SOSYAL DEVLET IŞIĞINDA TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI

T.C SÜLEYMAN DEMİREL ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE ANABİLİM DALI SOSYAL DEVLET IŞIĞINDA TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI YÜKSEK LİSANS TEZİ İsmail KİTAPCI Tez Danışmanı: Yrd. Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR ISPARTA, 2007

ÖZET SOSYAL DEVLET IŞIĞINDA TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI İsmail KİTAPCI Süleyman Demirel Üniversitesi, Maliye Bölümü Yüksek Lisans Tezi, 204 Sayfa, Ağustos 2007 Danışman: Yrd. Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR Sosyal refah devleti anlayışının en temel göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik anlayışı II. Dünya Savaşı nın ardından dünya genelinde hız kazanmış, Bismark ve Beveridge tarafından ortaya konan sosyal güvenlik sistemleri aracılığıyla sosyal güvenlik uygulamaları kurumsallaşmış, ardından zirveye taşınmıştır. Fakat 1970 lerden sonra meydana gelen makroekonomik krizlerin etkisiyle yeni liberal politikaların artması sonucunda sosyal güvenlik sistemi hem gelişmiş ülkelerde hem de gelişmekte olan ülkelerde yönetilebilir olmaktan çıkmıştır. Bu amaçla sosyal güvenlikte tek katmanlı sistemlerden çok katmanlı sistemlere geçilmiş aynı zamanda Şili nin başını çektiği; sosyal güvenliğin özelleştirilmesine yönelik radikal uygulamalar faaliyete geçirilmeye çalışılmıştır. 1980 li yıllardan itibaren bir dönüşüm süreci geçiren bugün gelinen nokta itibariyle sosyal güvenlik sistemi gelişmiş ülkelerde yaşlanma sorunu gelişmekte olan ülkelerde ise yapısal ve kaynak yetersizliği gibi sorunlar yüzünden sıkıntı içerine girmiştir. Türkiye de ise tüm nüfusu kapsam altına alma amacıyla kurulan sosyal güvenlik sistemi özellikle 1990 lı yıllarda başlayan popülist eksenli uygulamalar sonucu sürdürülemez duruma gelmiştir. Sonuçta Türk sosyal güvenlik sisteminin uzun dönem aktüeryal dengeleri bozulmuş, sosyal güvenlik kuruluşlarına bütçeden yapılan transferlerle sistemin ayakta kalması sağlanmaya çalışılmıştır. Bu çalışmada sosyal devlet ilkesinin bir gereği olarak anayasal bir hak olan sosyal güvenliğin bugünkü noktaya nasıl geldiği analiz edilmeye çalışılmış ve 1999 yılından itibaren ortaya konmaya başlanan reformların sistemin sürdürülebilirlik sorununa ne kadar çare bulabildiği gözlemlenmeye çalışılmıştır. Aynı zamanda sağlık sigortası başta olmak üzere tüm nüfusu sosyal güvenlik kapsamı altına almayı amaçlayan, emeklilik konusunda yeni vizyonlar ortaya koyan ve 2008 de yürürlüğe girmesi beklenen Sosyal Güvenlik sisteminin de sistemin geleceği açısından yaratabileceği fırsatlar objektif bir anlayışla değerlendirilmeye çalışılmıştır. Tüm bu değerlendirmeler yapılırken sosyal güvenlik anlayışının sosyal devlet anlayışından sapmalar gösterip göstermediği de tespit edilmeye çalışılmıştır. Anahtar Kelimeler: Sosyal Devlet, Sosyal Güvenlik, Aktüeryal Denge, Popülist, Emeklilik, SSK, Bağ-Kur, Primli Sistem, Primsiz Sistem, Sosyal Güvenlik Reformu i

ABSTRACT PROBLEMS OF TURKISH SOCIAL SECURITY SYSTEM IN THE LIGHT OF SOCIAL STATE AND SEARCH FOR REFORMS İsmail KİTAPCI Süleyman Demirel University, Master Thesis for the Department of Public Finance, 204 Pages, August 2007 Supervising Professor: Asst. Prof. Dr. İbrahim Attila ACAR Mentality of social security, one of the most basic indicators of social welfare state, took a running start throughout the world after World War II, and social security applications were institutionalized through social security systems that were put forward by Bismark and Beveridge, and later was carried to summit. However, as a result of the macro economical crises which happened after 1970 s and due to the rise in new liberal policies, social security system was no longer manageable in both developed and developing countries. For this reason, single-pillar systems were replaced by multi pillar systems and besides this, radicals applications, leaded by Chile, were tried to put into practise for privatization of social security. Social security system, which has been in a transformation process ever since 1980 s, has been troubled with aging problems in developed countries and with structural or insufficient resource problems in developing countries. When it comes to Turkey, social security system established in order to cover the whole population has become unmaintainable as a result of populist regulations that began in 1990 s. Therefore, long term actuarial balances of social security system have been impaired, and the system has been tried to remain standing through transfers from budget to social security institutions. In this study, how social security system, a constitutional right as a necessity of social state principle, has become to its current position was tried to be analyzed, and how much the reforms, which has begun to be implemented since 1999, can ease the problem of maintainability of system was observed. In addition, Social Security System, aiming at including the whole population in social security, especially in health insurance, creating new visions on retirement and supposed to be put into practise in 2008 and the opportunities the system might form were tried to be evaluated in an objective way. While making all these evaluations, whether social security mentality departs from the understanding of social state or not was tried to be determined. Key Words: Social State, Social Security, Actuarial Balance, Populist, Retirement, SSK (SSO), Bağ-Kur, Premium System, System Without Premium, Social Security Reform ii

İÇİNDEKİLER Sayfa No İÇİNDEKİLER... iii KISALTMALAR DİZİNİ.. vi ÇİZELGELER DİZİNİ... vii GRAFİK DİZİNİ ix GİRİŞ.. 1 BİRİNCİ BÖLÜM SOSYAL GÜVENLİĞİN FELSEFESİ, GELİŞİM SÜRECİ VE SOSYAL GÜVENLİĞE İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR 1.1. Sosyal Güvenlik Kavramı...... 1.1.1. Dar Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı 1.1.2. Geniş Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı 1.2. Sosyal Güvenliğin Amaçları... 1.2.1. Sosyal Güvenliğin Doğrudan Amacı... 1.2.2. Sosyal Güvenliğin Dolaylı Amaçları.. 1.2.2.1. Sosyal amaçlar..... 1.2.2.2. Ekonomik Amaçlar....... 1.2.2.3. Siyasal Amaçlar..... 1.3. Devlet Ve Sosyal Güvenlik... 1.3.1. Sosyal Güvenlik Felsefesinin Çıkış Noktası : Sosyal Devlet....... 1.3.1.1. Sosyal Devlet Kavramı... 1.3.1.2. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenlik İlişkisi... 1.4. Sosyal Devletin Ve Sosyal Güvenlik Düşüncesinin Gelişimi.. 1.4.1. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenliğe İlişkin İlk Uygulamalar. 1.4.2. Dini Vurguların Öne Çıktığı Dönemler... 1.4.3. 1600 lerden I.Dünya Savaşı na Kadar Olan Süreç... 1.4.4. I.Dünya Savaşı Ve II. Dünya Savaşı Arasındaki Dönem 1.5. Refah Devletinin Ortaya Çıkışı, Sınıflandırılması Sosyal Güvenliğin Kurumsallaşması ve Refah Devletinin Krizi... 1.5.1. Refah Devleti Kavramı. 1.5.2. Refah Devletinin Sınıflandırılması.... 1.5.2.1. Bismark sistemi... 1.5.2.2. Beveridge Sistemi... 1.5.2.3. Karma Sistem... 1.5.3. Refah Devleti Uygulamaları... 1.5.3.1. Sosyal Sigorta.... 1.5.3.2. Sosyal Yardım... 1.5.3.3. Sosyal Hizmet... 1.5.4. Sosyal Güvenliğin Finansman Yöntemleri.. 1.5.4.1. Dağıtım Yöntemi... 1.5.4.2. Kapitalizasyon Yöntemi... 1.5.5. Sosyal Güvenliğin Kurumsallaşması: Refah Devletinin Hız Kazanması 1.5.6. Refah Devleti nin Krize Girmesi Ve Sosyal Güvenlik... 6 7 8 10 10 11 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 22 24 25 26 27 27 28 29 29 30 33 35 36 36 38 41 43 iii

İKİNCİ BÖLÜM DÜNYA DA SOSYAL GÜVENLİĞİN GELDİĞİ NOKTA VE BAZI SOSYAL GÜVENLİK UYGULAMALARI 2.1. Sosyal Devlet Ve Sosyal Güvenlik AnlayışındakiDönüşüm... 2.1.1. Devletin Değişen Rolü Ve Neo-Liberal Politikalar... 2.1.2. Küreselleşme Ve Sosyal Güvenlik... 2.1.2.1. Küreselleşmenin Sosyal Güvenlik Açısından Olumlu Yansımaları 2.1.2.2. Küreselleşmenin Sosyal Güvenlik Açısından Olumsuz Yansımaları 2.2. Sosyal Güvenlikteki Dönüşüm Ve Reform Arayışları.. 2.2.1. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu. 2.2.1.1. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin En Büyük Sorun : Yaşlı Nüfus Sorunu ( Old Age Crisis). 2.2.1.2. Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin Reform Çabaları... 2.2.2. Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu ve Sorunları... 2.2.2.1. Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğe İlişkin Reform Çabaları.. 2.3. Dünyada Sosyal Güvenlik Alanındaki Yeni Eğilimler. 2.3.1. Tek Katmanlı Sistemlerden Çok Katmanlı Sistemlere Geçiş.... 2.3.2. Sosyal Güvenlikte Özelleştirme.. 2.3.2.1. Neden Sosyal Güvenlikte Özelleştirme?... 2.3.2.2. Sosyal Güvenliğin Özelleştirmesine Yönelik Eleştiriler.. 2.4. Dünya daki Bazı Sosyal Güvenlik Uygulamaları. 2.4.1. Latin Amerika nın Sosyal Güvenliği.. 2.4.1.1. Şili Modeli : Radikal Bir Anlayış.. 2.4.1.2. Şili Modelinin Uygulamaları. 2.4.1.3. Şili Modeline Yönelik Eleştiriler.. 2.4.2. Avrupa Birliği Ülkeleri ndeki Sosyal Güvenlik 2.4.2.1. AB nin Sosyal Güvenlik Mevzuatı... 2.4.2.2. AB Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Koordinasyonu.. 2.4.2.3. AB de Sosyal Güvenliğe İlişkin Uygulamalar. 2.4.3. AB Ülkelerinde Öne Çıkan Sosyal Güvenlik Modelleri 2.4.3.1. Alman Sosyal Güvenlik Modeli... 2.4.3.2. İsveç Sosyal Güvenlik Modeli.. 2.5. Türk Sosyal Güvenlik Modeli.. 2.5.1. Türkiye de Sosyal Güvenliğin Gelişimi... 2.5.1.1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi 2.5.1.2. Cumhuriyet Dönemi.. 2.5.2. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Genel Yapısı 2.5.3. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Organizasyon Yapısı ve Kapsamı. 2.5.4. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Finansman Yapısı. 2.5.4.1 Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK)...... 2.5.4.2. Emekli Sandığı...... 2.5.4.3. Bağ-Kur.... 2.5.4.4. Sosyal Yardım... 2.5.4.5 Sosyal Hizmetler... 46 46 49 50 51 53 54 55 57 58 60 61 62 63 64 65 66 66 67 67 69 70 70 70 71 75 75 77 78 79 80 81 82 84 85 86 89 91 93 96 iv

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI VE REFORM ARAYIŞLARI 3.1. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Bugünkü Geldiği Nokta. 3.2. Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları. 3.2.1. Yapısal Sorunlar... 3.2.1.1. Kurumlar Arası Norm Ve Standart Farklılıkları.... 3.2.1.2. Emeklilik Yaşı Ve Erken Emeklilik Sorunu...... 3.2.1.3. Af Uygulamaları ve Borçlanma Yasaları.. 3.2.1.4. Kayıt dışı İstihdam Ve Kaçak Sorunu.... 3.2.1.5. İdari ve Mali Özerklik Sorunu.. 3.2.1.6. Mevcut Sistemin Yoksulluğa Karşı Koruma Sağlayamaması... 3.2.1.7. Bütün Nüfusun Koruma Altına Alınamaması. 3.2.2. Finansal Sorunlar. 3.2.2.1. Aktüeryal Dengelerdeki Bozukluk.. 3.2.2.2. Finansman Sorunları.. 3.2.2.3. Sağlık Harcamalarındaki Artışlar.... 3.2.2.4. Prim Tahsilat Oranlarındaki Düşüklük İle Prim Oranlarındaki Yükseklik... 3.2.2.5. Prim Karşılığı Olmayan Ödemeler.. 3.2.2.6. Devlet Katkısının Olmayışı. 3.3. Sosyal Güvenlikte Reform Arayışları 3.4. Sosyal Güvenlik Reform Süreci...... 3.4.1. 4447 Sayılı Kanunla Yapılan Düzenlemeler.... 3.4.2. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarını Yeniden Yapılandırma Çalışmaları... 3.4.3. Bireysel Emeklilik Sistemine Geçilmesi.. 3.4.4. Acil Eylem Planı Kapsamında Yürütülen Çalışmalar...... 3.4.4.1. Genel Sağlık Sigortası Alanında Yapılan Çalışmalar. 3.4.4.2. Emeklilik Alanında Yapılan Çalışmalar. 3.4.4.3. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Yapılandırması: Tek Çatı 3.4.4.4. Sosyal Hizmetler ve Sosyal Yardım 3.5. Reform Sürecinde Alınan Yol: Anayasa Mahkemesi Kararı Ve Reformun Eksik Yanı Meselesi... 3.6. Sosyal Güvenlik Reformu İle Sosyal Tarafların Görüşleri. 3.6.1. İşçi Sendikalarının Görüşleri... 3.6.2 Memur Sendikalarının Görüşleri. 3.6.3. İşveren Sendikalarının Görüşleri 3.6.4. TÜSİAD ın Görüşleri. 3.6.5. TESK in Görüşleri.. 3.6.6. Siyasi Partilerin Sosyal Güvenlik Konusundaki Görüşleri 3.7. Türkiye de Sosyal Güvenlik Vizyonu ve Stratejileri.. SONUÇ... KAYNAKÇA ÖZGEÇMİŞ.. 100 100 101 101 105 108 111 114 115 119 120 120 123 130 135 137 139 141 143 143 146 147 150 151 158 167 170 174 175 175 177 178 179 181 181 183 186 191 204 v

KISALTMALAR DİZİNİ AB Avrupa Birliği ABD Amerika Bileşik Devletleri ASO Ankara Sanayi Odası ATP Arbejdsmarkedets Tillaegspension (İş Piyasası Ek Aylıklar Dairesi) BAĞ-KUR Esnaf Ve Sanatkarlar Ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Bkz. Bakınız Çev. Çeviren DPT Devlet Planlama Teşkilatı GSMH Gayrisafi Milli Hasıla GSS Genel Sağlık Sigortası GSYİH Gayrisafi Yurt İçi Hasıla ILO International Labour Organisation - Uluslararası Çalışma Örgütü) KİT Kamu İktisadi Teşebbüsü NDC National Defined Contribution (Ulusal Tanımlanmış Fayda) OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü OYAK Ordu Yardımlaşma Kurumu s. Sayfa SHÇEK Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu SSCB Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği SSK Sosyal Sigortalar Kurumu SSYDTF Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışmayı Teşvik Fonu SYZ Sosyal Yardım Zammı TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi TÜFE Tüketici Fiyat Endeksi TÜHİS Türk Ağır Sanayi Ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu TÜRK HARB-İŞ Türkiye Harb Sanayi ve Yardımcı İşkolları İşçileri Sendikası TÜRK-İŞ Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu UÇÖ Uluslararası Çalışma Örgütü vi

ÇİZELGELER DİZİNİ Sayfa No Çizelge 1.1. Sosyal Sigortaların Tarihi Gelişimi... 23 Çizelge 1.2 Özel Sigortalarla Sosyal Sigortalar Arasındaki Temel Farklar 33 Çizelge 1.3. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Sosyal Güvenlik Planları ve Finansman Yöntemleri 40 Çizelge 2.1. Endüstrileşmiş Ülkelerde Yaşlı Bağımlılık Oranları... 56 Çizelge 2.2 Seçilmiş Ülkelerde Emeklilik Yaşı Uygulamaları... 61 Çizelge 2.3. AB de Bütçeden Sosyal Güvenliğe Ayrılan Pay... 72 Çizelge2.4.Türkiye de Sosyal Güvenlik Kapsamında Bulunan Nüfus.... 84 Çizelge 2.5. Sosyal Sigortalar Kurumunun Gelir Ve Giderleri 88 Çizelge 2.6. Emekli Sandığı nın Gelir Ve Giderleri 90 Çizelge 2.7. Bağkur un Gelir Giderleri... 92 Çizelge 2.8. Türkiye de 2004 Yılına Ait Sosyal Hizmet Ve Sosyal Yardım Harcamaları... 98 Çizelge 3.1. Türkiye deki Sosyal Sigorta Kurumlarının Sosyal Sigorta Kolları.. 102 Çizelge 3.2. Türkiye de 2003-2005 Döneminde SSK ve Emekli Sandığı Alt Sınır Emekli Aylıklarındaki Artış ile Tüfe Arasındaki İlişki... 104 Çizelge 3.3. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Emeklilik Yaşı... 106 Çizelge 3.4. Ülkemizde Emeklilik Yaşında Yapılan Düzenlemeler. 107 Çizelge 3.5. Bağkur da Yapılan Başlıca Af Uygulamaları... 109 Çizelge 3.6.SSK da Yapılan Başlıca Af Uygulamaları.... 110 Çizelge 3.7. Türkiye deki Kayıt dışı İstihdam., 113 Çizelge 3.8.Türkiye de Hanehalkı Fertlerinin İşteki Durumuna Göre Yoksulluk Oranlar... 117 Çizelge 3.9. Türkiye de Sosyal Sigorta Kuruluşlarının Alt Sınır Aylığı İle Yoksulluk Sınırının Karşılaştırılması.. 118 Çizelge 3.10. Türkiye de Asgari Ücret Ve Enflasyondaki Gelişmelere Yönelik Bir Analiz 118 Çizelge 3.11. Türkiye de Yıllar İtibariyle Türkiye deki Sosyal Güvenlik Kapsamındaki Aktif Pasif Nüfus (1985-2006).... 122 Çizelge 3.12. AB de Bütçeden Sosyal Güvenliğe Ayrılan Pay... 124 Çizelge 3.13.Türkiye de Sosyal Güvenlik Katkıları Ve Faiz Ödemeleri. 125 vii

Çizelge 3.14. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Yapılan Bütçe Transferleri... Çizelge 3.15. Türkiye de Yüzde 20 lik Grupların Gelirden Aldığı Paylar.. Çizelge 3.16. Türkiye nin Son 14 Yıldaki Sağlık Harcamaları Eğilimi (%) Çizelge 3.17. Türkiye de 1995-2006 Döneminde Sosyal Sigorta Kuruluşlarının Sağlık Harcamaları... Çizelge 3.18. Yıllar İtibariyle Türkiye deki Sosyal Yardım Zammı Ve Aylık Ödemeleri.. Çizelge 3.19. Çeşitli Ülkelerde Sosyal Güvenlik Katkı Payları... Çizelge 3.20. 1993-98 Arası Türkiye deki Sosyal Güvenlik Sistemi Açıkları... Çizelge 3.21. Türkiye Ve Bazı ülkelerdeki Yaşlanma Hızı.. Çizelge 3.22. Türkiye de Yaşlı Bağımlılık Oranı Ve Toplam Bağımlılık Oranı(%).. Çizelge 3.23. Türkiye de Emeklilik Sisteminin Temel Parametrelerinin Karşılaştırılması.. Çizelge 3.24. 5510 Sayılı Kanuna Göre Yıllar İtibariyle Türkiye deki Emeklilik Yaşları.. Çizelge 3.25. Türkiye de Doğuşta Hayatta Kalma Beklentisi ( 1970-2025) Çizelge 3.26. Türkiye de Yapılacak Olan Sosyal Yardımlar... 126 128 131 132 138 140 142 160 161 163 165 166 173 viii

GRAFİK DİZİNİ Grafik 3.1 Sosyal Güvenlik Kuruluşlarına Yapılan Bütçe Transferleri 1994-2006 (Bin YTL.)... Grafik 3.2. Türkiye deki Kamu Sağlık Harcamalarının Projeksiyonu.. Grafik 3.3. Türkiye de Emeklilikte Geçen Süre SayfaNo: 126 155 166 ix

GİRİŞ Bir dizi kamu önlemi ile hastalık, doğum, iş kazası, işşizlik, iş göremezlik, yaşlılık, ölüm gibi nedenlerden dolayı ortaya çıkabilecek her türlü ekonomik ve sosyal rahatsızlıklara karşı toplumun kendini koruması şeklinde ifade edilen sosyal güvenlik; sosyal politika uygulamalarının en önemlisi aynı zamanda da sosyal refah devleti anlayışının en temel göstergelerinden biridir. Her şeyden önce bir insan hakkı olan sosyal güvenlik düşüncesinin gelişimine bakıldığında insanlığın başlangıcından beri sosyal devlet anlayışıyla beraber sosyal güvenlik düşüncesinin geliştiği görülmektedir. Zaman içerisinde sosyal güvenliğin zenginlerin merhametine bırakılamayacak kadar önemli ve hassas bir konu olduğu daha iyi anlaşılmıştır. Yani bir bakıma her zaman sosyal güvenlik sosyal devletin sosyal güvenliği olmuştur. Bu amaçla önceleri dini vurgularla birlikte sosyal sorumluluk ve bir arada yaşamanın zorluğu ve karşılıklı dayanışma esasları üzerine kurulan sosyal güvenlik uygulamaları zamanla değişime uğramıştır. Sosyal güvenlikteki asıl köklü değişim ise refah devletinin ortaya çıkmasıyla olmuştur. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrasında dünyada sosyal güvenliğe ilişkin refah devleti uygulamaları hızlanmış ve farklı modeller ortaya çıkmış; bu durum refah devleti uygulamalarının sınıflandırılması ihtiyacını yani farklı sosyal güvenlik sistemlerini de beraberinde getirmiştir.1881 de Bismark tarafından sosyal sigorta anlayışının uygulamaya geçmesiyle başlayan bu süreç 1942 yılında hazırlanan Beveridge Raporu nda yer alan Yoksulluk çağdaş bir toplumun yüz karasıdır; geniş kapsamlı ve sistematik bir sosyal güvenlik modeliyle toplum yoksulluk sorununu çözebilir. şeklindeki ifadelerle daha da netlik kazanmıştır. Sosyal güvenliğin önemine İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi nde yer verilmesinin ardından bütün dünyada sosyal sigorta, sosyal yardım ve sosyal hizmetlerden oluşan sosyal refah devleti uygulamalarının hakimiyeti artmış, kamusal harcamalar içerisinde sosyal refah harcamaları zirveye ulaşmıştır. İkinci Dünya Savaşı nın ardından gelişimine hızla devam eden Refah Devleti 1970 lerde baş gösteren petrol fiyatlarındaki aşırı artış sonucu oluşan stagflasyonun da etkisiyle ekonomik ve toplumsal dengelerde değişime neden olan yeni bir bunalıma girmiş, bu durum yoksulluk ve işsizlik sorunlarını da beraberinde getirmiştir. Refah devletinin yaşadığı bu kriz, yeni bir liberal felsefenin doğmasına 1

neden olmuştur. Böylece, gelişmiş kapitalist ülkelerde Keynesci ekonomik politikalar ve refah devleti anlayışına, azgelişmiş ülkelerde ise ulusal kalkınmacı devlet politikalarına ve bunları uygulayan kurumlara karşı bir yol açılmış; ve yeniliberalizm dünya genelinde yeni bir siyasal ve ideolojik değişime neden olmuştur. Kapitalist ilişkilerin değişime uğradığı bu dönemde, devlet de bu değişime uygun olarak bir yeniden yapılanma sürecine girmiş ve devletin rolü Kürek çeken değil dümen tutan devlet şeklinde tanımlanmaya başlanmıştır. Bu durum devletlerin sosyal politikalarında önemli bir değişime yol açmıştır. Sosyal güvenlik alanında yaşanan değişim süreci Türkiye de gözlemlenmiştir. Bu süreç içerisinde Türkiye de de 1980 li yıllarla birlikte kayıt dışı kesimin giderek büyümesi, prim alacaklarının tahsil edilmemesi ve sosyal güvenlik fonlarının iyi işletilememesi gibi nedenler sosyal güvenlik sisteminin kendi kendini finansmanını engellemiştir. Özellikle bu dönemde sosyal güvenlik kurumlarının işletilmesinde popülist, klientelist (Al Gülüm Ver Gülüm Anlayışı) ve nepotik zihniyetin izlerini bulmak mümkündür. Bu tür nedenlerden dolayı 1990 lı yıllarla birlikte sosyal güvenlik sistemi açık vermeye başlamış ve harcamalarının genel bütçeden yapılan transferlerle karşılanması zorunlu hale gelmiştir. 2000 li yıllara gelindiğinde giderek artan sosyal güvenlik açıkları kara delik olarak nitelendirilmiş ve sosyal güvenlik reformunun alt yapısını hazırlayacak biçimde bu kurumların devlete ve ekonomiye yük oluşturduğu felsefesi oluşturulmaya çalışılmıştır. Daha sonraki aşamada ise bu yükün ortadan kaldırılmasının tek yolu olarak sosyal güvenlik sisteminin bir kısmının özel sektör aracılığıyla yönetilmesi yönünde fikirler artış göstermiştir. Bu süreçte Latin Amerika da radikal bir anlayış olan Şili modeli ortaya çıkarken Avrupa ülkelerinde başta İsveç olmak üzere her ülkenin kendine has özelliğinden yola çıkılarak sosyal güvenlik sistemleri oluşturulmuştur. Genelde gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğin kaynak yetersizliğinden dolayı gelişmiş ülkelerde ise yaşlı nüfus sorunlarından dolayı sosyal güvenlikle ilgili stratejilerin her ülkenin kendi iç dinamikleriyle ilgili olarak değiştiği görülmektedir. Türkiye de de sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlardan dolayı özellikle Dünya Bankası eksenli reformlar olmak üzere dünyadaki gelişmeler de dikkate alınarak sosyal güvenlik sisteminde baş gösteren krizlere çözüm bulabilmek amacıyla birtakım reform çalışmaları yapılmış, yasalarda değişikliklere gidilmiştir. 2

Her şeyden önce emeklilik sistemi yeniden düzenlenerek yaş ve prim ödeme gün sayıları artırılarak emekliliği hak etme koşulları ağırlaştırılmıştır. Türkiye de sosyal güvenlik alanındaki bu tür ihtiyaçların ve taleplerin değişmesi sonucu sosyal güvenlik arzında da farklılıklar ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda siyasi parlamenter demokrasi anlayışı gereği ve aynı zamanda dünyadaki sosyal refah devleti anlayışında meydana gelen değişimler sonucu sosyal güvenlik alanında bir dizi reformlar yapılması ihtiyacı her zaman gündemdeki yerini korumuştur. Bu çalışmada özellikle Türkiye de 1990 lı yıllardan itibaren baş gösteren sorunların kaynağına inilmiş, sorunlar analiz edildikten sonra 1999 tan başlayıp günümüze kadar devam eden reform çalışmalarına yer verilmiştir. Bu kapsamda emeklilik yaşında yapılan düzenlemelere, prim ödeme gün sayısındaki değişmelere, sosyal güvenlik sisteminin bir parçası olarak görülmeye başlayan Bireysel Emeklilik uygulamalarının ne ölçüde sisteme fayda sağlayabileceği gözlemlenmeye çalışılmıştır. Son olarak da 2008 de yürürlüğe girmesi beklenen sosyal güvenlik reformunda hangi noktaya gelindiği sosyal tarafların görüşlerine de yer verilerek ortaya konmaya çalışılmıştır. Aynı zamanda Genel Sağlık Sigortası, Emeklilik Uygulamaları, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma, Sosyal Yardım Ve Sosyal hizmet uygulamalarının nasıl gerçekleşeceğine ait bilgiler verilmiştir. Çalışmanın Amacı Sosyal devlet anlayışının bir gereği olarak insanlara asgari bir yaşam sürme imkanı sunmaya çalışan Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin dünyadaki sosyal devlet ve sosyal güvenlik uygulamaları ışığında ele alınarak kurumların sorunlarına değinilmesi, sorunların objektif bir şekilde analiz edilmesi, gerekli önerilerin verilmesi ve yapılmakta olan reformların ne kadar etkili olup olmadığının saptanması amaçlanmıştır. Çalışmanın Önemi Sosyal Güvenlik Sistemi nin net olarak anlaşılmasının sağlanması, yanlış işletilen bir sistemin ülke ekonomisinde nasıl onarılması güç yaralar oluşturduğu, sosyal güvenlik sistemindeki sorunlara yönelik reform ve çözüm önerilerinin 3

değerlendirilmesi ve sistemin sürdürülebilirliğinin hangi aşamada olduğunun incelenmesidir. Çalışmanın Sınırlılıkları Sosyal Güvenlik Sistemi dünyadaki bazı örnekler ışığında genel hatlarıyla ortaya konulmuştur. Konu üç bölümde incelenmektedir. Araştırma yapılırken elde edilen bulgular grafik ve tablolarla desteklenmeye çalışılmaktadır. Çalışmanın Metodolojisi Ve İçeriği Bu çalışma 3 bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde sosyal güvenlik kavramı dar ve geniş açıdan açıklanacak, aynı zamanda sosyal güvenliğin amaçlarına da değinilerek devlet ve sosyal güvenlik ilişkisi göz önüne alınarak sosyal devlet kavramı açıklanacak, sosyal devletin gelişim evreleri refah devletinin de ortaya çıkmasıyla birlikte ele alınarak sosyal devletin ve sosyal güvenliğin gelişimi iç içe anlatılacaktır. Diğer taraftan II.Dünya Savaşından sonraki sürece yer verilerek refah devletinin ortaya çıkışı anlatılacaktır. Daha sonrasında ise refah devleti kavramına yer verilerek refah devletinin Bismark, Beveridge ve Karma sistemden oluşan sınıflandırılması açıklanacak aynı zamanda sosyal sigorta, sosyal hizmet ve sosyal yardımdan oluşan refah devleti uygulamalarının anlatımına da yer verilecektir. Birinci bölümün sonuna doğru ise sosyal güvenliğin finansman yöntemleri anlatıldıktan sonra sosyal güvenliğin kurumsallaşma ve krize girme sürecine değinilecektir. İkinci bölümde ise dünyada sosyal güvenliğin geldiği nokta ile bazı sosyal güvenlik uygulamaları örneklerine yer verilecektir. Öncelikle sosyal devlet ve sosyal güvenlik anlayışındaki dönüşüm kapsamında küreselleşme ve sosyal devlet ilişkisi göz önüne alınarak küreselleşme sürecinin sosyal güvenlik açısından olumlu ve olumsuz görünen yanları ortaya konulacaktır. Daha sonra sosyal güvenlikteki dönüşüm sonrasında gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğin genel durumu ve bu ülkelerde sosyal güvenlik alanında yaşanan sorunlar ve buna yönelik geliştirilen çözüm arayışları açıklanacaktır. Daha sonrasında dünyada sosyal güvenlik alanındaki yeni eğilimler kapsamında tek katmanlı sistemlerden çok katmanlı sistemlere geçiş ve sosyal güvenlikteki özelleştirme uygulamaları eleştiriler katılarak açıklanacaktır. İkinci bölümün sonunda ise sosyal güvenlikteki bu dönüşüm 4

Şili başta olmak üzere Latin Amerika örnekleri, AB nin sosyal güvenlik anlayışı çerçevesinde çarpıcı iki örnek olan İsveç ve Alman modellerinin açıklanmasıyla bitecektir. Üçüncü bölümde ise Türkiye deki sosyal güvenlik sistemi genel hatlarıyla işlendikten sonra Türkiye de sosyal güvenliğin gelişimine yer verilecek, aynı zamanda sistemin organizasyon yapısı ve kapsamı açıklanacak ve finansman yapısı kapsamında primli sistemlerden oluşan Bağ-kur, SSK ve Emekli Sandığı; primsiz sistemlerin oluşturduğu sosyal yardım ve sosyal hizmetler ayrı ayrı ele alınacaktır.bu aşamadan sonra sistemin yapısal ve finansal sorunlardan oluşan sorunlarına yer verilecektir.yapısal sorunlar adıyla; kurumlar arası norm ve standart farklılıkları, emeklilik yaşı ve erken emeklilik sorunu, af uygulamaları ve borçlanma yasaları, kayıt dışı istihdam ve kaçak sorunu, idari ve mali özerklik sorunu, mevcut sistemin yoksulluğa karşı koruma sağlayamaması, bütün nüfusun koruma altına alınamaması sorunlarına yer verilecektir.finansal sorunlar adıyla ise aktüeryal dengelerdeki bozukluk, finansman sorunları, sağlık harcamalarındaki artışlar, prim tahsilat oranlarındaki düşüklük ile prim oranlarındaki yükseklik, prim karşılığı olmayan ödemeler ve devlet katkısının olmayışı sorunlarına yer verilecektir.bu bölümün sonuna doğru ise sistemin sorunlarına yönelik oluşturulan reform arayışlarına yer verilecektir. Bu kapsamda 4447 Sayılı Kanunla Yapılan Düzenlemeler içerisinde yapılan Sosyal Güvenlik Kuruluşlarını Yeniden Yapılandırma Çalışmaları, Bireysel Emeklilik Sistemine Geçilmesi anlatılacaktır. Acil Eylem Planı Kapsamında Yürütülen Çalışmalar kapsamında ise Genel Sağlık Sigortası, Genel Sağlık Sigortasının Mali Projeksiyonu, GSS Sigortası na Yönelik Eleştiriler, Emeklilik Sigortası, Emeklilik sisteminde yapılan düzenlemeler, Emeklilik yaşı Emeklilik Sigortası na Yönelik Eleştiriler, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Yapılandırması, Sosyal Hizmetler Ve Sosyal Yardım uygulamaları anlatılacaktır. Son olarak da reform sürecinde alınan yol ve Türkiye deki sosyal güvenlik vizyonuna değinilmekle birlikte değerlendirmelere yer verilerek üçüncü bölüm tamamlanmış olacaktır. 5

BİRİNCİ BÖLÜM SOSYAL GÜVENLİĞİN FELSEFESİ, GELİŞİM SÜRECİ VE SOSYAL GÜVENLİĞE İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR 1.1. Sosyal Güvenlik Kavramı Bireyler yaşamları boyunca gelir kayıpları uğramalarına neden olabilecek sosyal tehlikelerle çoğu zaman karşılaşabilmekte hatta bazı durumlarda vücut ve ruh sağlığı için çok büyük bir harcama yapma durumuyla karşı karşıya kalabilmektedirler. 1 Karşılaşılan bu durumların bireysel olarak tahmin edilmesi ve ortaya çıkmasının engellenmesinin mümkün olmamasına rağmen mal ve gelir eksikliklerine yol açan finansal kayıpların önlenmesi hayli önemlidir. 2 Bu sebeple geçmişten günümüze aileden başlayıp dini duygulardan esinlenilerek bir sosyal dayanışma ortamı oluşturulmaya çalışılmıştır. Zamanla insan düşüncesi gelişmiş, geleceği güvence altına alma isteği güçlenmiş ve bu durumun sonucunda sosyal güvenlik kavramı ortaya çıkmıştır. 3 Sosyal güvenlik kavramı 4 ilk kez ABD de Social Security Act ile 1935 yılında kullanılmıştır. Daha sonra ILO un Approaches to Social Security adlı raporuyla yaygınlık kazanmış, 1944 yılında ILO nun 1952 tarihli ve 102 sayılı sözleşmesinde tüm ayrıntıları ile açıklanarak, günlük dilde kullanılmaya başlanmıştır. 5 En basit açıklamasıyla sosyal güvenlik bir dizi kamu önlemi ile hastalık, doğum, iş kazası, işşizlik, iş göremezlik, yaşlılık, ölüm gibi nedenlerden dolayı ortaya çıkabilecek her türlü ekonomik ve sosyal rahatsızlıklara karşı toplumun kendini korumasıdır. Bireyin karşılaştığı bu sorunlar bireyin gelirinin azalması veya 1 Resul KURT, İş Hukuku Ve Sosyal Sigorta Mevzuatında Usul Ve Esaslar, Uygulamalar, Sorunlar, Çözümler, Yargı Kararları, İstanbul Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler Odası Yayın No:37, s.1 2 S.S HUEBNER and Kenneth BLACK, Life Insurance, Jr Meredith Publishing Company Printed In The United States Of America,2004, p.3 3 İsmail GÜNEŞ, Sosyal Güvenlik, Kamu Maliyesi Web Sitesi, http://idari.cu.edu.tr/igunes/kamu/dosya10.htm, (20.12.2006) 4 Burada sosyal güvenlik kavramıyla sosyal güvenlik düşüncesini birbirinden ayırmamız gerekir. Her ne kadar sosyal güvenlik kavramı ilk kez 1935 te kullanılmaya başlansa da sosyal güvenlik düşüncesinin insanlık tarihiyle eş zamanlı olduğu söylenebilir. 5 Ufuk AYDIN, Sosyal güvenlik Sorunlarının Çözümünde Özel Sigortalar, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayın No:1117, İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Yayınları, No:156, Eskişehir-1999, s.5 6

giderlerinde artışa yol açabilir. Çalışma gücünü olumsuz yönde etkileyen hastalık, yaşlılık ve sakatlık gibi fizyolojik riskler ile çalışma gücünü etkilememekle beraber onun kullanımını engelleyen işsizlik bu türden risklere girmektedir. Bu risklerle karşılaşan birey geçici ya da sürekli olarak gelirden mahrum kalmakta, ekonomik güvensizlik ortamıyla karşı karşıya kalmaktadır. Bu noktadan hareketle sosyal güvenlik politikalarının temelini ekonomik, sosyal ve fizyolojik risklerin bireyler üzerindeki etkilerini giderme çabaları meydana getirmektedir. 6 Her ne kadar sosyal güvenlik kavramı ilk bakışta bireylerin belirli risklere karşı korunması şeklinde ifade edilse de sosyal güvenlik kavramının herkesçe kabul edilebilir bir tanımını vermek ve bunu bütün boyutlarıyla ortaya koymak pek kolay görünmemektedir. Çünkü sosyal güvenlik deyimi genellikle sosyal güvenlik politikaları ile sosyal güvenlik sistemlerini kapsayacak biçimde incelenmektedir. Buradan anlaşılıyor ki; sosyal güvenlik terimi 7 aynı anda hem bir düşünceyi hem de bu düşünceye işlerlik kazandıran kurumsal bir yapıyı yansıtmaktadır. 8 Sosyal güvenlik kavramının tümüyle anlaşılabilmesi açısından konuyu dar ve geniş bir ayrıma tabi tutmak fayda sağlayabilir. Buradaki dar ölçütü konunun kurumsal yönünü geniş ölçütü ise sosyal güvenliğin düşünsel yönünü göstermektedir. 1.1.1. Dar Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı Dar açıdan sosyal güvenlik, insanın karşılaşacağı tehlikelerin sonuçlarına karşı korunması ve insana bu konuda bir emniyetin sağlanmasını belirtir. Tehlike ile karşılaşan insan tehlikenin niteliğine göre gelir azalması, gelir kesilmesi ve giderlerde beklenmeyen artışlar ile baş etmek zorunda kalır. Gelir devamlılığındaki bu değişiklikler ihtiyaçların karşılanmasında da birtakım meselelere yol açar ve gelir 6 Cemal Hüseyin GÜVERCİN, Sosyal Güvenlik Kavramı Ve Türkiye de Sosyal Güvenliğin Tarihçesi, Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Mecmuası, Cilt :57, Sayı:2, 2004, s.89 7 Sosyal sözcüğü günümüzde a) toplumsal; başka insan gruplarıyla olan ilişkiye, toplum düzenine ilişkin; b) düşünce, anlayış, duygu ve istekleri bakımından kendilerini doğal olarak bir birlik içinde görenlerin gruplar oluşturmalarını teşvik eden; c) iktisaden zayıf ve korunması gereken ; d) modern sanayi toplumu açısından sınıf çelişkilerini azaltıcı bir düşünce yapısı anlamlarını taşımaktadır. Güvenlik sözcüğünün de farklı anlam ve yorumları vardır. Bu birey ve devlet açısındandır. Örneğin bireyin güvenliği hayatının, sağlığının tehlikede olması, gelir düzeyinin düşmesi, hastalık ve çevre şartlarının bozulmasından dolayı tehlikelere karşı korumalara yöneliktir. (DİLİK, Sait, Sosyal Güvenlik, Ankara Üniv. Basımevi, Ankara, 1992,s.1-2) Geniş anlamda güvenlik terimine ise terör olayları, su ya da petrol rezervleri,siyasi liderlerin ruh ve beden sağlıkları gibi durumlar girebilir. ( Yaprak ÖZER, Küreselleşme Ve Yeni Ekonomi, Hayat Yayınları:125, Yönetim Dizisi:19,İstanbul, 2002,s.75) 8 Ali GÜZEL ve Ali Rıza OKUR, Sosyal Güvenlik Hukuku, Betaş, 8.Bası, İstanbul, 2002, s.2 7

dengesizliğine neden olur bu durum da muhtaçlığı beraberinde getirir. 9 Bu açıdan sosyal güvenlik, asıl ve normal anlamında hastalık, kaza, analık, yaşlılık, sakatlık, işsizlik, ölüm ve çocuk yetiştirme gibi sosyal risklerin yol açabilecekleri durumlarda gelir kayıpları ve gider artışlarına karşı kişilerin güvenliklerinin sağlanmasıdır. Bu tanımda devlet ya da kamu tedbir ve kurumlarından söz edilmemiştir. 10 Genel anlamıyla dar açıdan sosyal güvenlik anlayışı; ilke olarak asgari bir yaşam seviyesinin sağlanması ve sürdürülmesini hedef almaktadır. Diğer bir ifadeyle dar açıdan sosyal güvenlik anlayışı mevcut refah düzeyinin daha da yukarı çıkarılmasına dair herhangi bir sosyal ve ekonomik bir politika uygulanmasını içermemektedir. 11 Sosyal güvenliğin dar anlamda kullanımına ilişkin değişik yaklaşımlarda mevcuttur. Sosyal güvenlik kavramının esas olarak sosyal sigortaların yanı sıra sosyal yardım ve sosyal hizmetleri de içeren bir üst kavram olmasına rağmen uygulamalarda sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin zayıf kalması buna karşılık sosyal sigortaların daha etkin ve yaygın olması nedeniyle sosyal güvenlik dar anlamıyla sosyal sigortalarla özdeş olarak görülmektedir. 12 1.1.2. Geniş Açıdan Sosyal Güvenlik Anlayışı Geniş açıdan sosyal güvenlik anlayışı dar anlamdaki sosyal güvenliğin kapsamına giren riskler dışında aynı zamanda aile, konut, şehircilik, eğitim, meslek seçmede yardım, yönetime katılma, istihdam, konjonktür, verimliliğin artırılması sağlık ve hijyen politikalarıyla ilgili önlemleri de kapsamına almaktadır. 13 Bu açıdan bir analiz yapıldığında geniş açıdan sosyal güvenlik anlayışının daha çok toplumun refahının artırılmasıyla ve bundan hareketle sosyal ve ekonomik politikaların hayata geçirilmesiyle toplumsal yaşam standardının yükseltilmesiyle ilgili olduğu ortaya çıkmaktadır. 14 9 Kadir ARICI, Sosyal Güvenlik Dersleri, Sargın Ofset, Ankara, 1999, s.3 10 Songül SALLAN GÜL, Sosyal Devlet Bitti, Yaşasın Piyasa!, Yeni Liberalizm Ve Muhafazakarlık Kıskacında Refah Devleti, Etik Yayınları, Şubat, 2004, İstanbul, s.151 11 Nihat DALGIN, Sosyal Güvenliğe Katkısı Bağlamında Karşılıklı Sigortalar, Bilim Ve Danışma Kurulu Onaylı Eseler, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketler Birliği, s.47 12 Şebnem Gökçeoğlu BALCI, Güvenceli Asgari Gelir Hakkı, Ve Sosyal Güvenlik Reformu, İktisat Dergisi, Sosyal Politika-1, Sayı: 478 Ekim-2006, s.55 13 Sait DİLİK, Sosyal Güvenlik, Ankara Üniv.Basımevi, Ankara, 1992, s.5 14 Ayrıntılı bilgi için bkz. A. GÜZEL ve A. R. OKUR, ss. 22-23 8

Genel itibariyle bireylere her türlü ekonomik, sosyal ve kültürel haklar sunarak tam bir koruma garantisi veren geniş açıdan sosyal güvenlik kavramı şu şekilde özetlenebilir: 15 Sosyal güvenlik ekonomik bir güvence sağlamak amacını gerçekleştirmelidir. Bu yöntem ve bakış açısı her şeyden önce bireylerin ekonomik güvencelerini sarsabilecek tüm olayların sosyal güvenlik alanına girmesini sağlayacaktır. Lord Beveridge in deyimiyle sosyal güvenlik bireye yaşamının her döneminde yeterli bir gelir düzeyi sağlayarak onun güvenlik gereksinimini tatmin etmektir. Bu düşünce göz önüne alındığında sosyal güvenlik hukuku bireysel ekonomik güvenceyi sağlamaya yönelik bir dağıtım amacı olmaktadır. Sosyal güvenlik bireye ekonomik güvence sağlamak amacıyla sosyal sigorta yardımlarının yapılmasını hedef olarak amaçlamıştır. Bu açıdan sosyal güvenlik anlayışı bir ülke halkının bugününü ve yarınını güven altına almayı amaçlayan ve birbiri arasında sıkı bir birlik ve uyum kurulmuş olan bir kurumlar bütünü biçiminde tanımlanabilecektir. Eğer sosyal güvenlik politikaları, bireyleri sosyal risklere karşı koruma çabaları etrafında birleşiyorsa, görünürde amaç bireye ekonomik bir güvence sağlamaktır. Fakat öz itibariyle bu noktada bireye aynı zamanda kişiliğini geliştirme imkanı da sunmaktadır. Bu durum İnsan Hakları Evrensel Bildirisinin 22. maddesinde Herkes, toplumun bir ferdi olarak sosyal güvenlik hakkına sahiptir; sosyal güvenlik, bireyin onuru, kişiliğin geliştirilmesi için kaçınılmaz ekonomik, sosyal ve kültürel hakların tatmin edilmesi temeline dayanır. ifadeleriyle vurgulanmaktadır. 15 Ayrıntılı bilgi için bkz. A. GÜZEL ve A. R. OKUR, ss. 23-24-25 9

1.2. Sosyal Güvenliğin Amaçları Sosyal güvenliğin esas amacı her insana hayatın türlü hadiseleri karşısında aşırı bir muhtaçlığa düşmeden aynı zamanda özgürlüğünde herhangi bir eksilme hissettirmeden insanın kişiliğine yaraşır bir hayat düzeyi sağlamaya yönelik kamusal sosyal düzenleme, sosyal sigorta, sosyal yardımlar ve belirli sosyal hizmetler alanında bir takım önlemler alma ihtiyacıdır. 16 Sosyal güvenliğin amaçları doğrudan ve dolaylı olmak üzere iki şekilde ele alınabilir. 1.2.1 Sosyal Güvenliğin Doğrudan Amacı Sosyal güvenliğin doğrudan amacı belirli sosyal risklerin iktisadi sonuçlarına daha geniş bir ifadeyle yol açabilecekleri gelir kayıpları ve gider artışlarına karşı kişilerin güvenliklerini sağlamaktır. 17 Fakat buradaki sosyal risklerin biraz daha somut bir şekilde ifade edilmesine ihtiyaç vardır. Bundan dolayı sosyal risk kavramının, hangi risklerin sosyal risk kapsamında değerlendirileceği ve hangi sosyal risklerin sosyal güvenliğin kapsamına girdiğinin çok iyi anlaşılması gerekmektedir. Risk terimi, özel sigorta hukukunda, gerçekleşmesi sadece ilgilinin iradesine tabi olmayan, gelecek ve belirsiz bir olayı ifade etmek için kullanılır. Sosyal risk ise toplumun kendilerine özel bir önem bağladığı ve kişinin bunların zararlı etkilerinden kurtulmasını istediği risklerdir. Hangi hallerin sosyal risk sayılacağı ise ILO nun 28 Haziran 1952 sayılı sözleşmesinde sayılmıştır. Buna göre hastalık, sakatlık, yaşlılık, iş kazası, meslek hastalıkları, ölüm ve işsizlik sosyal risk sayılmalıdır. Aynı zamanda sosyal riskler toplumdan topluma, zamana ve hatta devletin siyasal yapısının çeşidine göre bile değişebilmektedir. 18 Sosyal güvenliğin doğrudan amacının aslında dar açıdan sosyal güvenlik anlayışıyla aynı anlama geldiği anlaşılmaktadır. Yani sosyal güvenliğin doğrudan amacı bireylerin sadece sosyal risklere karşı korunmasını gerektiren kurumsal bir niteliğe sahiptir. 16 Ali SEYYAR, Sosyal Güvenlik Nedir? http://www.sosyalsiyaset.com/documents/sg.htm, (18.11.2006) 17 S. DİLİK, s.10 18 Ahmet KILINÇ, Sosyal Sigortalar Kurumu http://www.hukukcu.com/bilimsel/kitaplar/ssk.htm, (25.02.2007) 10

1.2.2. Sosyal Güvenliğin Dolaylı Amaçları Sosyal güvenliğin dolaylı amaçları ilk planda ele alınan ihtiyaçlar olmayıp toplumun sağlıklı açıdan ilerleyebilmesi için devletin mali, ekonomik ve siyasal alanlardaki düzenlemelerinin daha sonra toplumda artı bir katma değer oluşturma isteğidir. Burada asıl amaç toplumsal refahın artırılmasıdır. Sosyal güvenliğin dolaylı amaçları sosyal, ekonomik ve siyasi amaçlardan oluşur. 1.2.2.1. Sosyal amaçlar Sosyal güvenlik sisteminden yararlanma genellikle vatandaş hakları olarak adlandırılır ve bireyler bu haklara ya önceden ödedikleri ücretlerle sahip olurlar ya da doğrudan devlet tarafından kendilerine yardım da yapılabilir. 19 Buradan anlaşılması gereken sosyal güvenliğin her şeyden önce temel bir insan hakkı olduğu gerçeğidir. Sosyal Güvenlik Hakkının temel bir insan hakkı olması bir yandan bireyin isteminden bağımsız olarak bu hakkın sahibi olmasını, hakkın devredilemez ve vazgeçilemez bir hak olması sonucunu doğururken, diğer yandan ise bireye kamu otoritelerinden bu hakkın gerçekleşmesini isteme hakkını vermektedir. Başka bir deyişle Sosyal Güvenlik hakkı bir lütuf bir yardım değil sahibine talep erki veren kamuyu da hakkı gerçekleştirme yükümlülüğü altına sokan bir haktır. 20 Bundan dolayı sosyal güvenliğin devlet tarafından bir sistematiğe bağlanması gerekmektedir. Sosyal güvenlik sistemi genellikle ve zaruret içinde bulunan kimselerle ilgili olarak ortaya çıkmaktadır. Fakat sosyal güvenliğin fakirliği önlemekten başka kişilerde bir güvenlik duygusu oluşturma fonksiyonu da vardır. 21 Devlet bu fonksiyonu ancak adaletli bir sosyal güvenlik politikasıyla yerine getirebilir. Yani devlet sosyal güvenliği hayata geçirirken bir kimsenin gelirini azaltmadan başka bir kişinin gelirinde artışa neden olmalı, diğer bir deyişle pareto optimumu hedeflemelidir. Her şeyden önce adil devlet öncelikle işsizlikten dolayı toplumun fertlerini açlığa, sıkıntıya, kötü yola ve sömürüye düşmesine mani olmalıdır. Devlet işsiz 19 Asar LINDBECK, Rizikolu Refah Devletinin Dinamikleri, Çev: M.Ali Cevheri, http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/makaleler/rizikolu_refah.htm, (25.11.2006) 20 Murat ÖZVERİ, Türkiye de Sosyal Güvenlik Hakkının Geleceğine İlişkin Düşünceler, Dosya/Gözlem Ve Görüşler, Toplum Ve Hekim, Mart-Nisan-2005, Cilt:20, Sayı:2, s.147 21 Muzaffer KOÇ, Sosyal Güvenliğin Kökeni, http://www.sabem.saglik.gov.tr/akademik_metinler/goto.aspx?id=2208, (23.11.2006) 11

olanlara en az onların minumum ihtiyaçlarını giderecek kadar işsizlik parası yani gelir güvencesi vermelidir. Devlet bu refah güvencesini sağlarken vereceği miktarı gücü oranında bir öncelikler sırası yaparak yaş, hizmet, ehliyet gibi faktörlerin etkileyeceği katsayılara göre vermeli, toplumdaki refah önceliklerini göz önünde bulundurmalıdır. 22 Devletin bu politikaları adaletli bir şekilde gerçekleştirmesi durumunda toplumda birbirine muhtaç olan insanların sayısı azalacak ve toplumsal refah açısından da fayda sağlanmış olacaktır. 1.2.2.2. Ekonomik Amaçlar Sosyal güvenlik anlayışı başta insana karşı amaçlar içerirken diğer taraftan ekonomik amaçlar da güder. Sosyal güvenlik aynı zamanda ekonomik bir dengeleyici rolünü de üstlenmiştir. Sosyal güvenlik uygulamaları bazen bu amaç doğrultusunda desteklenmiş ve sosyal güvenlikten ekonomik dengeyi sağlamak amacıyla yararlanılmıştır. Kanada da I.Dünya Savaşı sonrası yaşanan bir ekonomik çöküşün bir benzerinin II. Dünya Savaşı sonrası oluşmaması için çocuk yardımları artırılarak talebi canlandırıcı önlemler alınmıştır. Diğer taraftan İngiltere de yapılan bir araştırmada işsizliğin satın alma gücünü azalttığı bu zararın ise işsizlik sigortası yardımlarının arttırılması ile oluşacak zarardan daha fazla olduğu ortaya çıkmıştır. İngiltere de yaşanan bu durum devletin işsizlere yaptığı bir yardımın makro ekonomik açıdan daha karlı olduğunu ortaya çıkarmaktadır. 23 Ayrıca sosyal güvenlik sosyal sigorta mekanizması sayesinde bireylerin gönüllü birikimler yapmasını teşvik edilebilir. Çünkü insanlar sosyal güvenlik sistemleri ile geleceklerini biraz güvence altına aldıkları zaman gönüllü birikimlerin sosyal sigortaların yetersizliklerini gidermek ve bu sayede geleceklerini mümkün olduğu kadar garantilemek isterler. Eğer sosyal güvenlik kurumları yoksa, insanlar geleceklerini tek başına güvence altına alamayacakları duygusuna kapılıp hiç birikimde bulunmayabilirler. 24 22 Mete GÜNDOĞAN, Refah Toplumu, Vadi Yayınları: 71, Toplum Dizisi:31, Nisan, 1997, s.112 23 U. AYDIN (1999), s.13-14 24 İbrahim SEVİNDİRİCİ, Azgelişmişliğin Ekonomisi, Ayyıldız Yay:38, İtalik Kitapları: 4,Ofset Hazırlık Ayyıldız, Ankara, Şubat, 1999, s.56 12

1.2.2.3. Siyasal Amaçlar Sosyal yardımda bulunmak sosyal güvenliği sağlamak ve sosyal hizmetler sunmak sosyal devlet tarafından vatandaşlarına tanınan bir lütuftan ziyade devletin başlıca görevidir. 25 Toplumun hedefleri devlet tarafından saptanır ve devlet bu amaçların gerçekleşmesi doğrultusunda sevk eder. 26 Devlet sosyal güvenlik sisteminde de bireyleri sosyal risklere karşı koruma metotlarını kendisi ortaya koyar. Siyasi tarihte sosyal güvenlik kavramına ilk atıf yapan Güney Amerikalı lider Simon Bolivar ın 1819 da yaptığı konuşma sırasında En mükemmel yönetim sistemi, mümkün olan azami mutluluğu, azami sosyal güvenliği ve azami siyasi istikrarı yaratabilendir. sözleri sosyal güvenliğin siyasal alanla ilişkisini belirtmesi açısından önemlidir. 27 Sosyal güvenliğin, toplumda sosyal dayanışma ve yardımlaşmayı desteklediği ölçüde bu sonucun şüphesiz siyasal alana da etkileri olacaktır. Devletin sosyal güvenlik gibi yollarla vatandaşlarının muhtaçlıktan kurtardığı toplumlarda gününden ve geleceğinden emin insanların yaşadığı bir toplumda devlete olan bağımlılık da o ölçüde yüksek olacaktır. 28 Bu bağımlılığın oluşmasını sağlayan faktörlerden biri de sosyal güvenliğin yarı kamusal bir mal olma özelliğidir. Sosyal güvenliğin bireylere sağladığı yarardan başka topluma yansıyan bir sosyal faydası yani pozitif bir dışsallığı söz konusudur. Bireylere tek tek yapılan sağlık yardımlarının toplumun bütününün sağlığı açısından bir fayda yaratma durumu söz konusudur. Bundan dolayı sosyal güvenliğin yarı kamusallık boyutu, sosyal güvenlik hizmetinin optimum düzeyde sunulması için yapılacak devlet müdahalesinin altyapısını oluşturmaktadır. 29 25 Süleyman ÖZDEMİR, Refah Devleti: Altın Çağdan Belirsiz Geleceğe, http://www.sosyalpolitikalar.com/index.php?id=122, (23.03.2007) 26 Güneri AKALIN, Kamu Ekonomisi, Akçağ Yay. No: 34, Ekonomik Araştırmalar:5, Ankara, s.25 27 Türkiye de Ve Dünyada Sosyal Güvenlik-Kurumun Kuruluş, Görev Ve Çalışma Esasları- Kurumun Diğer Sosyal Güvenlik Kuruluşları İle İlişkileri, s.3 http://download.bagkur.gov.tr/pers/memur.doc, (28.02.2006) 28 K. ARICI (1999), s.36 29 U. AYDIN (1999), s.17 13

1.3 Devlet Ve Sosyal Güvenlik Geçmişten günümüze devletin ekonomideki rolünün nasıl ve ne kadar olması gerektiği konusu hep gündemdeki yerini korumuştur. Devletin ekonomiye müdahalede bulunup bulunmaması, bulunursa bunun sınırlarının nereye kadar olacağı devletin ekonomiyi yönlendirici bir hakem mi yoksa müdahaleci rolü ağır basan bir yapıda mı olacağı çok sık gündeme gelmektedir. Bu tartışmalar genelde kapitalist ve sosyalist düşünceler ekseninden yola çıkmaktadır. Bu tartışmalardan sosyal güvenlik de nasibini almıştır. Birçok liberal yazar serbest piyasanın işleyişiyle toplumun yoksulluğu arasında kaçınılmaz bir nedensellik ilişkisi bulunduğu fikrini reddetmektedir. Adam Smith e göre toplu işsizlikler, konut sorunları gibi problemlerin meydana gelmesinin nedeni, devletin bu alanlara müdahale etmesinden başka bir şey değildir. Eğer hatalı para politikaları ve kira kontrolü gibi müdahaleler olmasa piyasa sosyal refahı zaten yaratacaktır. 30 Sosyal güvenlik konusunda liberal felsefeye ilişkin görüşlerden biri de sosyal güvenlik gerekçesi ile de olsa bireyin, hayatın risklerini kendisinin taşıması yerine başkalarının üstüne yüklenmesi diğer bir deyişle sosyal güvenliğin finansmanında primlerin yerini vergilerin alması hoş karşılanmayan bir durumdur. 31 Karşı taraftan sosyalist düşünce yanlıları da öteden beri sermayenin sosyal güvenlik fonlarıyla iştahının kabardığı ve çalışma ilişkilerinde esneklik, özelleştirme kamu girişimciliğinin tasfiyesi, sendikasızlaştırma gibi istek ve gayretlerin yaygınlaştığı kanısındadırlar. 32 Onlara göre de sosyal devlet her geçen gün yara almaktadır. Sosyalizmin teorik ve felsefi zemini olan Marksist anlayışa göre ise sosyal güvenlik, işçi sınıfının yani, hâlihazırda çalışsın ya da çalışmasın, üretim araçlarının mülkiyetinden yoksun olan ve yaşamını sürdürebilmek için emek gücünü ücret karşılığında satmak dışında hiçbir seçeneği olmayanların, toplumsal bir güvenceye duyduğu ihtiyaç şeklinde tanımlanarak sermayeye karşı işçi sınıfının 30 Atilla YAYLA, Sosyal Ve Siyasal Teori, Seçme Yazılar,Siyasal Kitabevi, Ankara, 1993, s.279 31 Güneri AKALIN, Türkiye de Ekonomi-Politik Kriz Ve Piyasa Ekonomisine Geçiş, Akçağ Yay.No: 438, Ekonomik Araştırmalar,: 6, Akçağ Basım, Ankara, 2002, s.115 32 Fatih AYDEMİR, Küreselleşme Sosyal Devlete Elveda mı? http://istanbulsube.sayfamtr.net/2003gk_sosyal_devlet.doc, (25.11.2006) 14

sürekli bilinçlendirilmesiyle sosyal hakların ve güvencelerin teminat altına alınabileceği vurgulanmaktadır. 33 Bu tartışmalar süre dursun olan yine toplumdaki muhtaç ve kimsesiz insanlara olacaktır. Bu noktada devletin bir amaca ulaşmak için bir araç olduğu amaç olmadığı gözden kaçmaktadır. Her ne kadar devlet üzerine yapılan eleştirilere devam edilse de yine de bazı noktalarda birleşmek gerektiği inkar edilemez. Örneğin güvenlik bunlardan biridir. Devletin amacı bireysel güvenliktir. Bu güvenliğin doğal hukukla sağlanması oldukça güçtür. Çünkü adalet, hakkaniyet, tevazu, merhamet ve bize ne yapılmasını istiyorsak başkalarına da onu yapmak şeklinde gelişen doğa yasaları bunlara uyulmasını sağlayacak bir gücün korkusu olmaksızın, bizi taraf tutmaya, kibre, öç almaya ve benzer şekilde sürükleyen doğal duygularımıza aykırıdır. Diğer bir deyimle Kılıcın zoru olmadıkça ahitler sözlerden ibarettir ve bizi güvence altına almaya yetmez. Dolayısıyla doğa yasalarına rağmen kurulu bir iktidar yoksa veya bu güç güvenliğimiz için yeterince büyük değilse herkes bütün insanlara karşı korunmak için kendi gücüne ve kurnazlığına dayanacak, üstelik bunu meşru yapabilecektir. 34 1.3.1. Sosyal Güvenlik Felsefesinin Çıkış Noktası : Sosyal Devlet Dünya genelinde sosyal güvenliğin tarihi gelişimine bakıldığında sosyal güvenlik uygulamalarının bir bakıma sosyal devletin sosyal güvenliği şeklinde geliştiği görülmektedir. Bu durum sosyal devlet anlayışındaki değişimlerin sosyal güvenlik uygulamalarında da yansımasına neden olmuştur. 33 Sosyal Güvenlik Saldırısı Ve SSK Sorunu, Nisan-2005, http://www.marksist.com/marksist_tutum/sosyal_guvenlik_saldirisi_ve_ssk_sorunu.htm (01.08.2007) 34 Thomas HOBBES, Leviathan, Çev: Semih Lim, Kazım Taşkent Klasik Yapıtlar Dizisi, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, Aralık 1993, s.127 15