Elektrik Piyasasında Serbest Tüketiciler ve Perakende Satış Rekabeti: Rekabet Kurulu nun Serbestleşmenin Önünde Engel Teşkil Eden Uygulamalar ile Olan Sınavı 13. Rekabet Hukuku ve İktisadında Güncel Gelişmeler Sempozyumu 7 Mayıs 2015, İstanbul Ahmet Fatih ÖZKAN
Sunum Planı I. Türkiye de Elektrik Piyasasının Gelişimi ve Perakende Elektrik Satışı Pazarı II. Serbest Tüketiciler ve Sağlayıcı Seçme Hakkı III. Sağlayıcı Seçme Hakkının Sınırlandırıldığı Durumları ve Dağıtım ile Perakende Satış Şirketlerinin Dışlayıcı ve/veya Ayrımcı Uygulamalarını İnceleyen Güncel RK Kararları IV. RK nın Yaklaşımının Perakende Satış Pazarında Rekabetin Sağlanması ve Geliştirilmesi Açısından Değerlendirilmesi
Elektrik Piyasasının Yapısı Üretim İletim Dağıtım Perakende Satış
Elektrik Piyasasının Gelişimi Kaynak: ÖİB (2009), Türkiye Elektrik Dağıtım Sektörü Özelleştirmesi Tanıtım Dökümanı
Elektrik Piyasasının İşleyişi Kaynak: Özkan A.F. (2011), Towards a Fully Liberalised Turkish Electricity Market: Progress and Problems, International Energy Law Review, 29(3), 101-105
Elektrik Dağıtım Bölgeleri ve Dağıtım Özelleştirmeleri Kaynak: Özkan A.F. (2011), Towards a Fully Liberalised Turkish Electricity Market: Progress and Problems, International Energy Law Review, 29(3), 101-105
Kimler Serbest Tüketici? 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu m.3(1)(cc) (i) EPDK tarafından belirlenen elektrik miktarından daha fazla tüketimi bulunan tüketiciler Tüketici limiti her yılın Ocak ayında verilen EPDK kararı ile belirlenmekte 2015 yılı için yıllık 4.000 kwh (ii) İletim sistemine doğrudan bağlı olan tüketiciler Fabrika, sanayi kuruluşları gibi genellikle yüksek miktarda elektrik tüketen tüketiciler (iii) Organize Sanayi Bölgeleri Organize Sanayi Bölgeleri içerisinde yer alan gerçek ya da tüzel kişiler
Serbest Tüketici Limitleri ve Piyasa Açıklık Oranları Kaynak: RK (2015), Elektrik Toptan Satış ve Perakende Satış Sektör Araştırması Raporu
Serbest Tüketiciler ve Sağlayıcı Seçme Hakkı Sağlayıcı seçme hakkı (sağlayıcı değiştirme hakkı) Tüketicilerin, bulundukları dağıtım bölgesinde faaliyet gösteren görevli tedarik şirketi yerine diğer sağlayıcılardan elektrik satın alabilme hakkı En temel getiri: daha düşük fiyatla elektrik satın alabilmek Diğer sağlayıcıların elektrikle birlikte doğal gaz, telekom vb. hizmetleri de paket olarak sunması, Yeşil enerji hassasiyeti ve Diğer saikler nedeniyle de sağlayıcı seçme hakkı kullanılabilir. Rekabetin önemli parametrelerinden biri Perakende elektrik satış fiyatlarının düşmesine, Başta görevli tedarik şirketleri olmak üzere sağlayıcıların maliyet etkinliklerini (x-efficiency) arttırmalarına ve Bölgesel sınırlamalar olmaksızın ülke çapında rekabetçi bir pazar yapısına yol açıyor.
Artan Rekabetle Başa Çıkabilmek İçin Teşebbüslerin Önünde İki Yol Var: Daha düşük fiyatla elektrik satmak, bunun için maliyetleri düşürmek Müşterilere sunulan hizmetlerin kalitesini arttırmak Doğru müşteri yönetim politikaları benimsemek Müşteri memnuniyetine önem vermek Rekabet etmek Serbest tüketicilerin sağlayıcısını seçme haklarını kullanmalarını sınırlamak, geciktirmek veya zorlaştırmak suretiyle geçişleri engellemek Dışlayıcı ve/veya ayrımcı davranışlarda bulunmak suretiyle diğer sağlayıcıların piyasadaki faaliyetlerini zorlaştırmak Rekabeti kısıtlamak
Perakende Satış Pazarında Rekabet Karşıtı Davranışların İncelendiği RK Kararları Kcetaş Başkent / Pamuk Elektrik Başkent / Bordo Elektrik Sakarya Anadolu Yakası Boğaziçi ve Akdeniz Gediz ve AYDEM
RK Kararlarına Genel Bir Bakış Kararlar ağırlıklı olarak dağıtım özelleştirmeleri sonrası verilmiş İlk verilen karar Kasım 2012 tarihli En güncel karar Aralık 2014 tarihli (yayımlanması ise Mart 2015) Önaraştırma kararı şeklinde Kararların hiçbirinde dosya konusu teşebbüslere soruşturma açılmamış, ancak son üç kararda raportörler soruşturma talep etmiş İhlal tespiti yapılmamış Kararlarda dosya konusu teşebbüslerin hakim durumda oldukları kabul edilmiş olsa da, hakim durumlarını kötüye kullandıklarına ya da 4054 sayılı Kanun un 6. maddesini ihlal ettiklerine yönelik bir tespit yok 9(3) maddesi uyarınca ilgili teşebbüslere görüş gönderilmekle yetinilmiş Kurul un yaklaşımının evrildiği dikkat çekici 4054 sayılı Kanun kapsamında herhangi bir sorun oluşturabilecek bir durumun olmadığını ifade etmişken, zaman içerisinde konunun aynı Kanun kapsamında ihlal oluşturabileceğini düşünmeye başlamış
Kayseri ve Civarı Elektrik T.A.Ş. Kararı (01.11.2012 tarihli ve 12-53/1490-518 sayılı) RK ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar Kendi dağıtım bölgesindeki serbest tüketicilere, piyasa fiyatlarının çok altında ve diğer sağlayıcıların kendisi ile rekabet edebilmesine olanak vermeyecek ölçüde düşük (yıkıcı) fiyatlar uygulamak suretiyle diğer sağlayıcıların pazarda büyümelerinin engellenmesi RK nın ihlal yok, sorun da yok yaklaşımı KCETAŞ artan tüketime düşen fiyat biçiminde bir fiyatlama stratejisi izlemiş Üretim şirketi olmadığı için piyasadan aldığı elektriği abonelerine satarken bazı dönemlerde kâr bazı dönemlerde ise zarar etmiş Zarar etmesinin temel nedeni, rakiplerini piyasadan çıkaracak veya potansiyel rakiplerin piyasaya girmesini engelleyecek bilinçli bir fiyatlama stratejisi yerine elektrik alış fiyatlarındaki değişim Sonuç Oybirliğiyle soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi Sektörden bağımsız biçimde rekabet hukuku uygulanmış!
Başkent EDAŞ/Pamuk Elektrik Kararı (06.11.2013 tarihli ve 13-62/857-365 sayılı) RK ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar BEDAŞ ın, Pamuk Elektrik ten elektrik almakta olan bir serbest tüketicinin ödeme yapmamasına rağmen elektriğini kesmeyerek Pamuk Elektrik i zarara uğratması ve kendisiyle aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer alan Enerjisa lehine sağlayıcılar arasında ayrımcılık yapması RK nın ihlal yok, sorun da yok yaklaşımı İlgili serbest tüketici ile Enerjisa arasındaki sözleşme serbest tüketicilerle yapılan ve pazarlığa dayalı bir ikili anlaşma değil Enerjisa görevli tedarik şirketi sıfatıyla ilgili tüketiciye düzenlenen tarifeler üzerinden perakende elektrik satışı yapmakta BEDAŞ ın ilgili müşterinin Enerjisa nın serbest tüketici portföyüne dahil edilmesi sonucunu doğuracak biçimde elektrik kesme ve sayaç okumama gibi bir amacını gösteren herhangi bir belge bulunmamakta Sonuç Oybirliğiyle soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi -> 4054 sayılı Kanun kapsamında bir rekabetçi endişe olmak yerine, EPDK mevzuatından kaynaklanan bir uyuşmazlık!
Başkent EDAŞ/Bordo Elektrik Kararı (25.06.2014 tarihli ve 14-22/426-190 sayılı) RK ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar Bordo Elektrik in serbest tüketici portföyüne kaydedilmesi amacıyla yapılan başvuruların BEDAŞ tarafından çeşitli gerekçeler öne sürülerek reddedilmesi, geçiş yapan tüketicilerin ise Enerjisa tarafından bilgilendirme notları adı altında usulsüz elektrik kullanımı, elektrik kesme vb. birtakım tehditlere maruz bırakılması RK nın sorun var ama nedeni geçiş süreci yaklaşımı Geçişlerde aksamaların olduğu doğru ama geçiş süreçleri elektronik ortamda yönetildiğinden ve sistem de eski bir yazılım ile çalıştığından geçiş sürecinde yazılım kaynaklı hatalara makul yaklaşılmalı İddia edilen bilgilendirme notları başka sağlayıcılara geçiş yapan serbest tüketicilere sistematik olarak gönderilmemiş, sadece sayaç okuma anında sözleşmesi bulunmayan tüketicilerle sınırlı tutulmuş, başka sağlayıcılarla sözleşmesi bulunan tüketicilere böyle bir notun gitmiş olmasının nedeni ise olsa olsa sistemdeki bir hata veya aksaklıktan kaynaklanabilir Sonuç Oybirliğiyle soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi -> Suç, PMUM altyapısına bağlı bilgisayar yazılımlarına bağlanmış!
Sakarya EDAŞ Kararı (06.11.2013 tarihli ve 13-62/856-364 sayılı) RK ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar SEPAŞ ın, SEDAŞ ın tüketici bilgilerine erişiminin mümkün olması, bu durumun diğer sağlayıcıların tüketicilere erişimini ve rekabet edebilmelerini güçleştirmesi, SEPAŞ ın perakende satış pazarında tüketicileri kendisiyle ile sözleşme yapmaya yönlendirmesi, SEPAŞ ın indirimlerinin şikayetçi teşebbüsün ve diğer sağlayıcıların indirimlerinin oranla düşük kalması RK nın ihlal olabilir ama delil yok yaklaşımı SEPAŞ ın tüketicilerin sağlayıcısını seçme haklarını engelleme ve diğer sağlayıcıları rekabette dezavantajlı duruma düşürmeye yönelik davranışları 4054 sayılı Kanun un ihlali olarak nitelendirilebilir Yapılan yerinde incelemelerde şikayet konusu iddiaları destekleyebilecek nitelikte somut herhangi bir bulguya ulaşılamamıştır Serbest tüketicilere yönelik fiyat oluşumu karmaşık bir süreç, ikili anlaşmalar sonucu belirleniyor Sonuç Oybirliğiyle soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi -> RK ikili anlaşmaların pazarlık esasına dayandığını varsaymış!
Anadolu Yakası EDAŞ Kararı (22.10.2014 tarihli ve 14-42/761-337 sayılı) RK ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar Serbest tüketici limitini aşan tüketicilere bildirim yapılarak 30 gün içerisinde itiraz etmemeleri durumunda otomatik olarak AYEPAŞ ın serbest tüketici portföyüne geçirilmesi Raportörler soruşturma talep etmiş RK nın ihlal aşamasına gelinmiş, delil de var, ama topu EPDK ya atalım yaklaşımı Onayları alınmaksızın, pazarlık olanağı verilmeksizin veya herhangi bir sözleşme yapılmaksızın AYEPAŞ tarafından serbest tüketici limitini geçen tüketicilerin tek taraflı ve sistematik olarak AYEPAŞ ın serbest tüketici portföyüne aktarıldığına yönelik emareler var Sağlayıcısını seçme hakkını kullanan veya kullanmak isteyen serbest tüketicilerin (AYEPAŞ a geçiş dışındaki) talepleri AYEDAŞ tarafından çeşitli gerekçelerle geciktirilmiş veya haksız olarak reddedilmiş Sonuç Oyçokluğuyla soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi EPDK nın yetkileri ve konuyla ilgili mevcut soruşturması gerekçe gösterilerek 9(3) kararı verildi
Boğaziçi EDAŞ ve Akdeniz EDAŞ kararı (22.10.2014 tarihli ve 14-42/762-338 sayılı) RK ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar BOEPAŞ ın serbest tüketicileri habersiz bir biçimde kendi portföyüne geçirmesi, BOEDAŞ ın sözleşmelere aracılık ederek tüketicileri BOEPAŞ a yönlendirmesi, AEPAŞ ın tüketicilere zorla uzun dönemli ve tüketicinin aleyhine hükümler içeren ikili anlaşmalar imzalatmaya çalışması Raportörler soruşturma talep etmiş RK nın ihlal aşamasına gelinmiş, delil de var, ama topu EPDK ya atalım yaklaşımı BOEPAŞ ve AEPAŞ ın serbest tüketici portföylerinin, şirket performansları ile açıklanamayacak ve pazarın normal koşullarına aykırı olarak bloklar halinde, çok hızlı bir biçimde ve diğer sağlayıcılarla kıyaslanamayacak derecede genişlemiş -> nedeni dosya konusu davranışlar Pek çok iddiaya ilişkin bilgi ve belge var Sonuç Oyçokluğuyla soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi EPDK nın yetkileri ve konuyla ilgili mevcut soruşturması gerekçe gösterilerek 9(3) kararı verildi
Gediz EDAŞ ve AYDEM kararı (03.12.2014 tarihli ve 14-47/860-390 sayılı) RK ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar Önceki kararlardaki iddialar + tüketicilerin GEPAŞ elemanları tarafından ziyaret edilip sağlayıcılarını seçme hakkını kullanmaktan vazgeçirilmeye çalışılması ve diğer sağlayıcılar hakkında karalamalar yapılması, tüketicilerin mükerrer faturaya maruz bırakılması, süresi 2-3 yılı bulan ikili anlaşmaların imzalatılmaya çalışılması, önerilen ile verilen indirimlerin farklı olması Raportörler soruşturma talep etmiş RK nın ihlal aşamasına gelinmiş, delil de var, ama topu EPDK ya atalım yaklaşımı İlgili teşebüslerin pazar payları çok artmış, geçiş talepleri reddedilmiş Dağıtım şirketi bünyesinde bulunan ve sayaç okuma, elektrik kesme, arıza bakım gibi dağıtım faaliyetleri kapsamında görevlendirilen personel; pazarlama, müşteri ziyareti ve sözleşme yapma gibi görevli tedarik şirketlerinin yapması gereken faaliyetlerde çalıştırılmış ve bu faaliyetlerdeki performansları için de bu çalışanlara prim ödenmiş Sonuç Oyçokluğuyla soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi EPDK nın yetkileri ve konuyla ilgili mevcut soruşturması gerekçe gösterilerek 9(3) kararı verildi
RK nın Yaklaşımının Değerlendirilmesi-1 İhlal yok, sorun da yok yaklaşımı KCETAŞ, BEDAŞ/Pamuk Elektrik Sorun var ama nedeni geçiş süreci yaklaşımı BEDAŞ/Bordo Elektrik İhlal olabilir ama delil yok yaklaşımı SEDAŞ İhlal aşamasına gelinmiş, delil de var, ama topu EPDK ya atalım yaklaşımı AYEDAŞ, BOEDAŞ ve AEDAŞ, GEDAŞ ve AYDEM -> RK tarafından meselenin öneminin kavranmış, ancak henüz harekete geçilmemiş olduğu anlaşılıyor
RK nın Yaklaşımının Değerlendirilmesi-2 Kararlarda kullanılan ibareler iddialı değil 4054 sayılı Kanun un 6. maddesi kapsamında değerlendirilebilecek nitelikteki uygulama ve davranışlar hakim durumunun kötüye kullanılması anlamına gelebileceği pazarın rakip şirketlere kapanması sonucunu doğurabileceği rakip tedarik şirketlerinin rekabet edebilmelerini kısıtlayabileceği elektrik perakende satış pazarındaki rekabeti sınırlayıcı etki doğurabileceği Normalde ihlal kararlarında daha kesin ifadeler yer almakta TÜPRAŞ ın fiyatlandırma ve sözleşmelere ilişkin uygulamaları yoluyla hakim durumunu kötüye kullandığına, bu suretle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un 6. maddesini ihlal ettiğine OYÇOKLUĞU ile... karar verilmiştir. ÇEAŞ ın 4054 sayılı Kanun un 6. maddesi bağlamında hakim durumunu kötüye kullandığı... sonucuna ulaşıldığından ÇEAŞ a... idari para cezası verilmesine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
RK nın Yaklaşımının Değerlendirilmesi-3 Sağlayıcı seçme hakkının önemi göz ardı edilmiş Sağlayıcı seçme hakkının sınırlandırılması, birinci derecede rekabetten beklenen amacı ortadan kaldırmaktadır Geçiş dönemi iddiası Sistemdeki yazılımsal hatalar veya altyapısal eksiklikler belki, ancak sistematik rekabet karşıtı davranışlar geçiş dönemi ile açıklanamaz! Topun EPDK ya atılması EPDK nın müdahalesi ne zaman gerçekleşecek? Bu müdahale sonucu 4054 sayılı Kanun a aykırılık ya da oluşan sosyal refah kaybı giderilebilecek mi? Danıştay içtihadlarına aykırılık ve kararların iptali riski! Hani bir piyasanın düzenlemeye tabi olması o piyasadaki rekabet karşıtı davranışları 4054 sayılı Kanun un kapsamı dışına çıkarmazdı? İhlalin bulunmadığının hiçbir kuşkuya yer verilmeyecek bir biçimde ortada olması gerekmiyor muydu?
RK nın Yaklaşımının Değerlendirilmesi-4 9(3) kararı ne kadar isabetli? Serbestleşmenin önünde engel teşkil eden uygulamalar! İlgili pazar ve yaşanacak olası sosyal refah kaybı çok büyük! Teşebbüsler davranışlarını meşrulaştırma uğraşındalar! Dağıtım ve perakende satışı dikey bütünleşik olarak devraldık İhale bedelini kendi dağıtım bölgelerimizdeki müşteriler için de ödedik Müşteri bilgilerini biz iyileştirdik, güncelledik, başkaları ile paylaşmayız Müşteri portföylerimizi başka sağlayıcılarla paylaşırsak zarara uğrarız ve sektör de bir darboğaza girer Perakende satış pazarında rekabet olmasın mı? Teşebbüsler tarafından istenen aslında ilgili pazarın rekabete kapanması veya rekabet kurallarının uygulanmasından muaf tutulması Müşterilerin çoktan kapatıldığını düşünürsek ileride serbest tüketici limiti sıfıra indirilse dahi rekabetten beklenen faydalar gerçekleşecek mi? O zaman 4628 ve 6446 sayılı Kanunlar neden çıkarıldı?
RK nın Yaklaşımının Değerlendirilmesi-5 Karşı oylar takdire şayan! Reşit Gürpınar: [Ç]oğunluk, olayımızda şikayet konularını görevimizde görmediğimizden soruşturma açmıyoruz ve gereği yapılmak üzere EPDK na gönderiyoruz diyebilirse de, buna karşılık bizde haklı olarak madem konuyu Rekabet Kurulunun görev alanında görmüyorsanız neden 9/3 maddesine göre görüş gönderiyorsunuz diye sorarız. Tahir Saraç: Kararda zikredilen serbestleşmenin önündeki engel ifadesi de esasen rekabetin sınırlandığının açık göstergesidir... Şu halde Kurulun bir yandan ihlalin bulunduğunu hem açık hem de örtülü olarak kabul ederken, bunu soruşturma konusu yapmamasının çelişkili olduğu düşünülmektedir. O halde RK ne yapmalı? Serbestleşmenin önünde engel teşkil eden uygulamalar savının arkasında durmalı Henüz çok yeni olan özelleştirme ve ayrıştırma süreçlerinin ortaya çıkardığı geçiş dönemi belirsizlikleriyle geçiştirilen rekabet karşıtı davranışların kalıcı bir duruma dönüşmemesi için 4054 sayılı Kanun kapsamında soruşturma açmalı İhlal durumunda yaptırım uygulamalı ve ihlal var, işte bu da yaptırımı yaklaşımına geçmeli