Şener Gönülaçar sgonulacar@gmail.com Nisan 2012 A) GİRİŞ

ETKİLİ BİR YOLSUZLUKLA MÜCADELE İÇİN KAMU DENETİMİNDE YENİ BİR KURUMSAL YAPI ÖNERİSİ Mali Hukuk Dergisi, Yıl 27, Sayı 159, Mayıs - Haziran 2012, s. 40-50. Şener Gönülaçar sgonulacar@gmail.com Nisan 2012 A) GİRİŞ Yolsuzluğun ne olduğu, sebepleri, uluslararası boyutu, nasıl ortadan kaldırılabileceği, Türkiye nin durumu ve bu mücadelenin kamuda kimler eliyle ve hangi esaslarla yürütülmesi gerektiği araştırılarak, sağlıklı bir denetim sistemi için nelerin gerektiği üzerinde durulmuştur. Kurumlar ve örgütler düzeyinde hangi yapı oluşturulsa oluşturulsun, yolsuzluk hiçbir zaman tek bir nedenle açıklanamayacak kadar karmaşık bir olgudur. Çözümü de basit değildir. Yolsuzlukla mücadele birçok cephede yürütülmelidir ve kısa vadede sonuç almanın hemen hemen imkânsız olduğu akıldan çıkarılmamalıdır. 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun veto edildiği Ağustos 2004 ten bu yana, denetimde reform ve yolsuzluklarla mücadele ile ilgili yapılmış kapsamlı ve tutarlı bir çalışma yoktur. Sekiz yılı bulacak olan bu belirsizlik ve kararsızlık tüm kamudaki denetim sistemini etkilediği gibi yolsuzlukla mücadelede de zafiyetler meydana getirmektedir. Yolsuzlukla mücadelede, sistem üzerinden konuşmak ve sağlıklı işleyebilecek bir yapı kurmayı hedeflemek esastır. Türkiye de kamu yönetiminin bir geçiş yaşadığı, 1990 sonrasında yeni bir sistem kurma iradesinin olduğu, ancak sürecin ağır aksak işlediği, geçişin uzamasının kamu hizmetlerinde aksamalara yol açtığı, uluslararası yolsuzluk endekslerinde Türkiye nin üçüncü dünya ülkeleri kategorisinde yer aldığı gözlemlenmektedir. Özellikle memur zihniyetliler tarafından sürdürülen gereksiz mevzi savaşları yüzünden, son kullanma tarihi geçmiş denetim birimlerinin dönüşümü engellenmektedir. Toffler ın 1980 de altını çizdiği; insanlık ileri doğru bir sıçramayla karşı karşıyadır, eski düşünce tarzları, eski formüller ve ideolojiler, geçmişte ne kadar değerli veya yararlı olurlarsa olsunlar, artık gerçeklerle örtüşmüyorlar; yeni değerlerin ve teknolojilerin, yeni yaşam tarzlarının ve iletişim araçlarının çatışmasından doğan dünya, tamamen yeni fikirler ve analojiler, sınıflandırmalar ve kavramlar gerektiriyor. 1 yönündeki ifadeleri 2012 yılında da geçerliliğini korumaktadır. 1 Toffler, A; Üçüncü Dalga, Koridor Yayıncılık, İstanbul, 2008, s. 9

Sayfa 2 / 16 B) YOLSUZLUK NEDİR? Toplumsal yaşamın en büyük kanseri olarak nitelendirilen 2 yolsuzluk, tıpkı bir körün fili tarif etmesi gibi, tanımı zor ama fark edilmesi kolay bir olgudur. Çoğu durumda değişik gözlemciler, belirli davranışların yolsuzluğa işaret ettiği konusunda hemfikir olmuşlardır. Ama ne yazık ki, bu davranışların gözlemlenmesi çoğu zaman zordur; çünkü yolsuzluk faaliyetleri günışığında gerçekleşmemektedir. 3 Dünya Bankasının benimsediği tanıma göre yolsuzluk, kamu gücünün özel çıkarlar amacıyla kötüye kullanılmasıdır. Dünya Bankası na göre, herhangi bir kamu görevlisinin rüşvet alması, rüşvet talep etmesi ya da rüşvet için baskı yapması, ayrıca rüşvet olmaksızın nepotizm, patronaj, devlet mallarının çalınması, zimmet ve iltimas yollarıyla, kamu gücünü özel çıkarları için kötüye 2 Özbaran, M. H; Yolsuzluk ve Bu Alanda Mücadele Eden Uluslararası Örgütler ve Birimler, Sayıştay Dergisi, Sayı 50-51, Temmuz - Aralık 2003, s. 17 3 Tanzi, V; Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, International Monetary Fund, 2001. s. 115 [Dünya Çapında Yolsuzluk Nedenleri, Sonuçları, Boyutları, Çözüm Yolları. Çev. G. Kösekahya, Maliye Dergisi, Sayı 136, Ocak Nisan 2001]

Sayfa 3 / 16 kullanılabilmektedir. Bunun yanında daha geniş yolsuzluk tanımı ise, kamu gücü ile sınırlı olmayarak herhangi bir görevin özel çıkarlar için kötüye kullanılması veya emanet edilmiş yetkinin, kamusal ve özel çıkarları zedeleyecek şekilde her türlü kötüye kullanımı şeklinde yapılmaktadır. 4 Amerikalı sosyal bilimci Samuel Huntington a göre de, yüksek düzeyde yolsuzluk, hızlı modernleşmeden geçen toplumlara has bir durumdur. Yolsuzluk ilgisiz bürokrasinin gıcırdayan tekerleklerini yağlamakta ve Üçüncü Dünya sistemlerinde, insanların ayaklanacakları yerde, güç satın alabilmelerine imkân tanımaktadır. 5 Temel Yolsuzluk Türleri: Yolsuzlukların hemen hemen bütün türleri, neredeyse tüm ülkelerde yasaklanmıştır. Buna rağmen yolsuzlukların çeşidi ve hacmi giderek artmaktadır. Rose-Ackerman (1997) yolsuzlukların devlet yönetiminde yanlış giden bir şeylerin göstergesi olduğunu belirtmektedir. 6 Yolsuzluk yapanların temel amacı, bir çıkar elde etmektir. Bu maddi olabileceği gibi, karşılıklı kollama veya kayırma gibi maddi olmayan şekillerde de ortaya çıkabilir. 1. Rüşvet: En genel manasıyla rüşvet; yetkili birisine başkası tarafından toplumun usul ve kurallarına aykırı bir şekilde menfaat vaat edilerek ya da sağlanarak bir işin yaptırılmasıdır. 7 2. Zimmet: Kelime kökünü Arapçadan alan, emanet edilen şeyden aşırmak, kendisine emanet edilen şeyleri kendi malı gibi kullanmak anlamına gelen bir kelimedir zimmet, tek taraflı olması sebebiyle diğer yolsuzluk türlerinden ayrılır. 3. Rant Kollama: Çıkar ve baskı gruplarının, devlet tarafından suni olarak yaratılmış bir ekonomik transferi elde etmek için giriştikleri faaliyetlere rant kollama denilmektedir. Türleri; monopol kollama, tarife kollama, lisans kollama, kota kollama, teşvik kollama ve sosyal yardım kollamadır. 4. İrtikâp (haraç aktif yiyicilik): Kamu görevlisinin karşısındaki kişiden, işini yapmak üzere bir bedel istemesi ve almasıdır. İrtikâbın rüşvetten farkı; bu süreçte hizmet alan tarafın, ikna ya da manevi cebir yöntemleriyle memura bir bedel ödemeye zorlanmasıdır. 5. Kayırmacılık (iltimas torpil): Kamu işlemlerini yerine getiren görevlinin, yakınlarını haksız yere ve yasalara aykırı olarak kayırması, arka çıkmasıdır. Türleri; akraba kayırmacılığı (nepotizm), eş-dost kayırmacılığı (kronizm), siyasal kayırmacılık (partizanlık/patronaj), hizmet kayırmacılığı, oy ticareti (logrolling) ve lobicilik (lobbying) C) YOLSUZLUĞA NEDEN OLAN FAKTÖRLER Genelde yolsuzluk nedenleri iki temelde incelenmektedir. Siyasal-ekonomik ve sosyo-kültürel nedenler. Yolsuzluk tanımı ve temel unsurları dikkate alındığında yönetsel, ekonomik, sosyal ve siyasal dört açıklama mevcuttur. Yönetsel yaklaşım kamu sektöründe, ücretler, tazminat sistemi, 4 Hasanoğlu, M. ve Aliyev, Z; Yönetimde Yolsuzluk ve Mücadele Stratejileri, Nobel Yayın, Ankara, 2007, s. 3, 4 5 Şener, N; Tepeden Tırnağa Yolsuzluk, Siyah Beyaz Dizisi Metis Yayınları, İstanbul, 2001, s. 32 6 Emek, U. ve Acar, M; Yolsuzlukla mücadelede bir temel soru(n): Kurumsal tekelcilik mi, çoğulculuk mu? İktisat İşletme ve Finans Dergisi, Sayı 270, Eylül 2008, s. 65. 7 Hasanoğlu, M. ve Aliyev, Z; s. 7-11

Sayfa 4 / 16 atama, yolsuzlukla mücadele düzenlemeleri ve uygulama mekanizmaları dâhil olmak üzere, örgütlenme ve yönetim tarzının yolsuzluğa neden olduğunu iddia etmektedir. Ekonomik ve sosyal yaklaşım, ekonomik, coğrafi, kültürel, sosyolojik veya siyasi-kurumsal unsurların siyasal yolsuzluğu teşvik ettiği ya da önlediğini ileri sürmektedir. Siyasal yaklaşım ise, hükümetin çeşitli konularda politika oluşturmak için tercih ettiği modellerin kamu görevlilerinin davranışlarını biçimlendirmede oynadığı role dikkati çekmektedir. 8 Yolsuzluğun kendisini meydana getiren nedenler ortadan kaldırılmadıkça ortadan kalkmayacağı açıktır. Nedenleri yok etmeye dayalı olmayan her çözüm hamlesi, beraberinde, yeni bir takım problemlere ve sonu olmayan yeni çözüm önerilerine yol açar. Yolsuzlukla mücadelede göz ardı edilmemesi gereken ve yolsuzluk doğuran hususlar: 9 1. Bürokrasinin aşırı merkeziyetçiliği, 2. Bürokratik işlemlerdeki kuralların çokluğu ve karmaşıklığı, 3. Kamu personel rejimindeki kalite ve yeterlilik sorunu, 4. Gizliliğin esas, saydamlığın istisna olması, 5. Şikâyetlerin dinlenmemesi, 6. Hesap verme mekanizmalarının eksikliği, 7. Kamu denetiminin yetersizliği ve denetimsiz alanların varlığı, 8. Gelir dağılımının dengesiz ve kamudaki ücretlerin düşük olması, 9. Medyanın yozlaşması, 10. Enflasyon artışı, 11. Devletin ekonomideki ağırlığı, 12. Eğitimin yetersizliği, 13. Sivil toplum örgütlenmesinin yetersizliği, 14. Siyasetin finansmanındaki soru işaretleri, 15. Popülist Politikalar. D) YOLSUZLUĞA KARŞI ALINABİLECEK ÖNLEMLER Bardhan (1998) yolsuzlukla mücadele politikalarının genelde ahlaki (moralist) ve kaderci (fatalist) şeklinde nitelendirilebilecek iki noktada ele alındığını belirtmektedir. Konuya ahlaki açıdan yaklaşanlar, yolsuzluklarla mücadelede, sosyal değerler ve kuralların köklü biçimde değişmesi gerektiğini ileri sürmektedir. Daha kötümser olan kaderciler ise, çoğu gelişen ülkede yolsuzlukların önlenemez bir noktaya geldiğini, bu nedenle de mücadelenin yetersiz (gereksiz) olacağını düşünmektedir. Oysa, teorik ve ampirik çalışmalar ile uluslararası uygulamalar, yolsuzlukların tamamen ortadan kaldırılmaları mümkün olmasa da, azaltılabileceklerini göstermektedir. 10 Yolsuzluğun sosyal sonuçlarına bakıldığında ise, göze çarpan ilk husus hukuk sistemine ve devlete olan güvenin zayıflamakta olduğu gerçeğidir. Tahmin edileceği üzere, hukuk sistemine ve devletle olan güvenin zayıflaması, beraberinde, genelde tüm alanlarda kuralların çiğnenmesi davranışını getirebilmektedir. Bir diğer ifadeyle, belli bir alandaki hukuksuzluk ve yolsuzluk ne kadar yaygınsa, 8 Hasanoğlu, M. ve Aliyev, Z; s. 11 9 Hasanoğlu, M. ve Aliyev, Z; s. 18, 20, 21, 22-25, 27-28, 30-32. Tanzi, V; 115, 120, 121. Emek, U. ve Acar, M; s. 73 10 Emek, U. ve Acar, M; s. 65.

Sayfa 5 / 16 diğer alanlarda bunun bir anlamda kopya edilmesi o kadar sıklaşabilmektedir. İkinci husus, ahlaki normların ve değerlerin çöküntüye uğradığı gerçeğidir. Birleşmiş milletler yolsuzlukla mücadele stratejilerinin yedi özelliğe sahip olmasını öneriyor. Bunlar; özellikle somut delillere dayalılık, şeffaflık, siyasi bağımsızlık, içsellik, çağdaşlık, sonuç odaklılık ve esnekliktir. Dünya Bankası na göre ise etkili yolsuzlukla mücadele stratejisinin beş temel amacı olmalıdır, bunlar: Siyasi hesap verebilirliği yükseltmeli, sivil toplumun katılımını güçlendirmeli, rekabetçi özel sektör kurmalı, etkin denetim sistemleri kurmalı, kamu yönetimini geliştirmeli. 11 Yolsuzluğa karşı etkili olan tedbirler: 12 1. Kamu yönetiminde saydamlığın hayata geçirilmesi, 2. Hesap verme sorumluluğunun yerleştirilmesi, 3. Kamu görevlilerinin mali durumlarının iyileştirilmesi, 4. Yolsuzlukla mücadele için kurumsal yapıların oluşturulması, 13 5. Örgütsel denetimin etkililiğinin artırılması, 6. Kamu görevlileri için mesleki etik kuralların belirlenmesi, 7. Adalet duygusu ve hukukun üstünlüğü anlayışının yerleştirilmesi, 8. Medya ve sivil toplum örgütlerinin sağlıklı işleyişinin sağlanması, 9. Vatandaşların yolsuzluklara karşı duyarlılığının artırılması. E) YOLSUZLUKLA MÜCADELEDE ULUSLARARASI BOYUT Uluslararası ticaret ve iş hacminin büyümesi, şirketlerin rüşvet vererek (çoğunlukla daha yumuşak bir ifadeyle komisyon olarak adlandırılır), kazançlı ihalelerde rekabet ettikleri diğer firmaların önüne geçmesine imkân veren birçok kârlı durum yaratmıştır. Yabancı ihaleleri kazanmak, yabancı ülke piyasalarına girişte ayrıcalık elde etmek ya da vergi teşviki gibi belirli çıkarlar elde etmek için büyük miktarda rüşvetlerin verildiği ortaya çıkarılmıştır. 14 Yolsuzluk ile mücadele alanında gerçekleştirilen en önemli düzenleme yüzden fazla ülke tarafından imzalanan ve Birleşmiş Milletler Genel Kurulunda 04.12.2000 tarih ve 55/61 sayılı kararla onaylanan BM Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi dir. Sözleşme 14 Aralık 2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Türkiye tarafından da 10 Aralık 2003 tarihinde imzalanmış olup, 18 Mayıs 2006 tarih ve 5506 sayılı Kanunla onaylanmıştır. Yolsuzlukla mücadele alanında ilk küresel hukuk belgesi niteliğinde olan Sözleşme, yolsuzlukla mücadele konusunda etkin ve etkili bir uluslararası işbirliği mekanizması kurmayı hedeflemekte olup, mal varlıklarının geri alınması hususu sözleşmenin asıl konusunu oluşturmaktadır. Bu husus, yolsuzluk oranlarının yüksek olduğu ve yolsuzluğun etkisinin çok fazla hissedildiği az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler için büyük önem arz etmektedir. 15 Sözleşmenin 6 ncı maddesinin 1 inci 11 Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV); s. 20 12 Hasanoğlu, M. ve Aliyev, Z; s. 41, 42-46, 48-53 - Tarhan, B. R; s. 617 - Tanzi, V; s. 131, 132, 138 - Emek, U. ve Acar, M; s. 70 13 Khan, M. A; Yolsuzlukla Mücadelede Denetimin Rolü, Çev. Kemal Özsemerci, Sayıştay Dergisi, Sayı 72, Ocak Mart 2009, s. 88 14 Tanzi, V; s. 114 15 Topkaya, H. ve Topkaya, A; Yolsuzlukla Mücadelede Etkin Bir Araç: BM Sözleşmesi Çerçevesinde Yolsuzluk Kaynaklı Mal Varlıklarının Geri Alınması, Sayıştay Dergisi, Sayı 74-75, Temmuz - Aralık 2009, s. 27, 28

Sayfa 6 / 16 fıkrasında: Taraf Devlet, iç hukuk sisteminin temel ilkelerine uygun olarak, aşağıdaki yollarla yolsuzluğun önlenmesi için uygun birim ya da birimlerin varlığını sağlayacaktır. a) Bu sözleşmenin 5. maddesinde belirtilen politikaları uygulamak ve uygun görülen hallerde bu politikaların uygulanmasını koordine ve kontrol etmek; b) Yolsuzluğun önlenmesi hakkında bilgiyi arttırmak ve yaymak. ; ikinci fıkrasında: Her Taraf Devlet, iç hukuk sisteminin temel ilkelerine uygun olarak, bu maddenin 1. fıkrasında belirtilen birim ya da birimlere, görevlerini etkin bir biçimde gereksiz etkilerden uzak olarak yerine getirebilmeleri için gerekli özerkliği tanıyacaktır. hükmü yer almaktadır. 16 Yolsuzlukla mücadelede öne çıkan uluslararası örgütler 1. GRECO Yolsuzluğa Karşı Avrupa Devletler Grubu: Groups of States Against Corruption- GRECO, Avrupa Konseyi tarafından 1 Mayıs 1999 da kurulmuştur. 17 Türkiye, 1 Ocak 2004 tarihinden beri GRECO üyesidir. Nisan 2012 itibariyle GRECO nun 49 üyesi bulunmaktadır. 18 2. OLAF Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi: European Anti-Fraud Office-OLAF, Avrupa Komisyonu bünyesinde 28 Nisan 1999 tarihinde kurulmuştur. OLAF ın temel görevi, sahtecilik, yolsuzluk ve diğer illegal faaliyetler karşısında Avrupa Birliği nin mali çıkarlarını korumaktadır. 3. FATF Mali Eylem Görev Gücü: 1989 da Paris teki G 7 zirvesinde kurulan Financial Action Task Force-FATF, 34 ü ülke ve 2 si bölgesel kuruluş olmak üzere toplam 36 üyeye sahiptir. Türkiye, 24 Eylül 1991 tarihinde üye olmuştur. 19 4. TRANSPARENCY INTERNATIONAL Uluslararası Saydamlık Örgütü: Mayıs 1993 tarihinde kurulan ve merkezi Almanya nın Berlin şehri olan Uluslararası Saydamlık Örgütü (TI), yegâne amacı yolsuzlukla mücadele olan ilk ve tek uluslararası sivil toplum örgütüdür. 20 70 ten 21 fazla ülkede faaliyet göstermektedir. F) TÜRKİYE NİN YOLSUZLUK LİGİNDE HAK ETTİĞİ YER Günümüzde yolsuzluğun boyutunu ortaya koymak ve başka ülkelerle karşılaştırmak, geçmişe göre daha kolaydır ve bununla ilgili birtakım veriler bulunmaktadır. Genellikle ahlak dışı algılanması ve yasalara aykırı olması nedeniyle, yolsuzluğun boyutunu tam olarak ortaya koymak mümkün değilse de birçok ülkeyi içine alan, Uluslararası Saydamlık Örgütü tarafından hazırlanan ve yıllık olarak yayımlanan Yolsuzluk Algılama Endeksi (Corruption Perception Index, CPI) ve Dünya Bankası tarafından desteklenen endeksler, bu konuda ülkelerle ve Türkiye ile ilgili bazı bilgiler vermektedir. Bu endekslere göre yolsuzluk konusunda Türkiye, hedeflediği batı dünyasında değil üçüncü dünya ülkeleri içinde yer almaktadır. Yolsuzlukların en az olduğu ülkelerin önemli bir bölümü, yeni kamu yönetimi anlayışını uygulamaya koyanlardır. 22 16 Tarhan, R. B; s. 3, 4 17 Özbaran, M. H; s. 19 18 Council of Europe, Group of States Against Corruption (GRECO). Erişim: 2 Nisan 2012 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/members_en.asp 19 Financial Action Task Force (FATF). Erişim: 2 Nisan 2012 http://www.fatf-gafi.org/pages/0,3417,en_32250379_32236869_1_1_1_1_1,00.html 20 Özbaran, M. H; s. 21, 22, 24-28 21 Transparency International. Erişim: 2 Nisan 2012 http://en.wikipedia.org/wiki/transparency_international 22 Al, H; Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzlukla Mücadele: Geleneksel Bürokratik Yapı ve Yeni Etik Değerler, Siyasette ve Yönetimde Etik Sempozyumu, 18-19 Kasım 2005, Sakarya. Erişim: 1 Şubat 2012 http://www.etikturkiye.com/etik/kamu/2hamzaal.pdf

Sayfa 7 / 16 2011 Yılı Uluslararası Yolsuzluk Algılama Endeksi raporunda; 183 ülke arasından CPI endeksi en yüksek olan ilk üç ülke Yeni Zelanda (9,3), Danimarka (9,4) ve Finlandiya (9,4) dır. Yolsuzluk algısı düşük olan ülkelerin, genel olarak sosyal ve ekonomik anlamda da yüksek gelişmişlik düzeyine sahip olduğu söylenebilir. 1,0 CPI skoru ile Kuzey Kore ve Somali 183 ülke arasında son sırada yer almaktadırlar. Sondan bir önceki sırayı da 1,5 CPI skoru ile Afganistan ve Myanmar paylaşmıştır. Türkiye, Küba ve Letonya birlikte 4,2 CPI skoruyla 61. sırada yer almaktadır. 2010 a göre beş sıra gerileyen Türkiye nin skoru 0,2 puan düşmüştür. Bu sonuca göre, Türkiye de yolsuzluk algısının yüksek düzeyde olduğu söylenebilir. Endeksin hesaplandığı 183 ülkeden %73,2 si olan 134 ülke, 5,0 CPI skorunun altında kalmıştır. Bu durum, dünya genelinde yolsuzluğun yüksek oranda olduğunu göstermektedir. 23 Tablo 1. 2001 2011 arasında Türkiye nin Yolsuzluk Performansı 24 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TÜRKİYE Yıl Puan 2001 3,6 2002 3,2 2003 3,1 2004 3,2 2005 3,5 2006 3,8 2007 4,1 2008 4,6 2009 4,4 2010 4,4 2011 4,2 (Puan Değeri: 1 En Kirli 10 En Temiz) Rüşvet Ödeyenler Endeksi (Bribe Payers Index), dünyanın en zengin ve ekonomik yönden etkili olan 28 ülkesinin şirketlerini yurtdışında rüşvet verme ihtimaline göre sıralamaktadır. 30 ülkeden 3016 iş adamına, 28 ülkenin (bu ülkelerin büyük çoğunluğu OECD üyesidir) özel şirketleri arasından iş ilişkisi içinde bulundukları firmaların ne sıklıkla rüşvet verdiği sorulmakta ve skorlar bu cevaplara dayanarak belirlenmektedir ( sıfır en kirli; on en temiz). Bribe Payers Index 2011 Raporu nda: Hollanda ve İsviçre şirketleri en az rüşvet ödeyen şirketler olurken, bu ülkeleri 3'üncü sırada Belçika, 4'üncü sırada Almanya ve Japonya, 6'ncı sırada Avustralya ve Kanada izliyor. Raporda Rus ve Çin şirketlerinin dış ülkelere mal ve hizmet satarken büyük rakamlarla rüşvet vermekten kaçınmadığı vurgulanıyor. Türkiye 7,5 puanla listenin 19 uncu sırasında. Türkiye den daha iyi durumda olan 18 ülke arasında Tayvan, Hindistan ve Brezilya var. 25 Küresel Dürüstlük Örgütü (Global Integrity), Uluslararası Saydamlık Örgütüyle (Transparency International) birlikte yolsuzlukla mücadele ve etik değerler alanında dünyanın en önemli iki sivil toplum kuruluşundan biridir. Merkezi Washington DC de olan Global Integrity, ülkelerin 23 Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (2011). Erişim: 28 Mart 2011. http://gen.tobb.org.tr/ggnot/images/bilgi_notu/202_u342uluslarasyolsuzluk.pdf 24 Transparency International Publications. Erişim: 27 Ocak 2011 http://www.transparency.org/publications/publications/year/2011 25 Bribe Payers Index 2011; Transparency International, Erişim: 28 Mart 2012, http://www.transparency.org/content/download/63863/1022714

Siyasal Partiler Parlamento Yargı Polis Özel Sektör Kamu Sektörü Medya Eğitim Sistemi Silahlı Kuvvetler Sivil Toplum Örgütleri Din Kurumları Sayfa 8 / 16 yolsuzlukla mücadele ve hesap verebilirlik mekanizmalarını incelemektedir. 26 2010 Küresel Dürüstlük Raporunda Türkiye nin Genel Puanı (100 üzerinden) 68 (zayıf); Yasal Çerçeve Puanı 75 (orta) ve Gerçek Uygulama Puanı 57 (çok zayıf) olarak yansımıştır. 27 Küresel Yolsuzluk Barometresi (Global Corruption Barometer) 2010 Raporu nda, Türkiye de en çok rüşvetin yüzde 29 ile polise verildiği ifade edilmektedir. Genel tabloda Türkiye 6. sırada, ilk 5 ülkenin de Avrupa'dan olmadığı düşünüldüğünde, Türkiye bu tabloyla Avrupa'da ilk sırada yer almaktadır. 28 Raporda ayrıca Türkiye de 11 sektörden üç tanesinde dünya ortalamasına göre negatif sapma meydana geldiği, yani kirliliğin dünya ortalamasının üzerinde olduğu belirtilmektedir. Bu alanlar; eğitim, silahlı kuvvetler ve sivil toplum örgütleri dir. 29 Tablo 2. Küresel Yolsuzluk Barometresi 2010 (Global Corruption Barometer) 30 2010 Dünya Ortalaması 4,2 3,7 3,3 3,7 3,4 3,7 3,2 3,1 2,8 2,9 3,3 Türkiye 3,2 2,9 3,1 3,1 3,3 3,3 3,0 3.3 3,2 3,0 2,5 Sapma 1,0 0,8 0,2 0,6 0,1 0,4 0,6 0,2 0,4 0,1 0,8 (Puan Değeri: 1 En Temiz 5 En Kirli) Yönetim olgusuna bir sistem sorunu olarak yaklaşılmalıdır. Batı yönetim geleneğini farklılaştıran ve Batıyı Doğu karşısında başarılı kılan Taylor un geçmişte insan önce gelirdi, gelecekte sistem önce gelmelidir cümlesinde saklıdır. Bu anlayışa göre başarı veya başarısızlık olağanüstü kişilerde değil sistemde aranmalıdır. Batıdaki bu kırılmaya rağmen Türkiye de eski yaklaşımın terk edilmediği, yıllarca umutla iyi siyasetçi, iyi yönetici ve iyi bürokrat bulma peşinde koşmaya devam edildiği, amacına ulaşamayınca da yok aslında birbirinden farkı diyerek kendini teselli etmeye çalıştığı görülmüştür. Yönetim yapısındaki sorunların nedenini, geçmişte vezirlere ve kadılara, günümüzde ise siyasetçilere ve bürokratlara yükleme eğilimi oldukça yaygındır. Sorunların giderilmesi için siyasetçilerin dürüst kişilerden seçilmesi ve dürüst bürokratların üst düzey görevlere getirilmesi gerekir düşüncesi hala genel geçerliliğini korumaktadır. 31 G) YOLSUZLUKLA MÜCADELEYE VE DENETİME YENİ YAKLAŞIM Bu bölümde yolsuzluklarla mücadelede önem düzeyleri yüksek olan denetim birimlerinin yeni rolleri ve çalışma usullerinin nasıl olması gerektiği üzerinde durulacak ve denetim, izleme ve yolsuzlukla mücadele için yeni bir kurumsal yapı önerisi getirilecektir. 1. Geleneksel Teftiş Birimleri Zamanın Ruhuna Uyum Sağlayamadılar. 26 Tarhan, R. B; s. 23 27 Global Integrity Report. Integrity Scorecard Turkey 2010. Erişim: 1 Nisan 2011 http://www.globalintegrity.org/report/turkey/2010/scorecard 28 Avrupa'nın rüşvet lideriyiz. Erişim: 1Nisan 2012 http://www.ntvmsnbc.com/id/25179056/#storycontinued 29 Global Corruption Barometer 2010 Report. Erişim: 1 Nisan 2012 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010/results 30 Global Corruption Barometer 2010 Report. Erişim: 1 Nisan 2012 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010/in_detail 31 Al, H; Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzlukla Mücadele: Geleneksel Bürokratik Yapı ve Yeni Etik Değerler.

Sayfa 9 / 16 Devlet yönetimini iyileştirme gayretlerinden en önemlisi olan 1963 tarihli MEHTAP (Merkezî Hükümet Teşkilâtı Araştırma Projesi) Raporunda, teftiş için şu tespitlerde bulunulmuştur: Teftiş görevi, düzeltici ve yaratıcı bir görev olarak yürütülmelidir; merkezi hükümet teşkilatına bağlı alt birimlerin başında bulunanlar ve buralarda görev alanlar, yukarıdan aşağıya doğru idareyi belli amaçlara sevk edici, eksiklikleri giderici, yanlışları düzeltici bir gözetime ve denetime tabi tutulmamakta, teftiş görevi daha çok suç arayıcı ve cezalandırıcı amaçlar için kullanılmaktadır. 32 Mehtap Projesinden 28 yıl sonra hazırlanan KAYA (Kamu Yönetimi Araştırması) Raporunda, teftişe dair şu yargılara varılmıştır: Kurumlara göre değişebilmekle birlikte, müfettişlerin görev alanında değerlendirilen üç temel konu bulunmaktadır. Bunlar; denetim, soruşturma ve rehberliktir. Rehberlik görevi genel özelliğiyle öteki iki görevle çelişen bir niteliğe sahiptir. Varolan denetim sisteminin yönetimi geliştirmedeki etkililiği son derece sınırlıdır. Aynı biçimde, denetimde personele rehberlik etme işlevi de gereği gibi yerine getirilememektedir. 33 Yasalaşamayan 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun sayesinde son dokuz yıldır, Türkiye nin kamu denetim sistemi büyük bir ciddiyetle tartışılmaya başlanmıştır. Prof. Dr. Ömer Dinçer in Başbakanlık Müsteşarı olduğu dönemde hazırlanan söz konusu Kanun un gerekçesinde; 2003 yılı Haziran ayı itibariyle, Türkiye de 50 den fazla teftiş biriminde 23.104 müfettiş, kontrolör, denetmen, hesap uzmanı ve diğer denetim elemanlarının görev yapmakta olduğu, Belediyeler ve KİT lerdeki müfettişlerin bu sayıya dâhil olmadığı; denetim sisteminin siyasi tercihlerle amaç dışı kullanıldığı ve var olan keyfi yaklaşımların denetim sistemini son derece sorunlu bir hale getirdiği, bu kadar çok sayıda denetim birimi ve elemanına rağmen, israf ve yolsuzlukların önüne geçilemediği, netice itibariyle kamu denetim sisteminin etkisiz olduğu ifade edilmektedir. 34 Tam demokrasiye sahip ülkelerin kamu yönetimlerinde, 1990 lardan itibaren yönetim kavramı yerini yönetişime bırakmaya başlamıştır. Yönetişim, merkezi otoritenin yukarıdan aşağıya doğru hâkimiyetini esas alan klasik hiyerarşik yönetim anlayışı yerine, tüm toplumsal aktörlerin karşılıklı işbirliği ve uzlaşmasına dayanmaktadır. Özetle: Demokrasiye, hukukun üstünlüğüne ve insan hak ve özgürlüklerine önem veren, katılımcılığın, etkililiğin, denetimin, yerinden yönetimin, açıklık, saydamlık ve hesap verebilirliğin, kalitenin, liyakatin ve etiğin hâkim olduğu; sivil toplumu ön plana çıkaran ve sivil toplum kuruluşlarının gelişmesinin önünü açan, bağımsız işleyen bir yargı düzenine sahip, teknolojideki gelişmelerle uyumlu bir ekonomik ve siyasi düzendir yönetişim. 35 Aşırı merkeziyetçi; vatandaş yerine devlet ve bürokrasi odaklı; mevzuata uygunluktan başka bir kıstas tanımayan; sistemi sorgulaması gerektiği zamanlarda çalışanları yargılayan; proaktif olamayan; çoğunlukla insanların eksik ve kusurlarına odaklanan bir denetim kültürünün yönetişimle (governance) uyum içerisinde olması da beklenemez. 2. Teftiş Kurulları Uluslararası Denetim Standartlarını Yok Saydılar, Teamüllerinde Israr Ettiler. Türkiye nin kamu yönetiminde Audit terimiyle ifade edilen denetim pek uygulama alanı bulamamıştır. Bunun yerine inspection olarak adlandırılan teftiş, Tanzimat tan bugüne yaklaşık 150 yıldır varlığını sürdürmektedir. Türkiye deki siyasal rejimin üzerinde kurulduğu temel siyasal 32 TODAİE; Merkezî Hükümet Teşkilâtı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu (MEHTAP), Ankara, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları, 1966), s. 354, 356 33 TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması Genel Raporu (KAYA), Ankara, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları, 1991, s. 21 23 34 Dinçer, Ö. ve Yılmaz, C; Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Ankara, T.C. Başbakanlık, 2003, s. 48 35 Gönülaçar, Ş; Kamuda İç Denetçiler ile Müfettişler Arasındaki Görev Örtüşmesi Sorununa Bir Çözüm Önerisi: İngiltere Eğitim Sisteminde İç Denetim ve Teftişin Rol ve Sorumlulukları, Mali Hukuk Dergisi, Sayı. 148, Temmuz Ağustos 2010, s. 25

Sayfa 10 / 16 düşüncenin; ulusal açıdan türdeş, idari olarak merkezileşmiş ve mutlak egemenliğe sahip bir devlet düşüncesi olduğu ifade edilmektedir. Bunun doğal bir sonucu olarak da araç olması gereken kuralları amaca dönüştüren, bu kurallara aşırı vurgu yapan, yavaş temposunu ve rutinini değiştirmeyen ve uygulamada, iktidarların politikalarını çarpıtmaya ve yavaşlatmaya devem eden bir bürokrasinin Türkiye de mevcut olduğu da malumdur. 36 Geleneksel denetim birimleri, yazılı olmasa da, farkında olarak ya da olmayarak, böyle bir bürokratik yapının devamını istemektedirler ve değişimden yana değildirler. 130 yılı aşkın bir teftiş geleneğine sahip Maliye Teftiş Kurulu bile 2009 yılına kadar uluslararası denetim standartlarını kabul etmiş değildi. Bürokrasideki ve özel sektördeki statüsünü ve konumunu kaybetmemek için büyük bir mücadele veren, ama muvaffak olamayan bu kurul, yerinde bir kararla 646 37 sayılı KHK marifetiyle kapatılmıştır. Söz konusu KHK dan önce, Bakan onayıyla kerhen yürürlüğe konulan ve uluslararası denetim standartlarının birebir aynısı olan Maliye Teftiş Kurulu Görev Standartları nın kaynağının gösterilmediği, bu yüzden intihal yapıldığı itirazlarına 38 yönelik Kurul un verdiği cevap şöyledir: Kurulumuza giren her müfettiş muavinine ilk öğretilen şey kurulumuzun asırlık denetim ilkeleri dir. Denetim standartları kurulumuzda 100 yıla yakın süredir uygulanmaktadır. Uluslararası karşılaştırmalar yapılırken, Türkiye deki teftişlerin meşruiyetine kanıt olarak, refah düzeyi yüksek demokratik ülkelerdeki teftiş kurullarının varlığı hatırlatılır. Bu bazen İngiltere de Majestelerinin Müfettişleri olur, bazen Fransa da Bakanlık Müfettişleri, bazen de Amerika daki Genel Müfettişler. Emsal olarak sıralanan ülkelerin denetim modelleri, metodolojileri, felsefeleri ve misyonlarına hiç göndermede bulunulmaz. Konunun özüne inildiğinde Türkiye deki teftişin sayılanlarla pek de ilgisinin olmadığı görülecektir. Türkiye de yönetime yardımcı olan, yol gösteren, geliştiren ve değer katan bir teftiş kültürünün olduğunu ileri sürmek mümkün değildir. Bunun ispatı da mevut müfettiş algısının olumsuzluğudur. Müfettiş, korkulan, çekinilen, uzak durulması gereken bir karakterdir. Anglosakson uygulamasında denetim, değişimin ve gelişimin bir vasıtası iken, Türkiye örneğinde teftiş statükonun temsilcisidir. 3. Kamuda Yolsuzlukla Mücadele Tek Bir Kurum Tarafından Yürütülmemelidir. 2010 Küresel Dürüstlük Raporunda Türkiye nin Genel Puanı 100 üzerinden 68 (zayıf) olmasına rağmen, Türkiye için olumlu ve umut verici veri; yolsuzlukla mücadele ile ilgili hukuksal düzenlemeler (Anti-Corruption Law) alanında Türkiye nin notunun 100 üzerinden 100 (very strong çok güçlü) olmasıdır. Bu sonucun alınmasında hukuksal alt yapının önemli bir paya sahip olduğu görülüyor. 39 Özellikle Avrupa Birliği adaylık sürecinde çıkarılan yasaların pozitif etkisi bu alana yansımıştır. Bu sonuca tezat oluşturacak şekilde, yolsuzlukla mücadele birimi veya eşdeğeri mekanizmaların varlığına (Anti-Corruption Agency or Equivalent Mechanisms) aynı raporda verilen not 59 dur (very weak çok zayıf). 40 Türkiye de ulusal düzeyde yeni bir Yolsuzlukla Mücadele Kurumu (Anti Corruption Agency) oluşturulmasının gerekip gerekmediği üzerinde tartışmalar mevcuttur. Olması gerektiğini ileri sürenler, bu kurumun yolsuzluk alanında uzmanlaşmasının ve sadece bu alanda yoğunlaşmasının 36 Gönülaçar, Ş; s. 30 37 646 sayılı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının Kurulması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname. (2011). T. C. Resmi Gazete, 27990, 8 Temmuz 2011. 38 'Maliye Teftiş Kurulu Görev Standartları etik mi?' tartışması. Erişim: 10 Mart 2012 http://www.memurlar.net/haber/145155/ 39 Tarhan, R. B; s. 23 40 Global Integrity Report. Integrity Scorecard Turkey 2010. Erişim: 10 Nisan 2011 http://www.globalintegrity.org/report/turkey/2010/scorecard

Sayfa 11 / 16 yolsuzlukla mücadelenin başarısını artıracağını iddia etmektedirler. Council of Europe/Octopus Programme, Litvanya dışında, doğu Avrupa ve Bağımsız Devletler Topluluğundaki eski sosyalist ülkelerde oluşturulan yolsuzlukla mücadele kurumlarının beklentileri karşılamadığını belirtmektedir. Meagher (2004) de, yolsuzlukla mücadelede tek kuruma yetki veren ülkelerin genelde başarılı sonuç alamadıklarını, hatta bazılarının zarar gördüklerini; bu kurumları kurmanın kolay, ancak çalıştırmanın zor ve pahalı olduğunu ifade etmektedir. Singapur ve Hong Kong örneklerindeki başarılı yolsuzlukla mücadele sonuçlarını; coğrafyası geniş, nüfusu büyük, ekonomik istikrarsızlığın yanı sıra sosyal bütünlük sorunları da yaşayan, çoğu gelişmekte olan ülkeye transfer etmek kolay olmayacaktır. 41 Kurumsal yapı konusunda nihai kararı üye devletlerin iç hukukuna bırakan BM Sözleşmesi ne göre, yolsuzluklarla mücadele önleme, soruşturma - kovuşturma ve eğitim destek hizmetlerini yerine getirecek uzman birim veya birimlerin oluşturulması ve kurumlarda vasıflı personel çalıştırılması gerekmektedir. Emek ve Acar a göre kamuda yolsuzlukla mücadelede, çoklu kurumsal yapıdan vazgeçerek tek kurumun oluşturulması gereksizdir. Görev ve yetkilerin (önleme ve soruşturma) bir kuruma verilmesi durumunda, kurumsal tekelcilik yaratılmış olacaktır. Bu konuda bütün yetkilerin tek kurumda toplanması - toplulaştırılması, bizatihi söz konusu kurumu yolsuzluğa açık hale getirecektir. Yolsuzlukla mücadele birimlerinin, işlevlerini etkili biçimde yerine getirebilmelerinin başlıca koşulu; siyasetten bağımsızlık ve uzman personel istihdam edebilme kapasiteleridir. Diğer koşullar ise uygulamada; kurum başkanının gereksiz görevden alınmaya karşı korunması; kuruma yapılacak atamaların mesleki ölçütlere dayanıyor olması; kurumun tam zamanlı mesleki personele ve düzenli gelire sahip olması; yasama organına düzenli rapor verebilmesi; kurumun görevini yerine getirirken yeterince güçlü olması; gerektiğinde kendisinin soruşturma başlatabilmesi; vatandaşların kuruma, doğrudan şikâyet haklarının olması; kurumun şikâyetleri makul bir zaman içerisinde ele alabilmesi ve vatandaşların, karşı saldırıdan korkmaksızın şikâyette bulunabilmesi olarak sıralanmıştır. 42 Kamuda 2000 yılı sonrasında gerçekleştirilen en önemli reformlardan biri mali alanda yapılmıştır. Maliye Bakanlığı, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile mali yönetimin merkezi koordinasyon kurumu iken; 2006 yılından itibaren 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu 43 ile muhasebe kayıtlarını tutan, bütçe sürecini kendisine bildirilen bilgi ve belgeler üzerinden izleyen, bir muhasebe ve istatistik birimi haline gelmiştir. 44 Diğer bir ifadeyle aşırı merkezi mali yönetim yapısı değişime dönüşüme uğramıştır. Yeni yapıda yönetim sorumluluğu ilkesi geçerlidir ve kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından sorumlu olanlar ve hesabını verecekler, ilgili kurumların harcama yetkilileridir. Bu itibarla tüm kurumların mali denetimde ve yolsuzlukla mücadelede kapasitelerinin ayrı ayrı güçlendirilmesi daha önemli hale gelmiştir. H) SONUÇ Kamu yönetiminde yolsuzlukla mücadeleyi konuşmadan önce yönetim/denetim sorununu çözmek ve reform yapmaya buradan başlamak rasyonel bir davranış olacaktır. Peter Drucker ın Hiç yapılmaması gereken bir şeyi büyük bir verimlilikle yapmaktan daha yararsız bir şey kesinlikle 41 Emek, U. ve Acar, M; s. 67, 70 42 Emek, U. ve Acar, M; s. 68, 72, 73, 76 43 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu. (2003, 10 Aralık) T.C. Resmi Gazete, 25326 44 Karatepe, K; Anglosakson Denetim Sistemi Çökerken Türk Denetim Sisteminin Anglosaksonlaştırılması Üzerine Bir İnceleme, Kamu Yönetimi: Yapı İşleyiş Reform, Ankara Üniversitesi Yayınları, 2009, s. 212

Sayfa 12 / 16 olamaz. sözü bugünkü geleneksel denetim yapıları için (isimleri farklı farklı da olsa) rahatlıkla söylenebilir. 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun veto edildiği Ağustos 2004 ten bu yana, denetimde reform yolsuzlukla mücadele ile ilgili yapılmış kapsamlı ve tutarlı bir çalışma yoktur. Sekiz yılı bulacak olan bu belirsizlik tüm kamudaki denetim sistemini etkilemektedir. 2011 yılında çıkarılan ve tüm bakanlıkların teşkilat yapılarını yeniden düzenleyen Kanun Hükmünde Kararnamelerde yeni bir durumun ortaya çıkması beklenmiş, ancak tabelalar dışında değişen bir şey olmamıştır. 45 Kurumlar ve örgütler düzeyinde hangi yapı oluşturulsa oluşturulsun; yolsuzluk, hiçbir zaman tek bir nedenle açıklanamayacak kadar karmaşık bir olgudur ve çözümü de basit değildir. Bu olgunun karmaşıklığından dolayı, yolsuzlukla mücadelenin birçok cephede yürütülmesi gerekmektedir. Bu kısa vadede kazanılamayacak bir savaştır. Yapılabilecek en büyük hata, ücretleri yükseltmek, cezaları artırmak ya da bir yolsuzlukla mücadele ofisi kurmak gibi tek bir alanla sınırlı şekilde oluşturulmuş bir stratejiye güvenip hızlı sonuç olmayı beklemek olacaktır. Tablo 3. Kamu Kurumlarında izleme, denetim ve Yolsuzlukla Mücadele için Önerilen Yeni kurumsal yapı Kalite İzleme İl Uzmanları Taşra teşkilatlarındaki il müdürlükleri bünyesinde, sunulan kamu hizmetinin kalitesininin değerlendirlmesi ve izlenmesi. Denetim ve Danışmanlık İç Denetim Birimleri Örgüt bünyesindeki tüm alanların ve yönetim süreçlerinin denetimi, iç kontrol ve risk yapılarının uluslararası standartlar çerçevesinde izleme ve değerlendirilmesi. Yolsuzlukla Mücadele İnceleme ve Soruşturma Grup Başkanlıkları Uluslararası sözleşmelere göre gerekli kaynak ve imkânlarla donatılmış, Bakanlıklarda doğrudan Bakan a bağlı çalışacak denetçiler eliyle yolsuzlukla mücadelenin yürütülmesi. 45 Kanun Hükmünde Kararnamelerde; denetim ve yolsuzlukla mücadele sistemine yönelik bir açılımın olmadığı; eski halin değişik adlar altında devam ettirildiği; Denetim Hizmetleri Başkanlığı, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı, Kontrolörler Kurulu Başkanlığı ve Rehberlik ve Denetim Başkanlığı gibi farklı isimler altında birimler kurulduğu; buralarda denetçi, müfettiş, kontrolör ve iç denetçi türünden farklı farklı unvanlara sahip denetim elemanlarının görev yaptığı; KHK lar arasında ahenkten ve senkronizasyondan bahsedilemeyeceği; özetle kolay olan ve statüko nun hoşuna giden bir yolun seçildiği anlaşılmıştır.

Sayfa 13 / 16 Kamu kurumlarında yolsuzlukla mücadele edecek birimler ve denetim sisteminin geneline yönelik üç öneri geliştirilmiştir. 1. Yolsuzluktan sorumlu tek bir kurumun (Başbakanlık Teftiş Kurulu) olması ve sistemdeki tüm birimlerin buradan kontrol edilmesi gerçekçi ve uygulanabilir değildir. Buradan hareketle, kamu kurumlarında teftiş kurulu veya başka isimlerle hizmet veren geleneksel denetim 46 birimleri kapatılarak, bu birimlerin görev tanımında sayılan fonksiyonların; yeni kurulacak İnceleme ve Soruşturma Grup Başkanlıkları ile birçok kurumda zaten var olan İç Denetim Birimleri 47 tarafından yerine getirilmelidir. Bu sayede kaynak ve zaman israfı önlenecek; uzmanlaşma, işbölümü ve uluslararası standartlara uygunluk sağlanmış olacaktır. İnceleme ve Soruşturma Grup Başkanlıkları; doğrudan en üst yöneticiye (Bakanlıklarda Bakan) bağlı, bağımsız bir grup başkanlığı şeklinde teşkilatlanmalı ve uluslararası sözleşmelerde yer alan haliyle işlevlerini etkili biçimde yerine getirebilmelerini sağlayacak kaynak ve imkânlarla donatılmalıdır. Burada görev alacak denetçilerin mesleki yeterlilikleri güçlendirilmeli ve özellikle Suistimal İnceleme Uzmanlığı Sertifikası (CFE) almaları sağlanmalıdır. Aynı şekilde iç denetçilerin de uluslararası geçerliliğe sahip denetçi sertifikalarını almaları teşvik edilmelidir. 48 2. Kamudaki denetim elemanı enflasyonu son bulmalıdır. Yirmi binden fazla denetim elmanı var ama yolsuzluklar bir türlü sona ermiyor, bilakis artıyor şeklindeki, yolsuzluk üreten sistemin tüm sorumluluğunun (kısmi sorumlulukları inkâr edilemez), denetim elemanlarının üstüne yıkılması türünden tartışmalar da son bulmuş olacaktır. Bunun için gerekli ikinci adım, taşra teşkilatlarında görev yapan denetim elemanlarının Maliye Bakanlığı örneğinde 49 olduğu gibi il müdürlükleri bünyesinde, kalite çerçevesi ve kalite geliştirme çalışmalarında görev almak üzere, uzman olarak istihdam edilmelidirler. 46 Denetim Hizmetleri Başkanlığı, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı, Kontrolörler Kurulu Başkanlığı ve Rehberlik ve Denetim Başkanlığı vb. 47 İç Denetim Birimi Başkanlıkları; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca, 2006 yılından bu yana kurumlarda tüm birimlerin, yönetim süreçlerini, iç kontrol ve risk yapılarını uluslararası genel geçerliliğe sahip denetim standartları çerçevesinde denetlemekte ayrıca danışmanlık hizmeti sunmaktadırlar. İç Denetim Koordinasyon Kurulu ve İç Denetim Birimlerinin kurumsallaşmasının sağlanması ve kapasitelerinin güçlendirilmeleri gerekecektir. 48 Denetim elemanlarını bekleyen belli başlı altı sertifika mevcuttur: İç Denetçiler Enstitüsü (The Institute of Internal Auditors - IIA) in verdiği ve uluslararası geçerliliği bulunan Uluslararası İç Denetçi Sertifikası (Certified Internal Auditor - CIA); Kontrol Özdeğerlendirme Uzmanlığı Sertifikası (Certification in Control Self-Assessment - CCSA); Sertifikalı Finansal Hizmetler Denetçisi (Certified Financial Services Auditor - CFSA) ve Kamu Denetçisi Sertifikası (Certified Government Auditing Professional - CGAP). Yolsuzlukla mücadele edenlerin sahip olması tavsiye edilen, Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) nin verdiği Suistimal İnceleme Uzmanlığı Sertifikası (Certified Fraud Examiner - CFE). Ayrıca ISACA (Information Systems Audit and Control Association) tarafında verilen Bilgi Sistemleri Denetçisi Sertifikası (Certified Information Systems Auditor - CISA). 49 Maliye Bakanlığı Taşra Teşkilatında çalışmakta olan Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Defterdarlık Uzmanı yapılmışlardır. Bu düzenlemeyle Maliye Bakanlığı Taşra Teşkilatında denetmen unvanlı çalışan kalmamıştır. Defterdarlık Uzmanlarının görevleriyle ilgili KHK hükmü: Bakanlık taşra teşkilatında Defterdarlık Uzmanı ve Defterdarlık Uzman Yardımcısı çalıştırılabilir. Defterdarlık Uzmanı ve Defterdarlık Uzman Yardımcılarına diğer görevlerinin yanı sıra genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve bunlara bağlı işletmelerdeki saymanlıklar ve defterdarlık birimlerinde yönetmelikle belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde denetim ve inceleme yaptırılabilir. şeklindedir. (659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname. 2 Kasım 2011, T.C. Resmi Gazete, 28103)

Sayfa 14 / 16 3. Yeni yapıda hizmet verecek tüm denetim elemanlarının; olumsuz müfettiş algısı na yol açan tutumlarından vazgeçmeleri gerekmektedir. Herhangi bir menfaat çatışmasına girmeden; dürüst, tarafsız, nesnel ve bağımsız ve de eleştirmekten ziyade, iyileştirmeye odaklanmış yapıcı yaklaşım sahibi olmayı temel davranış kuralı haline getirmelidirler. Bunun yanında denetim raporlarının yazılmasında: Doğruluk (gerçeklere dayanma), tarafsızlık (çarpıtmadan uzak ve önyargısız), açıklık (anlaşılır ve yeterli bilgi), ölçülebilirlik (testlerin, örneklemlerin ve yorumların karşılaştırılabilir ve rakamsal olması), kısalık (anlaşılabilir ve öz), zamanlılık (idareye değer katacak optimum bir zaman içerisinde düzenleme) ve kararlılık (neyin nasıl düzeltilebileceğini gösteren çözüm önerilerini içerme) 50 uyulması gereken temel prensipler haline gelmelidir. 50 İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından yayımlanan; Meslek Ahlak Kuralları ve Kamu İç Denetim Raporlama Standartları ndan alınmıştır.

Sayfa 15 / 16 KAYNAKÇA Al, H. (2005). Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzlukla Mücadele: Geleneksel Bürokratik Yapı ve Yeni Etik Değerler, Siyasette ve Yönetimde Etik Sempozyumu, 18-19 Kasım 2005, Sakarya. Erişim: 1 Şubat 2012 http://www.etikturkiye.com/etik/kamu/2hamzaal.pdf Council of Europe, Group of States Against Corruption (GRECO). Erişim: 2 Nisan 2012 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/members_en.asp Dinçer, Ö. ve Yılmaz, C. (2003). Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Ankara, T.C. Başbakanlık. Emek, U. ve Acar, M. (2008). Yolsuzlukla mücadelede bir temel soru(n): Kurumsal tekelcilik mi, çoğulculuk mu? İktisat İşletme ve Finans Dergisi, Sayı 270 Financial Action Task Force (FATF). Erişim: 2 Nisan 2012 http://www.fatf-gafi.org/pages/0,3417,en_32250379_32236869_1_1_1_1_1,00.html Global Integrity Report. Integrity Scorecard Turkey 2010. Erişim: 1 Nisan 2011 http://www.globalintegrity.org/report/turkey/2010/scorecard Gönülaçar, Ş. (2010). Kamuda İç Denetçiler ile Müfettişler Arasındaki Görev Örtüşmesi Sorununa Bir Çözüm Önerisi: İngiltere Eğitim Sisteminde İç Denetim ve Teftişin Rol ve Sorumlulukları, Mali Hukuk Dergisi, Sayı. 148. Hasanoğlu, M. ve Aliyev, Z. (2007). Yönetimde Yolsuzluk ve Mücadele Stratejileri. Ankara. Nobel Yayınları. Karatepe, K. (2009). Anglosakson Denetim Sistemi Çökerken Türk Denetim Sisteminin Anglosaksonlaştırılması Üzerine Bir İnceleme, Kamu Yönetimi: Yapı İşleyiş Reform, Ankara Üniversitesi Yayınları. Khan, M. A. (2006). Yolsuzlukla Mücadelede Denetimin Rolü, Çev. Kemal Özsemerci, Sayıştay Dergisi, Sayı 72. Özbaran, M. H. (2003). Yolsuzluk ve Bu Alanda Mücadele Eden Uluslararası Örgütler ve Birimler, Sayıştay Dergisi, Sayı 50-51. Şener, N. (2001). Tepeden Tırnağa Yolsuzluk, İstanbul. Siyah Beyaz Dizisi Metis Yayınları. Tanzi, V. (2001). Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, International Monetary Fund, 2001. [Dünya Çapında Yolsuzluk Nedenleri, Sonuçları, Boyutları, Çözüm Yolları. Çev. G. Kösekahya, Maliye Dergisi, Sayı 136] Tarhan, R. B. (2010). Yolsuzlukla Mücadele Mevzuatı, Ankara, Adalet Yayınevi. TODAİE. (1966). Merkezî Hükümet Teşkilâtı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu (MEHTAP), Ankara, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları. TODAİE. (1991). Kamu Yönetimi Araştırması Genel Raporu (KAYA), Ankara, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları.

Sayfa 16 / 16 Toffler, A. (2008). Üçüncü Dalga, İstanbul. Koridor Yayıncılık. Topkaya, H. ve Topkaya, A. (2009). Yolsuzlukla Mücadelede Etkin Bir Araç: BM Sözleşmesi Çerçevesinde Yolsuzluk Kaynaklı Mal Varlıklarının Geri Alınması, Sayıştay Dergisi, Sayı 74-75. Transparency International (2011). Publications 2000 2011, Erişim: 27 Ocak 2011 http://www.transparency.org/publications/publications/year/2011 Transparency International (2011). Bribe Payers Index 2011. Erişim: 28 Mart 2012. http://www.transparency.org/content/download/63863/1022714 Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı. (2006) Bir Olgu Olarak Yolsuzluk: Nedenler, Etkiler ve Çözüm Önerileri. Ankara. TEPAV. Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (2011). Erişim: 28 Mart 2011. 2011 Yılı Uluslararası Yolsuzluk Algılama Endeksi, http://gen.tobb.org.tr/ggnot/images/bilgi_notu/202_u342uluslarasyolsuzluk.pdf Kanunlar 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu. (2003, 10 Aralık) T.C. Resmi Gazete, 25326 646 sayılı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının Kurulması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname. (2011, 8 Temmuz) T. C. Resmi Gazete, 27990. 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname. (2011, 2 Kasım) T.C. Resmi Gazete, 28103