Değerlendirme Notu/15 13.04.2016 GÜNCEL RESMİ RAPORLARA GÖRE BELEDİYELERİMİZİN 2014 YILI FAALİYETLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ Mahmut ESEN Emekli Mülkiye Başmüfettişi Özet: İçişleri Bakanlığınca hazırlanmış 2014 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu başta olmak üzere; 2014 Yılı Maliye Bakanlığı Genel Yönetim Faaliyet Raporu, Sayıştay ın 2015 Yılı Eylül ayında TBMM ye sunduğu 2014 Yılı Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu ve 2014 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu ile 2014 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu vb. dayanılarak; belediyelerimizin 2014 yılı itibarıyla genel faaliyetleri, bütçe gerçekleşmeleri, mali vb. durumları incelenmekte, raporlarda sözü edilen hata/noksanlık/yolsuzluk örnekleri, konuya ilişkin önerilerimiz sunulmaktadır. Anahtar sözcükler: Belediye, Sayıştay, İçişleri Bakanlığı, Genel faaliyet raporu, Denetim, Yolsuzluk.
Belediyelerimizin 2014 Yılı Faaliyetlerinin Değerlendirilmesi I-GİRİŞ 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41. maddesi uyarınca; kamu idarelerinin üst yöneticileri ve harcama yetkililerince, birimlerinin yıllık faaliyetlerini yansıtmak üzere, kullandıkları kaynakları, bütçe gerçekleşmelerini, mali durum vb. bilgileri içeren (yıllık) faaliyet raporu hazırlanması ve kamuoyuna da açıklanması gerekmektedir. Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarının birer örneği İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı bu raporları esas alarak, kendi değerlendirmelerini de içeren, mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlar ve kamuoyuna açıklar. Raporun birer örneğini Sayıştay Başkanlığına ve Maliye Bakanlığına gönderir. Sayıştay; mahallî idareler genel faaliyet raporunu, ( Maliye Bakanlığınca hazırlanmış) genel faaliyet raporunu ve harcama sonrası ilgili birimlerde yaptığı dış denetimlerinin sonuçlarını dikkate alarak görüşleriyle birlikte TBMM sunar. Anılan yasa kuralı uyarınca Sayıştay tarafından hazırlanmış olan 2014 Yılı Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu ve 2014 yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu ile 2014 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu, 2015 yılı Eylül ayında TBMM ye sunulmuştur. Bu yazımızda 2014 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu ve Sayıştay ın sözü edilen değerlendirme raporlarındaki, belediye idarelerini ilgilendiren önemli gördüğümüz konulara değinilecektir. II-BELEDİYELERE İLİŞKİN GENEL BİLGİLER A-Belediye Sayıları 2014 yılı itibarıyla (1397) adet belediye idaresi bulunmaktadır. Mevcut belediyelerimizin 30 u büyükşehir, 51 i il, 519 u büyükşehir ilçe, 400 ü ilçe ve 397 si ise belde belediyesi statüsündedir. Nüfusları 10.000 altında (709) belediye bulunmaktadır. Ülkemizdeki nüfusun %93 ü belediye sınırları içinde yaşamaktadır. Belediyelere bağlı (İSKİ/ASKİ/EGO vb.) 33 idare bulunmaktadır. Sözü edilen bağlı idareler bu inceleme kapsamı dışında tutulmuştur.( İçişleri, 2015:13-15)
Mahmut ESEN MİSAM B-Belediye Görevlileri 2014 mahalli idareler genel seçim sonuçlarına göre; 1397 belediye başkanlığından 40 ı (% 2,8), 20.498 belediye meclis üyesinden 2.198 i (% 10,7) kadınlar tarafından kazanılmıştır. 2014 yılı itibarıyla belediyelerde; 104.974 memur, 3.620 sözleşmeli, 86.207 sürekli işçi, 5.999 geçici işçi statüsünde olmak üzere toplam 200.800 personel istihdam edilmektedir. Kamu sektöründe çalışanların toplam sayısı ise 3.372.806 olup, kamu sektöründeki toplam personelin; kadroluların (%3,8), sözleşmelilerin (%3), sürekli işçilerin (%25), geçici işçilerin (%17,5) sini belediyelerde (bağlı idareler hariç) çalışanlar oluşturmaktadır.( Bütçe Gerekçesi, 2015: 235) Diğer yandan belediyelerde ayrıca 195.180 personel hizmet satın alma yöntemiyle ( taşeron işçisi olarak) çalışmaktadır. (İçişleri, 2015:17,46-48) Dolaysıyla Anayasa nın 123,127 ve 128. maddelerine de aykırı olacak şekilde, belediyelerdeki zabıta, itfaiye, fen işleri, destek hizmetleri gibi asli ve sürekli bir nitelik arz eden belediye görevleri dahi, memur ve kamu görevlileri dışındaki kişilere yaptırılır hale gelmiştir. (Esen, 2010:3-5) Bu yüzden belediyelerin personel sistemi (görevli personel sayısı, personel giderleri, personel giderlerinin toplam giderlere oranı vb.) konusunun gerçekçi biçimde değerlendirilebilmesi için bu özel durumun göz ardı edilmemesi gerekmektedir. III-BELEDİYELERİN BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ A-Bütçe Dengesi 2014 yılında belediyelerin giderleri 2013 yılına göre yüzde 5,5 oranında artarak 63,2 milyar TL olarak gerçekleşmişken, bütçe gelirleri yüzde 16 oranında artarak 62,5 milyar TL olmuştur. Böylece belediyelerin bütçesi 721 milyon TL açık vermiştir. Bütçe gelirlerinin giderlerin % 99 unu karşıladığı görülmektedir. 2013 yılında belediyelerin gelirleriyle giderlerinin ancak % 90 ını karşılayabildiği, 6 milyar TL açık bütçe açığı verildiği dikkate alındığında, 2014 yılında bütçe dengesi konusunda önemli bir düzelme olduğu anlaşılmaktadır. (İçişleri, 2015: 59-60) B-Bütçe Giderleri Belediyelerin ekonomik sınıflandırmaya göre 2014 yılı gider miktarları, giderlerin 2014/2013 değişim oranlarına Tablo 1 de yer verilmiştir. 3
Belediyelerimizin 2014 Yılı Faaliyetlerinin Değerlendirilmesi Bütçe Giderleri Tablo 1: Tüm Belediyelerin 2014 Yılı Ekonomik Sınıflandırma Düzeyinde (Milyon TL) GİDERİN TÜRÜ 2013 2014 2014/2013 1-Personel Giderleri 9.083,8 9.895,4 9 Değişim Oranı (%) 2-SGK Devlet Primi 1.465,7 1.611,6 10 3- Mal ve Hizmet Alımları 22.969 24.852,9 8,2 4-Faiz Giderleri 1.129,9 1.497,6 32,5 5-Cari Transferler 2.269 2.650,2 16,8 (Kar amacı gütmeyen kuruluşlara/hane halkına yapılan transferler, gelirlerden ayrılan paylar vb.) 6-Sermaye (Yatırım) Giderleri 20.346,8 20.478,8 0,6 7-Sermaye Transferleri 671,8 849,4 26,4 (Bağlı idarelere/kamu ortaklıklarına vb. yapılanlar) 8-Borç Verme 2.028 1.429,8-29,5 (Bağlı idarelere/kamu kurum ve kuruluşlarına/kamu ortaklıklarına vb. yapılanlar) GİDER TOPLAMI 59.964 63.266,2 5,5 Not: Küsuratlar yuvarlatılmıştır. Kaynak: Maliye Bakanlığı, (2015) Merkezi Yönetim Kapsamındaki İdareler, Sosyal Güvenlik Kurumları ve Mahalli İdareler 2014 Yılı Genel Faaliyet Raporu, http://www.bumko.gov.tr/eklenti/9231,2014genelfaaliyetraporu.pdf? (29.11.2015) 2013 yılında bir önceki yıla göre ( % 27,6 ) oranında artış gösteren belediye bütçe giderleri, 2014 yılında % 5,5 artışla 63,2 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Bütçe denkliğinin sağlanması açısından olumlu olan bu gelişme, aynı zamanda anılan yıl içinde belediye hizmetlerinde ciddi bir daralmayı işaret etmektedir. Zira bütçe giderlerindeki artış oranı, TÜİK tarafından açıklanan 2003=100 Temel Yıllı Tüketici Fiyatları Endeksine göre belirlenmiş olan 2014 yılı Aralık ayındaki bir önceki yılın aynı ayına göre değişimi olan (% 8,17) oranının dahi altında kalmaktadır.
Mahmut ESEN MİSAM Ekonomik sınıflandırmaya göre 2014 yılı belediye bütçe giderleri içinde en büyük payı ( %39,3) oranı ile mal ve hizmet alımları oluşturmaktadır. Mal ve hizmet alım giderlerini; %32 oranı ile yatırım giderleri, %15,6 oranı ile personel giderleri izlemektedir. Ayrıca tasarruf önlemleri açısından özel bir öneme sahip temsil ve tanıtma giderleri ise 812 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. 2014 yılı belediye giderlerinde bir önceli yıla ait giderlerine göre en fazla değişimler; yüzde olarak, 32,5 ile faiz, - 29,5 ile borç verme, 26,4 oranı ile sermaye transferleri kalemlerinde gerçekleşmiştir. Değişim oranının yüksekliği ile dikkat çekmekte olan ve 1,5 milyar TL seviyesine ulaşan belediyelerin faiz giderleri üzerinde özellikle durulması/incelenmesinde yarar olduğu görülmektedir. Belediyelerin fonksiyonel sınıflandırmaya göre giderleri Tablo 2 de gösterilmiştir. Tablo 2: Belediyelerin Fonksiyonel Sınıflandırmaya Göre 2014 Yılı Giderleri (Milyon TL) Bütçe Miktarı Payları (%) Genel Kamu Hizmetleri 18.311,9 29 Savunma Hizmetleri 60,470 0,9 Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri 2.990,5 4,7 Ekonomik İşler ve Hizmetler 13.036,6 20,6 Çevre Koruma Hizmetleri 6.816,6 10,7 İskan ve Toplum Refahı Hizmetleri 15.556,8 24,6 Sağlık Hizmetleri 715,3 1,1 Dinlenme Kültür ve Din Hizmetleri 4.484,2 7 Eğitim Hizmetleri 210,5 0,3 Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hiz. 1.083,2 1,7 TOPLAM 63.266,2 100 Not: Küsuratlar yuvarlatılmıştır. Kaynak: Maliye Bakanlığı, (2015) Merkezi Yönetim Kapsamındaki İdareler, Sosyal Güvenlik Kurumları ve Mahalli İdareler 2014 Yılı Genel Faaliyet Raporu, http://www.bumko.gov.tr/eklenti/9231,2014genelfaaliyetraporu.pdf? (29.11.2015) Fonksiyonel sınıflandırmaya göre 2014 yılı belediye bütçe giderleri içinde en büyük pay (%29) oranı ile genel kamu hizmetlerine ayrılmıştır. Genel kamu hizmet giderlerinden sonra, (%24,6) oranı ile iskan ve toplum refahı, (%20,6) oranı ile ekonomik iş/hizmetler giderleri gelmektedir. Eğitim hizmet giderleri ise % 0,3 oranı ile en sonda yer almıştır. 5
Belediyelerimizin 2014 Yılı Faaliyetlerinin Değerlendirilmesi C-Bütçe Gelirleri Ekonomik sınıflandırmaya göre belediyelerin 2014 yılı gelirleri ve bu gelirlerin 2014/2013 değişim oranları Tablo 3 de gösterilmiştir. Tablo 3: 2014 Yılı Tüm Belediyelerin Bütçe Gelirleri (Milyon TL ) Gelirin Türü 2013 2014 2014/2013 Değişim Oranı (%) 1-Vergi Gelirleri 8.196 9.283,6 13,3 2-Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 7.997 6.739-15,7 3- Alınan Bağış ve Yardımlar 817,5 1.109,5 35,7 4-Faizler, Paylar ve Cezalar 31.879,5 38.709 21,4 5-Sermaye Gelirleri 4.955 3.448,3-30,4 6-Alacaklardan Tahsilat 0,86 3.255 3695,3 GELİR TOPLAMI 53.931 62.544,8 16 Not: Küsuratlar yuvarlatılmıştır. Kaynak: Maliye Bakanlığı, (2015) Merkezi Yönetim Kapsamındaki İdareler, Sosyal Güvenlik Kurumları ve Mahalli İdareler 2014 Yılı Genel Faaliyet Raporu, http://www.bumko.gov.tr/eklenti/9231,2014genelfaaliyetraporu.pdf? (29.11.2015) 2013 yılında (bir önceki yıla göre) % 19,4 artmış olan belediyelerin bütçe gelirleri, 2014 yılında, %16 artışla 62,5 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Belediye gelirleri içindeki en büyük (% 62) payı, merkezi idare vergi gelirlerinden alınan paylarında içinde bulunduğu faizler, paylar ve cezalar kalemi oluşturmaktadır. 2014 yılında merkezi idare vergi gelirlerinden belediyelere 34,4 milyar TL ödenmiştir. Maliye Bakanlığı ve İller Bankası aracılığıyla ödenmekte olan bu pay, tek başına, belediyelerin tüm gelirlerinin % 55 ine karşılık gelmektedir. Bu yüzden (halen) belediyelerde, öz gelirlerin toplam gelirlerine oranı % 45 civarındadır. 2014 yılı belediye bütçe gelirlerinde bir önceli yıla ait gelirlere göre en fazla değişimler; yüzde olarak, (3695) ile alacaklardan tahsilat, (35,7) ile bağış ve yardımlar, - 30,4 ile sermaye gelirleri kalemlerinde gerçekleşmiştir. Yıl içerisinde belediyelere bağlı idarelerden 3,2 milyar TL alacak tahsilatı yapıldığı için alacaklardan tahsilat kaleminde olağanüstü artış oranı yakalanmıştır. Alınan bağış yardımların büyük bölümünü kamu idarelerinden sağlanmış proje yardımları oluşturmuştur. Yıl içinde 3,2 milyar TL taşınmaz satış geliri sağlandığı halde sermaye gelirleri kaleminde, önceki yıla göre % 30,4 oranında azalma gerçekleşmiştir. Yüksek oranlı bu azalmaya karşın sermaye gelirleri kalemi içerisinde yer alan taşınmaz mal satış gelirleri halâ önemli bir pay oluşturmaktadır. Zira
Mahmut ESEN MİSAM 2014 yılında gerçekleşen belediye gelirlerinin % 5 nin taşınmaz mal satışlarından sağlandığı görülmektedir. IV-BELEDİYELERİN BİRLEŞİK BİLANÇOLARINA İLİŞKİN AÇIKLAMALAR Belediyelerin (bağlı idareler dahil) 2014 yılına ait birleşik özet bilançosunu Tablo 4 de yer verilmiştir. Tablo 4: Tüm Belediyelerin 2014 Yılı Özet Bilançosu (Milyon TL) Aktif (varlıklar) Pasif (kaynaklar) 1 Dönen Varlıklar 39.449 3 Kısa Vadeli Yabancı Kaynaklar 26.048 10 Hazır değerler 5.669 30 Kısa vadeli iç mali borçlar 3.484 11 Menkul kıymet ve varlıklar 331 31 Kısa vadeli dış mali borçlar 788 12 Faaliyet alacakları 15.450 32 Faaliyet borçları 9.868 13 Kurum alacakları 784 33 Emanet yabancı kaynaklar 3.017 14 Diğer alacaklar 810 34 Alınan avanslar 58 15 Stoklar 1.681 36 Ödenecek diğer yükümlülükler 8.030 16 Ön ödemeler 500 37 Borç ve gider karşılıkları 268 18 Gelecek aylara ait giderler 2 38 Gelecek aylara ait gelirler ve 299 ve gelir tahakkukları gider tahakkukları 19 Diğer dönen varlıklar 14.518 39 Diğer kısa vadeli yabancı 236 kaynaklar 2 Duran Varlıklar 209.235 4 Uzun Vadeli Yabancı 28.030 Kaynaklar 21 Menkul kıymet ve varlıklar 4 40 Uzun vadeli iç mali borçlar 17.067 22 Faaliyet alacakları 1.357 41 Uzun vadeli dış mali borçlar 5.496 23 Kurum alacakları 1.944 43 Diğer borçlar 1.630 24 Mali duran varlıklar 11.609 44 Alınan avanslar 26 25 Maddi duran varlıklar 193.704 47 Borç ve gider karşılıkları 959 26 Maddi olmayan duran 140 48 Gelecek yıllara ait gelirler ve 2.813 varlıklar gider tahakkukları 28 Gelecek yıllara ait giderler 3 49 Diğer uzun vadeli yabancı 41 ve gelir tahakkukları kaynaklar 29 Diğer duran varlıklar 475 5 Öz Kaynaklar 194.606 50 Net değer 138.699 52 Yeniden değerleme farkları 2.810 57 Geçmiş yıllar olumlu faaliyet 39.505 sonuçları 59 Dönem faaliyet sonuçları 13.589 AKTİF TOPLAMI 248.684 PASSİF TOPLAMI 248.684 Kaynak: Maliye Bakanlığı (2015) Genel Yönetim Mali İstatistikleri Bülteni, https://www.muhasebat.gov.tr/mgmportal/content/conn/ (15.10.2015) 7
Belediyelerimizin 2014 Yılı Faaliyetlerinin Değerlendirilmesi Belediyelerin dönen varlıkları, aktif toplamlarının % 15,8 ini oluşturmaktadır. Takipteki faaliyet alacakları 9 milyar TL olup dönen varlıkların % 23 üne ulaşmıştır. Belediyelerin sahip olduğu arazi/arsalar ve binalar 115,4 milyar TL değerinde olup duran maddi varlıkların %55 ini oluşturduğu görülmektedir. 2014 yılı itibarıyla belediyelerimizin 26 milyar TL (%48) kısa vadeli kaynaklardan, 28 milyar TL (% 52) uzun vadeli yabancı kaynaklardan sağlanmış toplam 54 milyar TL borçları bulunmaktadır. Bu borçların 12,5 milyar TL banka kredilerinden, 6,2 milyar TL dış mali borçlardan kaynaklanmaktadır. Belediyelerin kullandıkları kısa vadeli yabancı kaynakları; pasif toplamının %10,5 i civarında olup uzun vadeli yabancı kaynaklar toplamına yakındır. Ayrıca belediyelerin cari ve nakit oranları da düşüktür. Bu oranlar nedeniyle belediyelerimizin kısa vadeli borç ödenmelerinde sıkıntı yaşamalarının kaçınılmaz olduğu anlaşılmaktadır. Belediyelerin net mali değerinin (mali varlıklar toplamı ile yükümlülükler arası fark) -1.393,6 milyar TL olduğu belirlenmiştir. Diğer yandan tahakkuk esaslı yapılan bir hesaplamaya göre, belediyelerin faaliyet gelirleri toplamının 62,3 milyar TL, faaliyet giderleri toplamının 48,7 milyar TL olduğu, net faaliyet sonucu öz kaynaklarda 13,6 milyar TL artış olduğu görülmektedir. (İçişleri, 2015:84-87,133-134) V-BELEDİYELERDE DENETİM Kamu mali mevzuatının temel yasası olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca, diğer kamu idarelerinde olduğu gibi, belediyelerdeki mali kontrol işlemleri de, iç ve dış denetim olmak üzere iki bölüme ayrılmıştır. Bu standart iç/dış denetimlerin dışında, yerel yönetimlere özgü olarak ayrıca, belediyelerin bazı karar ve işlemleri üzerinde merkezi idarenin Anayasa dan kaynaklanan idari vesayet denetimi bulunmaktadır. A-İç Denetim İç denetim, iç denetçiler aracılığıyla yapılmaktadır. Bu amaçla 2006 yılından itibaren büyükşehir ve il belediyeleri ile büyükşehir ilçe belediyelerinde iç denetçi kadroları ihdas edilmiştir. İç denetçi kadrolarına, Maliye Bakanlığınca düzenlenmekte olan özel bir eğitimler sonucunca başarılı olarak sertifika almış olan denetçiler, belediye başkanı tarafından atanabilmektedir. 2014 yılı itibarıyla belediyelere tahsis edilmiş 512 iç denetçi kadrosundan 199 nun dolu olduğu belirtilmiştir.(içişleri,2015:160) İç denetim kadrosu
Mahmut ESEN MİSAM doluluk oranının (%39) azlığından, belediye idarelerinin kendilerine bağlı iç denetçiler aracılığı ile yapılan denetimlere fazla ihtiyaç duymadıkları, bu konuda yeterince istekli olmadıkları anlaşılmaktadır. (Üstelik 5.10.2006 gün ve 26310 sayılı, 31.5.2013 gün ve 28663 sayılı R.G. lerde yayımlanmış olan Bakanlar Kurulu kararlarıyla belediyeler için ihdas edilmiş olan iç denetçi kadro sayıları toplamı 612 dir. Bu yüzden anılan Raporun 160 ıncı sayfasında kadro sayısında, dolaysıyla doluluk oranında maddi bir hata yapıldığı da görülmektedir.) Belediyelerde mali işlemlerin kontrolü için ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanununun 25. maddesi uyarınca, nüfusu 10.000 üzerindeki belediyelerde, her mali yılın sonunda hesap iş ve işlemlerini denetlemek üzere belediye meclislerince, kendi üyeleri arasından, denetim komisyonları oluşturulmaktadır. Denetim komisyonlarının hazırladıkları raporlar belediye meclis başkanlığına sunulmakta ve raporların gereği meclis başkanlığınca yerine getirilmektedir. B-Dış Denetim Kamu idarelerinde harcama sonrası yapılacak tüm mali kontrol işlemlerini kapsayan dış denetim faaliyeti (yetkisi) sadece Sayıştay a bırakılmıştır. Belediyeler üzerinde vesayet yetkisi bulunan İçişleri Bakanlığının dahi, bazı istisnalar ( belediye başkanının teklifi üzerine Bakanın onayı veya Başbakanın doğrudan onayı ) dışında, belediye yönetimleri üzerinde dış denetim yetkisi bulunmamaktadır. Sayıştay tarafından belediyelerde yapılan dış denetimler tüm belediyeleri kapsamamaktadır. Sayıştay denetimlerinin daha çok, büyükşehir/il ve çok az sayıdaki büyükşehir ilçe belediyeleri üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Nitekim 2014 yılında belediyelerden, 30 büyükşehir belediyesi, 51 il belediyesi ve 88 ilçe belediyesi denetim programına programa alınmıştır. Diğer 1228 (ilçe/ belde) belediyesi ise programa alınmamıştır. Böylelikle Sayıştay tarafından belediyelerin sadece % 12 si hakkında (dış) denetim raporu düzenlenmiş olduğu anlaşılmaktadır. (Sayıştay Dış Denetim, 2015:4) Diğer yandan Sayıştay tarafından yürütülen dış denetim faaliyetleri sonucunda, her yıl, kamu idarelerine ilişkin (özel) denetim/yargılamaya esas raporları yanı sıra, kamu idarelerinin genel durumlarını yansıtan (Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu, Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu vb) başka raporlar da düzenlenmektedir. 9
Belediyelerimizin 2014 Yılı Faaliyetlerinin Değerlendirilmesi Kamu idarelerinin 2014 yılı faaliyetlerine yönelik düzenlenmiş bu raporların mahalli idareler bölümlerinde, belediyelere yönelik olarak Sayıştay tarafından tespit edilebilmiş olan bazı hata/ noksanlık/eleştiri ve yolsuzluk örneklerine de yer verilmiştir. Sözü edilen bu raporlarda belediyelere yönelik tespit edilmiş konular öz olarak aşağıya çıkarılmıştır. 1-2014 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporunda Yer Alan Tespitler 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan bazı belediye gelirlerinden (Kiraya verilmiş reklam panolarında yapılan reklamlardan reklam ve ilan vergilerinden, özel kaplara doldurulup satılan kaynak sularından kaynak suları harcı; yeni yapılan kanalizasyon/içme suyu tesislerinden katılma paylarından) doğan tahakkuk/tahsilat işlemleri yapılmamaktadır. Kira bedelini ödemeyen kiracılar için sözleşme ve şartnamedeki yaptırımlar uygulanmamaktadır. Mevzuat hükümlerine aykırı olarak büyükşehir belediye bütçelerinden belediye şirketlerine borç verilmektedir. Belediyelerin hissedarı oldukları şirketlerdeki sermaye payları izlenmemektedir. Belediye taşınmazlarının işgali üzerine 2886 sayılı DİK uygun hareket edilmemekte, ecrimisil kira niteliğine dönüştürülmekte ve taşınmazın işgaline süreklilik kazandırılmaktadır. Belediyeler tarafından kiraya verilen taşınmaz mallar kira süresi sonunda yeniden ihale edilmeden aynı kişilere kiraya verilmektedir. Otopark Yönetmeliği uyarınca parselinde otopark ihtiyacı karşılanamayan durumlarda yapı sahibinden alınması gereken otopark bedellerinin tahakkuk ve tahsili yapılmamakta, tahsil edilebilen tutarlarda amaç dışında kullanılmaktadır. Belediyelere ait taşınmazlar tahsis edilmeksizin diğer kamu idarelerine kullandırılmakta, bazı taşınmazlar ( halı saha, kafeterya, düğün salonu, otopark, halk ekmek fırını vb.) bedelsiz/ düşük bedelle belediyelerin ortağı olduğu şirketlere veya İçişleri Bakanlığı izni alınmaksızın derneklere tahsis edilmektedir. Ambalaj artıklarını toplaması işi için ihale yapılmamakta, imtiyaz verilen şirketlerden bedel alınmamaktadır. Kamulaştırmasız el atmalar nedeniyle kamulaştırma bedellerine ek olarak; tazminat, dava ve vekâlet giderleri ödenmektedir. Belediyeler tarafından kullanılan muhasebe programları güvenlik açısından yetersizdir.( Program tedarikçileri sistemlere yetkisiz girebilmektedir. Boş yevmiye numaraları bırakılabilmekte ve sonradan geriye dönük kayıt
Mahmut ESEN MİSAM yapılabilmektedir. Program yazılımlarında standart olmadığı için üretilen bilgi ve raporlarda farklılıklar ortaya çıkmaktadır.) İndirilecek KDV hesabı hatalı kullanılmakta ve dolaysıyla belediyeler tarafından ödenmesi gereken KDV daha az ödenmekte/hiç ödenmemektedir. Elektronik Belge Yönetim Sistemindeki (EBYS) yetersizlikler nedeniyle, elektronik ortamda düzenlenen ödeme belgeleri ile eklerinin basılı olarak da Sayıştay a verilmesi gerekmektedir.(sayıştay Dış Denetim, 2015:33-41) 2-2014 Yılı Faaliyet Genel Değerlendirme Raporunda Yer Alan Tespitler Faaliyet raporu; konuya ilişkin Yönetmeliğin 13 üncü maddesinde bilgileri ve değerlendirmeleri yeterince içermemektedir. ( Raporda yer alan mali/performans ve diğer bilgiler, stratejik planlama ve performans esaslı bütçe uygulamaları, yıl içinde yapılan yatırımlar ile gelecek yıllara yaygın yüklenmeler, iç denetim sonuçları hakkında genel bir değerlenmeye yer verilmemiştir.) Mahalli idarelerin konsolide mali tabloları kapsam olarak hatalıdır.* (Bilanço vb. mali tablolar, mahalli idare birimi olmayan kalkınma ajansları ve gençlik spor il müdürlüklerine ait mali verilerini de içermektedir. Mahalli idarelere bağlı idarelerin borç stokları yayınlanmamıştır.) Mali tabloları etkileyen ve sıklıkla raporlanan hata/noksanlıklar yapılmaktadır. (Yapılandırılan/tecil edilen kamu alacakları, abonelik bedelleri, maddi duran varlıklar, maddi olmayan duran varlıklar, indirilecek KDV, faiz giderleri, sözleşmelere dayalı taahhütler; ilgili hesapları üzerinden izlenmemektedir. Taşınmazların kaydı yapılmamakta, maddi duran varlıklar için amortisman ayrılmamakta/hatalı ayrılmaktadır.) Konsolide mali tablolarda (ÇTV, otopark gelirler, yönetim giderlerine katılma payları vb.) konularında mükerrerliğe yol açan eliminasyon hataları yapılmıştır.(sayıştay Genel Faaliyet, 2015: 23-28) *Mahalli idarelerin kavram/kapsamı üzerindeki farklı değerlendirmeler, Muhasebat Genel Md. nün bilgi derlemede kullandığı yöntemden kaynaklanmaktadır. Bu konuda Sayıştay raporları (Faaliyet Genel Değerlendirme/ Mali İstatistikleri Değerlendirme ) arasında dahi farklı değerlendirmeler bulunmaktadır. Anayasa 127. maddesi uyarınca genel karar organları halk tarafından seçilmeyen kamu tüzel kişileri mahalli idare olarak kabul edilemez. 11
Belediyelerimizin 2014 Yılı Faaliyetlerinin Değerlendirilmesi 3-2014 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporunda Yer Alan Tespitler Muhasebe işlemlerinin sertifikalı muhasebe yetkilileri eliyle yapılması sağlanmalıdır. Mahalli idareler sektörüne ait eliminasyon kaynaklı raporlama hataları giderilmelidir. Mali tabloların doğru ve güvenilir veri üretmesi, gerçek durumu yansıtması sağlanmalıdır.(sayıştay İstatistikler 2015:38-39) C-İçişleri Bakanlığı Denetimleri 2014 yılında İçişleri Bakanı tarafından, 4483 sayılı Kanun uyarınca, görevleri ile ilgili suç işlediği iddia edilen belediye başkanı ve belediye meclis üyeleri ile ilgili olarak, konunun denetim elemanlarınca araştırılması/ön incelemesi bağlamında 613 adet onay verilmiştir. Bakanlık Makamınca verilmiş olan bu onay emirleri doğrultusunda, mahalli idarelerin tümü ile ilgili olarak, mülkiye müfettişlerince 951, mahalli idareler kontrolörlerince 351 adet muhtelif türde rapor düzenlenmiştir. 4483 sayılı Kanuna göre karar verme yetkileri bakımından bu raporların bir bölümü doğrudan valilik ve kaymakamlıklara gönderilmektedir. Bakanlık Makamına sunulan raporlar üzerine 2014 yılında İçişleri Bakanı tarafından; (738) adet işleme konulmama, (300) adet soruşturma izni verilmesi, (260) adet soruşturma izni verilmemesi kararı verilmiş olduğu görülmüştür. 2014 yılında görevinden uzaklaştırılan/göreve iade edilen belediye başkanı veya belediye meclis üyesi olmamıştır. Diğer yandan 2014 yılında mülkiye müfettişlerince mahalli idareleri kapsayan sadece 3 adet özel teftiş yapılmıştır. Önceki yılda olduğu gibi 2014 yılında da mevzuat uyarınca, mülkiye müfettişlerince belediyelerde yerine getirilmesi gereken genel/olağan teftişlere ara verilmiştir. Mahalli idareler kontrolörlerince 2014 yılında; 84 ü büyükşehir ilçe belediyesi, 110 ilçe belediye ve 160 ı belde belediyesi olmak üzere toplam 354 belediye ve bunlara bağlı kuruluş ve işletmenin mali işlemleri dışında kalan diğer idari işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü yönünden denetime tabi tutulmuştur.(içişleri, 2015:159-167) Bu itibarla, 2014 yılında İçişleri Bakanlığı denetim elemanları aracılığıyla teftiş edilmiş belediye sayısının 357 olduğu; büyükşehir/il belediyeleri başta olmak üzere 1040 belediyenin (%75) ise teftişe tabi tutulmadığı görülmektedir. İçişleri Bakanlığınca araştırma/soruşturma konularında daha fazla ağırlık verildiği, teftiş hizmetlerinin göz ardı edildiği anlaşılmaktadır.
Mahmut ESEN MİSAM VI-SONUÇ Raporlarda yapılan değerlendirmeler ışığında; Mahalli idareler genel faaliyet raporlarının; Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik hükümleri dikkate alınarak, Muhasebat Genel Müdürlüğünce yayımlanan istatistik/bültenlerdeki yıllık verilerin genişletilerek çok ayrıntılı verilmesi yerine, mahalli idarelerin genel durumunu ortaya koyacak, mahalli idarelerdeki gidişat konusunda karar alma yetkisi olan organlara yol gösterecek, kamuoyunu aydınlatacak, analiz/çıkarım yapma olanağı verecek nitelikte mahalli idarelerle ilgili bilgi ve değerlendirmelere kapsayacak şekilde hazırlanması gerekmektedir. Sayıştay Başkanlığınca tespit edilerek raporlanmış olan hata ve noksanlıklar hızla giderilmeli, bu amaçla belediyeler tarafından gereken tedbirler alınmalıdır. Diğer yandan bu hata/noksanlık ve yolsuzluk örneklerinin asgariye indirilmesi bağlamında, kiraya verilmiş reklam panolarında yapılan reklamlardan reklam ve ilan vergisi alınmaması, katılma paylarının ve otopark paralarının tahsil edilmemesi vb. TCK açısından da açıkça suç oluşturan konularda, Sayıştay tarafından ilgili mercilere ayrıca suç duyurusunda bulunulmasının yanı sıra, İçişleri Bakanlığınca yapılacak özel/genel teftişler sırasında da bu tür konuların ele alınması sağlanmalıdır. Belediyelerde Sayıştay denetiminin nicelik olarak yetersiz kalması, iç denetim kurumunun belediyelerde de henüz yerleşmemiş olması, Sayıştay ın muhtelif raporlarında belirtilmiş hata/noksanlık/ yolsuzluk örneklerinin süratle giderilmesi, Devletin en üst organlarının dahi belediye yönetimlerinden şikâyet eder hale gelmesi, mahalli idarelerin özerk yapılarından kaynaklanan ihtiyaç dikkate alınarak; İçişleri Bakanlığına, mahalli idareler üzerinde (yeniden) dış denetim yetkisi verilmesine de gerek vardır. 4734 sayılı KİK da (62/e ve Ek Madde 8) yapılmış ek ve değişikler sırasında, kamu idarelerinde işçi çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının (yüzde 36 ) en yaygın olduğu belediyeler kapsam dışı bırakılmıştır. Belediyelerde istihdam edilen personelin % 49 nun taşeron işçisi olduğu gerçeğinden hareketle, kamu idarelerinde olduğu gibi belediyelerin personel çalıştırmaya dayalı ihale yapmaları konusu bir kurala (koşula) bağlanmalıdır. Bu amaçla 5393 sayılı Belediye Kanununun 67. maddesindeki ihale yoluyla üçüncü kişilere gördürülebilecek olan 13
Belediyelerimizin 2014 Yılı Faaliyetlerinin Değerlendirilmesi gelecek yıllara yaygın hizmetler; 4857 İş Kanununun 2. maddesindeki (asıl/yardımcı iş ayrımı) ilkelerine uygun olarak, belediye grupları itibarıyla, yeniden düzenlenmelidir. Ayrıca İçişleri Bakanlığının belediyelere özgü (eğitim, personel istihdamı, gelir/gider politikaları vb. konularda) daha çok strateji geliştirilmesi/rehberlik yapmasına ihtiyaç bulunmaktadır.
Mahmut ESEN MİSAM KAYNAKÇA Esen, Mahmut. Belediye Şirketleri, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt No:15, Sayı No:11,(Kasım 2010) İçişleri Bakanlığı, (2015), 2014 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, http://www.migm.gov.tr/dokumanlar/2014, ( 20.10.2015) Maliye Bakanlığı, (2015), 2015 Yılı Bütçe Gerekçesi, http://www.bumko.gov.tr/tr,5439/2015-yili-butcegerekcesi.html, (15.10.2015) Maliye Bakanlığı, (2015) Merkezi Yönetim Kapsamındaki İdareler, Sosyal Güvenlik Kurumları ve Mahalli İdareler 2014 Yılı Genel Faaliyet Raporu, http://www.bumko.gov.tr/eklenti/9231,2014genelfaaliyetraporu.pdf? (29.11.2015) (https://www.muhasebat.gov.tr/mgmportal/faces/khbdetay_yeni?birimdizini=mahalli+idareler+büt çe+istatistikleri, 30.11.2015) Maliye Bakanlığı (2015) Genel Yönetim Mali İstatistikleri Bülteni, https://www.muhasebat.gov.tr/mgmportal/content/conn/ (15.10.2015) Sayıştay, (2015), 2014 Yılı Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu,. http://www.sayistay.gov.tr/rapor/genel/2014_faaliyet.pdf, (16.10.2015) Sayıştay, (2015), 2014 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu,. http://www.sayistay.gov.tr/rapor/genel/2014_dıs_denetim.pdf, (16.10.2015) Sayıştay, (2015), 2014 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu, http://www.sayistay.gov.tr/rapor/genel/2014_mali.pdf, (16.10.2015) 15