ORTA VADELİ PROGRAM HEDEFLERİ VE UYGULAMA SONUÇLARI (13 Ekim 2017) Zafer YÜKSELER 2018-2020 dönemini kapsayan Orta Vadeli Program (OVP) hedefleri 28 Eylül 2017 tarihinde açıklanmıştır. Belirlenen hedefler, önceki OVP hedefleri gibi, kamuoyu tarafından iyimser olarak değerlendirilmiştir. Genelde, geleceğe yönelik hedef ve öngörüleri ortaya koyan plan ve programlar iyimser bir yaklaşımla hazırlanırlar. Bu durum sadece kamu kesimi açısından değil, stratejik plan veya çok yıllık bütçe hazırlayan özel şirketler ve kuruluşlar açısından da geçerlidir. Ancak, orta vadeli program hazırlanırken ekonominin içinde bulunduğu koşulların gerçekçi ve kapsamlı bir şekilde değerlendirilmesi, programın hedef ve politikalarının birbirleri ile tutarlı olması gerekir. Özellikle, programların temel hedefi olan büyüme ile programda yer alan diğer hedeflerinin tutarlılığı özel bir önem taşımaktadır. Genelde bu tutarlılık, geçmiş dönem verileri ve program gerçekleşmeleri ile de test edilmelidir. Bu çalışmada, 2018-2020 OVP hedeflerinin değerlendirilmesine geçmeden önce, geçmiş dönemlerdeki OVP hedefleri ile gerçekleşmelerin karşılaştırılmasında yarar görülmektedir. 2012-2017 döneminde, temel büyüklükler için belirlenen ilk OVP hedefleri ile bunların gerçekleşmelerine ilişkin bilgi aşağıdaki tabloda verilmektedir (2017 yılı için gerçekleşme tahmini kullanılmıştır). Bilindiği gibi, Türkiye İstatistik Kurumu 12 Aralık 2016 tarihinde yeni milli gelir serisini yayınlamış ve eski milli gelir serisini yukarı yönlü revize etmiştir. Revize oranı yıllar itibariyle de önemli ölçüde farklılaşma göstermiştir. Aşağıdaki tabloda, OVP de yer alan oranlara ilişkin hedefler, yeni GSYH/eski GSYH oranı dikkate alınarak revize edilmiştir (Bakınız Tablo:1 dipnot). Tablo:1-2012-2017 Döneminde OVP Hedefleri ve Gerçekleşmeler 2012-2017 Dönem Ortalaması OVP Gerçekleşme 1. GSYH Büyümesi (%) (1) 5,1 3,6 2. Toplam Tüketim Büyümesi (%) (1) 4,0 3,6 3. Toplam Sabit Sermaye Yatırım Büyümesi (%) (1) 8,6 1,9 4. Kişi Başına Gelir (GSYH, Dolar) 13.815 11.467 5. Cari İşlemler Dengesi/GSYH (%) (2) -4,8-4,9 6. İşsizlik Oranı (%) 10,2 10,0 7. GSYH Deflatörü (%)(1) 5,1 7,8 8. TÜFE Yılsonu % Değişim 4,9 8,1 9. Toplam Merkezi Yönetim Bütçe Harcaması/GSYH (%) (2) 21,0 22,3 10. Merkezi Yönetim Faiz Dışı Harcamaları/GSYH (%) (2) 18,2 19,9 11. Merkezi Yönetim Faiz Harcamaları/GSYH (%) (2) 2,8 2,4 11. Toplam Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri/GSYH (%) (2) 19,6 20,9 12. Merkezi Yönetim Vergi Gelirleri/GSYH (%) (2) 16,9 17,6 13. Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi/GSYH (%) (2) -1,4-1,4 14. Merkezi Yönetim Faiz Dışı Bütçe Dengesi/GSYH (%) (2) 1,4 1,0 15. Ortalama Dolar Kuru (TL.) 1,938 2,535 (1) 2012-2015 döneminde büyüme hızı gerçekleşmeleri ve deflatör eski milli gelire göredir. (2) Oranlar yeni milli gelir/eski milli gelir oranına göre revize edilmiştir.
Yukarıdaki tablo incelendiğinde, OVP de belirlenen büyüme hedefinin gerisinde kalındığı, özellikle sabit sermaye yatırımlarında hedeften sapmanın belirginleştiği görülmektedir. Cari işlemler açığı/gsyh oranında küçük bir sapma görülmekle birlikte, bu durumun GSYH büyümesi ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. OVP hedeflerine göre 1 puanlık GSYH büyümesi 0,94 puanlık cari açık yaratırken, gerçekleşmelere göre bu oran 1,36 ya yükselmiştir. Diğer bir ifade ile 1 puanlık büyüme için hedeflenenden oldukça yüksek bir cari açık verilmiştir. Benzer durum, TÜFE enflasyonu ve bütçe dengesi içinde söz konusudur. Merkezi Yönetim harcama ve gelirlerinin GSYH ya oranı hedeflerin üzerinde gerçekleşmiştir. Bir defaya mahsus af ve/veya tahsilatın hızlandırılması gibi düzenlemelerle bütçe gelirleri artırılmaya çalışılmıştır. Her yıl bütçe harcamaları hedeflerin üzerinde gerçekleşmesine karşın, ek bütçe kanunu da çıkartılmamıştır. Faiz dışı bütçe fazlası hedeflerin gerisinde kalmasına karşın, bütçe açığı hedefler çerçevesinde gerçekleşmiştir. OVP de dolar kuru tahmini verilmemektedir. Ancak, kişi başına gelirden ortalama dolar kuru tahminini hesaplamak mümkün olmaktadır. 2012-2017 döneminde, OVP de kullanılan ortalama dolar kuru tahmininin gerçekleşmelerin önemli ölçüde gerinde kaldığı görülmektedir. Bu durum, özellikle 2015-2017 döneminde çok belirgin hale gelmiştir. 2015-2020 döneminde, ilgili yıla ilişkin ilk açıklanan OVP hedefi ile gerçekleşme ve/veya gerçekleşme tahminleri aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo:2- OVP Hedef ve Gerçekleşmeleri 2015 2016 2017 2018 2019 2020 1.GSYH Büyümesi (%) İlk Hedef 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,5 Gerçekleşme(1) 4,0 3,2 5,5 (5,5) (5,5) 2.Tüketim Har. B (%) İlk Hedef 4,3 3,6 3,9 3,5 4,4 4,1 Gerçekleşme(1) 5,1 4,7 4,4 (3,9) (4,2) 3.SSY Büyümesi (%) İlk Hedef 6,2 8,1 9,3 7,3 5,5 5,9 Gerçekleşme(1) 3,9 2,2 4,8 (5,5) (5,9) 4. Cari İ. D. /GSYH (%) İlk Hedef -5,4-4,6-4,5-3,0-2,9-3,9 Gerçekleşme(1) -3,8-3,8-4,6 (-4,3) (-4,1) 5. Bütçe D./GSYH (%) İlk Hedef -1,5-1,0-0,2-0,8-1,1-1,6 Gerçekleşme(1) -1,0-1,1-2,0 (-1,9) (-1,9) 6. TÜFE (%) İlk Hedef 5,0 5,0 5,0 6,0 5,0 5,0 Gerçekleşme(1) 8,8 8,5 9,5 (7,0) (6,0) 7. İşsizlik Oranı (%) İlk Hedef 8,7 8,9 9,1 9,6 9,8 9,6 Gerçekleşme(1) 10,3 10,9 10,8 (10,5) (9,9) 8. Ort.Kur (TL/$.) İlk Hedef 1,937 2,103 2,442 3,242 3,378 4,024 Gerçekleşme (1) 2,720 3,024 3,582 (3,734) (3,918) (1) 2017 yılı için gerçekleşme tahminidir. 2018 ve 2019 yılları için parantez içindeki rakamlar revize hedeflerdir. OVP nin 2018-2020 dönemi temel hedef ve beklentilerini, son üç yılda ekonominin performansını inceleyerek değerlendirmekte yarar görülmektedir. Büyüme: OVP 2018-2020 döneminde GSYH büyüme hızını yüzde 5,5 olarak hedeflemiştir. Bu hedef, son dokuz yılda belirlenen en yüksek büyüme hedefini oluşturmaktadır. 2017 yılı ilk yarısında yüzde 5,1 olan GSYH büyümesinin yılın ikinci yarısında
daha hızlanacağı beklentisi ile 2017-2020 döneminde, tüm yıllar için büyüme yüzde 5,5 olarak açıklanmıştır. 2015 ve 2016 yıllarındaki düşük büyümenin ardından 2017 yılında büyümenin hedef ve beklentilerin üzerinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Büyümedeki hızlanma, baz etkisi yanı sıra, anayasa referandumu sürecinde kamu harcamalarındaki yüksek artış ve Kredi Garanti Fonu na(kgf) Hazine kefaletinin artırılmasının etkisiyle kredilerdeki olağanüstü genişlemeden önemli ölçüde etkilenmiştir. Nitekim bütçe açığının GSYH ya oranı yüzde 1,1 den yüzde 2 ye yükselirken, 2016 yılı sonunda 6,7 milyar TL. olan KGF kredileri, Haziran 2017 tarihinde 155,8 milyara, Eylül 2017 tarihinde ise 213,5 milyar TL ye sıçramıştır. KGF uygulamasından, genellikle ticaret-hizmet ve imalat sanayiindeki KOBİ ler yararlanmıştır. Genişlemeci maliye politikası ve KGF uygulaması ekonomide canlanmaya ve ileri yönelik beklentilerin iyileşmesine katkıda bulunmuştur. Beklentilerdeki bu iyileşme ve 2017 yılındaki büyüme performansı, 2018-2020 dönemini kapsayan OVP de GSYH büyüme hızının yüzde 5,5 olarak hedeflenmesine neden olmuştur. KGF uygulamasının, ekonomide kendini besleyen bir büyüme ve canlanma sürecine katkıda bulunması, bu kredilerin büyük ölçüde verimli alanlara yönelik yatırımların finansmanında kullanılmasına bağlı bulunmaktadır. Ancak, kamuoyunda KGF kredilerinin amacı dışında kullanıldığına yönelik değerlendirmeler sıkça yer almaktadır. Nitekim 2017 yılı ilk yarısında makine-teçhizat yatırımlarındaki gerilemenin artan oranda devam etmesi ve yatırım malı ithalatının Ocak-Ağustos döneminde yüzde 15,2 oranında düşüş göstermesi de, kısmen bu değerlendirmeleri destekler niteliktedir. Önümüzdeki dönem açısından önemli olan bir diğer husus, 2017 yılında büyüme hızındaki yükselişle birlikte diğer göstergelerdeki bozulmanın da gerçekçi bir şekilde değerlendirilmesi gerektiğidir. Nitekim başta bütçe açığı/gsyh oranı olmak üzere, enflasyon ve cari açık/gsyh oranı da bir önceki yıla göre önemli ölçüde yükselmiştir. Tüketim Harcamaları: 2017 yılında yüzde 4,4 oranında artacağı tahmin edilen ve GSYH nın yaklaşık yüzde 75 ini oluşturan toplam tüketim harcamalarının, 2018 yılında yüzde 3,9, 2018 ve 2019 yıllarında ise, sırasıyla, yüzde 4,2 ve yüzde 4,1 oranında büyümesi hedeflenmiştir. 2018 yılında tüketim artış hızındaki yavaşlama özel tüketimden kaynaklanacaktır. Memur maaş artışlarının düşük belirlenmesi, gelir vergisi oranının yükseltilmesi ve MTV nin yüksek oranda artırılması dikkate alındığında özel tüketim, dolayısıyla toplam tüketim artışında bir yavaşlama olması tutarlı görülmektedir. Kamu tüketiminin ise 2018 yılında yüzde 3,5 oranında artacağı, takip eden yıllarda ise büyüme hızının, sırasıyla, yüzde 2 ve yüzde 1,8 e yavaşlayacağı tahmin edilmektedir. Ancak, 2019 yılındaki mahalli idare ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri dikkate alındığında, bu tahminin gerçekleşme olasılığı düşük görülmektedir. Tüketim ile ilgili bir diğer konu, OVP verisi ile yeni milli gelir serisi arasında tam bir uyum olup olmadığı hususudur. Bilindiği gibi, 2016 yılında milli gelir serisinde devletin nihai tüketim harcamalarındaki büyüme yüzde 9,5, yerleşik hane halkı tüketim artışı ise yüzde 3,7 olarak açıklanmıştır. Ancak, OVP de bunlara karşılık gelen kamu tüketim artışı yüzde 10,5,
özel tüketim artışı ise yüzde 3,8 olarak açıklanmıştır. TÜİK in idari kayıtlara dayalı yeni milli gelir serisi ile OVP deki kamu tüketiminin farklı olması tam bir tezat teşkil etmektedir. Sabit Sermaye Yatırımları: OVP de toplam sabit sermaye yatırımlarının 2018-2020 döneminde, büyüme hızının düzenli olarak yükseleceği tahmin edilmiştir. Sabit sermaye yatırımlarındaki büyüme özel kesim yatırımlarındaki artıştan kaynaklanacaktır. Bu dönemde, özel sabit sermaye yatırımlarındaki yıllık ortalama büyüme yüzde 6,6 olarak tahmin edilmiştir. Buna karşın, kamu sabit sermaye yatırımlarındaki büyümenin sınırlı olacağı, hatta 2020 yılında kamu sabit sermaye yatırımlarının yüzde 1,8 oranında gerileyeceği öngörülmüştür. Son yıllarda, özel sabit sermaye yatırımları inşaat yatırımları kaynaklı artış göstermektedir. Özel kesim makine-teçhizat yatırımları, 2016 yılı ikinci yarısından itibaren gittikçe artan oranda düşüş göstermektedir. Özellikle, 2017 yılı ilk yarısında ticari kredilerin KGF uygulaması ile olağanüstü artış göstermesine karşın, makine-teçhizat yatırımları reel olarak yüzde 10,2 oranında gerilemiştir. Nitekim yatırım malı ithalatı da 2017 yılı Ocak- Ağustos döneminde yüzde 15,2 oranında düşüş göstermiştir. Önümüzdeki dönemde, jeopolitik sorunlarında etkisiyle dış finansman imkânlarındaki daralma ve maliyetlerindeki yükselme olasılığı ve KGF kredilerine ilişkin geri ödemelerin başlayacağı göz önüne alındığında, özel kesim yatırımlarının OVP döneminde büyüme hızının artacağı öngörüsü gerçekçi görülmemektedir. Geçmiş dönemlere ilişkin OVP hedef ve gerçekleşmeleri incelendiğinde, en büyük sapmanın sabit sermaye yatırımları büyümesinde olduğu gözlenmektedir. Mevcut ekonomik koşullar ve son yıllardaki yatırım eğilimleri dikkate alındığında, bu durumun 2018-2020 döneminde de geçerliliğini koruyacağı tahmin edilmektedir. Cari İşlemler Dengesi: OVP de 2018-2020 döneminde, cari işlemler açığı/gsyh oranında sistematik bir düşüş olacağı varsayılmıştır. Bu dönemde, GSYH büyüme hızı yüzde 5,5 olarak tahmin edilirken, cari işlemler açığı/gsyh oranının yüzde 4,1 olması öngörülmüştür. OVP hedeflerine göre, 2018-2020 döneminde 1 puanlık GSYH büyümesi 0,75 puanlık cari açık yaratacaktır. Bu öngörü, 2012-2017 gerçekleşmeleri ve bu dönemdeki OVP hedeflerine göre de oldukça iyimser bir öngörüdür. Nitekim 2012-2017 döneminde 1 puanlık GSYH büyümesi OVP hedeflerine göre 0,94 puanlık cari açık yaratırken, gerçekleşmelere göre bu açık 1,36 puana yükselmektedir. Bu veriler dikkate alındığında, 2018-2020 dönemi cari işlemler açığı/gsyh oranı en iyimser hedeflerden birisini oluşturmaktadır. Türkiye nin son yıllarda karşılaştığı sorunlar ve içinde bulunduğumuz dönemde gittikçe karmaşıklaşan jeopolitik gelişmeler dikkate alındığında, cari işlemler dengesine ilişkin hedefler gerçekçi görülmemektedir. OVP de enerji ithalatının gerek fiyat gerek miktar olarak artacağı tahminin de bulunulmuştur. Ayrıca, 2017 yılında parasal olmayan altın dengesinde ortaya çıkan aşırı bozulmanın, önümüzdeki dönemde sürmeyeceği öngörülmektedir. Bu
gerçekçi öngörülere karşın, jeopolitik sorunların turizm ve ihracat gelirleri üzerine yapabileceği olumsuz etkilerin göz ardı edildiği anlaşılmaktadır. Cari işlemler dengesine ilişkin bu iyimserlik, toplam sabit sermaye yatırımlarında hedeflenen büyüme ile birlikte toplam yurtiçi tasarruf oranının OVP döneminde yükselmesini de beraberinde getirmektedir. 2017 yılında yüzde 25 olarak tahmin edilen yurtiçi tasarruf oranının, 2020 yılında yüzde 26,5 e yükselmesi öngörülmektedir. Tasarruf oranındaki yükselişin hemen hemen tamamı özel kesim tasarruflarındaki yükselmeden kaynaklanmaktadır. Bütçe Dengesi: OVP de 2017 yılında ciddi ölçüde bozulan bütçe dengesinin 2018 ve 2019 yıllarında kontrol altına alınacağı, 2020 yılında ise bütçe açığında belirgin bir iyileşme sağlanacağı öngörülmektedir. 2018 yılında, memur ve emekli maaşlarına yapılan zam oranının düşük tutulması ve yeni vergi düzenlemeleri (MTV, gelir vergisi kurumlar vergisinde) bütçe açığının sınırlı ölçüde küçülmesine katkıda bulunacaktır. Ancak, mahalli idare ve cumhurbaşkanlığı seçimlerinin yapılacağı 2019 yılında faiz dışı harcamaların GSYH ya oranının düşürüleceği varsayımı ile bütçe açığı/gsyh oranının 2018 düzeyinde tutulacağı öngörüsü gerçekçi görünmemektedir. 2017 yılındaki referandumun bütçe dengesinde neden olduğu bozulma dikkate alındığında, benzer bir durumun 2019 yılında da gerçekleşmesi olasılığı oldukça yüksek görünmektedir. TÜFE: OVP, yılsonu TÜFE enflasyonunun 2018 ve 2019 yıllarında kademeli bir düşüş göstererek 2020 yılında yüzde 5 olarak gerçekleşeceğini öngörmektedir. Yüzde 5 yılsonu TÜFE hedefi, OVP ve TCMB nin klasik hedefi haline gelmiştir. Bilindiği gibi OVP hedefleri arasında en yüksek sapma gösteren hedeflerden birisi de yılsonu TÜFE enflasyonudur. 2012-2017 döneminde, başlangıç OVP hedefi yüzde 5,1 olan yılsonu TÜFE, gerçekleşmelere göre yüzde 8,1 olmuştur. Benzer bir durumla 2018-2020 döneminde de karşılaşma olasılığı yüksek görünmektedir. 2017 yılı Eylül ayı TCMB beklenti anketi verileri incelendiğinde, 12 ay sonrası yılsonu TÜFE beklentisinin yüzde 8,35, 24 ay sonrası beklentisinin ise yüzde 7,93 olduğu görülmektedir. Diğer bir ifadeyle, 2018 ve 2019 yılsonu TÜFE beklentisi yüzde 8 civarındadır. Bu beklentiye karşın, OVP hedefi 2018 yılı için yüzde 7, 2019 yılı için ise yüzde 6 dır. Döviz kurlarında OVP beklentilerinin gerçekleşmemesi durumunda, 2019 ve 2020 enflasyon hedeflerinin aşılması yüksek bir olasılık olarak değerlendirilmektedir. Bu noktada, olağanüstü bir gelişme olmaması durumunda, döviz kurlarına ilişkin beklentilerin gerçekleşme olasılığının da oldukça düşük olduğunu belirtmekte yarar görülmektedir. Dolar Kuru: OVP de döviz kurlarına ilişkin bir tahmin verilmemektedir. Ancak, daha öncede belirttiğimiz gibi, dolar ve Türk lirası cinsinden verilen kişi başına gelirden ortalama dolar kuru tahminini hesaplamak mümkün olmaktadır. Buna göre 2017 yılında 3,582 TL. olarak tahmin edilen ortalama dolar kuru, 2018 yılında 3,734 TL., 2019 yılında 3,918 TL., 2020 yılında ise 4,024 TL. olmaktadır. 2018-2020 döneminde ortalama dolar kurundaki yıllık
ortalama artış yüzde 4 civarındadır. Aynı dönemde, yılsonu TÜFE artışı ise yüzde 6 civarındadır. Bu oranlar, Türk lirasının OVP döneminde reel olarak değerleneceği ve enflasyondaki düşüşe katkıda bulunacağını varsaymaktadır. Ayrıca düşük dolar kuru tahmini, dolar cinsinden kişi başı gelirin de yükselmesine katkıda bulunmaktadır. Türk lirası OVP döneminde reel olarak değerlenirken, OVP çelişkili bir şekilde cari işlemler açığı/gsyh oranının gerileyeceğini ve net ihracatın büyümeye katkısının da pozitif olacağını öngörmektedir. 2017 yılı Eylül ayı TCMB beklenti anketi verileri incelendiğinde, 12 ay sonrası için dolar kuru beklentisinin 3,8255 TL. olduğu görülmektedir. Bu değer, OVP de hesapladığımız 2018 yılı ortalama dolar kurundan yüzde 2,3 daha yüksektir. Bilindiği gibi, yüksek cari açık ve dış finansman ihtiyacı yanı sıra, Türkiye nin karşılaştığı jeopolitik olaylar da, döviz kurlarında ciddi oynaklıklar yaratmaktadır. Nitekim OVP lerdeki dolar kurları ile gerçekleşmeler arasında büyük bir farklılaşma söz konusudur. Özellikle, jeopolitik sorunların ciddi boyutlara ulaştığı bir ortamda, dolar kuruna ilişkin iyimser tahminde bulunmak ve bu sayede enflasyon ve dolar cinsinden kişi başına geliri yükseltmek gerçekçi görünmemektedir. İşsizlik Oranı: İşsizlik oranı, OVP hedefleri arasında en gerçekçi ve mütevazı olanıdır. 2018-2020 döneminde istihdam düzeyinin yılık ortalama yüzde 3,7 oranında artacağı ve 2017 yılında yüzde 10,8 olması beklenen işsizlik oranının, 2020 yılında yüzde 9,6 ya gerileyeceği tahmin edilmektedir. Genel Değerlendirme: Yukarıda temel OVP hedeflerine ilişkin yaptığımız değerlendirmeyi kısaca özetlemekte yarar görülmektedir. 2017 yılında GSYH nın beklentilerin üzerinde büyümesinin yarattığı iyimserlikle, 2018-2020 döneminde GSYH büyüme hızı yüzde 5,5 olarak hedeflenmiştir. Genişlemeci maliye politikası ve KGF uygulaması 2017 yılı büyümesine olumlu katkılarda bulunmuştur. 2018-2020 döneminde bu iki katkının da söz konusu olmayacağı dikkate alınırsa, OVP hedeflerinin oldukça iddialı olduğu görülmektedir. 2017 yılında GSYH büyümesi öngörülerin üzerinde gerçekleşmesine karşın, bütçe ve cari işlemler dengesi bozulmuş, enflasyon yükselmiştir. OVP, 2018-2020 döneminde bütçe ve cari işlemler dengesinde iyileşme hedeflerken, enflasyonda da ciddi bir düşüş öngörmektedir. Bu nedenle, OVP nin büyüme hedefi ile diğer hedefler arasında uyumsuzluk söz konusudur. OVP hedefleri belirlenirken, mevcut olumsuz jeopolitik ortamın yanı sıra, dış finansman imkânlarındaki azalış ve maliyetlerindeki yükselişin ekonomiye etkilerinin gerçekçi bir şekilde değerlendirilmediği anlaşılmaktadır. OVP de Türk lirasının reel olarak değerlenmesine yol açan düşük dolar kuru tahmini bunun açık bir göstergesidir. Düşük kur enflasyon hedefinin gerçekleştirilmesine katkıda bulunabilir, ancak diğer hedefler açısından tutarsızlık yaratmaktadır. Bu çerçevede, reel değerlenmeye karşın, dönem boyunca cari işlemler açığı/gsyh oranının gerilemesi ve net ihracatın büyümeye pozitif katkısının sürmesi gerçekçi ve tutarlı görülmemektedir.