KAMU YÖNETİMİNDE BİLGİ EDİNME HAKKININ ALGILANMASINA YÖNELİK UYGULAMALI BİR ÇALIŞMA Doç.Dr. Ramazan ŞENGÜL ÖZET Çalışmamızda bilgi edinme hakkı ve bu hakkın kamu yönetiminin işleyişi üzerine etkileri incelenmiştir. Öncelikle bilgi edinme hakkının içeriği ve önemi üzerinde durularak bu hakkın genel çerçevesi çizilmiştir. İzleyen kısımda bilgi edinme hakkı uygulamalarının yönetim sürecinde meydana getireceği değişiklikler incelenmiştir. Son kısımda ise yönetimin beşeri unsuru olan kamu görevlileriyle yapılan bir alan araştırmasıyla bilgi edinme hakkına yönelik yönetimin algılamaları değerlendirilmiştir. Anahtar Kelimeler: Bilgi Edinme Hakkı, Kamu Yönetimi, Gizlilik, Şeffaflık, GİRİŞ Günümüzde bilgi edinme hakkı gittikçe önem kazanmaktadır. Birçok ülkede bu yönde anayasal ve kanuni düzenlemeler yapılarak vatandaşların yönetsel bilgiye erişimi güvence altına alınmaktadır. Kanuni düzenlemelerin sonucu olarak yönetimin bilgi üzerindeki tekel konumu değişim geçirmektedir. Toplumun bilgilendirilmesi devletlerin temel ödevleri arasına girmektedir. Bilgi edinme hakkı, ulusal düzeyi aşıp ulusüstü örgütlenmelerin ilgisi alanındadır. BM, AB, Avrupa Konseyi gibi örgütlenmeler sadece kendi iç işleyişle sınırlı kalmayarak bilgi edinme hakkının benimsenmesi yönünde üye devletlere yönelik tavsiye kararları almaktadırlar. Bilgi edinme hakkına toplumların ilgisini çekmek üzere 28 Eylül Uluslararası Bilgi Edinme Hakkı Günü olarak kutlanmaktadır (http://www.bilgiedinmehakki.org, 2008). Bilgi edinme hakkının kabulü kaçınılmaz olarak devlet/yönetimin yapısı ve işleyişi üzerinde sonuçlar doğurmaktadır. Geleneksel kamu yönetimi anlayışı gizlilik üzerine kuruludur. Yönetimin topladığı bilgiler, toplumun erişimine açık değildir. Gizlilik kültürü, özellikle demokrasinin gelişmesine bağlı olarak tartışma konusu olmaktadır. Toplumların devlet faaliyetlerine ilgisi arttığı ölçüde bilgilenme ihtiyaç olarak ortaya çıkmaktadır. Bu süreçte kamu politika belirleme ve uygulamalarının mümkün olduğunca kamuoyunun bilgisi ve katılımı dahilinde yapılması beklenmektedir. Gizlilikten açıklığa doğru geçirilen değişimde bilgi edinme hakkı omurga işlevi görür. Bu hak sayesinde bireyler, yönetsel faaliyetleri anlama, değerlendirme ve denetleme D Kocaeli Üniversitesi İİBF Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü. 1
imkanına kavuşur. Yönetimden topluma doğru bilgi akışının sağlıklı bir şekilde işlemesi yönetimin tutumuyla doğrudan ilişkilidir. Yönetimin bilgi vermeyi benimsemesi ve bir değer olarak içselleştirmesi yönetim ile toplum arasındaki ilişkilerin sağlam zemine oturmasını ve kalıcı hale gelmesini mümkün kılar. BİLGİ EDİNME HAKKININ İÇERİĞİ Bilgi edinme hakkının ortaya çıkışında referans ülke olarak İsveç gösterilir. Bu ülkede 1766 yılında bilgi edinme hakkı kabul edilmiştir (Dibout, 1976:500; Öberg, 2004:135). İsveç i takiben bilgi edinme hakkı önce diğer İskandinav ülkelerinde görülmüş ve daha sonra kıta Avrupası ülkeleri mevzuatına girmeye başlamıştır. 1966 da bilgi edinme hakkının ABD de kabul edilmesi bu hakkın dünyada yaygınlaşma sürecinin hızlandığını göstermektedir. Üniter ve merkeziyetçi devlet geleneğinin sembolü durumundaki Fransa ise 1978 yılında kabul ettiği bir kanunla yönetsel bilgi ve belgelere erişim yolunu açmıştır. Bu kanunla, Fransa nın yönetsel yaşamında yeni dönemece girilmiştir (Chevallier, 2004:83). Türkiye de ise bilgi edinme 2003 yılında 4982 sayılı kanunla hak olarak kabul edilmiştir. Diğer demokratik gelişmiş ülkelerle karşılaştırıldığında Türkiye de bu hakkın kabul edilmesinin oldukça geç olduğu görülmektedir. Çeşitli ülkelerde farklı isimlerde anılmakla beraber bilgi edinme hakkının içeriğine ilişkin düzenlemeler büyük benzerlikler gösterir (Cottier, 2001:7). Bu düzenlemelerin ortak özelliği bireylerin yönetimden bilgi edinmesinin hak olduğu ve yönetimin bu talepleri karşılamakla ödevli olduğudur. Bilgi edinme hakkı, bütün yönetim faaliyetlerini kapsamı içine almadığından mutlak bir hak değildir. Kimi devlet faaliyetlerine ilişkin bilgi ve belgeler gizlilik kapsamındadır. Dolayısıyla kanunla düzenlenmek şartıyla hakkın istisna alanlarına ilişkin bilgi taleplerinin değerlendirilmesi yönetim takdirindedir. İstisna kapsamına giren konular esasen devletin egemenlik alanları, ekonomik ve ticari faaliyetler, yönetimin içişleyişi ve özel hayata ilişkindir (Şengül, 2008:76-97). Kamu kurum ve kuruluşları bilgi edinme taleplerini gizlilik kapsamına girdiği gerekçesiyle reddedebilecektir. Yönetimin red kararı mutlak değildir. Başvuru sahiplerinin yönetimin kararlarına karşı başvurabileceği itiraz yolları hakkın kapsamında düzenlenen bir konudur. Kimi ülkeler bu yöndeki kararlara karşı yargı 2
denetimini tek yol olarak benimserken kimi ülkeler ise yargı öncesi kurumlar ihdas etmektedirler. İkinci yaklaşımın benimsenmesi durumunda başvuru sahipleri yönetimin red kararına karşı bu ara kurumlara müracaat ederek uyuşmazlıkların çözümlenmesini talep edebilecektir (Rivero, 1990:314). Bağımsız kurumların verdiği kararlara karşı ise yargı mercilerine başvurmak yolu saklı tutulmuştur. Türkiye de 4982 sayılı kanun, bağımsız idari otorite olarak Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu nu oluşturmuştur. Bilgi edinme başvuru sahipleri yönetimin red kararına karşı itiraz merci olarak bu kurula başvurabilecektir. BİLGİ EDİNME HAKKI VE KAMU YÖNETİMİ Gizliliğin baskın yönetim kültürü olması beraberinde sorunlar getirmiştir. Gizlilik, yönetim ile toplum arasındaki ilişkilerin donuklaşmasına ve aradaki bağın zayıflamasına zemin hazırlayan bir yönetim anlayışına karşılık gelir. Gizlilik, yönetim faaliyetlerinin toplum tarafından öğrenilmesi önünde en büyük engellerden birisi olmuştur. Yönetimin algılamasında, bilginin yönetilenlerle paylaşılmasının onlara hukuki destek sağlayacağı düşüncesi bulunmaktaydı. Bu algılama, yönetimin işleyişiyle vatandaşın dava açma konusunda doğrudan bir ilişki olduğu düşüncesini çağrıştırmaktadır (Audria, 2004:48). Hukuki düzenlemelerin yokluğunda yönetim, bilgi verme konusunda isteksiz davranmıştır. Yönetsel ilişkideki baskın rolünün zaafiyete uğrayacağı endişesi yönetimin bilgileri paylaşmamaya yönelik tutumunun kurumsallaşmasında belirleyici olmuştur. Günümüzde şeffaflık düşüncesi yönetim sürecinin tüm aşamalarında kendini göstermektedir (Debbasch, 1990:14). Şeffaflaşmanın temel aracı olarak bilgi edinme hakkı yönetimde yerleşik tutumları kökten değiştirebilecek potansiyel taşımaktadır (Eken, 2005:68). Kamu yönetiminin sahip olduğu bilgi ve belgeler, yönetimin işleyişinde önemli yer tutar. Kamu kurum ve kuruluşlarının işleyişi esasen yazılılık üzerinedir. Kamu yönetimleri kendilerini yazılı işlemlerle ifade ederler, muhataplarıyla iletişimi yazılı işlemlerle sağlarlar. Kurumsal sürekliliğin sağlanması açısından yönetsel eylem ve işlemlerin kayıt altına alınmasının rolü önemlidir. Yönetim, kamu hizmetlerini yerine getirme sürecinde çeşitli kanallardan bilgi sahibi olmaktadır. Bilgi, yönetsel faaliyetlerin icrasında esaslı unsurdur. Kamu politikalarının 3
rasyonel şekilde oluşturulması ve uygulanması ancak doğru ve güncel bilgiyle mümkün olur. Yönetimin sahip olduğu bilgi stokunun kullanım şekil ve amaçları demokratik toplumlarda tartışılan konular arasındadır. Uzun dönemler boyunca oluşturulan anlayışın sonucu olarak bu bilgilerin topluma açılması konusunda artık yaygın bir uzlaşı sağlanmıştır. Toplumun yönetsel faaliyetler üzerinde bilgilenmesi yönetimin bireylere doğru açılımında araç işlevi görür. Bilgi edinmenin hak olarak tanınmasıyla yönetimin yönetilenlerle olan ilişkileri mesafe anlayışından yakınlaşmaya doğru kayar. Yönetsel ilişkinin tarafları arasında sağlanacak yakınlaşmanın mesafeli ilişki modelini benimseyen geleneksel yönetim anlayışında değişim meydana getirmesi beklenir. Bu değişimin yönetsel ilişkinin iyileştirilmesine katkı sağlayarak olumlu yönde olacağı söylenebilir. BİLGİ EDİNME HAKKI ALAN ARAŞTIRMASI Araştırmanın Amacı: Alan araştırmasının amacı günümüzde yaygınlaşan ve yönetimin işleyişi üzerinde doğrudan etkiler oluşturabilecek bilgi edinme hakkına ilişkin kamu personelinin düşüncelerini ortaya koymaktır. Araştırmanın Yöntem ve Teknikleri: Araştırma konusu ile ilgili hazırlanan anket formu yüz yüze anket tekniği ile kamu görevlilerine uygulanmıştır. Araştırmanın amacı doğrultusunda ankete katılanlar demografik ve olgusal sorulardan oluşan anket formunu cevaplandırmıştır. Araştırma Kapsamı, Evren ve Örneklemi: Araştırmanın kapsamı Kocaeli Acısu Vergi Dairesinde çalışan kamu görevlileri ile sınırlanmıştır. Bu kurumda çalışan çeşitli ünvanlara sahip 26 kamu görevlisi araştırmaya katılmıştır. Anket verileri SPSS programında işlenerek analiz edilmiştir. 4
Değerlendirme ve Bulgular Anket Katılımcılarının Genel Özellikleri Tablo 1: İdari görev İdari Görev Sayı Yüzde (%) Memur 23 88,5 Şef Yrd 1 3,8 Müdür yrd 1 3,8 Diğer 1 3,8 Toplam 26 100,0 Ankete katılanların idari görev açısından dağılımında memur kadrosunda çalışanlar ağırlıklı bir orana sahiptirler (%85). Memurları, oranları aynı olmak üzere şef yardımcısı ve müdür yardımcısı kadrosunda çalışan kamu görevlileri izlemektedir (%3,8). Tablo 2: Kurumda Çalışma Süresi Çalışma Süresi Sayı Yüzde (%) 1-5 2 7,7 6-10 4 15,4 11-15 1 3,8 16-20 7 26,9 21-25 12 46,2 Toplam 26 100,0 Anket sorularını cevaplayan kamu personelinin önemli bir kısmı kurumda uzun bir geçmişe sahiptirler. % 46,2 lik orana tekabül eden personelin kurumda geçen çalışma süreleri 21-25 yıl dilimi içindedir. 16-20 yıl arasında kurumda çalışanların oranı ise %26,9 a tekabül etmektedir. Ankete katılanların kurum çalışma alanıyla ilgili oldukça tecrübeli oldukları söylenebilir. Tablo 3:Eğitim Durumu Eğitim Durumu Sayı Yüzde (%) Lise 8 30,8 Meslek lisesi 2 7,7 Lisans 15 57,7 Meslek yüksekokul 1 3,8 Toplam 26 100,0 5
Eğitim durumu açısından ankete katılan kamu görevlilerinin çoğunluğu lisans öğrenimi görmüşlerdir (%57,7). İkinci sırada lise mezunlarının yeraldığı görülmektedir (%30,8). Eğitim düzeyi bakımından nitelikli bir personel dağılımı mevcuttur. Tablo 4:Yaş Yaş Sayı Yüzde (%) 26-30 2 7,7 31-35 1 3,8 36-40 5 19,2 41-45 10 38,5 46-50 7 26,9 51+ 1 3,8 Toplam 26 100,0 Ankete katılanlar ağırlıklı olarak orta yaş olarak nitelendirilebilecek dilimde kümelenmiştir. 41-45 yaş diliminde olanların oranı %38,5 iken, 46-50 yaş diliminde olanların oranı % 26,9 dur. 36-40 yaş diliminin oranı ise % 19,2 dir. Tablo 5: Cinsiyet Cinsiyet Sayı Yüzde (%) Bay 12 46,2 Bayan 14 53,8 Toplam 26 100,0 Cinsyet dağılımında bayan kamu personeli baskın nitelik göstermektedir (%53,8). Erkek kamu personelinin oranı ise %46, 2 dir. Tablo 6 : Bilgi Edinme Genel Dağılım Seçenekler Katılıyorum Tamamen Katılıyorum Fikrim Yok Katılmıyorum Katılmıyorum Tamamen Sayı % Sayı % Sayı % Sayı % Sayı % Bilgi edinme hakkının kullanımı yönetimin vatandaşla olan ilişkilerinde 7 26,9 15 57,7 2 7,7 1 3,8 şeffaflık yönünde köklü değişim sağlar. Yönetimden bilgi edinme 8 30,8 15 57,7 2 7,7 6
vatandaşlar için bir hak olmalıdır. Vatandaşları bilgilendirmek yönetim için bir ödev olmalıdır. Vatandaşın yönetimin elindeki bilgiye ulaşması yönetim için öncelikli konudur. Bilgi edinme hakkının kabul edilmesi vatandaşın yönetime olan güvenini arttırır. Bilgi edinme hakkı yönetimle vatandaş arasında hukuki uyuşmazlık çıkmasını önler. Bilgi edinme hakkı yönetimin işleyişini aksatır. Yönetimin hiyerarşik düzeni bilgi edinme hakkının kullanımında engel oluşturur. Bilgi edinme talebinde bulunan kişinin niyeti önemlidir. Bilgi edinme talebinde bulunan kişinin gerekçesi uygun değilse talebi reddedilmelidir. 11 42,3 11 42,3 3 11,5 1 3,8 13 50,0 2 7,7 8 30,8 1 3,8 6 23,1 17 65,4 2 7,7 2 7,7 17 65,4 1 3,8 4 15,4 1 3,8 1 3,8 4 15,4 1 3,8 15 57,7 4 15,4 1 3,8 9 34,6 3 11,5 10 38,5 2 7,7 4 15,4 16 61,5 3 11,5 2 7,7 4 15,4 16 61,5 5 19,2 Bu bölümde ankete katılanlara sorulan olgusal sorular bilgi edinme hakkına ilişkindir. Anket soruları ile kamu görevlilerinin bilgi edinme hakkına bakış açıları değerlendirilmektedir. Kamu görevlilerinin büyük çoğunluğu bilgi edinme hakkının yönetimde şeffaflaşmada önemli bir yere sahip olduğu kanısındadırlar (%84,.6). Bu hak ile yönetsel şeffaflık arasında kuvvetli bir ilişki kurulmuştur. Vatandaşların yönetimden bilgi edinmeleri ise bir hak olarak görülmektedir (%88,5). Bu soruyla ilişkili olarak 7
bilgi vermenin yönetim için ödev olması gereği kamu görevlilerince benimsenmektedir (% 84,6). Kamu görevlileri, yönetime bilgi talebi yapıldığında bu talebin cevaplandırılmasını yönetimin öncelikleri arasında görmektedir (%50,3). Bu konuda olumsuz görüş belirtenlerin toplam oranı %34,6 dır. Bilgi edinme hakkının varlığının yönetime olan güveni arttıracağı görüşü kamu görevlilerinin büyük çoğunluğu tarafından kabul edilmektedir (%88,5). Bu durumda yönetimin meşruiyetinin güçlendirilmesinde bilgi edinme hakkının varlığı ve kullanımı önemli bir yere sahiptir. Bu soruyla ilişkili olarak sorulan bilgi edinme hakkı yönetimle vatandaş arasında hukuki uyuşmazlık çıkmasını önler sorusuna verilen cevaplarda %63,1 oranla kamu görevlileri olumlu görüş belirtmişlerdir. Kamu görevlileri ayrıca bilgi edinme taleplerinin yönetim tarafından cevaplandırılmasının yönetimin işleyişini aksatmayacağı kanısını taşımaktadırlar (%73,1). Hiyerarşik düzene göre örgütlenmiş yönetimin bilgi edinme hakkının kulanımında engel oluşturmayacağı görüşü göreceli olarak ağır basmaktadır (%46,2). Hiyerarşik yapının, yönetimden bilgi alma konusunda engel oluşturabileceğine inananların oranı ise % 38 dir. Kamu görevlileri bilgi edinme talebinde bulunanların niyetlerini büyük bir çoğunlukla önemli bulmaktadırlar (%76,9). Bu soruyla ilişkili olmak üzere kamu görevlileri bilgi edinme talebinde bulunan kişinin gerekçelerini sorgulanması ve uygun bulunmaması durumunda ise talebin reddedilmesi görüşünü benimsemektedirler (%76,9). Ortaya çıkan sonuç bilgi edinme hakkının felsefesi ve uygulamaları ile çelişmektedir. Birçok ülkede ve Türkiye de yürürlükte olan bilgi edinme hakkı kanunlarında benimsenen düzenlemelerde kişilerin talep ettikleri bilgiyle ilgilerini kanıtlaması gerekmemektedir. İstisnai düzenlemeler bir yana bırakılırsa, kamu kurum ve kuruluşları bu hak kapsamında kendilerinden talep edilen bilgileri ilgililerinin niyetlerini sorgulamaksızın vermekle yükümlüdürler. Bilgi edinme taleplerinin reddedilmesi kanunda belirlenen durumlarla sınırlanmıştır. Yönetim kanunda düzenlemeyen gerekçeler üreterek bilgi edinme taleplerini reddedemez. SONUÇ Bilgi edinme hakkı yönetsel ilişkilerin mahiyetini değiştirecek öneme sahiptir. Bu hak topluma, yönetime aktarılan kamu gücünün kullanımını denetleme imkanı sağlamaktadır. Girilen yeni süreçte yönetimi çevreleyen gizlilik kapısı açılmaya 8
başlanmıştır. Yönetimde şeffaflaşmanın sağlanması sürecinde bilgi edinme hakkı temel dönemeçlerden birisini temsil eder. Yönetimden beklenen yeni dönemin koşullarına kendisini uyarlaması ve geleneksel yönetim anlayışının sonucu olarak sahip olduğu azametli ve içine girilmez konumunu aşarak topluma yakınlaşmasıdır. Bireylerin yönetim karşısında mutlak bağımlılıktan kurtulup özerkleşmesinde bu anlayışın yerleşmesi baskın bir unsurdur. Alan araştırmasında ortaya çıkan husus kamu personelinin bilgi edinme hakkına karşı genelde olumlu kanaat beslemesine rağmen yönetilenlere karşı olan kuşkucu anlayışın tamamen ortadan kalkmadığını göstermektedir. Kamu personeli, bilgi edinme hakkıyla birlikte yönetime düşen yeni ödevlerin bilincindedir. Toplumu bilgilendirmeyi yönetimin öncelikli konuları arasında görmeleri bu hakkın kurumsallaşmasını kolaylaştıracak bir etkendir. Ankete katılanlar, bilgi edinme hakkının yönetsel meşruiyet üzerinde olumlu katkı sağlayacağı faktörü üzerinde birleşmektedirler. Kamu personeli, geleneksel yönetim anlayışından kaynaklanan kimi anlayışlarını ise devam ettirmektedir. Bilgi edinme hakkı konusunda başvuru sahiplerinin niyetlerini sorgulamaları ve gerekçeleri uygun değilse talebin reddedilmesini istemeleri kuşkucu anlayışın kırılamadığını göstermektedir. Oysaki bilgi edinme hakkının işlerliği, yönetimin niyet sorgulamaksızın sahip olduğu bilgi ve belgeleri paylaşmasıyla sağlanabilir. Bilgi paylaşımı, yönetimin hizmetlerini kamu yararını hedef alarak gerçekleştirdiği konusunda kendine olan güveni gösterir. Bilgi edinme hakkı, yönetimin bu anlayış doğrultusunda faaliyette bulunduğunun toplum tarafından teyit edilmesi imkanını sağlar. KAYNAKÇA AUDRİA, Raphaaël (2004), New Public Management et Transparence : Essai de Déconstruction d un Mythe Actuel, Thése de doctorat, Genève : Université de Genève.http://www.unige.ch/cyberdocuments/theses2004/AudriaR/these.pdf Erişim Tarihi:22.08.2007. CHEVALLİER, J. (2004), Les Pratiques Administratives, Transparence et Secret, (içinde), İFSA/CADA, Colloque pour le XXV eme anniversaire de la loi du 17 juillet sur l accés aux documents administratifs, La Documentation Française, Paris, ss.83-98. 9
COTTIER, B. (2001), De l Administration Secréte A l Administration Transparente, Atti Della Serata Di Studio Del 23 Octobre 2001, ss.1-27. DEBBASCH, C. (1990), İntroduction, La Transparence Administrative en Europe (içinde), Charles DEBBASCH (Edt.), Editions du CNRS, Paris, ss.33-56. DİBOUT, Patrick (1979), La Liberté d Accés Aux Documents Administratifs, Revue Administrative, No:187, ss.23-40. EKEN, Musa (2005), Yönetimde Şeffaflık Teori-Uygulama, Sakarya Kitabevi, Adapazarı. ÖBERG, Ulf (2004), L exemple Suedois, Transparence et Secret, (içinde), İFSA/CADA, Colloque pour le XXV eme anniversaire de la loi du 17 juillet sur l accés aux documents administratifs, La Documentation Française, Paris, ss.135-141. RİVERO, Jean (1990), Rapport de Synthése, La Transparence Administrative en Europe (içinde), Charles DEBBASCH (Edt.), Editions du CNRS, Paris, ss.307-318. ŞENGÜL, Ramazan (2008), Bilişim Çağında Şeffaf Yönetim, Nobel Yayın. http://www.bilgiedinmehakki.org/tr/index.php? option=com_content&task=view&id=58&itemid=18 Erişim Tarihi:28.04.2008. 10