OECD Kamu flletmeleri çin Kurumsal Yönetim Rehberi

OECD Kamu flletmeleri çin Kurumsal Yönetim Rehberi Nisan 2006 (Yay n No. TÜS AD-T/2006-04/417) Meflrutiyet Caddesi, No.74 34420 Tepebafl / stanbul Telefon: (0212) 249 07 23. Telefax: (0212) 249 13 50

2005, OECD Tüm haklar sakl d r. Bu yay n, yaz l izin al nmad kça ço alt lamaz, kopyalanamaz, iletilemez ya da baflka bir dile çevrilemez. Bu konuda baflvurular, rights@oecd.org adresine ya da (33 1) 45 24 13 91 numaraya faks yoluyla OECD Yay nlar na iletilmelidir. Yay n n bir bölümünün fotokopi ile ço alt lmas için Centre français d'exploitation du droit de copie, 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, Fransa (contact@cfcopies.com) adresine ulaflt r lmal d r. Bu çal flma OECD Genel Sekreterli i nin sorumlulu unda yay mlanm flt r. Burada dile getirilen görüfller ve ileri sürülen düflünceler her zaman Örgüt ün ya da üye ülke hükümetlerinin resmi görüflleri anlam na gelmemektedir. Bu doküman Frans zca olarak afla daki bafll kla yay mlanm flt r: Lignes directrices de l OCDE sur le gouvernement d entreprise des entreprises publiques Bu doküman ngilizce olarak afla daki bafll kla yay mlanm flt r: OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2006, TÜS AD OECD, Paris in izniyle TÜS AD taraf ndan yay mlanan bu eserin tüm haklar sakl d r. Bu eserin tamam ya da bir bölümü, 4110 say l Yasa ile de iflik 5846 say l FSEK uyar nca, kullan lmazdan önce hak sahibinden 52. Maddeye uygun yaz l izin al nmad kça, hiçbir flekil ve yöntemle ifllenmek, ço alt lmak, ço alt lm fl nüshalar yay lmak, sat lmak, kiralanmak, ödünç verilmek, temsil edilmek, sunulmak, telli/telsiz ya da baflka teknik, say sal ve/veya elektronik yöntemlerle iletilmek suretiyle kullan lamaz. Yay n n Türkçe ye çeviri sorumlulu u TÜS AD a aittir. ISBN : 975-8458-97-3 LEB B YALKIN YAYIMLARI VE BASIM filer ANON M fi RKET Oto Sanayii, Barbaros Cad. No.78 34396 4. Levent- STANBUL Tel: (0212) 282 39 00 Faks: (0212) 280 99 34

ÖNSÖZ Türk Sanayicileri ve fladamlar Derne i (TÜS AD), özel sektörü temsil eden sanayici ve ifladamlar taraf ndan 1971 y l nda, Anayasam z n ve Dernekler Kanunu nun ilgili hükümlerine uygun olarak kurulmufl, kamu yarar na çal flan bir dernek olup gönüllü bir sivil toplum örgütüdür. TÜS AD, demokrasi ve insan haklar evrensel ilkelerine ba l, giriflim, inanç ve düflünce özgürlüklerine sayg l, yaln zca asli görevlerine odaklanm fl etkin bir devletin varoldu u Türkiye de, Atatürk ün ça dafl uygarl k hedefine ve ilkelerine sad k toplumsal yap n n geliflmesine ve demokratik sivil toplum ve laik hukuk devleti anlay fl n n yerleflmesine yard mc olur. TÜS AD, piyasa ekonomisinin hukuksal ve kurumsal altyap s n n yerleflmesine ve ifl dünyas n n evrensel ifl ahlak ilkelerine uygun bir biçimde faaliyette bulunmas na çal fl r. TÜS AD, uluslararas entegrasyon hedefi do rultusunda Türk sanayi ve hizmet kesiminin rekabet gücünün art r larak, uluslararas ekonomik sistemde belirgin ve kal c bir yer edinmesi gerekti ine inan r ve bu yönde çal fl r. TÜS AD, Türkiye de liberal ekonomi kurallar n n yerleflmesinin yan s ra, ülkenin insan ve do al kaynaklar n n teknolojik yeniliklerle desteklenerek en etkin biçimde kullan m n ; verimlilik ve kalite yükseliflini sürekli k lacak ortam n yarat lmas yoluyla rekabet gücünün art r lmas n hedef alan politikalar destekler. TÜS AD, misyonu do rultusunda ve faaliyetleri çerçevesinde, ülke gündeminde bulunan konularla ilgili görüfllerini bilimsel çal flmalarla destekleyerek kamuoyuna duyurur ve bu görüfllerden hareketle kamuoyunda tart flma platformlar n n oluflmas - n sa lar. OECD, 30 demokratik ülke hükümetinin, küreselleflmenin içerdi i ekonomik, toplumsal ve çevresel sorunlar n n çözümü için birlikte çal flmalar yürüttü ü, kendine özgü bir forumdur. OECD ayr ca kurumsal yönetim, enformasyon ekonomisi ve yafllanan nüfusun yol açt sorunlar gibi yeni geliflmeleri ve kayg lar anlamak, bunlarla bafla ç kma konusunda hükümetlere yard mc olmak için çal flma yürüten kurulufllar aras nda ön s ralarda yer al r. Örgüt, hükümetlerin politikalar konusunda deneyimlerini karfl laflt racaklar, ortak sorunlara çözüm arayacaklar, iyi uygulamalar belirleyecekleri, ulusal ve uluslararas politikalar n koordinasyonu için çaba harcayacaklar bir zemin sunar. OECD üyesi ülkeler, Almanya, Amerika Birleflik Devletleri, Avustralya, Avusturya, Belçika, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Hollanda, ngiltere, rlanda, spanya, sveç, sviçre, talya, zlanda, Japonya, Kanada, Kore, Lüksemburg, Macaristan, Meksika, Norveç, Polonya, Portekiz, Slovak Cumhuriyeti, Türkiye, Yeni Zelanda ve Yunanistan d r. Avrupa Topluluklar Komisyonu da OECD çal flmalar nda yer almaktad r. OECD Yay nlar, Örgüt ün istatistiklerini, ekonomik, toplumsal ve çevresel konulardaki araflt rmalar, ayr ca üyelerinin üzerinde anlaflmaya vard sözleflmeleri, rehber ve standartlar genifl ölçüde yayg nlaflt rma çal flmalar n sürdürmektedir. 3

4

SUNUfi Birçok ekonomi için kamu iflletmelerinde kurumsal yönetim en zorlu konulardan biridir. Ne var ki bugüne kadar, ço u kez ekonomide önemli bir paya sahip olan bu iflletmelerin nas l yönetildi ini de erlendirmede ve yönetim süreçlerini iyilefltirmede hükümetlere yard mc olacak uluslararas bir k yaslama standard mevcut de ildi. "OECD Kamu flletmeleri çin Kurumsal Yönetim Rehberi" bafll kl bu doküman bu nedenle önemli bir bofllu u dolduruyor. Nitekim söz konusu ilkeleri gelifltirmeye yönelik çal flmalar global ölçekte konunun çok çeflitli paydafllar n n ilgisiyle karfl laflt. Çal flma sürecinde OECD nin gördü ü büyük destek ve Rehber in çok genifl bir çevrede sahiplenilmesi, Rehber imizin yayg n bir flekilde benimsenece ine ve gerek OECD ülkelerinde, gerekse OECD üyesi olmayan ülkelerde etkin bir flekilde kullan laca na iliflkin inanc m pekifltirdi. Bu alanda politikalar n üretilmesi sürecinde geliflmeleri yak ndan izleyenler için bu Rehber e duyulan ihtiyaç hiç de flafl rt c olmasa gerek. Kamu iflletmelerinin kurumsal yönetiminde reform çal flmalar na bafllayan ülkelerin yaflad klar ortak deneyimler, bu alan n önemli ama bir o kadar da karmafl k oldu unu ortaya koyuyor. En önemli sorunlardan birisi de kamunun sahiplik ifllevlerini yerine getirme sorumlulu u, örne in yönetim kurulu üyelerinin aday gösterilmesi ve seçimi ile iflletmenin yönetimine usulsüz siyasi müdahalelerden kaç nmak aras nda do ru dengenin bulunmas d r. Bir di er önemli konu da faaliyet gösterilen pazarlarda özel sektör flirketlerinin kamu iflletmeleriyle eflit koflullarda rekabet edebilece i bir ortam n sa lanmas ve hükümetlerin düzenleyici ve denetleyici yetkilerini kullan rken rekabet ortam nda çarp kl klara yol açmamalar d r. Uygulamadaki deneyimlere dayan larak haz rlanan bu Rehber, bu tür ikilemlerin nas l çözümlenebilece ine iliflkin somut önerilerde bulunuyor. Örne in, kamunun sahiplik ifllevlerini merkezi bir birim, ya da etkin bir flekilde koordine edilen birimler arac l yla yürütmesini, bu birimlerin ba ms z hareket etmeleri ve kamuoyuna aç klanan bir sahiplik politikas na uygun davranmalar n öneriyor. Rehber de ileri sürülen bir baflka öneri de kamunun sahiplik ile düzenleyici ifllevlerinin kesin olarak birbirinden ayr lmas. Bu ve bunun gibi öneriler hakk yla yerine getirildi inde, kamu sahipli inin profesyonel ve hesap verebilir bir flekilde yürütülmesi ve 5

ekonomilerimizin tüm sektörlerinde kurumsal yönetimin iyilefltirilmesinde devletin olumlu bir rol oynamas do rultusunda önemli mesafeler kaydedilebilecektir. Elde edilecek sonuç, daha sa l kl, rekabet gücü daha yüksek ve daha fleffaf iflletmeler olacakt r. OECD üyesi olan ve olmayan çok say da ülkeden deneyimli politika üreticileri ve uygulay c lar bu Rehber in haz rlanmas na katk da bulundu. Rehber in kalitesini ve uygulanabilirli ini aç k bir konsültasyon sürecinde gerçekleflen bu katk lara borçluyuz. Yap c çal flmalar yla bu Rehber in gelifltirilmesini mümkün k lan OECD Kamu Varl klar n n Özellefltirilmesi ve Kurumsal Yönetimi Çal flma Grubu nun bütün üyelerine ve özverili çal flmalar ve gösterdikleri liderlik ile bu çal flman n baflar l bir flekilde sonuçland r lmas n sa layan Çal flma Grubu Baflkan Say n Lars-Johan Cederlund a içten teflekkürlerimi sunuyorum. Ayr ca konsültasyon süreçlerine kat larak çal flman n her yeni taslakta daha da iyilefltirilmesinde katk s bulunan kurulufl ve kiflilere de teflekkür ediyorum. Sizlerin uzmanl bu çal flma için vazgeçilmezdi. Çok büyük de er verdi imiz katk lar n z için sizlere müteflekkiriz. Bundan sonras için ise, bu Rehber in en genifl bir flekilde yayg nlaflt r lmas ve etkin bir flekilde kullan lmas gerekti ine inan yoruz. Tek tek ülkelerde gerçeklefltirilecek uygulamalar ise, çeflitli ülkelerin yetkilileri aras nda sa lanacak diyalog ve deneyim al flverifli ile desteklenmelidir. Bu nedenle OECD, kamu iflletmelerinde iyi kurumsal yönetimi gelifltirmek üzere üye ya da üye olmayan ülkeleri kapsayacak toplant lar düzenlemeyi sürdürecektir. Donald Johnston Genel Sekreter 6

Ç NDEK LER OECD Kamu flletmeleri çin Kurumsal Yönetim Rehberi...9 Teflekkür...11 Önsöz...13 I. Kamu flletmeleri çin Etkin Hukuki ve Düzenleyici Çerçevenin Sa lanmas...17 II. flletme Sahibi Olarak Devlet...18 III. Hissedarlar n Adil Muameleye Tabi Tutulmas...20 IV. Paydafllarla liflkiler...21 V. fieffafl k ve Kamuoyuna Aç klama Yapma...22 VI. Kamu flletmelerinin Yönetim Kurullar n n Sorumluluklar...23 Aç klay c Notlar Bölüm I...24 Kamu flletmeleri çin Etkin Hukuki ve Düzenleyici Çerçevenin Sa lanmas Aç klay c Notlar Bölüm II...30 flletme Sahibi Olarak Devlet Aç klay c Notlar Bölüm III...42 Hissedarlar n Adil Muameleye Tabi Tutulmas Aç klay c Notlar Bölüm IV...46 Paydafllarla liflkiler Aç klay c Notlar Bölüm V...50 fieffafl k ve Kamuoyuna Aç klama Yapma Aç klay c Notlar Bölüm VI...57 Kamu flletmelerinin Yönetim Kurullar n n Sorumluluklar 7

8

OECD KAMU filetmeler Ç N KURUMSAL YÖNET M REHBER Yeni OECD Kamu flletmeleri için Kurumsal Yönetim Rehberi, hükümetlere kamu iflletmelerinin sahiplik ifllevlerini yerine getirmelerini de erlendirmede ve gelifltirmede uluslararas kabul gören bir k yaslama sa lam flt r. Birçok OECD ve OECD ye üye olmayan ülkelerin somut tecrübeleri ile zenginleflen bu rehber, devletin bir iflletmeye sahip oldu u zamanlarda yaflanan kurumsal yönetim sorunlar na yönelik somut tavsiyeler önermektedir. Birçok ülkede kamu iflletmelerinin iyi kurumsal yönetimi reform önceli i haline gelmifltir. Kamu sektöründe geliflen verimlilik ve fleffafl k, özellikle devlet mülkiyetinin önemli oldu u ülkelerde hat r say l r bir ekonomik kazanç sa lamaktad r. Bu durum ayr ca, özel sektör ve kamu sektörü için rekabet edebilecekleri bir alan oluflturarak, sa lam ve rekabetçi bir ifl dünyas n n oluflmas n teflvik etmektedir. Böylece Rehber, kamu iflletmelerinin kurumsal yönetimini gelifltirmek için ulusal ve uluslararas çabalara bir araç olmaktad r. OECD Kamu flletmeleri için Kurum Yönetim Rehberi ne iliflkin bütün sorular - n z için lütfen, OECD fiirket flleri Bölümü ile corporate.affairs@oecd.org adresinden irtibata geçiniz. OECD nin özellefltirme ve kamu iktisadi varl klar nda kurumsal yönetime iliflkin çal flmalar ile OECD Rehberleri hakk nda daha fazla bilgi için: www.oecd.org/daf/corporate-affairs/soe/.soe/, www.oecd.org adreslerini ziyaret ediniz. 9

10

TEfiEKKÜR OECD Kamu Varl klar n n Kurumsal Yönetimi Çal flma Grubuna ve özellikle özveri ve tecrübeleri ile bu projeye baflar getiren çal flma grubu baflkan Say n Lars- Johan Cederlund, efl baflkanlar Say n Anita Ryng ve Eric Preiss e takdirlerimi sunuyorum. Dünyan n dört bir yan ndan bütün konsültasyon toplant lar m za kat lan, görüfl gönderen ya da OECD Kamu flletmeleri için Kurumsal Yönetim Rehberi nin kalitesini ve konu ile ilintisini sa layan memurlara ve uzmanlara da teflekkür ediyorum. Ekim 2004 de Paris te toplanan iki üst düzey konsültasyon toplant lar na kat lanlara, özellikle Ibrahim Bedair Abdl-Naby, Abdesselam Aboudrar, Mohamed Adam, Mokhtar Azman, Sven Baeten, Gheorghe Banu, Bigitta Böhlin, Enzo Cardi, Guillermo Castillo Justo, Gu Chang, José Clemente Gomes, Eduardo Coutinho Guerra, Martin Cragg, Sikander Dewan, Michel Diefenbacher, Evgeny Ditrich, Anne Duthilleul, Josiane Fanguinoveny, Lakshman Fernando, John Forshaw,Vladimir Gusakov, Klaus Hellberg, Tjebbo Hepkema, Anne-Marie Idrac, Fernando Igreja, Susan Jee, Yong-Su Jeon, Xiaoliang Jia, Jan Juchelka, Mohammad Khan, Catherine Kimura, Dag Klackenberg, Pavel Kuta, Adrian Lajous, Heyn-Bin Lee, Juliana Lema, Zhaoxi Li, Akos Macher, Jean-Aymon Massie, Tarcísio José Massote Godoy, Tatyana Medvedeva, Bernhard Meier, Kathy Milsom, Kyung-Jin Min, Do Thi Hong Minh, Carlos Mladinic, Benoit Mores, Ralf Müller, Reto Müllhaupt, Il Chong Nam, Joao Carlos Parkinson De Castro, Peter Pedlar, Horacio Pizarro, John Prescott, Abu Qorah Qutaiba, Jean-Nöel Rey, Jürg Rötheli, Jean-Pierre Sabourin, Haik Sargsyan, Eduardo Carnos Scalestsky, Joachim Schulte, Julia Sedova, Ahmad Shahizam Shariff, Malcolm Simpson, Tove E Skjevestad, Alexey Timofeev, Dirk Tirez, Jens-Hermann Treuner, Rainer Wieltsch, Wyn Williams, Simon Wong ve Mohamed Kahiray Zagloal e teflekkürlerimi sunuyorum. Ayr ca bu çal flma haz rlan rken Petra Alexandru, Bistra Boeva, Dominique Dalne, Mariano A. Fabrizio, Richard Frederick, Cesar Fuentes, Jayesh Kumar, William Livingston, Rose Mbah, Juan F. Mendizabal Frers, Ira M Millstein, Jose Moquillaza, Kallirroi Nicolis, Alfonso C. Revollo, John R Rieger, Christian Strenger, Georgia Sambunaris, Gray Southon, Paul Sweeney, Arjen Van Ballegoyen, Teodoro Wigodski, Mohamed Khairy, Mahmoud Zaghloul, Asociación Venezolana de Ejecutivos (AVE), Polonyal flverenler Konfederasyonu, Federal Maliye Bakanl -Almanya, Force Ouvrière, Hong Kong Kambiyo ve Takas Ltd., Endo- 11

nezya Sermaye Piyasalar Denetleme Dairesi, ç Denetim Kurumu (IIA) - Moskova Ofisi, Kurumsal Hissedar Servisleri (ISS), Uluslararas Yüksek Denetleme Kurumlar Organizasyonu (INTOSAI), Uluslararas Çevre çin Hekimler Birli i (International Society of Doctors for the Environment), Yeni Ufuklar Kad n E itimi Merkezi, NI- KOIL, Polonya Kurumsal Yönetim Forumu (PFCG), Uluslararas Kamu Hizmeti, Ermenistan Menkul De erler Komisyonu, Malezya Menkul De erler Komisyonu, Kamu Çal flanlar Özerk Ulusal Birli i, Syndicat National Autonome des Personnels de l'administration Publique (SNAPAP), Türk Sanayicileri ve fl Adamlar Derne i (TÜ- S AD) ve Union Nationale des Syndicates Autonomes (UNSA) da dahil olmak üzere bir çok uzman ve organizasyonlar n görüfllerinden de faydalan lm flt r. OECD nin stiflare Organlar, OECD Sanayi ve fl Dünyas stiflare Komitesi (BIAC), Sendika stiflare Komitesi (TUAC) ve Afrika Kalk nma Bankas ve Uluslararas Muhasebeciler Federasyonu (IFAC) ve Uluslararas Finans Kurumu (IFC) da dahil olmak üzere sürece katk da bulunan uluslararas organizasyonlara minnetlerimi sunuyorum. Küresel Kurumsal Yönetim Forumu ve Dünya Bankas da bu çal flmaya önemli katk larda bulunmufllard r. Son olarak, Çal flma Grubuna saatlerini verip özverili ve kusursuz olarak hizmet veren OECD Finansal, Mali ve Giriflim flleri Direktörlü ü (Directorate for financial and enterprise affairs) sektreteryas na: William Witherell, Rainer Geiger, Carolyn Ervin, Robert Ley, Mats Isaksson, Grant Kirkpatrick, Mathilde Mesnard ve Ijeoma Inyama a teflekkür ediyorum. 12

ÖNSÖZ Bir dizi OECD üyesi ülkede kamu iflletmeleri hâlâ Gayri Safi Milli Has la, istihdam ve borsa de eri içinde önemli bir paya sahiptir. Dahas, kamu iflletmeleri genellikle enerji, ulafl m ve telekomünikasyon gibi kamu hizmetleri ve altyap sektörlerinde varl k gösterdi inden, bu iflletmelerin performans bu nedenle gerek nüfusun genifl kesimleri için, gerekse ekonomik yaflam n di er sektörleri için büyük önem tafl maktad r. Dolay s yla bu iflletmelerin iyi yönetilmesi ülke ekonomisinin etkinli i ve rekabet gücüne olumlu katk da bulunmas aç s ndan kritik öneme sahiptir. Ayr ca OECD ülkelerinin deneyimleri, kamu iflletmelerinin iyi kurumsal yönetiminin ekonomik olarak verimli bir özellefltirmenin önkoflulu oldu unu, çünkü iflletmelerin ancak bu flekilde potansiyel al c lar aç s ndan cazip olaca n ve de erlerinin artaca n göstermektedir. OECD üyesi olmayan ülkelerin bir k sm nda da kamu iflletmeleri önemli bir yere sahiptir. Hatta bunlar n baz lar nda bu iflletmeler ekonominin bask n karakterini oluflturmaktad r. Bu ülkeler ço unlukla kamu iflletmelerinin örgütlenme ve yönetim biçimlerinde reformlara gitmekte ve ulusal ölçekte uygulamalar n desteklenmesi amac yla bu alandaki deneyimlerini OECD ülkeleriyle paylaflmak istemektedirler. Bu çerçevede, OECD Kurumsal Yönetim Yönlendirme Grubu (OECD Steering Group on Corporate Governance) Haziran 2002 de OECD Kamu Varl klar n n Özellefltirilmesi ve Kurumsal Yönetimi Çal flma Grubu ndan, kamu iflletmelerinin kurumsal yönetimi üzerinde bir dizi ba lay c olmayan ilke ve en iyi uygulama standard haz rlamas n talep etmifltir. OECD üye ülke temsilcileri ile Dünya Bankas ve IMF den gözlemcileri içeren Çal flma Grubu, bu ilkeleri içeren bir Rehber in haz rlanmas s ras nda genifl kapsaml konsültasyon süreçleri gerçeklefltirmifltir. Konuyla ilgili çok çeflitli kifli ve kurumlar n, örne in kamu iflletmelerinin yönetim kurulu üyeleri ve CEO lar, kamu denetim organlar, sendikalar ve parlamenterlerin görüflleri al nm fl; ayr ca OECD üyesi olmayan ülkelerle de genifl kapsaml görüfl al flveriflinde bulunulmufltur. Rehber in taslak versiyonu, OECD web sitesinde yay nlanarak kamuoyunun görüfllerine sunulmufl, bunun sonucunda çok say da son derece yararl ve yap c görüfller elde edilmifl ve bu görüfller web sitesinde de yay nlanm flt r. 13

Bu Rehber, temel al nan ve tümüyle uyumlu olmas na dikkat edilen OECD Kurumsal Yönetim lkeleri ni 1 tamamlay c nitelikte bir doküman olarak görülmelidir. çerdi i ilkeler tamamen kamu iflletmelerinin kurumsal yönetimine özgü sorunlara yönelik olarak haz rland için, sahiplik haklar n kullanan birim olarak devletin bak fl aç s ndan konuya e ilmekte, iyi kurumsal yönetimi sa layacak politikalar üzerine odaklanmaktad r. Bununla birlikte Rehber, OECD ye üye olan ve olmayan ülkelerdeki özellefltirme politikalar ya da programlar na karfl olmad ya da bunlardan vazgeçirmeye yönelik olarak haz rlanmad gibi, bu yönde etkisi olacak flekilde de yorumlanmamal d r. Y llar içinde ticari iflletmelerde kamu sahipli inin dayand mant ksal temel, ülkeden ülkeye ve sektörden sektöre çeflitlilik göstermifl, tipik özelli i ise çeflitli toplumsal, ekonomik ve stratejik ç karlar kapsamas olmufltur. Buna örnek olarak, sanayi politikas, bölgesel kalk nma, kamu mallar n n ikmali ve do al tekellerin varl gösterilebilir. Ancak son birkaç on y ll k dönem içinde piyasalar n küreselleflmesi, teknolojik de iflimler ve tekelci yap daki pazarlar n liberalizasyonu, kamu sektöründe yeniden düzenleme ve yeniden yap lanma ihtiyac n do urmufltur. Bu geliflmeler son iki OECD raporunda ele al nm fl ve Rehber in haz rlanmas nda bu raporlardan da yararlan lm flt r. 2 Kamu iflletmelerinde devlet, sahiplikten kaynaklanan sorumluluklar n yerine getirmek için OECD Kurumsal Yönetim lkeleri de dahil olmak üzere özel sektöre uygulanan araçlardan yararlanabilir. Özellikle hisse senetleri borsada ifllem gören kamu iflletmeleri için bu bir zorunluluk olarak görülmelidir. Di er yandan, kamu iflletmeleri kendilerine özgü yönetim sorunlar da yaflamaktad r. Kamu iflletmeleri, devletin siyasi amaçlarla güdülenmifl yersiz gündelik müdahalelerinden oldu u kadar, fazlas yla pasif ve mesafeli sahipli inden de zarar görmektedir. Ayr ca hesap verebilirli in zay flayabildi i de görülmektedir. Kamu iflletmeleri, özel sektör kurulufllar n n yönetim politikalar nda belirleyici iki tehdit olan devir ve iflasa karfl korunmaktad r. Daha temel nitelikte bir kurumsal yönetim zorlu u, kamu iflletmelerinin gösterdi i performansa iliflkin hesap verebilirli in karmafl k bir organlar zinciri (iflletme yönetimi, yönetim kurulu, sahiplik haklar n kullanan birimler, bakanl klar (1) OECD Kurumsal Yönetim lkeleri, 2004. (2) "OECD Ülkelerinde Kamu flletmelerinin Kurumsal Yönetimi (The Corporate Governance of State-Owned Enterprises in OECD countries)", OECD, 2005 ve "Kamu flletmelerinin Özellefltirilmesi, OECD Ülkelerindeki Politika ve Uygulamalar n Genel De erlendirmesi (Privatising State-Owned Enterprise, An Overview of Policies and Practices in OECD Countries)", OECD, 2003. 14

ve hükümet) aras nda da lm fl olmas, bunlar n ya aç k ve net olarak belirlenemeyen, ya da oldukça uzak sorumlulardan oluflmas d r. Bu karmafl k hesap verebilirlik a n n, etkin kararlar n al nmas n ve iyi kurumsal yönetimin gerçeklefltirilmesini sa layacak flekilde yap land r lmas, afl lmas gereken bir sorun olarak önümüzde durmaktad r. Rehber, hükümetlere kamu iflletmelerinin performans n yükseltmede yard mc olacak genel nitelikli bir öneri olarak haz rland ndan, içerdi i ilkeleri belirli kamu iflletmelerinin yönetiflimine uygulama karar pragmatik bir temele dayanmal d r. Rehber esas olarak, belirli bir hukuksal yap ya sahip (yani devletin idari yap lanmas ndan ayr ) olan ve ayn zamanda kamu politikalar na hizmet eden bir amaç güdüyor olsa bile, sonuçta bir ticari faaliyet yürüten (yani gelirinin büyük bir k sm n sat fl ve hizmet bedellerinden elde eden) kamu iflletmelerine yöneliktir. Bu kamu iflletmeleri, rekabetin oldu u ya da olmad sektörlerde faaliyet gösteriyor olabilirler. Baz gerekli noktalarda Rehber, hisseleri borsada ifllem gören ve görmeyen, ya da tamam, ço unlu u ya da az nl kamu sahipli inde olan kamu iflletmeleri aras nda - bunlar n her biri farkl özellikler gösterebildi inden - ay r m yapmaktad r. Rehber ayr ca söz konusu iflletmelerin borsada ifllem görsün ya da görmesin, ifltiraklerine de uygulanabilir. Rehber esas olarak merkezi devlet mülkiyetinde ya da eyalet (federal) mülkiyetinde olan ticari iflletmelere yönelik haz rlanm fl olsa da, hükümetler bunlar n kullan m n, sahiplik haklar n kullanan konumunda olan yerel yönetimler düzeyine de yayabilir. Ayr ca Rehber, bir flirket olarak yap land r lm fl olsun ya da olmas n, esas olarak baz özel kamu politikalar na hizmet eden, bu nedenle ticari amaç gütmeyen kamu varl klar için de yararl d r. Sonuçta bütün bu farkl kategorilerdeki kamu iflletmelerinin profesyonel bir flekilde yönetilmesi ve iyi kurumsal yönetim uygulamalar n hayata geçirmesi, hükümetlerin de, halk n da ç karlar na hizmet edecektir. Rehber de Kamu flletmeleri terimi, mülkiyeti tümüyle kamuya ait olan ya da ço unluk ya da önemli miktarda az nl k hissesi arac l yla büyük ölçüde devlet kontrolünde olan iflletmeler anlam nda kullan lmaktad r. Ancak getirilen ilkelerin birço u, flirkette görece küçük bir hissesinin bulunmas na ra men devletin sorumlu ve bilgi sahibi bir ortak olarak hareket etmesi gereken durumlar için de yararl - d r. Ayn flekilde sahiplik haklar n kullanan birim terimi de, bir bakanl k bünyesindeki belirli birim, ba ms z bir yap, kurum niteli inde olsun ya da olmas n, kamunun sahiplik haklar n kullanmaktan sorumlu olan baflka her hangi bir kamu bi- 15

rimini ifade etmektedir. Son olarak Yönetim Kurulu ifadesi de, OECD üyesi olan ya da olmayan ülkelerde görülen çeflitli ulusal yönetim kurulu modellerini kapsamaktad r. Baz ülkelerde görülen tipik iki kademeli sistemlerde Yönetim Kurulu terimi, Dan flma Kurulu nu ifade ederken, Üst Düzey Yöneticiler ise cra Kurulu anlam nda kullan lmaktad r. Rehber, iki bölümden oluflmaktad r. Birinci bölüm I) Kamu flletmeleri çin Etkin Hukuki ve Düzenleyici Çerçevenin Sa lanmas ; II) flletme Sahibi Olarak Devlet; III) Hissedarlar n Adil Muameleye Tabi Tutulmas ; IV) Paydafllarla liflkiler; V) fieffafl k ve Kamuoyuna Aç klama Yapma; VI) Kamu flletmelerinin Yönetim Kurullar n n Sorumluluklar bafll klar n kapsamaktad r. Her bölümün bafl nda koyu renkli italik karakterlerle yaz lm fl tek bir ilke, alt nda ise bu ilkeyi destekleyici alt ilkeler bulunmaktad r. Doküman n ikinci bölümünde ise birinci bölümde belirtilen ilkeler, dayand klar mant n okuyucu taraf ndan daha kolay anlafl labilmesi için baz saptamalar içeren aç klamalarla desteklenmektedir. Aç klamalarda kimi zaman a rl kl e ilimler de anlat lmakta ve alternatif uygulama yöntemleri ile birlikte Rehber in ifllerli ini sa lamada yard mc olacak örneklere de yer verilmektedir. 16

I. Kamu flletmeleri çin Etkin Hukuki ve Düzenleyici Çerçevenin Sa lanmas Kamu iflletmelerinin tabi oldu u hukuki ve düzenleyici çerçeve, kamu iflletmelerinin ve özel sektör flirketlerinin rekabet etti i pazarlarda yap sal çarp kl klar engellemek için eflit rekabet koflullar sa lamal d r. Çerçeve, OECD nin Kurumsal Yönetim lkelerini temel almal ve bu ilkelerle tamamen uyumlu olmal d r. A. Özellikle piyasa düzenlemeleri ile ilgili olarak, kamu iflletmelerinin tabi olduklar koflullar etkileyebilecek hususlarda, kamunun sahiplik fonksiyonlar ile kamunun di er fonksiyonlar aras nda net bir ayr m olmal d r. B. Hükümetler, kamu iflletmelerinin operasyonel faaliyetlerini ve tabi olduklar hukuksal düzenlemeleri basitlefltirmek ve modernlefltirmek için gerekli çabay göstermelidir. Kamu iflletmelerinin tabi oldu u hukuksal yap, kamu iflletmelerinin alacakl lar n n haklar n kullanmalar na ve iflas sürecini bafllatabilmelerine olanak tan - mal d r. C. Bir kamu iflletmesinin, genel olarak kabul görmüfl normlar d fl na ç kan kamu hizmetleri alan nda üstlendi i her türlü yükümlülük ve sorumluluk, yasa ya da yönetmeliklerle aç k bir flekilde belirlenmifl olmal d r. Bu tür yükümlülük ve sorumluluklar kamuoyuna aç klanmal ve bundan do an maliyetler fleffaf bir flekilde karfl lanmal d r. D. Kamu iflletmeleri genel yasa ve yönetmelik hükümlerinden muaf tutulmamal d r. Kamu iflletmelerinin rekabet etti i kurulufllar da dâhil olmak üzere paydafllar, haklar n n çi nendi ine inand klar durumlarda etkin telafi olanaklar na sahip olmal ve karar aflamas nda eflit muamele görmelidirler. E. Hukuki ve düzenleyici çerçeve, flirket hedeflerine ulaflmak aç s ndan gerekti inde kamu iflletmelerinin sermaye yap lar nda düzenlemeler yap labilmesine olanak tan yacak flekilde yeterli esnekli e sahip olmal d r. F. Kamu iflletmeleri finansman sa lamada rekabet koflullar na uygun davranmal d r. Kamu iflletmelerinin, kamu bankalar, kamu finansman kurulufllar ve devlet mülkiyetindeki di er flirketlerle iliflkileri tümüyle ticari temelde olmal d r. 17

II. flletme Sahibi Olarak Devlet Devlet, bilgili ve aktif bir iflletme sahibi olarak hareket etmeli, yeterli profesyonellik ve etkinlik düzeyini sa layarak ve kamu iflletmelerini fleffaf ve hesap verebilir bir flekilde yöneterek, aç k ve tutarl bir iflletme sahipli i politikas benimsemelidir. A. Hükümet, kamu sahipli inin genel anlamda amaçlar, kamu iflletmelerinin kurumsal yönetiminde devletin rolü ve sahiplik politikas n nas l uygulayaca konular n aç kl a kavuflturacak biçimde bir sahiplik politikas gelifltirmeli ve bunu yay mlamal d r. B. Hükümet, kamu iflletmelerinin günlük yönetsel ifllerine kar flmamal, belirlenen hedeflerine ulaflmalar yolunda onlara tam operasyonel özerklik tan mal d r. C. Devlet, kamu iflletmelerinin yönetim kurullar n n sorumluluklar n yerine getirmelerine olanak tan mal ve ba ms zl klar na sayg göstermelidir. D. Kamu iflletmelerinde sahiplik haklar n n nas l kullan laca, devlet yönetiminde aç k bir flekilde tan mlanm fl olmal d r. Bu bir koordinasyon biriminin oluflturulmas veya daha da uygun olan, sahiplik fonksiyonunun merkezilefltirilmesi ile sa lanabilir. E. Koordinasyon birimi veya sahiplik haklar n kullanan birim, Parlamento gibi temsili organlara karfl hesap verebilir k l nmal ve söz konusu birimin devlet yüksek denetleme kurulufllar da dahil olmak üzere ilgili kamu mercileri ile iliflkileri aç k bir flekilde tan mlanm fl olmal d r. F. Aktif bir iflletme sahibi olarak devlet, sahiplik haklar n her bir flirketin hukuki yap s na uygun olarak kullanmal d r. Devletin belli bafll sorumluluklar afla daki gibi olmal d r: 1. Genel kurul toplant lar nda temsil edilmek ve devlet hisseleri ad na oy kullanmak 2. Bütün ya da ço unluk hisselerine sahip oldu u kamu iflletmelerinde yönetim kurulu üyeli ine aday gösterme konusunda iyi yap land r lm fl ve fleffaf süreçler oluflturmak ve bütün kamu iflletmelerinin yönetim kurullar na aday gösterme sürecine aktif bir flekilde kat lmak 18

3. Kamu iflletmesinin performans n düzenli olarak takip etmeyi ve de erlendirmeyi olanakl k lacak raporlama sistemleri oluflturmak 4. Hukuki sistemin ve kamunun sahiplik düzeyinin elverdi i sürece d fl denetçiler ve belirli devlet denetim organlar yla sürekli diyalog içinde olmak 5. Kamu iflletmelerinin yönetim kurulu üyeleri için belirlenen ücret düzenlemeleri, flirketin uzun vadeli ç karlar ile örtüflmeli; nitelikli profesyoneller için belirlenen ücretler cazip ve yeterince motive edici olmal d r. 19

III. Hissedarlar n Adil Muameleye Tabi Tutulmas Devlet ve kamu iflletmeleri, bütün hissedarlar n haklar n tan mal ve OECD Kurumsal Yönetim lkeleri ne uygun olarak onlara adil muamele yap lmas n ve kurumsal bilgilere ulafl mda eflit olanaklar tan nmas n güvence alt na almal d r. A. Koordinasyon ya da sahiplik haklar n kullanan birim ve kamu iflletmeleri, bütün hissedarlar n adil muameleye tabi tutulmas n sa lamal d r. B. Kamu iflletmeleri, bütün hissedarlara karfl yüksek düzeyde bir fleffafl k sergilemelidir. C. Kamu iflletmeleri, tüm hissedarlarla aktif bir iletiflim ve görüfl alma politikas gelifltirmelidir. D. Az nl k hisse sahiplerinin genel kurul toplant lar na kat l mlar kolaylaflt r lmal, yönetim kurulu seçimi gibi önemli temel kurumsal kararlarda söz sahibi olmalar sa lanmal d r. 20

IV. Paydafllarla liflkiler Kamu iflletmelerinde devletin sahiplik politikas, kamu iflletmelerinin paydafllar na karfl sorumluluklar n tam anlam yla tan mal ve onlardan paydafllar yla iliflkileri hakk nda rapor vermelerini talep etmelidir. A. Hükümetler, koordinasyon ya da sahiplik haklar n kullanan birim ve kamu iflletmeleri, paydafllar n yasa ya da ikili anlaflmalar ile düzenlenen haklar n tan mal ve sayg göstermeli, bu konuda OECD Kurumsal Yönetim lkeleri ni esas almal - d r. B. Hisseleri borsada ifllem gören ya da büyük ölçekli kamu iflletmeleri ile önemli kamu politikalar n n yaflama geçirilmesinde rol oynayan kamu iflletmeleri, paydafllar yla olan iliflkileri konusunda rapor vermelidirler. C. Kamu iflletmelerinin yönetim kurullar, kurum içi etik kurallara yönelik uyum programlar gelifltirmeli, uygulamaya koymal ve bunlar n iletiflimini sa lamal d r. Bu etik kurallar ülke normlar n esas almal, uluslararas yükümlülükler ile uyumlu olmal, flirket ve flirketin ifltirakleri taraf ndan uygulanmal d r. 21