hukukudur. 1. Maddi Bir Temel Ġlke Olarak Demokrasi Devletsel iktidarın hukuka uygunluk aracı olarak demokrasi, dünya ahalisi tarafından meşru kılınmış bir dünya hükümetinin elinde tuttuğu bir dünya iktidarının mevcut olmamasına rağmen günümüzde uluslararası hukuk topluluğunun temel bir prensibi olarak anlaşılmakta ve böylelikle uluslararası hukuk düzeninin meşruiyet yaklaşımı için önem taşımaktadır. Bu tarz bir demokrasi, her şeyden önce Birleşmiş Milletler Şartı nın 2. maddesinde ve Birleşmiş Milletlerin 1966 yılında kabul ettiği insan hakları antlaşmalarının 1. maddesinde güvence altına alınan ve bunun dışında uluslararası teamül hukukunca da tanınan ulusların kendi kaderini tayin hakkına uymalıdır. 13 Uluslararası hukuk biliminde günümüzde en önemli unsuru adil seçimlerin meşruiyeti olan 14 soyut bir demokrasi ilkesi de kısmen kabul görmektedir 15 Karar alımında şeffaflık, katılım hakları ve iyi yönetişim (Good Governance), bireyleri uluslararası hukuk süjesi olarak öne çıkaran uluslararası hukukun yeni demokrasi ilkesine ilişkin tartışmaya şekil vermektedir. 16 Fakat günümüzde geçerli olan uluslararası hukuk düzeninde devletler hala hâkim unsur olduğundan, ulusal hükümetler sözleşmesel uluslararası yasamanın önemli aktörlerini oluşturmaktadır. 17 Ulusal hükümetlerin dolaylı demokratik meşruiyetinden ise, ancak bu hükümetlerin genel ve adil seçimler ile başa gelmiş olmaları durumunda söz edilebilecektir. Ulusal parlamentoların veya Avrupa Parlamentosu nun Birleşmiş Milletler düzleminde kendi çıkar grupları hala mevcut değildir. Bununla birlikte, parlamenter dış politikanın bir aracı niteliğini taşıyan ve hükümetlerin gizli diplomasisine karşı bir denge 13 14 15 16 17 Bu konuda bkz. Petersen, Demokratie als teleologisches Prinzip, 2009, 83 vd.; Thürer, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, AVR 22 (1984), 113, 115. Bu bağlamda karş. Tomuschat, in: Mehdi (Hrsg.), Démocratisation de l Etat, 2002, 101 vd.; Farer, in: Newman/Rich (Hrsg.), Promoting democracy, 2004, 32 vd.; Kokott, Souveräne Gleichheit und Demokratie im Völkerrecht, ZaöRV 64 (2004), 517, 526 vd.; Franck, in: Henkin/Hargrove (Hrsg.), Human Rights, 2004, 75 vd.; ayrıca Lang, VN 46 (1988), 195 vd. (»Menschenrecht auf Demokratie«). Franck, in: Henkin/Hargrove (Hrsg.), Human Rights, 2004, 75 vd. Karş. Herdegen, Völkerrecht, 8. Aufl. 2009, 7 N. 5 vd. Bu konuda bkz. Herdegen, Völkerrecht, 8. Aufl. 2009, 7 N. 3 vd.; 8 N. 1 vd.

unsuru oluşturan parlamenter kurullar öteden beri sıkça tartışılmaktadır. 18 Avrupa Parlamentosu, 2005 yılından beri açık bir tarzda Birleşmiş Milletler bünyesinde gerçek anlamda bilgi edinme, katılım ve denetim haklarına sahip olan bir organ niteliğinde parlamenter bir kurulun kurulmasını talep etmektedir. 19 2. Sivil Toplum Örgütlerinin ve Küresel Kamuoyunun Önemi Doğal yaşam kaynaklarının korunması, geçtiğimiz yıllarda uluslararası hukukun en önemli görevlerinden biri haline gelmiştir. Uluslararası çevresel sözleşmelerin önemi ise, her geçen gün artmaktadır. Bu durum, küresel bir kamu yararını esas alan bir uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunun mevcut demokrasi açıklarını hiçbir zaman önlemeyeceği düşüncesini akla getirmektedir. Bununla birlikte son olarak 2009 yılı sonunda Stockholm deki Birleşmiş Milletler İklim Konferansı nın gösterdiği gibi, acil ihtiyaç duyulan çevre sözleşmeleri bile hükümetler tarafından belirlenen karşıt (ekonomik) menfaatler nedeniyle başarısızlıkla sonuçlanmaktadır. Uluslararası çevre hukukunun buna rağmen gerçekleşen anlam değişiminin bir nedenini de, demokrasi açıkları açısından mühim olan yasama usullerinin hususiyetinde aramak gerekir. Zira ne bir hükümet iştiraki amacı ne de ekonomik bir gaye güden sivil toplum örgütleri, küresel kamuoyunun bir parçası olarak gerek biçimselleştirilmiş (BM Şartı md. 71) gerekse de biçimsel olmayan katılım usullerinde çevre alanında önemli bir rol oynamaktadır. Ulusal bencilliklerden bağımsız bir şekilde küresel çevrenin korunması için hareket eden uzman örgütler olan Greenpeace veya Dünya Doğa Koruma Vakfı (WWF) gibi ulusaşırı kuruluşlar, özellikle 1992 yılında Rio de Janerio da düzenlenen BM Çevre Zirvesinin hazırlıkları çerçevesinde resmi olarak tanındıktan sonra (Resolution 44/228) bu alanda ciddi bir önem kazanmıştır. 20 Bu tür örgütlerin uluslararası müzakereleri gözlemlemesi, biçimsel şekilde görüş beyan etmesi ve kamuoyunu bilgilendirmesi, müzakerelerin ve müzakerelerin sonuçla- 209 18 19 20 Bu hususta bir özet için bkz. Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht, 2009, N. 316 vd. Karş. EP-Resolution zur UN-Reform v. 09.06.2005, www.kdun.org/de/aktuelles/pm 010-ep.php. Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht, 2009, N. 631; Sands, Principles of Environmental Law, 2. Aufl. 2003, 172 vd, 195; Kohout/Mayer-Tasch, Das ökologische Weltgewissen, APuZ 2002, 15, 18; Willets (Hrsg.), The Conscious of the World: The Influence of NGOs in the UN System, 1996, 55 vd. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

210 rının şeffaflığına önemli bir katkı sunmakta ve böylelikle uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunun gelişimine hizmet etmektedir. 21 Sivil toplum örgütleri bunun dışında, çevresel sözleşmelerin uygulanmasının denetimi bakımından önem taşımaktadır. Sözleşmesel uluslararası hukuktaki idari denetim mekanizmalarının zayıflığı karşısında, gerekli ve destekleyici bir denetim ancak küresel kamuoyu vasıtasıyla gerçekleşebilir. Uluslararası kamuoyunun hükümetlerden bağımsız kesimlerince yürütülecek bir izleme, bu bakımdan uluslararası sözleşmelerin hayata geçirilmesi açısından son derece mühimdir. 1994 yılında kabul edilen Çölleşme İle Mücadele Sözleşmesi (CCD) 22 gibi birçok sözleşme, bu role açık bir şekilde yer vermektedir. Çevre alanında faaliyet gösteren ulusaşırı sivil toplum örgütlerinin uluslararası politika ve yasamadaki önemi ve ekolojik vicdan olarak rolleri bilhassa, küreselleşme çağında devletlerin elinden iktidarlarının alınması hususu ile daha iyi anlaşılacaktır. 23 Çevre ve ekonomi politikasına ilişkin yaşamın sürdüğü coğrafik evren, günümüzde küresel bir niteliğe sahiptir ve devletlerin temsili demokrasi için tasarlanmamış bir boyuttadır. Kendi birikim ve görüşlerini uluslararası müzakerelere katmak ve kamuoyuna sunmak amacıyla sivil toplum örgütleri, çevre alanında her halükarda ulusal parlamentolardan daha etkili bir biçimde örgütlenme yapılarını kurmuştur. Bu husus, sivil toplumun demokratik katılımının küresel niteliğe ulaşmasının önemli bir koşuludur. Son zamanlarda küresel yönetişim global governance kavramı bağlamında tartışılan katılım merkezli demokrasinin bir biçimi burada söz konusudur. 24 Katılım merkezli demokrasi yaklaşımı son zamanlarda ayrıca, değişik uluslararası çevresel sözleşmelerde halkın katılımına ve çevresel bilgilere erişimine ilişkin uygun hükümler ile normatif bakımdan kabul görmüştür. Bu bağlamda bölgesel uluslararası hukuka dâhil olan ve 1998 yılında kabul edilen, Çevresel Konularda Bilgiye Erişim, Çevresel Karar Verme Sürecine Halkın Katılımı ve Yargıya Başvuru Sözleşmesi (Aarhus Söz- 21 22 23 24 Daha ayrıntılı olarak bkz. Herdegen, Völkerrecht, 8. Auf. 2009, 10 N. 12; Oberthür u. a., Participation of NGOs in International Environmental Co-operations. UBA, 2002. Karş. Giriş, md. 3a, 5d), 6d), 9, 10, 13, 14 CCD. Daha ayrıntılı bkz. Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, 2. Aufl. 2007, 1 N. 27. Kohut/Mayer-Tasch, APuZ 2002, 15, 20; Höffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, 1999, 53 vd. Karş. Abschlußbericht der Enquete-Kommission»Globalisierung der Weltwirtschaft «, BT-Drs. 14/9200, Kap. 10»Global Governance«, 415 vd.

leşmesi) öne çıkmaktadır. Aarhus Sözleşmesi, uluslararası çevre hukukunun çevre hukukunu ve insan haklarını birbirine bağlayan yeni bir anlayışını yansıtmaktadır. Bu sözleşme, sadece taraf devletler bakımından mükellefiyetler doğurmakta olmayıp, aynı zamanda yurttaşlar için de bireysel haklar öngörmektedir. Aarhus Sözleşmesi, çevre hukuku ilkelerinin ancak ilgili tüm tarafların karar alım sürecine dâhil edilmesi durumunda gerçekleştirilebileceği düşüncesine dayanmaktadır. 25 Aarhus Sözleşmesi ayrıca, uluslararası çevre hukukunda temel yaklaşım olarak katılımcı demokrasiyi esas alan bir paradigmayı temsil etmektedir. Aarhus sözleşmesi, bilgi edinme özgürlüğü ve katılım haklarının güvence altına alınması suretiyle sivil toplumun idari karar alım süreçlerine daha güçlü bir şekilde dâhil olmasını hedeflemekte ve böylece gerek çevrenin korunmasına gerekse de demokrasi ilkesinin güçlenmesine hizmet etmektedir. 26 Aarhus Sözleşmesi nin yargısal başvuru ile ilgili en önemli hükmü ise, ilgili halka ve çevre örgütlerine geniş bir yargısal başvuru imkânı tanıyan 9. maddede düzenlenmiş olan çevresel toplu davadır. Hazırlanış sürecinde Avrupa daki sivil toplum örgütlerinin Aarhus Sözleşmesi için sarf ettiği yoğun çabalar düşünüldüğünde, 27 çevresel toplu davaların uluslararası çevre hukukunun gelişimi için taşıdığı önem daha iyi anlaşılacaktır. Sivil toplum örgütleri, uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunda son olarak kamu yararının korunması yönünde etkili olmaktadır, zira sivil toplum örgütleri küresel çevre korumasının etkililiğine hizmet etmekte ve -internet çağında- epeydir ulusal sınırları aşmış olan küresel kamuoyunun iradi özerkliğini geliştirmektedir. 3. Ġklim DeğiĢikliği Meselesi: Çevre Koruması, Ġnsan Hakları ve Uluslararası Sorumluluk Topluluğu Bir başka demokratikleşme ihtiyacı da, iklim değişikliği nedeniyle ortaya çıkan ve Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi nin (UNFCCC) 3. maddesi ve 4. maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen, taraf devletlerin etkin ve uluslararası açıdan etkili bir azaltma ve uyarla- 211 25 26 27 UNECE, Aarhus Convention, http://www.unece.org/env/pp; daha ayrıntılı Bratrschovsky, Wissen ist Macht Auch im Umweltschutz, in: Eisenberger u. a. (Hrsg.), FS für B.-C. Funk, 2003, 3, 7. Karş. Giriş, md. 1; daha ayrıntılı bkz. Fisahn, Effektive Beteiligung solange noch alle Optionen offen sind, ZUR 2004, 136 vd. Daha ayrıntılı bkz. Schlacke u. a., Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung u. Rechtsschutz im Umweltrecht, 2010, 5 vd. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

212 ma politikasına ilişkin sorumluluğu konusunda ortaya çıkmaktadır. Sera gazı emisyonlarının ancak belirgin bir tarzda azaltılmasının iklim değişikliğinin ortaya çıkardığı neticelere uyum giderlerini finanse edilebilir sınırlarda tutması, iklim değişikliği ile mücadeleye yönelik bir azaltma politikasının ihmal edilmemesini gerektiren nedenlerin başında gelmektedir. Bunun yanı sıra halkın, paralel uyarlama politikası çerçevesinde iklim değişikliğinin ortaya çıkardığı neticelere hazırlanması ve etkili bir uyarlama yaklaşımı ile iklim değişikliğinin sonuçları ile mücadele politikasına aktif bir şekilde dâhil edilmesi gerekir. Tüm toplumsal grupların dâhil edilmesi bilhassa, gerek üretim gerekse de tüketim açısından küresel ısınmaya neden olan davranışların değiştirilmesi ile tahminen 1,8 4,0 C olacağı düşünülen yerkürenin sıcaklık artışının hem çevre hem de insanların, hayvanların ve bitkilerin yaşam koşulları üzerinde doğuracağı etkileri sınırlamak açısından gereklilik arz etmektedir. 28 Sivil toplum örgütlerine burada da küresel sorunlar ve bölgesel yaklaşımlar arasında önemli bir arabuluculuk rolü düşmektedir. Sivil toplum örgütleri bu bağlamda glokalist olarak ahalinin davranış değişliklerini teşvik edebilir. 29 Fiili davranış değişiklikleri, acil bir gereklilik arz etmektedir. Çünkü iklim değişikliği nedeniyle oluşan doğal felaketler, dünya çapında yılda 300.000 insanın canına mal olmaktadır. Birleşmiş Milletler eski genel sekreteri Kofi Annan başkanlığında Global Humanitarian Forum tarafından Mayıs 2009 de yayınlanan bir raporun gösterdiği gibi, iklim değişikliğinin doğurduğu insani etkiler felaketsel boyutlara ulaşmıştır. 30 Bu rapora göre dünya çapında 300 milyon insan küresel ısınmanın olumsuz etkilerine maruz kalmaktadır. İklim değişikliği olgusu, tahrip edilmiş bir çevre ve bunun bir sonucu olarak kıtlık ve hastalıklar nedeniyle 2030 yılına kadar yılda yaklaşık yarım milyon insanın ölümüne neden olabilecektir. Çoğunluğu Asya ve Afrika da yer alan dünyanın en fakir bölgelerinde yaşayan yaklaşık dört milyar insan, deniz seviyesinin yükselmesinin veya su baskını, fırtına ve kuraklık gibi doğal felaketlerin tehdidi altındadır. İklim değişikliği, bu bölgelerde yıllık 125 milyar dolarlık bir ekonomik kayba neden olmaktadır. Uluslararası tartışma bu nedenle ik- 28 29 30 Köck/Möckel, Naturschutzrecht im Zeichen des Klimawandels, NuR 2009, 318. Kohout/Mayer-Tasch, APuZ 2002, 15, 22; ayrıca bkz. Altvater/Brunnengräber, NGOs im Spannungsfeld von Lobbyarbeit und öffentlichem Protest, APuZ 2002, 6, 9 vd. GHF, Human Impact Report: Climate Change The Anatomy of a Silent Crisis, 2009.

limsel adalet - climate justice kavramı etrafında yürütülmektedir. 31 Çevrenin korunması için ve aynı şekilde başta yaşama hakkı olmak üzere insan haklarının gerçekleştirilmesi için bu bağlamda, uygun bir uluslararası ve ulusal iklim koruma ve uyarlama politikasının önemi kendini göstermektedir. II. AVRUPA BĠRLĠĞĠ NĠN VE ÜYE DEVLETLERĠN ÇEVRESEL YASAMASI 2009 yılında Lizbon Antlaşması ile reforme edilen çevresel yasama, yetki ve usuller bakımından oldukça sınırlı bir şekilde değiştirilmiştir. Çevrenin korunmasına ilişkin Birlik hukuku tedbirleri nin yetki dayanakları, artık Avrupa Birliği nin Çalışma Usulüne İlişkin Antlaşma nın (AB- ÇUİA) 192. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer almaktadır. ABÇU- İA nın 192. maddesinin 1-3. fıkraları, bölünmüş (yarışan) yetki olarak üye devletlerin yetkisinin yanında ortaya çıkan Avrupa Birliği nin esas çevre koruma yetkisini düzenlemektedir. Üye devletler ABÇUİA nın 2. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, ancak Avrupa Birliği bizzat harekete geçmediği sürece yetkiye sahiptir. ABÇUİA nın 191. maddesinin 1. fıkrasının 4. cümlesine ise, iklim değişikliği ile mücadele amacıyla ilaveler yapılmış, bu şekilde küresel ısınma ile mücadelenin önemine vurgu yapılmıştır. Bunun haricinde sınırlı yetki prensibi ve ölçülülük prensibi, eskiden olduğu gibi geçerli olmaya devam edecektir. 32 Reform Antlaşması, yasama usulü bakımından da çok küçük değişiklikler getirmiştir. ABÇUİA nın 192. maddesinin 1. fıkrası uyarınca Avrupa Parlamentosu ve Konsey, olağan yasama usulü kapsamında (önceden: ortak karar alma usulü) Ekonomik ve Sosyal Komite nin ve Bölgeler Komitesi nin görüşü alındıktan sonra ABÇUİA nın 191. maddesinin 1. fıkrasında belirtilen hedeflerin (çevrenin muhafazası, korunması ve kalitesinin iyileştirilmesi, insan sağlığının korunması, kaynakların ihtiyatlı kullanımı, uluslararası çevresel korumanın teşviki, özellikle iklim değişikliği ile mücadele) hayata geçirilmesine ilişkin karar alabilir. Mevcut çevresel kalitenin iyileştirilmesi ise, Avrupa Birliği Antlaşması nın (ABA) 21. maddesinin 2. fıkrasının f) bendi uyarınca artık uluslararası düzlemde de geçerli olacak bir ölçüttür. Ulusal parlamentoların subsidiarite denetimi kapsamında Avrupa Birliği (çevresel) yasamasına dâ- 213 31 32 Daha ayrıntılı karş. Santarius, APuZ 2002, 18 vd. Konsolidierte Fassungen d. Vertrags über die EU und des VAEU, ABl. EU Nr. C 115 v. 09.05.2008, s. 206 vd. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

214 hil edilmesine ilişkin olarak 2 numaralı Protokolde öngörülen durum ise yenidir. 33 (bkz. aşağıda. D. IV. başlığı) Ancak Lizbon Antlaşması nın yürürlüğe girmesinden önce mevcut olan ve demokratik iki düzlemli modelin demokrasi yaklaşımına bağlanan 34 demokrasi açıklarının etkisini sürdürdüğünü ifade etmek gerekir. Bundan sonraki hareket noktası ise, temsili demokrasi ilkesinin güvence altına alındığı ABA nın 10. maddesinin 1. fıkrasıdır. Avrupa Birliği düzlemi için ilk meşruiyet kemendi olan ve doğrudan AB yurttaşları tarafından seçilen Avrupa Parlamentosu, olağan yasama usulünün öngörüldüğü hallerde yalnızca eksik yani yarı biçimde yasamaya katılmakta, yasamaya ilişkin diğer yarımı ise Konsey tamamlamaktadır. Özel yasama usullerinde ise karş. md. 192 f. 2 ABÇUİA Konsey, yani üye devletlerin hükümetleri yasamaya tek başına yetkili olmakta, Avrupa Parlamentosu nun ise sadece görüşü alınmaktadır. Konsey de temsil edilen hükümet üyelerinin ulusal parlamentolar üzerindeki demokratik geri bildirimi (ABA md.10 f. 2) şeklindeki ikinci meşruiyet kemendi ise, dolaylı kalmaktadır. 1. Çevresel Bir Unsur Olarak Suyun DemokratikleĢmesi Demokratik açıdan ortaya çıkan çarpıklık, çevre hukuku üzerinde de etkiler doğurmaktadır. Bu durumu, (iklimsel) duyarlılığa sahip çevresel bir unsur olan su vasıtasıyla açık bir şekilde ortaya koyabiliriz. ABÇU- İA nın 192. maddenin 1 ve 2. fıkralarında su için farklı yasama yetkileri öngörülmüştür: Su kalitesine ilişkin tedbirlerin söz konusu olduğu durumlarda, ABÇUİA nın 191. maddesinin 1. fıkrası ve böylelikle olağan yasama usulü uygulanacaktır. Buna karşın su miktarının yönetimine ilişkin tedbirlerin alınacağı hallerde ise, ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrasında öngörülen özel yetki hükmü devreye girmektedir. Konsey tarafından oy birliği ile karar alınmasını zorunlu kılan bu hüküm, Avrupa Parlamentosu na ise sadece bir görüş bildirme hakkı tanımaktadır. ABÇUİA nın 2. fıkrasının b) bendinin 2. cümlesi ise, su kaynaklarının hem dolaylı hem de dolaysız teminine ilişkin tedbirlerin söz konusu olduğu durumlarda kapsamlı bir şekilde uygulanabilmektedir. Bu hüküm ayrıca, ABÇUİA nın 11. maddesi ve 191. maddesinin 1. ve 3. fıkraları 33 34 Daha teferruatlı bkz. Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 5, EGV N. 38. Bu konuda bkz. Lübbe-Wolff und Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL (2001), 246, 255 vd.; 265 vd.; 148, 155, 159 vd.

çerçevesinde suyun tasarruflu kullanımı amacıyla kaynakların korunmasına yönelik tedbirler gibi sürdürülebilirlik hedefine hizmet eden çevre politikası hedeflerini de kapsamaktadır. 35 Avrupa daki su kaynaklarının miktarsal yönetimi, Avrupa Birliği ahalisi için büyük bir önem taşımaktadır. Kamusal su temini alanındaki su hizmetleri bağlamında düşünüldüğünde bu husus daha iyi anlaşılacaktır. Zira burada önceki ham su teşviki ile doğrudan bir bağlantı mevcuttur. Aynı durum atık su arıtımı için söz konusudur, çünkü atık su arıtımı Avrupa da öncelikle kanalizasyonlar üzerinden gerçekleştirilmekte ve bu kanalizasyonlar yüksek düzeyde içme suyu tüketimine işaret etmektedir. 36 Avrupa su kaynaklarının miktarsal yönetiminin Avrupa ahalisi için taşıdığı ciddi öneme rağmen, AB- ÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrası Avrupa Parlamentosu nu yasamaya eşit bir şekilde katmak yerine, yasama sürecinin dışında bırakmıştır. Devletin kendi su kaynakları üzerinde sınırsız bir egemenliğe sahip olduğu düşüncesini esas alan klasik devlet egemenliği anlayışının burada öne çıktığını belirtmek gerekir. 2. Ġklim DeğiĢikliği Çağında Devlet Merkezli Miktarsal Su Yönetimi? ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenleme dar yorumlanması gereken bir istisna hükmü olarak görülse de, 37 bu düzenlemenin klasik devlet merkezliliğinin küresel çevresel değişiklikler karşısında sorunların ortaya çıkmasına neden olduğunu ifade etmek gerekir. Miktarsal yönetime de hizmet eden bir niteliğe sahip olan yeterli bir kaliteye sahip suyun temini, çevresel durumun yanı sıra gerek Birliğin gerekse de üye devletlerin kamu hizmetleri ve iç güvenliğini ilgilendirmektedir. Avrupa Birliği topraklarında bulunan yerel su kaynaklarının sahip olduğu mevcut miktar, hem üye devletlerin hem de Avrupa Birliği nin ahalisinin içme suyu temininin güvenliği için kritik öneme sahiptir. Miktarsal su yönetimi bu bağlamda, gelecekte ulusal ve Avrupa Birliği politi- 215 35 36 37 Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 175 EG, N. 4. İklim değişikliğinin sonuçları ve yok olan su kaynakları karşısında son zamanlarda mevcut atık su arıtımının ekolojik-sürdürülebilirlik açısından optimize edilmesi amacıyla yeni atık su konseptlerinin araştırılması talebi dile getirilmektedir. Bu konuda bkz. von Keitz/Kraemer, in: von Keitz/Schmalholz (Hrsg.), Handbuch der EU- Wasserrahmenrichtlinie, 2002, 233 vd.; EEA, Climate change and water adaptation issues, 2007. EuGH v. 30.01.2001, Rs. C-36/98 (»Spanien/Rat«), EuGH, Slg. I-2001, S. 779, N. 46, 49, 55; Käller, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 175 EGV N. 23; Calliess, in: Ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 175 N. 21; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 175 EG, N. 15. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

216 kalarının bir öğesi olarak şimdikinden daha güçlü bir şekilde ön plana çıkacaktır, çünkü küresel iklim değişikliği Avrupa da bulunan su kaynakları üzerinde farklı biçimde etkiler doğurmaktadır. Günümüzde güney Avrupa başta olmak üzere Avrupa Birliği nin bazı kesimlerinde şiddetli kuraklık dönemlerinde sınırlı bir şekilde su temini gerçekleştirilebilmektedir. Doğu Almanya da da bu tür bölgelerin mevcut olduğunu ifade etmek gerekir. Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung adlı kurumun 2005 yılında ve Avrupa Çevre Ajansı nın 2007 yılında gerçekleştirdiği güncel iklim araştırmaları, 2030 yılına kadar başta Portekiz, İspanya ve Güney İtalya olmak üzere Avrupa Birliği topraklarının geniş bir bölümünde yağışsız yazların yoğunlaşacağını ve sürekli kuraklık dönemlerinin yaşanacağını tahmin etmektedir. 38 Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung adlı kurumun 2009 yılında yayınladığı güncel bildiride belirttiği gibi, Elbe Nehri nin su seviyesinin düşük olduğu dönemlerde nehrin kaynağının bulunduğu ve denize döküldüğü yerde bulunan ekonomi alanları arasındaki anlaşmazlıklar gün geçtikçe artmaktadır ve Tuna nehrine su sağlayan Alp Dağları nda bulunan kar kütleleri ciddi düzeyde azalmıştır. Su dengesi açısından ortaya çıkacak uzun vadeli sonuçlar, ekolojik ve ekonomik gelişim perspektiflerini birçok yerde derin bir şekilde etkileyecektir. Su kaynakları, günümüzde bile Almanya da olduğu gibi diğer Avrupa Birliği ülkelerinde enerji sektöründe, tarımda, denizcilikte ve turizmde çok yoğun bir şekilde kullanılmaktadır. Bu noktada farklı sorular akla gelebilmektedir. Örneğin, iklim değişikliği nedeniyle gelecekte bir bölgede var olan fazla suyun başka bir bölgeye - misalen Elbe Nehri nden Tuna Nehri ne - taşınmasının gerekip gerekmeyeceği sorulabilir. Bunun haricinde Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi, yüzey sularının ekolojik ve kimyasal bakımdan iyi durumunun ve yer altı sularının miktarsal ve kimyasal bakımdan iyi durumunun güvence altına alınmasını öngören bir su kaynakları yönetimini emretmektedir. Ancak, yerel bazda su kaynaklarının azalmasına neden olan değişen iklim koşulları altında bu tarz bir yönetim nasıl gerçekleştirilecektir? 39 Bu noktada, Avrupa su kaynaklarının miktarsal yönetimini de dikkate alacak su yönetimi açısından uygun olan bir çözüme gereksinim vardır. 38 39 EEA, Climate change and water adaptation issues, 2007, 14 vd.; Schröter u.a./ Potsdamer-Institut, Klimawandel in Deutschland, Vulnerabilität und Anpassungsstrategien Klimasensitiver Systeme, 2005. Bu sorular, 12.10.2009 tarihinde Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung tarafından gerçekleştirilen toplantının konusunu oluşturmakta idi, www.pik-potsdam.de.

ABÇUİA nın 191 ve 192. maddelerinde belirtilen hedefler ve ABÇU- İA nın 11. maddesinde yer alan çevresel hükümler ile birlikte su kaynaklarının miktarsal yönetimi, Avrupa su kaynaklarının ekolojik-sürdürülebilirlik bakımından miktarsal yönetimini zorunlu bir biçimde ilkeselleştirmekte ve üye devletlerin özel ekonomisinin, tarımının, su idaresinin ( su temini, atık su arıtımı) ve turizminin su ihtiyacını bu ilkeye uygun hale getirme gereğini doğurmaktadır. İklim değişikliği bağlamında ihtiyat ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerini de dikkate alan uzun vadeli bir miktarsal yönetim stratejisi 40 ( water scarcity management ), günümüzde en az su idaresine ilişkin uyarlama tedbirlerinin tesisine yönelik stratejiler kadar gereklidir. 41 Su bakımından fakir olan üye ülkelerde yüksek maliyetli sulama sistemleri kullanılmadan sudan özenli yararlanmayı sağlayan tarım usullerine geçilmesi, su tasarrufunu sağlayan üretim tekniklerinin sanayide kullanılması ve bireylerin devlete karşı ileri sürebilecekleri bir su hakkının ( kişi başına günlük 20 litre ) 42 ihlalini doğurmayacak şekilde su idaresinin su tasarrufu sağlanacak tarzda üye devletlerce yeniden düzenlenmesi, bu stratejiler kapsamında değerlendirilebilir. Böylelikle ulusal ve Avrupa paylaşım ve erişim adaleti, Avrupa su kaynakları bakımından tekrar ön plana çıkmaktadır. Su sektörünün gelecekteki iklim değişikliklerine uyumu, su temini ve su ihtiyacı bilânçosunun dengeliliği bakımından ciddi bir önem taşımaktadır. Bu nedenle uyum tedbirlerinin ulusal ve Avrupa Birliği çerçevesinde birbirine iyi bir şekilde uyum sağlaması gereklidir. Bu tedbirler, ihtiyat ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerinin dikkate alınarak Avrupa Birliği ahalisinin yerel su kaynakları ile kamusal su teminini uygun bir şekilde güvence altına alınmasında belirleyici bir role sahiptir. Avrupa daki hayati su kaynaklarının kullanımına ve yönetimine ilişkin bu bağlamda gerekli olan kararlar, ilgili yerdeki kamuoyunun dâhil edilmesi suretiyle gerek Avrupa Birliği gerek ulusal gerekse de bölgesel düzlemde mümkün 217 40 41 42 Bu konuda bkz. Möckel/Köck, NuR 2009, 318 vd.; Köck, Klimawandel und Recht, ZUR 2007, 393 vd. Karş. Alcamo u.a., A grand challenge for freshwater research: understanding the global water system, Environmental Letters 3 (2008), 1 vd.; UN, Water Adaptation in National Adaptation Programmes for Action. Freshwater in Climate Adaptation Planning and Climate Adaptation in Freshwater Planning, Dialogue Paper (Björklund u.a.), 2009 Bu hakkın hukuki kökeni ve somutlaştırılması için bkz. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010. Alman federal Hükümeti de, bu hakkı açık bir şekilde tanımaktadır, BT-Drs. 17/1120 v. 19.3.2010. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

218 olduğunca demokratik bir güvenceye ihtiyaç duymaktadır. Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi nin kapsamlı ve aktif bir katılımı öngören 14. maddesi, bu bağlamda öne çıkan bir düzenlemedir. Suların yönetiminin Birlik düzeyinde önem taşıdığı hususuna, Avrupa yasama organı olan Konsey ve Avrupa Parlamentosu tarafından daha önce de Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi nde (2000/60/EG) suların kalitesi bakımından vurgu yapılmıştır. Su kaynaklarının miktarsal yönetime ilişkin ilave yönetim hükümleri ise halen mevcut değildir. ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendine uyacak şekilde öncelikle ulusal menfaatleri gözeten ve Avrupa Parlamentosu nu yasama sürecine eşit bir şekilde dâhil etmeyen bir yönerge ise, bu durum karşısında ikna edici olmaktan uzak olacaktır. Avrupa devletler ve anayasa birliğine uygun postdevletsel (poststaatlich, ç.n.) bir bakış açısı her halükarda, kendi su kaynaklarının niteliksel kullanımına ilişkin olarak ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinde ifade edilen klasik egemenlik anlayışının, Avrupa ahalisi esas alınarak oluşturulacak Avrupa Birliği nin ve üye devletlerin ortak bir sorumluluk anlayışı lehine aşılması gerektiği sonucuna götürmektedir. Ortak çevresel standartları esas alan bir miktarsal yönetim, ancak bu şekilde Avrupa daki sınıraşan (tatlı) su kaynaklarını güvence altına alabilir ve miktarsal aşırı yararlanmayı önleyebilir. 43 Birlik çapında mümkün olabilecek en iyi demokratik çevresel ve kaynaksal koruma 44 cephesinden bakıldığında, Avrupa ahalisi tarafından doğrudan meşru kılınan tek organın Birlik ahalisi için hayata önem taşıyan meselelerde karar alımına ortak olamaması, bu bakımdan tatmin edici nitelikte değildir. Olağan yasama usulünün uygulanabilmesi için Komisyon ve Konsey in bu nedenle, ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrası çerçevesinde burada oybirliği ile alınmış bir kararı dikkate alması gerekmelidir. 43 44 Son olarak burada ortak kaynakların uygun kullanımına ilişkin bir sorumluluk da söz konusudur. Bu hususta karş. Glass, Die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlichkeit als Bestandteil eines umweltvölkerrechtlichen Prinzipiengefüges, 2008, 131 vd.; Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 297 vd. Çevrenin olabilecek en iyi şekilde korunması ilkesi ile ilgili olarak bkz. Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993; Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, 131 vd.

3. Kapsamlı Bir Katılımın Gerekliliği Etkin bir miktarsal su yönetiminin önemi, niteliksel bir su yönetimi için Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi nin 14. maddesinde de düzenlenmiş olan halkın kapsamlı bir şekilde katılımını gerekli kılmaktadır. Yönergenin 14. maddesi bu bağlamda, halkın geniş kapsamlı bir katılımının yanı sıra ilgili birimlerin de katılımını öngörmektedir. Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi böylece, sivil toplumun su yönetimi ile ilgili tüm meselelere aktif bir şekilde katılımına açık bir şekilde yer vermektedir. Yönergenin 14. maddesi böylelikle, entegre su yönetiminin farklı aşamalarında hem bireylerin hem de bireylerin oluşturduğu birliklerin dahil olmasına imkan sağlamaktadır. Bu çerçevede ahalinin uygun bir tarzda bilgilendirilmesi ve su açısından önem arz eden kararlara katılımının sağlanması gereklidir. Bu durum, su temini ve atık su arıtımına ilişkin yerel düzeydeki kararlar için de geçerlidir, zira bu tür kararların da bölgesel su idaresi üzerinde etkiler doğurması mümkündür. Ancak yönergenin 14. maddesi, aktif katılıma ilişkin ayrıntılı hükümlerin düzenlenmesini üye devletlere bırakmıştır. III. AVRUPA BĠRLĠĞĠ VE ÜYE DEVLETLERĠN ULUSLARARA- SI YETKĠLERĠ: ÇEVRE VE TĠCARET İki düzlemli sistemin üye devletler açısından çevresel sonuçlar doğuracak diğer demokrasi açıkları, uluslararası düzlemde ortaya çıkmaktadır. Uluslararası çevresel sözleşmelerin akdedilmesinin söz konusu olduğu durumlarda, Avrupa Birliği (ABA md. 1, ABÇUİA md. 216) ve üye devletler sahip oldukları tüzel kişilik sayesinde uluslararası devletler topluluğunun üyesi olarak sahneye çıkmaktadır. ABÇUİA nın 191. maddesinin 4. fıkrası ve 192. maddesinde 45 ele alınan çevresel dış yetkiler bağlamında, çevresel sözleşmelerin gerek Avrupa Birliği gerekse de üye devletlerce akdedilebileceğini ifade etmek gerekir ( çevre politikası alanında sözleşme akdetmeye ilişkin paralel yetki 46 ). Çünkü ABÇUİA nın 191. maddesinin 4. fıkrası, Avrupa Birliği ve üye devletlerin kendilerine tanınan yetki çerçevesinde üçüncü devletlerle veya uluslararası örgütlerle işbirliği yapacağından söz etmektedir. Uluslararası çevresel sözleşmeler, bugüne kadar ATA nın 175 maddesine dayandırılmakta idi, bundan böyle 219 45 46 Karş. Käller, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 174 EGV N. 46, 52; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 174 EGV N. 48. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 300 EGV N. 5. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

220 ise ABÇUİA nın 192. ve 216 maddeleri bağlamında 218. maddesinin 4. fıkrasına dayandırılacaktır (genel sözleşme akdetme yetkisi). Uluslararası çevresel sözleşmeler bağlamındaki yasama usulü ise, şimdiye kadar ATA nın 300. maddesince ele alınmakta idi. Bu çerçevede Komisyon ve Konsey e belirleyici roller verilmiş, Avrupa Parlamentosu nun ise etkili bir rolünden söz etmek mümkün değil idi. Müzakerelerin başlatılmasına yönelik teklif hakkına sadece Komisyon sahip iken, Konsey Komisyon a müzakereler için vekâlet verir, Komisyon tarafından müzakere edilen sözleşme ise Konsey tarafından topluluğun adına bir karar ile onaylanır idi. Avrupa Parlamentosu, gerek müzakereler esnasında gerekse karar için herhangi bir rol oynamamaktaydı. Çünkü ATA nın 300. maddesinde Avrupa Parlamentosu için sadece, duruma göre çok geç bir aşamada gerçekleşen bir dinlenme hakkı ve bağlayıcı nitelikte olmayan bir görüş bildirme hakkı öngörülmekteydi. Topluluğun çevresel sözleşmeleri bu nedenle, büyük ölçüde üye devletlerin bir meselesi olarak kalmış idi. Aarhus Sözleşmesi nin kabulüne ilişkin olarak 17.2.2005 tarihli 2005/370 sayılı karar, 47 bu duruma örnek teşkil etmektedir. Lizbon Antlaşması ile bu bağlamda demokratik etkiler ortaya çıkaracak bir değişiklik öngörülmüştür, zira uluslararası sözleşmelerin akdedilmesine ilişkin usulde Avrupa Parlamentosu nun ABÇUİA nın 218. maddesi çerçevesinde sahip olduğu haklar güçlendirilmiştir. ABÇUİA nın 218. maddesinin 4. fıkrasının a) bendi uyarınca, olağan yasama usulünün uygulanmasının gerekli olduğu alanlarla ilgili antlaşmalar da artık Avrupa Parlamentosu nun onayına ihtiyaç duymaktadır. ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrasında belirtilen çevresel konularda ise, eskiden olduğu gibi Avrupa Parlamentosu nun sadece dinlenilmesi öngörülmüştür. ABÇU- İA nın 218. maddesinin 4. fıkrasının b) bendinde daha önce mevcut olan demokrasi açığı, bu nedenle varlığını sürdürmeye devam etmektedir. 1. Çevresel Bir Öğe Olarak Su ve Çevresel Hizmetler ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinin 2. cümlesi bağlamında Avrupa daki su kaynaklarının miktarsal yönetimini ilgilendiren uluslararası sözleşmelerin söz konusu olduğu hallerde de, bazı özel durumlar ortaya çıkacak, Avrupa Parlamentosu ortak karar alım hakkına sahip olmayacaktır. Burada Konsey, Komisyon un önerisi üzerine oy birliği ile tek başına karar alacaktır. 47 ABl. EG 2005 L 124, 1.

Çevre hukukuna ilişkin bu yetki normu ileriki zamanlarda, hizmetlerin ticaretinin serbestleştirilmesi (Liberalisierung, ç.n.) (WTO/GATS) cephesinden Avrupa su sektörü ile ilgili olan uluslararası sözleşmeler kapsamında çevresel bir öğe olarak suyun ve Avrupa Birliği yurttaşlarının Avrupa su kaynaklarına ilişkin demokratik iradi özerkliği aleyhine etkiler doğurabilecektir. Avrupa su sektörü, ABÇUİA nın 218. maddesi uyarınca uluslararası sözleşmelerin müzakerelerine başlanması için öneri hakkına sahip tek organ olan Komisyon tarafından küresel hizmet ticareti alanında öncelikle ekonomik bir sektör olarak görülecektir. Dünya Ticaret Örgütü ise, burada GATS ın (Hizmet Ticareti Genel Antlaşması - General Agreement on Trade and Services) uygulama alanına giren olası bir serbest ticaret sektörünün söz konusu olduğu görüşündedir. Bu nedenle Komisyon, WTO/GATS düzleminde 2003/2004 yıllarında yeni bir kategori niteliğindeki çevresel hizmetleri ve bunun alt kategorileri olarak atık su ve suyu devam etmekte olan Doha Raundu müzakerelerine katmıştır. 48 Çevresel hizmetlerin serbestleştirilecek hizmetler kataloguna dâhil edilmesi ise kamuoyunda ciddi tartışmalara neden olmuştur. Çevre veya suların korunması hukukuna ilişkin raunt ile dolaylı bir şekilde kısıtlanan kamusal (yerel) su idaresinin su ve atık su hizmetlerinin ( kamu hizmetleri ) ortaya çıkaracağı hukuki sonuçların tümüyle belirsiz bir nitelikte olması, bu tartışmaların nedenlerinden biridir. 49 Avrupa su sektörünü Avrupa Birliği nin dış ticarete ilişkin yetkilerinin serbestleştirme perspektifleri açısından ele aldığımızda ise, Lizbon Antlaşması nın burada öncelikle üye devletler düzleminde ulusal parlamentoların yetkisini tümden kaldırdığını görürüz. Zira 1.12.2009 tarihinden beri şu durum geçerlidir: ABÇUİA nın 3. maddesinin 1. fıkrasının e) bendinde ifade edilen ortak ticaret politikası, artık tümüyle Avrupa Birliği nin münhasır yetkisi alanına girmektedir. Hizmetlerin ve fikri mülkiyete ilişkin ticari hususların ABÇUİA nın 201. maddesinin 1. fıkrasına eklenmesiyle, ortak ticaret politikası alanında daha önce mevcut olan karma yetkiler ortadan kalkacaktır. Doha müzakere raundunun 2010 yılında sonlanması durumunda, sözleşmelerin akdedilmesi konusunda sadece Avrupa Birliği yetkili olacaktır. Şuan geçerli olan hükümler uyarınca ortak ticaret alanındaki sözleşmelerin akdedilmesi sürecinde sadece zorunlu olmayan 221 48 49 Bu konudaki güncel durum için (14.12.2009) bkz. BMWi, www.bmwi.de/bmwi/ Redaktion/PDF/WTO/ (s. 7»Handelsliberalisierung für Umweltgüter«). Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 241 vd. Ayrıca karş. Krajewski, National Regulation and Trade Liberalization in Services, 2003, 49 vd. Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

222 bir dinleme hakkına sahip olan Avrupa Parlamentosu nun, artık bu sürece biçimsel olarak katılacak olması, Avrupa Parlamentosu nun konumunu güçlendirmekte ve demokratik etkiler ortaya koymaktadır. Çünkü uluslararası sözleşmelerin akdedilmesi bakımından ABÇUİA nın 207. maddesinin 3. fıkrası gereği kural olarak ABÇUİA nın 218. maddesi uygulanacaktır. Bu nedenle ABÇUİA nın 218. maddesinin 4. fıkrasında 2. cümlesinin a) bendinde belirtilen olağan yasama usulünün uygulanacağı durumlarda, uluslararası sözleşmelerin Konsey ce akdedilmesinden önce ABÇUİA nın 218. maddesinin 2. fıkrası uyarınca Avrupa Parlamentosu nun zorunlu olarak onayına ihtiyaç vardır. 50 Avrupa Parlamentosu, yeni onay usulü çerçevesinde dış ticaret antlaşmalarının içeriğini de önceden denetleyebilecektir. Bununla birlikte ABÇUİA nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesinin a) bendince ele alınmayan hallerde, Avrupa Parlamentosu nun AB- ÇUİA nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesinin b) bendinde ifadesini bulan rolünün zayıfladığını belirtmek gerekir, çünkü burada Avrupa Parlamentosu için sadece bir dinlenilme hakkı öngörülmektedir. Su idaresine ilişkin çevresel hizmetlerin serbestleştirilmesine dair muhtemel bir GATS sözleşmesine ilişkin farklı bir bakışın gösterdiği gibi, Avrupa Parlamentosu nun bu zayıf katılımı Avrupa çevre hukukunun aleyhine etkiler doğurabilir: Hizmetlerin alanı (ABÇUİA md. 59) için şuan olağan yasama usulü geçerlidir (daha önceden yalnıza Avrupa Parlamentosu nun dinlenmesi öngörülmüş idi, ATA md. 52 f.1), bu nedenle Avrupa Parlamentosu nun zorunlu bir onayını öngören ABÇUİA nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesinin (a) bendi burada öncelikle gündeme gelecektir. Eşzamanlı bir şekilde etkilenen çevre alanı -konumuz bağlamında burada su kaynakları- ile ilgili olarak ABÇUİA nın 192. maddesinin 1. fıkrası olağan yasama usulünün kural olarak aynı şekilde uygulanmasını öngörmektedir. Ancak, su kaynaklarının miktarsal idaresini etkileyen veya bu kaynakların teminini doğrudan veya dolaylı bir şekilde ilgilendiren tedbirler için Avrupa Parlamentosu nun sadece dinlenilmesi ve Konsey in oybirliği ile alacağı bir kararı şart koşan hususi bir yasama usulünü öngören ABÇUİA nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinin uygulanacağı 50 Osteneck, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 133 N. 44. Olağan yasama usulünde Konsey ve Avrupa Parlamentosu, aynı zamanda ortak ticaret politikasının çerçevesinin belirleneceği tedbirleri de ortaya koyarlar (ABÇUİA md. 207 f. 2).