ÖZEL İSTİHDAM BÜROLARININ İSTİHDAM PİYASASI İÇİNDEKİ YERİ Mustafa YÜCE ÖZET Batı Avrupa da sanayi devriminin gerçekleşmesi ile işçi sayısı hızla artmış ve bunun sonucunda işsizlik problemleri de boy göstermeye başlamıştır. Sanayi devriminden önce de işçi olarak çalışıp hayatını sürdürenler bulunmaktaydı. Ancak bunlar sayı olarak önemli bir miktarda olmadıkları için sosyal bir sınıfı oluşturmuyorlardı. Üretimin pazara yapılması nedeniyle seri üretim ve iş bölümü hem üretimin artmasına hem de işçilerin çoğalmasına neden olmuştur. Şehirdeki zanaatkarların işlerini, kırsal kesimdeki köylülerin topraklarını kaybetmeleri sonucu oluşan işsiz kitlesi şehirlerde toplanmaya başlamıştır. Sanayi devriminden beri sosyal bir sorun haline gelen işsizlik, günümüzde gelişmiş ülkeler dahil olmak üzere bütün ülkelerin problemi olmaya devam etmektedir. Hiç şüphesiz bu problem az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde daha sancılı bir şekilde sürmektedir. İş piyasasının iyi örgütlenememesi sonucu iş arayanlar ve işçi arayanlar karşı karşıya gelememektedir. İş piyasalarının iyi örgütlenmesi sadece bu işlevi yerine getirmemektedir. Ayrıca işsizlere ve işini değiştirmek isteyenlere eğitim verilmesi de bu işin önemli bir parçasını oluşturmaktadır. Buna geniş kitlelerin niteliğini ve hacmini tespit ve bu kitlelere verimli iş olanaklarının sağlanmasını da ilave edebiliriz. Bu çerçeve içinde ülkemizde yasal düzenlemesi henüz çok yeni olan Özel İstihdam Büroları tebliğ konusu seçilmiş ve istihdama etkileri incelenmeye çalışılmıştır. Anahtar Sözcükler: Çalışma Ekonomisi, İş Piyasası, İşkur Yasası, Özel İstihdam Büroları 83
1. GİRİŞ Globalleşme istihdam politikalarının yeniden ele alınmasını zorunlu hale getirmiştir. Klasik istihdam politikaları, hızla gelişen teknoloji ve yok edici rekabet koşulları karşısında artık yetersiz kalmaktadır. Bu nedenle, işletmelerin yeni istihdam politikaları üretmeleri kaçınılmaz bir hal almıştır. Artık süresi belirsiz hizmet akdiyle çalışan, belli vakitte işe giden, işi tamamlanınca evine dönen, hafta tatili ve yıllık izni olan ve bunları ne zaman kullanacağı belirlenmiş işçi tipi tarihe karışmaktadır. Bunun yerine çalışma ve dinlenme zamanını kendi belirleyen, günde birkaç saat, haftada birkaç gün, yılda birkaç ay çalışan yeni işçi tipi ortaya çıkmaktadır. Atipik hizmet ilişkisi olarak adlandırılan bu istihdam türlerinin ülkemizde gerçekleşmesi için yasal düzenlemelere ihtiyaç vardır. Çünkü Türk İş Hukuku katı düzen içerisinde bu tür hizmet ilişkilerine müsaade etmemektedir. Globalleşme ile ortaya çıkan rekabet sadece işletmeler arasında meydana gelmemekte, çalışanlarda bundan nasibini almaktadır. İş aramaya çıkan kişi, çalışanlar arasındaki rekabetin ilk hamlesini yapmış olmaktadır. Bu dinamik yapının artık tek elden idaresi mümkün değildir. Bu gerçeği gören başta ABD ve Batı Avrupa Ülkeleri olmak üzere bir çok gelişmiş ülke, özel istihdam bürolarının kurulması için hukuki düzenlemelerini tamamlamışlardır. Ülkemizde son on yıldır tartışılan bu konu İşkur yasası ile hayata geçirilmeye çalışılmıştır. Fakat, kanun çıkarılarak yapılması gereken düzenleme alel acele kanun hükmünde kararname ile halledilmeye çalışıldığından, Anayasa mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Yeni düzenleme yapılana kadar yürürlükte kalacak olan (2001 Eylül üne kadar) 617 sayılı kanun hükmünde kararname, bu haliyle kanunlaşacağı düşünülerek çalışma kaleme alınmıştır. 2. İŞ PİYASASI İş piyasası kavramı iki şekilde ortaya konulabilir. Birincisi fiziki ortam olarak işverenlerin ve iş arayanların karşı karşıya geldiği bir yer olarak kabul edilir. İkincisini ise arz ve talebin karşılandığı sosyal bir organizasyon olarak belirtebiliriz. Burada fiziki bir ortamdan değil sanal bir ortamdan bahs ediyoruz [1]. İş piyasaları ekonomik anlamda iş arayanlara nitelikleri çerçevesinde iş temin etme, işverenlere de aradıkları özelliklere sahip işçi sağlama imkanı tanımaktadır. Bunun yanında işçi ücretlerinin oluşması ve dengelenmesi de iş piyasasının temel fonksiyonları arasındadır. Sanayi devriminden günümüze kadar ki süre içerisinde iş gücü piyasasının önemi giderek artmaktadır. 20.Yüzyılın başlarından itibaren çalışanların sömürülmesini önlemek amacıyla bu piyasaya devlet tekeli konulmuştur. İstihdam piyasasındaki gelişmeler sonucu bu sistem sorgulanmış ve bir çok ülke bu sistemden vazgeçme yoluna gitmiştir. İşgücü piyasasında devlet tekelinin devam ettiği ülkelerden birisi de Türkiye dir. Ülkemizde bu görevi İş ve İşçi Bulma Kurumu (İİBK) yürütmektedir. Kurumun bu güne kadar görülen başlıca çalışmaları yurt içinde iş bulma ve yabancı ülkelere işçi gönderilmesine aracılık etmekten ibarettir. Genel olarak dünyada özel olarak da ülkemizde meydana gelen siyasal ve sosyo-ekonomik gelişmelere ayak uyduramayan İİBK bu alanda yetersiz kalmıştır. Dünyadaki gelişmeler ve yeni ihtiyaçlar İİBK nu daha doğrusu işgücü piyasasını yeniden düzenleme ihtiyacını doğurmuştur. 3. GLOBALLEŞME SÜRECİNDE İŞ PİYASASI Globalleşme süresi içerisinde iş piyasaları ile ilgili yeni düzenlemelerin getirilmesi kaçınılmaz bir durum olarak ortaya çıkmıştır. Bu yeni gelişmeleri çalışma yaşamında esneklik kavramı için de görebiliriz. Esnek işletme kavramından esnek işgücü piyasasına uzanan bu çizgi üzerinde globalleşme sonucu meydana gelen değişim ve gelişmeleri takip edebiliriz. Bu çerçeve içerisinde istihdam türlerinde esnekleşme kavramı geliştirilmeye çalışılmıştır. Bunun sonucunda da iş paylaşımı, çağrı üzerine çalışma, uzaktan çalışma, evde çalışma, ödünç iş ilişkisi vb. yeni istihdam türleri ortaya çıkmış bulunmaktadır. Bu kadar çeşitlilik gösteren iş piyasasını devletin tekel olduğu bir zihniyetle yönetmek tabii ki mümkün olmayacaktır. Hatta işletmeler dahi çoğu zaman işçiyi temin etme işini doğrudan yapmak yerine bu konuda ihtisaslaşmış özel istihdam büroları aracılığıyla yapmayı yeğlemektedir. 4. ÖZEL İSTİHDAM BÜROLARI 4. 1 Önemi Globalleşme ve onun getirdiği öldürücü rekabet sonucu istihdam konusunda da yeni arayışlara girilmiş olup, bu konuda Özel İstihdam Büroları (ÖİB) bir çok ülkede yapısal değişimi kolaylaştıran önemli bir rol üstlenmiştir. Ayrıca ÖİB iş piyasasında meydana gelen dalgalanmalara karşı da denge unsuru olmaktadırlar [2]. Bu fonksiyonları icra eden ÖİB ni genel kabul gören bir şekilde şöyle tanımlayabiliriz. Hükümetlerden ve her türlü kamu kuruluşlarından bağımsız, dolaylı yada doğrudan istihdam hizmeti sağlamak amacı güden kuruluşlardır [3]. Uluslararası ticaretin önemli aktörleri olan gelişmiş ülkelerin kendi aralarındaki rekabete gelişmekte 84
olan ülkeler de ortak olmaya başlamıştır. Bu nedenle işletmelerin daha verimli üretim yöntemleri bulması gerekmektedir. Bu da ancak esnekliğin artırılması ile mümkün olmaktadır. Bu çerçevede işletmeler insan kaynakları ile ilgili faaliyetlerini diğer işletmelere yaptırmaya, araştırma-geliştirme konularında iş birliğine gitme ihtiyacı duymaya başlamışlardır. Bunun anlamı işletmelerin ÖİB ile daha çok işbirliği yapma zorunluluğunun doğmuş olmasıdır. İşsizliğin bir çeşidi de iş piyasasının iyi örgütlenmemesinden doğan işsizliktir. İş arayanları ve işçi arayanları karşı karşıya getirmek, nitelikleri eksik olan elemanları eğitmek, geliştirmek yada bu kişilere talebi yüksek olan meslekleri öğretmek için etkin önlemler alınması halinde işsizlik bir derece daha azalacaktır [4]. Tüm sektörlerde tam istihdam ekonomik gelişmenin amacıdır. Bir toplumda istikrar ve toplumsal barış istihdamın artışı ile doğru orantılıdır. Bunun yanında ekonomik büyüme işçi sayısının çoğunluğu ile değil verimli çalışma ile gerçekleştirilir. Tam istihdama ulaşma işsizliğin azalması ile mümkün olacağına göre bu konuda resmi kurumlarla işbirliği içene girecek, sermayesi bilgi birikimi olan ÖİB larına önemli görevler düşmektedir. 4. 2 Hukuki Yapısı ÖİB nı kamu istihdam kurumlarından ayıran unsur özel hukuk hükümlerine tabi olmalarıdır. ÖİB nin finansmanına kamu, özel yada tüzel kişiliklerin katılmasının herhangi bir önemi yoktur. Önemli olan işleyişi ile ilgili tabi olduğu hükümlerdir. Yani özel hukuk hükümlerine tabi olarak tam bir serbestlik içinde çalışmalarıdır. Uluslararası Çalışma Örgütü ÖİB nı şu şekilde tanımlamaktadır. Bir sözleşme ile ve bir bedel karşılığında özel yada tüzel kişiler adına bir istihdam boşluğunun doldurulmasını veya mesleki ilerlemeyi yada istihdama girişi kolaylaştırmak yada hızlandırmak amacıyla faaliyet göstermeyi üstlenen özel hukuk hükümlerine tabi hizmet kuruluşlarıdır 4. 3 Çeşitleri 4. 3. 1 Ücret Karşılığı Hizmet Verenler Bu çeşit hizmet veren istihdam büroları iş arayan ile işçi arayan kişilere aracılık yapmakta, yapılan hizmet sözleşmelerinde taraf olarak yer almamaktadır. Büro, işle ilgili ücreti sadece işverenden alır. İşlevlerini bu şekilde meydana getiren bürolar en eski ve en çok bilinenlerdir. 4. 3. 2 Yurt Dışında İstihdam Sağlayan Bürolar Bu bürolar yurt dışında çalışmak isteyenlere hizmet vermektedir. Bir kısmı, işçi gönderdiği ülkelere şube açmak suretiyle gönderdiği işçileri izleme imkanı da bulunmaktadır. Çalışma Bakanlığının denetiminde faaliyet gösterirler, ücretlerini de işçi gönderdikleri yabancı ülkenin iş verenlerinden temin ederler. Hindistan ve Güneydoğu Asya da yaygın bir durumda bulunurlar. 4. 3. 3 Yurt Dışından İstihdam Sağlayan Bürolar Yurt dışından yurt içindeki işverenlere eleman temin etmek üzere kurulan bu bürolar genel olarak faaliyetlerini eleman sağladıkları yabancı ülkelerde şube açarak sürdürmektedirler. Çalışma Bakanlığının denetimi altında çalışmaktadırlar. 4. 3. 4 Üst Düzey Yönetici Temin Eden Bürolar Başarılı elemanlar bu büroların ilgilendikleri kişilerdir. İşletmelerde yöneticilik ve danışmanlık görevleri üstlenen bu kişilere nadir olmaları nedeniyle yüksek ücretler ödenmektedir. Bürolar bu kişilere ya doğrudan doğruya veya dergi ve gazetelere ilan vererek ulaşırlar. Ücret, adayın yeni işinde elde edeceği yıllık gelirin belli bir yüzdesi olarak saptanır. 4. 3. 5 Nitelik Kazandırarak İş Temin Eden Bürolar Bu bürolar, iş piyasasına sunacağı kişileri önce eğiterek onlara nitelik kazandırmakta daha sonrada bu kişileri işe yerleştirmek suretiyle asıl işlevini gerçekleştirmektedir. Ücret, eğitim hizmeti ve işe yerleştirme hizmetinden oluşmaktadır. 4. 3. 6 Ödünç İş İlişkisi İle Çalışan Bürolar Bünyesinde 3. Kişiler tarafından çalıştırılmak üzere eleman bulunduran ÖİB olarak nitelendirilecek bu kuruluşlarla ödünç iş ilişkisi ile işçi çalıştıran 3. Kişiler ve işçi arasında 3 lü bir sözleşme bulunmaktadır. Bu ilişkide işçi ücretini ÖİB den almaktadır. İşçiden iş talep etme hakkı ödünç iş ilişkisi ile işçi çalıştıran işverenin olmakta, buna karşılık bu işverende işçiyi gözetme ve koruma yükümlülüğü altına girmektedir [5]. Devamlı iş bulmakta zorluk çeken kişilere iş temin etmede kolaylık sağlayan bu bürolar, işçilerin geçici çalışması nedeniyle işverenlerin bunları tanımalarına da olanak sağlamaktadır. İşveren, daha sonra bunların aralarından çalışmasını beğendiklerini daimi surette işe almaktadır. 4. 3. 7 Leasing Yoluyla İstihdam Sağlayan Bürolar Bu bürolar, küçük çaplı işletmelere insan kaynakları departmanı gibi görev yapmakta ve bu kuruluşları bir kısım mali yükten kurtarmaktadır. İlk olarak 1983 yılında ABD de faaliyet göstermeye başlamışlardır. ÖİB istihdam edilecek personeli önce işe alır sonra talep eden işletmeye leasing yoluyla devreder. 85
4. 3. 8 Aracı Bürolar Amaç personeli iş piyasasına hazırlamaktır. Bu bürolar kendilerine müracaat eden elemanlara çeşitli eğitim programları uygulayarak beceri ve niteliklerini geliştirmektedir. Bu faaliyette kar amacı söz unsuru değildir. Kamu fonları ile sübvanse edilirler. 5. TÜKİYE DE İŞ PİYASASINDA GELİŞMELER, İŞKUR YASASI VE ÖZEL İSTİHDAM BÜROLARI 5. 1 İşkur Yasasından Önceki Durum İş ve İşçi Bulma Kurumu (İİBK) kurulduğu tarihten (1946), İşkur yasasının yürürlüğe girdiği 4 Ekim 2000 tarihine kadar devlet tekeli ilkesi ile iş piyasasını düzenlemeye çalışmıştır. Bu kurumun çok başarılı olduğu söylenemez. Yurt dışına işçi gönderme konusunda gerçekleştirdiği önemli işlevi burada belirtmek gerekir. Dünyada ve ülkemizde meydana gelen siyasal ve sosyo-ekonomik değişimler karşısında İİBK nun yetersizliği belirgin bir biçimde ortaya çıkmıştır. İİBK verdiği hizmetler bakımından yetersiz kalması bu kurumun ve Türkiye iş piyasasının yeni arayışlara yönelmesi gerektiğini ortaya koymuştur. 2001-2005 dönemini kapsayan 8. Beş yıllık Kalkınma Planında bu konu ele alınmış ve İİBK nin yeniden yapılandırılması üzerinde önemle durulmuştur. 5. 1. 1 Özel İstihdam Bürolarının Durumu Türkiye Uluslararası Çalışma Örgütü nün Ücretli İş Bulma Kurumları ile ilgili 96 nolu sözleşmesini (1949 tarihli) 1951 tarihinde 5835 sayılı yasa ile kabul etmiştir. Sözleşmenin ikinci maddesi üye ülkelere iç hukuklarında uygulayacakları iş aracılığı sistemi konusunda kamu istihdam kurumları yanında özel istihdam kurumlarına da yer verileceğini belirtmektedir. Yürürlükteki mevzuat ise devlet tekeli sistemini kabul etmektedir. Bu hükümler karşısında doktrinde iki görüş bulunmaktadır. Birinci görüş 1475 sayılı yasa dahil konuyla ilgili yasaklama getiren mevzuat hükümlerinin geçersiz olduğunu belirtmektedir. İkinci görüş ise ILO sözleşmelerinin iç hukuk hükümleri haline getirilmeden uygulanamayacağı doğrultusundadır. Çoğunluğun benimsediği bu görüş yargıtayın tutumu ile uyumludur. Tahmini olarak Türkiye de 120 civarında danışmanlık hizmetleri çerçevesinde faaliyetlerini yürüten ÖİB, iş piyasasını düzenleyecek bir yasayı beklemektedir [6]. 5. 2 İşkur Yasasının Yürürlüğe Girmesi ILO nun 96 nolu sözleşmesine imza atan Türkiye, bu sözleşmenin uygulanabilmesi için iş piyasasının düzenleyen bir yasayı hazırlayıp yürürlüğe koymak zorundadır. Son on yıldır Türkiye nin gündeminde olan bu konu 617 sayılı kanun hükmünde kararname ile (4 Ekim 2000 tarihli, 24190 sayılı mükerrer Resmi Gazetede yayınlanan) halledilmeye çalışılmıştır. Bu kararname ile istihdamın korunması, geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerinde bulunmak üzere İİBK nun yerini alacak olan Türkiye İş Kurumu (İşkur) kurulmuştur. İşkur teşkilatı içinde yer alan Özel İstihdam Daire Başkanlığı da ÖİB na izin verilmesi, izinlerin uzatılması ve iptali vb. konularda yetkilendirilmiştir. İşkur un kuruluş ve görevlerini belirleyen 617 sayılı KHK hakkında, ana muhalefet partisi şekil bakımından Anayasa ya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesinde dava açmıştır. Ana muhalefet partisinin iddiası incelenmiş ve haklı görülerek 617 sayılı KHK iptal edilmiştir. Fakat yeni düzenleme yapılıncaya kadar hukuksal boşluk doğmaması için iptal kararının yürürlük tarihi 9 ay ileri atılmıştır. 5. 3 Özel İstihdam Bürolarının İş Piyasasına Yapacağı Etkiler İş ve İşçi Bulma Kurumu nun yerini alan İşkur resmi istihdam kurumunu temsil ederken ÖİB da özel sektör anlayışı ile faaliyette bulunacaklardır. Bu düzenleme istihdam kurumları arasındaki rekabeti artıracak rekabet kendiliğinden kaliteyi getirecektir. Resmi istihdam kurumu (İşkur) kendine çeki düzen verecek ve yeniden yapılanmasını gerçekleştirecektir. Teknolojinin ilerlemesi ve dünyada yaşanan rekabet savaşı, işçi ve işveren ilişkilerinde değişimi zorunlu hale getirmektedir. İşletmeler bu amansız yarışta yeni istihdam yöntemleri geliştirmeye çalışmakta rakibinden her zaman bir adım önde olmayı istemektedir. Bu oluşumda ÖİB nin rolü giderek artacaktır. İş piyasasında bu tür hizmet kurumlarının artışı daha çok kişiye ulaşılması ve daha çok bilgi temin edilmesi demektir. Giderek ÖİB birer ihtisas kurumu haline gelecek ve işletmelerin insan kaynakları departmanlarının yerini alacaktır. İş arayanların veya iş değiştirmek isteyenlerin bilgi ve becerilerini artırmak üzere faaliyette bulunacak olan resmi ve özel istihdam kurumları bir nevi okul görevi yaparak eğitime önemli katkıda bulunan kurumlar haline gelecektir. ÖİB larının artması bu kurumların daha çok sayıda bilgi toplaması demektir. Bu toplanan bilgilerle oluşturulacak havuz ilgililerin hizmetine sunularak iş piyasası ile ilgili zengin bir kaynak meydana gelecektir. 6. SONUÇ Sanayi devriminden itibaren başlayan işsizlik sorunu günümüzde hükümetlerin en çok uğraştığı bir konu halini almıştır. Ülkelerin gelişmişlik düzeyleri ile eşdeğer 86
kabul edilen bu problemin biriside iş piyasasının iyi işlememesidir. İş piyasasına işlerlik kazandırmanın bir yolu da esnek iş piyasasına geçiştir. Esnek işgücü piyasası içinde Özel İstihdam Bürolarının (ÖİB) önemli rolü bulunmaktadır. Bu bürolar resmi istihdam kurumlarının klasik görevlerinin çok ötesinde görevler üstlenmektedir. ÖİB nin bir kısmı sadece emek arz ve talebini buluştururken, bir kısmı da taşaron sistemi ile işçilerini üçüncü şahıs niteliğindeki işletmelerde istihdam etmektedir. Çok çeşitli istihdam türlerini gerçekleştiren ÖİB bu hizmetlerinin yanında eğitim ve bilgi toplama gibi hizmetleri de yürütmektedir. İşverenlerin, çalışanların ve iş arayanların kısaca iş piyasasının aktörlerinin istismar edilmemesi için, kamunun bu konuda düzenleyici ve denetleyici rol alması mutlaka gereklidir. Hukuki çerçevesi iyi çizilen ÖİB nin gelişip yararlı hizmetler sunması hükümet-işçi-işveren kesiminin karşılıklı diyalogları ile yakından ilgilidir. 7. KAYNAKLAR [1] Mete Törüner - Kuvvet Lordoğlu, Çalışma Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul, 1999,Sy. 32. [2] Ahmet Emin Özkan, Mercek, Mess Yayınları, İstanbul, Nisan 1997, Sayı:6, Sy. 117. [3] Ahmet Emin Özkan, agd, Sy. 117. [4] Cahit Talas, Sosyal Ekonomi, S Yayınları, Ankara, 1983, Sy. 109. [5] A. Can Tuncay Çalışma Hayatında Yeni Gelişmeler, Esneklik, Çimento Müstahsilleri İşverenleri Send., Ankara, 1995, Sy. 74. [6] İsmail Biran, Türkiye de İstihdam Sorunu- İşkur Yasası ve Özel İstihdam Büroları, İşveren Dergisi, Ankara, Sayı:7, Nisan 2000. 87