Birleşik Devlet Modeli Olarak Irak Uygulaması

Birleşik Devlet Modeli Olarak Irak Uygulaması Adil Sakran Zine El Abdin Gazi Üniversitesi Kamu Hukuku (Yüksek Lisans)

Özet Ortadoğu ve Arap ülkelerinin pek çoğu merkezi idarenin üstünlüğüne dayalı ve idari birimlerin sadece merkezi yönetimin devretmeyi uygun gördüğü yetkileri kullanabildiği, tek bir birim olarak yönetilen devlet yapılıdır. Oysa Irak 2005 Anayasa sında federal sistemi kabul etmiştir. Bu çalışmamızda Irak örneğini ele alacağız. Anahtar Kelimler: Federalizm, 2005 Anayasası, Bölgesel otorite Abstract Nations in the Middleeast and especially in Arab world are largely unitery state, Iraq has embarked on a seemingly ambitious agenda of decentralization and devolution mixed with federalism. My essay deals with Iraq Federalism. Keywords: Federalism, 2005 Constitution, regional authorities 2

Giriş 2005 Anayasası Irak ın tüm dini ve etnik grupları-şiiler, Sünnileri Kürtler ve diğer azınlıklarının katılımıyla gerçekleşmiştir 1. Anayasanın hazırlanması sürecinde bu grupların tutumları farklı olmuştur. Şiiler, Kürtler ve Sünniler tutumları etkili olmuştur. Şii Araplarının tutumları, devletin İslami devlet olarak tanınması, federalizm ve Irak ın Baas tan arındırılması yönünde olmuştur. Kürtlerin anayasa hazırlanma sürecinde talepleri ise, 1991 yılında elde etikleri de facto federalizmi korumak, federalizmi mümkün oldukça derinleştirmesi ve Kerkük ün Kürt bölgesine ilhak edilmesi olmuştur. Sünni Araplar ise, federal sisteme karşı çıkmışlar 2, Petrol gelirlerinin dağıtımında adalet, Irak ın Arap kimliğinin korunması, federalizmin derinleştirilmesinin önlenmesi ve vilayetlere geniş yetkinin tanınması yönünde olmuştur. Türkmenler Irak toplumunun yaklaşık yüzde 10 çivarında oluşturmalarına 3 rağmen fakat anayasa hazırlanırken diğer azınlıklar ile yani Irak toplumunun yüzde 1 oluşturan gruplar ile eşit tutulmuştur. Bu da Türkmen siyasetçilerin aynı görüşte olmamaları anayasa hazırlanmasında konumlarını zayıflatmıştır. 1. 2005 Anayasası na Göre Devlet Yapısı. 1.1. Yasama Organı Yasama organı Millet Meclisi ve federal meclisten oluşmaktadır. Millet meclisinin oluşumu 49. Maddesinin 1. Fıkrasına göre millet meclisi bütün Irak halkını temsil eder ve her 100.000 kişiye bir sandalye düşecek şekilde temsilcilerden oluşur. Mecliste bütün halkın bütün kesimlerinin temsil edilmesine dikkat edilir. Milletvekili seçimleri dört yılda bir yapılır. Anayasanın 49 madde hükmü gereğince, mecliste kadın temsili ise üye sayısının ¼ den daha az olmaması parlamento seçimi kanunun ile sağlanmıştır. Yasa dönemi içerisinde bir suç ile suçlanmadıkça milletvekilin tutuklanabilmesi için Meclis tarafından dokunulmazlığın kaldırılması gerekir. 4 Millet Meclisinin görev ve yetkileri, federal yasaları çıkarmak, hükümet denetlemektir. Irak ın hükümet sistemi parlamenter sistem olduğuna göre hükümet millet meclisi tarafından seçilmektedir ve millet meclisinin güvenine bağlıdır. Yasama organın ikinci kanlı Federal 1 Musadak Adil Talib, Beyda Abdul Hasan Radam. (2016 ) Şarih Dustor Cumuhriyet Al-Irak Liam 2005. Beyrut: Dar Al-sanhuri. 18. 2 Aydın, M., Özcan, N. A., & Kaptanoğlu, N. (2007). Riskler ve fırsatlar kavşağında Irak'ın geleceği ve Türkiye. Tepav. 77. 3 O'Leary, B. (2006). The future of Kurdistan in Iraq. University of Pennsylvania Press.16 4 Irak ın 2005 Anayasası nın 49 ve 63 maddeler. 3

Meclistir. Federal Meclis 2005 Anayasasına eklenen yeni hususlardan biridir. Anayasanın 65. Maddesine göre federal meclis adı altında bir yasama organı ihdas edilir. Bu meclis ise bölgelerden ve bir bölgeye dâhil olmayan vilayetlerin temsilcilerinden oluşmaktadır. Millet Meclisi üyelerinin 2/3 çoğunluğu ile çıkartacağı yasa ile yapısı, üyelik koşulları ve bu meclis ile ilgili tüm hususlar düzenlenecektir. Ancak bugüne kadar söz edilen yasa çıkartılmamıştır. Anayasanın böyle bir sistemi benimsenmesinin hedefi bölgelerle ve bölgeye dâhil olmayan vilayetlerin temsil edilmesinde eşitliği sağlamaktır. 1.2. Yürütme Anayasanın 66. maddesine göre, federal yürütme organı Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu ndan oluşur. Cumhurbaşkanı, Devlet Bakanı, parlamenter sistemde yürütme erki içerisinde yer alır. Parlamenter sistem, yürütmeyi devlet başkanı ile bakanlar kurul arasında paylaşmaktadır. Buna göre, yürütmenin bir kanadında siyasi açıdan sorumsuz devlet başkanı yer alırken; diğer kanadında ise bakanlar kurulu, hükümet yer alır. 2005 Anayasası nın 67 maddesine göre, Cumhurbaşkanı, Devletin Başkanıdır. Vatan birliğinin sembolüdür. Ülkenin egemenliğini temsil eder. Anayasaya bağlılığı teminat altına alır. Irak ın bağımsızlığının, egemenliğinin ve toprak bütünlüğünün Anayasa hükümlerine uygun olarak korunması için faaliyet gösterir. Cumhurbaşkanı Millet Meclisi üyelerinin 2/3 çoğunluğu ile dört yıllık bir süre için seçilir. İlk tur seçimde adayların hiç biri gerekli sayıda oy almadığı durumda, ilk turda en fazla oy alan iki aday arasında ikinci tur seçim yapılır. Bu turda en çok oy alan aday Cumhurbaşkanı ilan edilir. Seçilen aday millet meclisi huzurunda 50. Madde belirtilen şekilde yemin eder. Cumhurbaşkanı dört yıllık bir süre için seçilir ve bu süre ancak bir kez uzatılabilir. Cumhurbaşkanı, bu görevini yapabilmesi için, tarafsız kişiler arasından seçilmesi gerekmektedir. 2005 Anayasası nda cumhurbaşkanı yetkileri, klasik parlamenter sistemdeki devlet başkanının yetkilerine göre çok genişletilmiş ve cumhurbaşkanı adeta yürütme, yasama ve dışişleri konularında birçok yetkiye sahip olması, Irak ın parlamenter sistemini diğer klasik parlamenter sistemlerden çok farklı kılmıştır ve anayasasının benimsediği bu parlamenter sistem Irak a mahsus bir parlamenter sistem haline gelmiştir. Irak hükümetinin yani başbakan ve bakanlar kurulunun seçilmesi anayasanın 76. Maddesinde düzenlenmiştir. Bu madde hükmüne göre, Cumhurbaşkanı seçildiği tarihi takip eden 15 gün içerisinde en fazla sandalyeye sahip olan siyasi kitlenin adayını Bakanlar kurulunu 4

oluşturmakla görevlendirir. Yani millet meclisinin ilk oturumunda Cumhurbaşkanının seçilmesinden 15 gün sonra Millet meclisinde en çok sandalyeye sahip olan siyasi kitlenin adayı Bakanlar Kurulunu görevlendirilir. Başbakan adayı bu görevi kendisine tevdi edildikten sonra 30 gün bir zarf içerisinde kabine üyelerini tespit eder. Başbakan ve Bakanların görevleri ise, Başbakan devletin genel politikasının yürütülmesinden sorumludur. Silahlı kuvvetlerin başkomutandır. Bakanları kurulu yönetir ve toplantılarında başkanlık eder. Bakanlar kurulu görevi ve yetkileri ise, devletin genel politikasını ve genel projelerini planlamak ve uygulamak, Bakanlıkların ve bir Bakanlığa bağlı olmayan kurumların faaliyetlerini denetlemektir. Yasa tasarlarını önermek, yasaların uygulanması için kararnameler, talimatlar ve yönetmenlikler çıkarmaktır. Başkanlık görevi herhangi bir sebepten dolayı boşalırsa Cumhurbaşkanı bu görevi üstlenir. Bu durumda cumhurbaşkanı 15 gün bir süre içerisinde yeni bir Başbakan adayı hükümeti kurmakla görevlendirir. Başbakan ve bakanları Millet Meclisi karşısında ayrı ayrı ve kolektif olarak sorumludur. 1.3. Yargı Anayasa federalizm ilkesine uygun olarak Federal Yüksek Mahkeme ile ilgili 90, 91, 92, 93, 94 maddelerde hükümler düzenlemiştir. Anayasa nın 92. Maddesinin 1. Fıkrasına göre Federal Yüksek Mahkeme mali ve idari bakımından bağımsız bir kurumdur. Yani bağımsız tüzel kişiliğe sahiptir. Mahkeme nin üyeleri yüksek yargı kurulu tarafından belirlenir. Fakat mahkemenin üyeleri İslam fıkıh ve hukuk uzmanlarından oluşmalıdır. Millet Meclisi üye sayısının 2/3 çoğunluğu ile çıkartılacak bir yasa ile üye sayısı, nasıl seçilecekleri ve mahkemenin işleyişi şekli belirlenir. Federal Yüksek Mahkeme nin yetkileri 93. Maddesinde düzenlemiştir. Bölgeler ile federal hükümet arasında çıkan sorunları gidermekle yetkilidir. Federal Yüksek Mahkeme nin kararları kesindir ve bütün diğer organlar için de bağlayıcıdır. 2. Federal Makamların Görev Alanları Anayasanın 109. Maddesi federal makamların görevlerini belirlemektedir. Bu maddeye göre federal otoriteler devletin birliğini, bütünlüğünü, bağımsızlığını, egemenliğini ve demokratik federal düzenini korur Petrol ve doğal gaz kaynaklarının kullanmasını ve dağılımı 111. maddede düzenlenmiştir. Bu madde düzenlemesine göre, Irak ta bulunan petrol ve doğal gaz çeşitli bölge ve vilayetlerde yaşayan bütün Irak halkının malıdır. Kurucu iktidar bu madde hükmünü düzenlemekte başarılı olmamıştır. Çünkü Irak ta bulunan doğal kaynaklar sadece petrol ve doğal gazi değildir. Demir gibi birçok yer altı kaynaklar bulunmaktadır. Anayasa doğal gaz ve petrol 5

dışında kaynakların nasıl kullanılacağı ve dağılımı hakkında bir hüküm içermemektedir. 112. Maddeye göre, federal hükümet, mevcut yataklardan çıkartılan petrol ve doğal gaz yönetimini bölge ve hükümetleri ve vilayetlerle birlikte yapar. Elde edilen gelir ülkenin tamamında nüfus dağılımına göre adaletli bir şekilde dağıtılır. Eski rejim tarafından haksız bir şekilde mahrum bırakılarak zarara uğratılan veya sonradan zarar gören bölgelere, tüm bölgelerin de dengeli olarak kalkınmasını sağlayacak şekilde belirli bir süre için ilave pay verilir. Bu husus yasayla düzenlenir. Federal hükümet ile petrol üreten bölge ve vilayet hükümetleri bir araya gelerek, Irak milletine en fazla yararı sağlayacak şekilde ve mevcut en ileri pazarlama ve yatırım ilkelerini ve teknolojisini kullanarak petrol ve doğal gaz yataklarını geliştirmek için gerekli strateji ve siyaset tayin ederler. 112 madde hükmüne bakıldığı zaman bu hüküm yine başarılı gözükmemektedir. Sadece petrol ve doğal gazi düzenlemekle yetinmenin yanı sıra bu hüküm mevcut yataklardan çıkartılan petrol ve doğal gazi için geçerli olmuştur. Yani bölgelerde sonradan keşfedilen yataklar ile ilgili bir hüküm bir içermektedir. Yeni keşfedilen yataklar bölgesel hükümetleri tarafından kullanıldığı takdirde bölgesel hükümetlerinin federal hükümete karşı bir üstünlük sağlayacaktır. Merkezi otoritenin zayıf olduğu takdirde ülkenin bölünmezliği tehlikeli bir duruma gelecektir. Irak ta bugün 530 yerinde petrol ve doğal gaz yatakları bulunmaktadır. Bunların sadece 115 yi kullanılmaktadır. Petrol yatak yerlerinin 80 de yaklaşık 115 milyar varil petrol bulunduğu tespit edilmiştir. Oysa 415 yer şu ana kadar keşfedilmemiştir ve 215 milyar varil yatağın bulunduğu takdir edilmektedir 5. Irak a tek bölgesel yönetime sahip olan Kürdistan bölgesi ile merkez petrol ve doğal gaz üretimi konusunda büyük bir kriz sürmektedir. Bunun da neden anayasada bulunan bu hükümlerdir. Gelecekte de Anayasa nın bu hükümlerinin bölgelerle federal hükümet arasında anlaşmazlıklara yol açacağı çok açıktır. Dolayısıyla bu duruma son verebilmek için ve 111 madde hükmünden hareket ederek petrol ve doğal gaz Irak halkının mülküdür. Bu doğal kaynaklarının üretilmesi ve gelirlerinin bölgelere bırakılmaması ve bu bölgelere nüfus dağılımına göre dağıtılması tüm Irak halkına yarar sağlayacaktır. 3. Bölgesel Otoriteler 116. maddeye göre Irak Cumhuriyeti nin federal sistemi başkent, bölgeler, bir bölgeye dâhil olmayan vilayetler ve yerel yönetimlerden oluşur. Anayasa bu madde hükmünde Irak ın federal yapısından bahsetmektedir. Federal hükümet ile bölgesel hükümetler arasındaki ilişki 5 Bishop, G., & Shah, A. (2008). Fiscal Federalism and Petroleum Resources in Iraq (No. paper0826). International Center for Public Policy, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University. 6. 6

otoritenin paylaşılması esasına dayanmaktadır. Federal hükümet ile vilayetlerin ilişkisi ise âdemi merkeziyetçi sisteme göre yürütülmektedir. 118. Maddeye göre, Millet Meclisi ilk oturum tarihini takip eden altı ay içerisinde toplantıya katılan üyelerin salt çoğunluğuyla çıkartacağı bir kanunla bölgelerin oluşturulmasına ilişkin yürütme yetkilerini tespit eder. Bölge oluşturma referandum ile oluşturulabilir, bölge oluşturma talebi bir veya birden fazla vilayetin meclis üyelerinin 1/3 veya seçmenlerin 1/10 üzerine federe oluşturma talebi sunulabilir. Bir vilayet meclisinin üyelerinin 1/3 istemi üzerine bölgeyle dâhil olabilir fakat bölge yasama organının 1/3 onayı gerekir bu onay elde alındığı takdirde vilayet bölge ile aynı bölge anayasası altında birleşmiş olur. Her bölge federal anayasa ile tezat etmeyecek şekilde bölgesel otorite, görev alanları ve bunların uygulanmasını belirleyen bölgesel bir anayasa hazırlar. Bugüne kadar Irak ta bir tek bölge bulunmaktadır. O da 2003 sonrası kürtlerin ısrarı üzerine kurulan Kürt bölgesidir 6. 2005 Anayasası Kürtlere birçok yetkiyi vermiştir. Fakat şu ana kadar Bölgesel Kürt Hükümetin, Federal askeri güçlerin Kürdistan Bölgesine girmesine izin vermemesi, sınırların, havaalanlarının Kürt bölgesi kontrolünde olması ve doğal gaz ve petrol çıkarmasında federal hükümette dönmemesi ve aynı zamanda federal hükümet bütçesinin %17 pay almaları 7 anayasanın özü olan vatandaşlar arasında eşitlik ve adalet ilkesine aykırıdır. Anayasa nın özüne aykırıdır. Silahlı kuvvetlerin teşkil edilmesi, Irak ın sınır güvenliğini sağlanması ve ülkenin savunulması dâhil olmak üzere milli güvenlik politikasını belirlemek ve uygulamakla yetkilidir. Oysa Kürdistan hükümeti bu maddeye asla uyumamıştır. Irak ta bulunan petrol ve doğal gaz çeşitli bölge ve vilayetlerde yaşayan bütün Irak halkının malıdır oysa Kürdistan hükümeti ürettiği petrol gelirlerini kendi geliri olarak görüyor ve Federal hükümetin izini olmadan ülke dışına ihracat yapmaktadır 8. 4. Kerkük Sorunu Kerkük te Baas rejimi döneminde Araplaştırma politikası uygulanmıştır. 2003 sonrası ise, Kürtler I. Dünya Savaşından sonrasından tasarladıkları Kürt devleti hayali Kerkük ün kontrolü ile elde edileceği düşünmektedirler. Anayasa nın 140. Maddesine göre, Kerkük ün statüsünün 31 Aralık 2007 tarihine kadar yapılacak bir halk oylaması ile belirleneceğinin ifade edilmiştir. Kürtler 2003 İtibaren planlanan halk oylamasında Kerkük ün kendi 6 Barkey, H. J., & Laipson, E. (2005). Iraqi Kurds and Iraq's future. Middle East Policy, 12(4), 70. 7 Federal Irak Cumhuriyet inin 2016 yılı Bütçe Kanunun 9. Maddesi. 8 Stansfield, G. (2013). The unravelling of the post First World War state system? The Kurdistan Region of Iraq and the transformation of the Middle East. International Affairs, 89(2), 261. 7

yönetimlerine bağlanmasına çalışmaktadırlar. Fakat bu referandum gerçekleşmemiştir. Bu maddeye göre Kerkük e göç edilen Arapların eski yerlerine dönmeleri için gerekli tazminat ödenecektir. Türkmenlerin ve Kürtlerin eski yerleri iade edilecektir. Fakat Kürtlerin binlerce Kürt ailelerin dağlardan ve başka şehirlerden yerleştirilmesi bu madde hükmünün uygulanmamasında büyük rol oynamaktadır Bugün ise Kerkük Bölgesel Kürt yönetimi güçlerinin kontrolündedir. 5. 2005 Anayasa nın Getirdiği Federalizm Doğrultusunda Irak ın Geleceği Irak taki etnik grupların federalizme bakışları farklı olmuştur. Şiiler federalizmi Irak ta bütünlük sağlamanın tek yolu olarak nitelendirmektedir. Kürtleri ve Irak ta olan diğer etnik ve mezhepleri bir arada tutabilmek için onlara geniş yetki ve özgürlükler tanınmasını ile olacağı tutumunu izleyerek Anayasa birçok yetki ve federalizmi kabul etmişlerdir. Kürtler ise daha önceden elde ettikleri defacto federalizmi muhafaza etmek için ve federalizmi bir tür ayırılma yolu olarak nitelendirmektedirler. Sünni Araplar ise federalizme hep karşı çıkmışlardır ve Irak ın Arap kimliğinin muhafaza edilmesini ileri sürmüşlerdir. Irak Anayasasının hükümlerine bakıldığı zaman federalizm benimsenmesi, eyaletler ve bölgelere geniş yetkinin tanınması aslında anayasaya bir bütün olarak bakıldığı zaman bunun bir bölücü unsur olduğu ortaya çıkmamaktadır. Çünkü Irak Baas rejimin iktidarı elde etikten sonra hep ayrılıkçı bir tutum izlemiş Şiiler iktidardan o dönemde dışlanmıştır. Irak ın Arap bir kimliğini ileri sürerek Kürtleri de iktidardan ve özgürlüklerinden mahrum kılmıştır. Baas rejiminden sonra ise, Irak ABD tarafından işgal edilmiş ve Irak ın ordusu dağıtılmış her şey Irak ta sıfırdan başlamak anlamına geliyordu. Böyle bir durumda Anayasa nın yazılışına bakıldığı zaman Federalizm ve Irak ın mezhepler ve etnikler ülkesi olduğuna vurgu yapması bir ayrılıkçı anlaşılmaktan daha çok birleştirici ve hoşgörülü hükümler içerdiği ortaya çıkmaktadır. Irak ın 2005 Anayasası nın getirdiği federalizm ilkesi olarak ileri sürdüğümüz kavram Irak Anayasa sına (İttihadı) olarak geçmektedir. İttihat kelimesi birleşme anlamına gelmektedir. Dolayısıyla bu Anayasa nın federalizm ve geniş yetikleri tanıyarak başarılı olup olmamasının yanı ve bazı başarısız hükümleri içermesine rağmen fakat bir bütün olarak bakıldığında daha çok farklı dinleri, mezhepleri ve etnikler, bir arada tutulması amaçlanarak yazılmıştır. Sonuç Irak ın karmaşık bir etnik yapıya sahip olması, farklı dini grupların vatanı olması ve kültürel farklılıklarının bulunması Irak ın esnek ve daha ve liberal bir anayasaya sahip olmasını 8

gerektirmiştir. Bu durum 2005 Anayasası nda gerçekleşmiştir. 2005 Anayasa sına bakıldığına getirdiği federal yapı ve Irak ta yaşayan etnik gruplara tanıdığı özgürlükler açısından Ortadoğu ve İslam dünyasında en liberal Anayasa olarak karşımıza çıkabilir. Ne var ki 2005 Anayasa sının getirdiği federal sistem ile ilgili bazı belirsiz hükümler içermiştir. Bu hükümler Irak ın gelecek bütünlüğünü sarsabilir nitelikte olan hükümlerdir. Bölgesel otoritelere geniş yetkiler tanıyarak federal hükümet yetkilerini sınırlamakla federal yapıyı gerektiren amaçlar elde edilmemiştir. Özellikle doğal kaynaklarının düzenlemesinde birçok eksik ve belirsizlik karşımıza çıkmaktadır. Sadece petrol ve doğal gazı düzenlemekle yetinmişti, oysa Irak ta bu iki doğal kaynağın yanı sıra birçok değerli madenler de bulunmaktadır. Petrol ile ilgili önemli bir konu da petrol ihracatı ve gelirinin dağılımı ile çelişkili hükümler içermiştir. 2005 Anayasa federal sistemin benimsenmesin asıl nedeni Irak ta yaşayan farklı grupları bir arada tutmak olmuştur. Oysa Anayasa nın içerdiği belirsiz hükümler ters sonuçlar çıkartmıştır. Üstelik Irak ta yaşayan halkın arasında eşitsizliğe yol açmıştır. Petrol zengin olan bölgeler Kürt Bölgesi gibi birer bölge oluşturma girişiminde bulundukları takdirde fakir bölgeleri ciddi bir şekilde etkileyecektir. Bugüne kadar Federal hükümet ile birçok sorun anayasadan kaynaklanıp devam etmektedir. Bu sorunların tek çözüm yolu anayasada bulunan belirsiz hükümleri bir anayasa değişikliği ile anlamlarını açık bir şekilde belirlemek ve doğal kaynaklarının eşit bir şekilde dağılımı gerek. Petrol çıkartmanın yol açtığı çevre kirliği gibi zararlar çıkarılan petrol gelirinden bir miktar bölgeye tazminat şeklinde ödenmesi sorunlar ortadan kalkabilir. 9

Kaynakça Irak 2005 Anayasası Federal Irak Cumhuriyet inin 2016 yılı Bütçe Kanunun 9. Maddesi. Musadak Adil Talib, Beyda Abdul Hasan Radam. (2016 ) Şarih Dustor Cumuhriyet Al-Irak Liam 2005. Beyrut: Dar Al-sanhuri. 18. O'Leary, B. (2006). The future of Kurdistan in Iraq. University of Pennsylvania Press.16 Aydın, M., Özcan, N. A., & Kaptanoğlu, N. (2007). Riskler ve fırsatlar kavşağında Irak'ın geleceği ve Türkiye. Tepav. Bishop, G., & Shah, A. (2008). Fiscal Federalism and Petroleum Resources in Iraq (No. paper0826). International Center for Public Policy, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University. 6. Barkey, H. J., & Laipson, E. (2005). Iraqi Kurds and Iraq's future. Middle East Policy, 12(4), 66-77. Stansfield, G. (2013). The unravelling of the post First World War state system? The Kurdistan Region of Iraq and the transformation of the Middle East. International Affairs, 89(2), 259-282. 10