ülke ülke yerel yönetimler Kırgızistan'da Yerel Yönetimler Askat Dukanbayev * Kırgızistan, Sovyetler Birliği'nin dağılma sürecinde 31 Ağustos 1991 'de bağımsızlığını ilan eden, komünist yönetimden ve kumanda ekonomisinden demokrasiye ve piyasa ekonomisine geçiş sürecinde bulunan bir Orta Asya ülkesidir. Yüzölçümü yaklaşık 200.000 km 2, nüfusu 4.5 milyon civarındadır. Kırgızistan renkli etnik yapıya sahip bir ülkedir. Ülkenin yüzde 56'sınl Kırgızlar, yüzde 18'ini Ruslar, yüzde 13'ünü Özbekler, yüzde 2'sini Almanlar ve yüzde II 'ini diğer etnik gruplar oluşturmaktadır. Başkenti 600.000 nüfuslu Bişkek (eski adı ile Frunze) kentidir. Kırgız Cumhuriyeti ekonomik açıdan gelişmekte olan tarıma dayalı bir ülkedir. Pamuk, yün, ipek, sebze, meyve ve kenevir üretmektedir. Doğal kaynaklardan hidroelektrik, kömür, altın, civa ve uranyuma sahiptir. Başlıca ihraç ürünleri, elektrik enerjisi, yün, pamuk, pamuklu dokuma, deri, tütün, canlı hayvandır. Başlıca ithal ü rünleri ise petrol, doğalgaz, buğday ve diğer gıda maddelerinden oluşur. Kırgızistan 'ın İdari-Coğrafi Yapısı Kırgızistan, taşra yönetimi [Içısından 6 idari-bölge y,ı da illere (oblası) ayrılmıştır. Bunlar çuy, lssık-köl, Oş, Talas, Calal-Abad, Narın ve özel yönetsel statüsü nedeniyle oblası sayılan başkent Bişkek'tir. Her bölge/il ilçelere (rayon) bölünmüştür. Her bölgede ortalama 5-10 ilçe vardır. Ülkede büyük kentler (şaar) tek başına ayrı idari birimler olarak kabul edilmiştir. Diğerleri ise nüfusların büyüklüğüne göre bir oblast'a ya da bir rayolz'a bağlanmış bulunmaktadır. Köyler (ayıl), yönetsel terimiyle köy meclisi (ayıı keneşi)l, belli bir alanda yer a lan birkaç dağınık köyün tek bir ayıı keneşi ile yönetilebildiği alt basamak kırsal yönetim birimleridir. Köyler ile aynı düzeyde yer alan semtler -kent tipi köyler-ı, genellikle sanayi kuruluşlarının çevresinde kurulmuş bulunan, kimi zaman yakındaki bir kentle birleşen, kimi zaman gelişerek kent statüsüne ulaşan birimlerdir. Böylece ya bir rayona ya bir oblasıa bağlanmışlardır. TODAiE Kamu Yönetimi Lisans Üstü Uzmanlık Programı Öğrencisi. i Eski adı Selskij Sovyet (Selsovyet). 2 Rusça Posölki gorodskogo tipa. Çağdaş Yerel Yönetim/er, Cilt 7 Sayı 4 Ekim /998. s. 126-132.
Ülke Ülke Yerel Yiiııetimler 127 Kırgızistan'da İdari-Bölgesel Birimler (locak 1995) iller (Oblast) Alam (km2) Nüfus -bin Rayonlar Şaarlar Semtler Ayıılar Osh 46.2 1.4 i 5,5 LO 5 7 104 Narın 45.2 264,2 5 2 54 İssık-Köl 43.1 425,3 5 3 5 58 Calal-Abad 33.7 826,8 9 5 8 64 Cuy (+Bişkek) 20.3 747,9 i Talas IlA 204,6 4 1 32 Toplam 199.9 4.476,0 42 20 29 417 Kaynaklar: Kırgızstan v sıfrah (Kırgızistan hakkında rakamlar), Bişkek. 1995, s. 4: Your Business Partner: Kyrgyzstan, Bişkek, 1996, s. 8. Taşra ve Yerel Yönetimlerin Yapısı, İşlevleri ve Yetkileri Kırgızistan yönetim yapısında devletin taşra örgütlenmesi Devlet Yerel Yönetimi, yerel yönetimler ise Yerel Özyönetim terimleri ile anılmaktadır. Devlet Yerel Yönetimi (Taşra Teşkilatı) Taşra teşkilatının temel görevleri ve işlevleri Anayasanın Yürütme bölümünde, Devlet Yerel Yönetimi alt-bölümünde 76-77. maddelerde düzenlenmiştir. Anayasanın 76. maddesine göre, yüriitme görevi oblast, rayon ve şaar birimlerinde yerel devlet yönetimi tarafından yiirütüıür. 4 Buna göre ülkenin yönetsel kademeleri il, ilçe, kent olmak üzere üç düzeyden oluşur. Anayasanm 77. maddesine göre; (J) yerel devlet yönetimleri Anayasa ve Kırgız Cumhuriyeti yasalarına göre etkinlik gösterirler, (2) yerel devlet yönetimi, yasa ve kararları yetki alanı içinde kalan a landa uygulamak zorundadır. 5 Kırgızistan devlet yerel yönetimleri, 20 Mart 1996 tarihinde, Kırgız Devlet Başkanlığı tarafından çıkarılan Yerel Devlet Yönetimleri ve Yerel Özyönetimleri Başkanlıklarının Yetki ve Sorumluluğunun Artırılması Tedbirleri Hakkında Kararname ile ayrıntılı bir çerçeveye kavuşturulmuştur. Çeşitli kanunlara ve uygulamalara göre, Kırgızistan'da yerel devlet yönetimleri deyimi, idari terimlerle, il devlet yönetimlerine, ilçe devlet yönetimlerine ve kent devlet yönetimlerine ayrılmaktadır. BütUn il, ilçe ve kent devlet yönetimlerinin başçıları (başkanları) dört yıllık süre için atanır ve aynı yerde bir süreden fazla çalışamazlar. Yalnızca Bişkek Belediye Başkanı (mer'i), başkentin özel statüsüne sahip olması nedeniyle, mahalli halk tarafından beş yıllık süre için seçilmektedir. :i Kırgız Anayasası'nda Mamlekettikjergiliktiiü administratsiyası. 4 Kırgız Respublikasll1l11 Koııstıtuısiası (Kırgız Cumhuriyeti Anayasası), Bişkek. 1996, s. 44. 5 A.k., s. 44-45.
128 Çağdaş Yerel Yönetimler, 7 (4) Ekim 1998 iı devlet yönetiminin başkanları gubernatol' adıııı taşımaktadır. Guhernator'lar, başbakanııı teklifi üzerine cumhurbaşkaııı tarafıııdan atailir. Guberııator ildeki en önemli resmi kişidir; yasaları ve hükümet emirlerini yerine getirir~ ilde kamu düzenini ve güvenliği sağlar. Cumhurbaşkaııının 20 Mart ı 996 tarihli Yerel Devlet Yönetimleri ve Yerel Özyönetimleri Başkanlıklarının Yetki ve Sorumluluğunun Artırılması Tedbirleri Hakkında Kararnamesine göre, gttberııator ilde yer alan bütün kamu kuruluşlarının ve yerel öz-yönetim organlarının faaliyetlerinin devlet kontrolünü yapmaktadır ve emanet edilen bölgenin sosyal ve ekonomik gelişmesinden bizzat sorumludur. Dolayısıyla. gubernator ilde cumhurbaşkanının ve hükümetin temsilcisidir. ilçe (rayon) devlet yönetiminin başkanı akim'dir, kent devlet yönetim başkanı ise mer'dır. Akim 'ler ve kent devlet yönetimlerin başçıları da, gttbernator'un önerisi, cumhurbaşkanının onaması ile atanır. Akim ve mer, görevlerini, gttbenıator'un denetimi altında yapar ve onun il düzeyinde yaptığı işleri, ilçe ve kent düzeyinde yapar (kanunlarının ilçede ve kentte uygulanması; ilçe ve kent sınırları içinde bulunan kamu kuruluşlarının denetlenmesi ve bunlar arasında işbirliğinin sağlanması vb.). Akim ilçedeki, mer ise kentteki gubernator'un, dolayısıyla, merkezi yönetimin temsilcisi olarak sayılmaktadır. Yerel Özyönetim (Yerel Yönetimler) Kırgızistan mahalli idarelerinin temel yapısı, görevleri ve işlevleri Anayasamn yedinci ana-bölümünde (Yerel Özyönetim, 91-95. maddeler) düzenlenmiştir. Ayrıca, Kırgız Cumhuriyeti Yerel Özyönetimleri Kanunu'nda yer almaktadır. Anayasanın 91. maddesine göre, Kırgız Cumhuriyeti'nde yerel özyönetim, mahalli kitleler tarafından, kanun ve öz-sorumluluğu esası üzerinde, yerel düzeydeki meseleleri çözmek için kurulur ve yürütüıür. K Anayasanın 92. maddesine göre, yerel özyönetim, yerel meclisler 9 ve yerel halk tarafından kanuna uygun olarak kurulan organlarca yürütülmektedir; yerel öz-yönetim organları kendi yetki alanları altındaki yerel meseleleri yönetmekten sorumludur. Dolayısıyla, bugün Kırgız Cumhuriyeti'nin yerel özyönetimi ile ilgili kanunlara ve düzeltmelere göre, Kırgızistan'daki yere] özyönetimler, yerel (il, ilçe, kent ve köy düzeyindeki) meclislerden ibarettir. Yerel meclislerin temel görevleri Anayasanın 95. maddesinde belirtildiği üzere; (1) bölgelerindeki sosyo-ekonomik gelişme ve sosyal koruma programlarını kabul 1\ Önceden il devlet yönetim başçısının adı, ilçe ve kent devlet yönetimlerinin adları ile akim idi. iı devlet yönetim başçısının yeni adı, gubemator, Kırgız Cumhurbaşkanı'nın 20 Mart 1996 tarihli Yerel Devlet Yönetimlerinin ve Yerel Özyönetimlerinin Başkanlarının Yetki ve Sorumluluğunun Artırılması Tedbirleri Hakkıııda Kararnamede ilk kez yer almıştı ve kullanmaya başlanmıştı. 7 İngilizce mayor kelimesinden alınmıştır. K Kırgız Respublikasının Konstıtutsiası, s. 50. 9 Kırgızca Jergiliktiiü keneşter.
Ülke Ülke Yerel Yiil/ef;lııler 129 etmek ve yerine getirilmesini kontrol etmek; (2) yerel bütçeyi ve onun kullal1llmasl hakkında rapon! onaylamak ve bütçe dışı kabul etmektir. kaynakların kullanımı hakkında malumatı Kırgızistan Anayasası'nm 92-95. maddelerine göre lo yerel özyönetim organlarının genel görevleri ve işlevleri söyle tespit edilmiştir: yerel özyönetim organları kendi sahipliği, iyeliği ve kullanma için belediye mülkiyeti alabilirler; yerel özyönetimlerin örgütlenme temelleri, görevleri, yetkileri ve devlet makamları ile ilişkileri kanunlarla düzenlenir~ yerel yönetimler organlarına özel devlet yetkileri verilebilir; bu yetkilerini yerine getirmek için, yerel yönetimlere maddi, mali ve diğer malzemeler verilebilir; bu malzemeleri kullanma hakkında devlet makamlarına hesap vermektedirler. Tüm Kırgızistan yerel meclislerindeki üye sayısı, 1 Ocak 1996 tarihi itibariyle 5.655 kişidir. Ortalama köy ve ilçe meclisleri 12- ı 3 temsilciden ibarettir; kent ve il meclislerinde ise üye sayısı ı 9-21 kişidir. En büyük yerel meclis, 32 temsilcisi ile Bişkek kent meclisidir. 1I Dünyadaki diğer yerel yönetimlerde olduğu gibi Kırgızistan'm temel sorunlarından birisi, yerel yönetimlerin gerçek anlamda özerk, güçlü ve demokratik olmamasıdır. Dolayısıyla, halkın etkili olduğu, katıldığı ve yön verdiği bir yönetime sahip olmamasıdır. İkincisi, yerel topluluklara istenen düzeyde kaliteli, hızlı ve ekonomi ölçülerine uygun hizmet vermemesi, bölgedeki yerel problemleri çözememesidir. Kırgızistan yerel yönetimlerinin sorunlarının temel sebepleri, Kırgızistan'm 70 yljlık Sovyet dönemindeki tarihi gelişmesiyle ilgilidir. Dolayısıyla, bağımsızlığıııa kavuşan Kırgızistan'da geleneksel merkeziyetçi. Sovyet tipi yönetimin devam etmesi bir sorun kaynağıdır. Bu, Kırgızistan'ın bugünkü ve Sovyet dönemindeki taşra ve yerel yönetiminin yapısının anlatan şema ı ve şema 2'de açıkça görulmektedir. Bu şemalarda görüldüğü gibi, Kırgızistan'ın bugünkü ve Sovyet dönemindeki taşra ve yerel yönetimlerinin yapısında önemli bir farklılık görünmemektedir. İşte bu, yalnızca Kırgızistan'ın değil, bağımsızlığına yeniden kavuşan eski Sovyet cumhuriyetlerinin tümünün ortak sorunlarından birisidir. Kırgızistan'da merkeziyetçi-bürokratik yönetimin devam etmesinin sonucu, Kırgızistan yerel yönetimlerinin yerel hizmetleri yürütme yetkisine ve sorumluluğuna sahip olmamasıdır. Kırgızistan'da merkeziyetçi yönetiminin başka bir örneği (ya da sebebi) kamu harcamalarmm ortalama %20'sinin yerel yönetimlerce, %80'inin merkez yöneti- LO Kırgız Respublikasıııııı Konstıtutsiası, s, 102. ii Your Business Partner: Kyrgyzstan, Bişkck. 19%. s. 12.
130 Çağdaş Yerel Yöneliıııler, 7 (4) Ekim 1998 mince yapılmasıdır. Bu oranlar, yerel yönetimlerin yerel hizmetlerin önemli bir kesiminin üzerinde yürütme yetkisinden yoksun olduğunu açıkça göstermektedir. Dolayısıyla, yerel yönetimler yerel hizmetleri yürütme yetkisine ve sonımluluğuna sahip olsa bile, görevlerin yerine getirilmesinde kaynak (maddi, mali, kaliteli personel) yetersizi iği nedeniyle zorluklarla karşılaşmaktadır. Yerel Yöneıinı Reform ÇıılışmıılaTl Hükümetçe hazırlanan ve cumhurbaşkanının 12 Mayıs 1997 tarihli kararnamesi ile onaylanan Kırgız Cumhuriyeti'nde Yerel Özyönetimin ve Onun Organlarmill Devletçe Desteklenmesi Programı ve 1997-] 998 Yıllarında Kırgız Cumhuriyeti'nin, ilçe ve iı Yerel Özyönetim Reformlarının Temel Esasları ile Kırgızistan'da yerel yönetim reformları başlamaktadır. Yerel özyönetim reformları üç etapta sürecektir: birinci etap köy ve kasaba düzeyi ile ilgilidir, ikinci etap keııt düzeyi ve üçüncü etap il ve ilçe düzeylerini kapsayacaktır. Bu kararlar ile (1) yerel özyönetimlere ilişkin yeni yasal düzenlemeler; (2) mulkiyetlerine ve mali yapıya ilişkin yeni düzenlemeler; (3) yere] özyönetimlerin haklarının genişletilmesine yönelik değişikler getirilmektedir.
Ülke Ülke Yerel Yiiııeıimler 131 Şema 1: Bağımsız Kırgız Cumhuriyeti'nde Taşra Yönetimi ve Yerel Yönetimler İdari düzeyler Organlar Merkez iı (obju st) ilçe (rayon) (şaar) ilçesi (Şaar rayonu Köy (ayı!) Cumhurbaşkanı.- Parlamento (Jogorku Keneş) - - - - - - - - - İl Yerel iı Yerel Meclisi JII Devlet Yönetimi (Ob/usı Jergilikliiü Keneşi) - - - - - - - ~- -. ilçe Yerel.,. iiliilçe Yerel Meclisi Devlet Yönetimi.. (Raya Jergiliktiiü Keneşi) -ı + - - - - 1- - Yerel,. Yerel Meclisi Devlet Yönetimi.- ~. (Şaar Jergiliktiiii Keneşi) - - - - - - ı - ilçesi Devlet Yönetimi - - - - - l+ Köy Hükümeti. (Ayı! ökiimölii).. l-+ İlçesi Yerel Meclisi ı- Köy Yerel Meclisi -. -----t Anayasada ve kanunlarda belirtilen ilişkiler -----I Realitede oluşan ilişkiler
132 Çağdaş Yerel röneliıııler. 7 (4) Ekim /998 Şema 2: Sovyet Dönemindeki Kırgızistan'da Taşra Yönetimi ve Yerel Yönetimler İdari düzeyler Organlar Merkez Kırgızistan Komünist Partisinin (KKP) Merkez Komitesi Yüksek Sovyeti İl (ohlust) KKP Bölge Komitesi L ~. Bölge Yerel Sovy'eli ilçe (rayoli) KKP iiçe Komitesi ~. iiçe Yerel Sovyeti (şaar) KKP Komitesi Yerel Sovyeri ilçesi (Şaar rayonu Köy (aylı) KKP ilçesi Komitesi.. Köy toplantısı ~~--------------------~ ilçesi Sovyeti Köy Yerel Sovyeti Anayasada ve kanunlarda belirtilen ilişkiler Realitedc oluşan ilişkiler