Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Ormanlar ve Ormancılık Teşkilatı (2004)

1 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Ormanlar ve Ormancılık Teşkilatı (2004) İsmail BELEN Orman Yüksek Mühendisi 1 Giriş Dünya kara alanının yaklaşık %30 2 u (3 870 milyon ha) ormanlarla kaplıdır 3. Kişi başına ortalama 0,6 hektar orman düşmektedir. 187 milyon hektar plantasyon (ağaçlandırma alanı ) bulunmaktadır. Ormanların önemi, son yıllarda çevresel sorunlarla orantılı olarak daha da artmış, küresel ısınma, iklim değişikliği, biyolojik çeşitlilik, çölleşme ile mücadele gibi konular uluslar arası gündemi meşgul eder hale gelmiştir. Orman kaynaklarının yönetimi ve sürdürülebilir şekilde kullanılması, uygun şekilde organize edilmiş ormancılık örgütlerini gerekli kılmıştır. Zaman içersinde ülkeler birbirlerindeki örgütlenmelerden etkilenmişlerdir, bu etkileşim halen de devam etmektedir. Bu çalışmada; bazı ülke ve organizasyonlardaki ormancılık örgütleri incelenmiştir. 1. Birleşmiş Milletlerde Ormancılık Birleşmiş Milletler Teşkilatında ormancılık konusunu iki bölüme ayırarak incelemek gerekmektedir.bunlar; a. BM Çevre ve Kalkınma Süreci, b. Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Teşkilatı, 1.1.BM Çevre ve Kalkınma Konferansı Süreci 1992 yılında Rio da yapılan BM Çevre ve Kalkınma Konferansı ında, bütün orman tipleri için sürdürülebilir yönetim kavramı kabul edilmiş, gelişen süreç içersinde, 1 AGM Planlama Dairesi Başkanı 2 Orman tanımı çeşitli ülkelere göre değişiklik göstermektedir. FAO standartları kabul edildiğinde ülkemizdeki alanların yarısından fazlası orman tanımının dışında kalmaktadır. Bu çalışmada FAO nun rakamları esas alınmıştır. Orman Genel Müdürlüğü tarafından, Avrupa Birliği üyeliği de dikkate alınarak, dünya genelinde kabul edilen tanımların uyarlanması çalışmalarına başlanmıştır. 3 State of The World s Forest 2001, FAO, Rome, 2001

2 1995 yılında Birleşmiş Milletler Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonunca (CSD), görevi sadece hükümetler arasında yürütülmekte olan ormancılık müzakerelerini takip etmek olan Hükümetlerarası Ormancılık Paneli (IPF) tesis edilmiştir. Birleşmiş Milletlerde Ormancılık Birleşmiş Milletler Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu Uzmanlık Teşkilatı BM Gıda ve Tarım Teşkilatı (FAO) Uluslararası Sözleşmeler Çevre ve Kalkınma Konferansı Süreci(1992) İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Hükümetlerarası Ormancılık Paneli (1995) Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi BM Çölleşme İle Mücadele Sözleşmesi Hükümetlerarası Ormancılık Formu (1997) CITES Sözleşmesi Birleşmiş Milletler Ormancılık Formu (2000) Uluslar Arası Tropikal Kereste Anlaşması (ITTA) Şekil 1. Birleşmiş Milletlerde Ormancılık (Genel) 1997 deki son oturumunda IPF, ulusal ormancılık programları, orman kaynakları envanteri, kriter ve göstergeler, geleneksel ormancılık bilgi ve deneyimleri ve ormansızlaşmanın nedenlerinin belirlenmesi gibi küresel ormancılıkla ilgili temel hususları kapsayan 12 program elementini kapsayan 100 den fazla faaliyet önerilerini Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonuna sunarak misyonunu tamamlamıştır. 1997 yılında Birleşmiş Milletler Genel Kurulu Özel Oturumunda IPF önerileri kabul edilerek sürdürülebilir ormancılık konusunda yürütülen bu küresel diyalogun devam ettirilmesi ve IPF sürecinde askıda kalan ve sonuçlandırılamayan mali, teknoloji transferi, ticaret ve çevre, kuruluşlar ve yasal enstrümanlar gibi ormancılık konuları ile ilgili diyalogun sürdürülmesi amacıyla, Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu altında Hükümetlerarası Ormancılık Formu (IFF) kurulması ve 2000 yılında CSD ye rapor vermesi öngörülmüştür.

3 Ekim 2000 de Birleşmiş Milletler Ormancılık Formu (UNFF) oluşturulmuş ve hükümetler arası çalışmaların bu form kanalıyla yürütülmesi kararlaştırılmıştır. Bunlardan başka, Birleşmiş Milletler tarafından kabul edilen uluslararası anlaşmalar yoluyla da ormancılık global kamuoyunun gündeminde kalmaya devam etmektedir. Bu anlaşmalar; a. İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi, b. Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi, c. BM Çölleşme İle Mücadele Sözleşmesi, d. Nesli Tehlikede Olan Yabani Bitki ve Hayvan Türlerinin Uluslar Arası Ticaretine İlişkin Sözleşme (CITES) e. Uluslar Arası Tropikal Kereste Anlaşması (ITTA) 1.2. BM Uzmanlık Kuruluşu (FAO) Gıda ve Tarım Teşkilatı (The Food and Agriculture Organization of the United Nations- FAO) Birleşmiş Milletlerin ormancılık konusundaki uzmanlık kuruluşudur. FAO, 1945 yılında kurulmuş olup şu anda 183 ülke ve 1 birlik (Avrupa Birliği) üyesidir. Temel olarak; Tarım, orman, balıkçılık ve kırsal kalkınma bölümleri (Genel Müdürlükleri) bulunmaktadır. FAO Ormancılık 4 bölümü merkezi şu şekilde (Şekil 2) yapılanmıştır. 4 http://www.fao.org/forestry/foris/webview/forestry2/

4 Şekil 2. Birleşmiş Milletlerde Ormancılık (FAO) Genel Müdür Genel Müdür Ofisi Ormancılık Bilgi ve İşbirliği Ünitesi Ormancılık Programları Koordinasyon Ünitesi Ormancılık Politikası ve Planlama Müdürlüğü Orman Ürünleri Müdürlüğü Orman Kaynakları Müdürlüğü Ormancılık Planlama ve İstatistik Bölümü Ormancılık Politika ve Kuruluşları Bölümü Üretim, Ticaret ve Pazarlama Bölümü Asli ve Tali Orman Ürünleri Kullanımı Bölümü Orman Kaynakları Geliştirme Bölümü Orman Koruma, Araştırma ve Eğitim Bölümü 2. Avrupa Birliğinde Ormancılık 1995 yılında Finlandiya, İsveç ve Avusturya nın katılımıyla Avrupa Birliği için ormancılık sektörü daha da önemli hale gelmiştir. 15 üyeli Avrupa Birliğini dikkate alacak olursak, bölgenin üçte biri ormanlarla kaplıdır. Ormanların %7 i İsveç, Finlandiya, Fransa ve Almanya da bulunmaktadır 5. Avrupa Birliğinin organları Avrupa Komisyonu nda yer almaktadır. Avrupa Komisyonu Genel Müdürlükler halinde yapılandırılmıştır. Avrupa Komisyonuna ait web sitesinde 6 yapılan incelemede 22.09.2013 tarihi itibariyle 24 Genel Müdürlüğün olduğu görülmüştür. Bu Genel Müdürlüklerden her hangi biri doğrudan ormanlarla ilgili değildir. Ormanla ilgili konular aşağıdaki genel müdürlüklerce müştereken takip edilmektedir. a. DG ((Directorate General) Trade- Ticaret b. DG VI- Agriculture- Tarım. c. DG XI- Environment- Çevre d. DG XVII- Energy-Enerji 5 State of The World s Forest 2001, FAO, Rome, 2001 6 www.eu.int

5 Avrupa Birliği ülkelerinde yürütme organları için yeknesak olarak düzenlenmiş bir yapı yoktur. Her ülkenin Bakanlık ve Genel Müdürlüklerinin farklı şekilde, kendi tarih, gelenek ve ihtiyaçlarına göre düzenlendiği görülmektedir. Ormancılık konusunda da aynı durum söz konusudur. İnternet üzerinden ulaşabildiğimiz kaynaklarda bu durum net bir şekilde görülmektedir. 2.1. Finlandiya 7 Finlandiya nın yaklaşık ¾ ü ormanlarla kaplıdır. (23 milyon hektar). İhracat gelirlerinin ¼ ü orman ürünlerinden elde edilir. Ormanlık alanların %7.6 sı koruma statüsündedir. Ormanların %61 i, 440.000 den fazla orman sahibi ne, özel mülkiyete aittir. Finlandiya da orman teşkilatı Tarım ve Orman Bakanlığı bünyesindedir. Bakanlık şu bölümlerden (Genel Müdürlüklerden) oluşmaktadır: a) Ormancılık b) Balıkçılık ve Avcılık c) Gıda ve Sağlık d) Kırsal Alan ve Doğal Kaynaklar 2.2. Hollanda 8 Hollanda nın ormancılık teşkilatı Tarım, Doğa Yönetimi ve Balıkçılık Bakanlığı bünyesinde bulunmaktadır. Hollanda nın %10 u (335.000 ha) ormanlıktır. Ormancılık Ana Planında, gelecek 25 yılda, yıllık 3.000 hektar ağaçlandırma ile 75.000 ha ağaçlandırma yapılması planlanmaktadır. Ülkede kullanılan orman ürünlerinin sadece %10 u burada üretilmekte, kalan kısmı ithal edilmektedir. 2.3. Avusturya 9 Avusturya ormancılık teşkilatı, Tarım,Ormancılık, Çevre ve Su Yönetimi Bakanlığı bünyesinde yer almaktadır. Bu ülkede toplam 3.886.000 hektar (%47) orman alanı bulunmaktadır. Kişi başına düşen orman alanı 0.5 hektardır. 7 www.mmm.fi 8 http://www.minlnv.nl/inm/ 9 http://webred.lfrz.at

6 2.4. İspanya 10 İspanya da 14,370,000 hektar ormanlık alanı olup, ülke kara alanının % 28.8 ine tekabül etmektedir. Kişi başına düşen ormanlık alan 0,4 hektardır. Bakan Ofisi Bakan Su ve Kıyı Yönetimi Devlet Sekreteri Çevre Genel Sekreteri Teknik Destek Çevre Alt Sekreteri Doğa Koruma Genel Müdürlüğü Yangınla Mücadele Dairesi Kırsal Kalkınma Dairesi Ağaçlandırma Erozyon Dairesi Orman İşletmeleri Dairesi Milli Parklar Genel Müdürlüğü Çevresel Nitelik ve Etki Değ. Gen. Müd. Şekil 3. İspanya da Orman Teşkilatı 3. Başka Ülkelerden Örnekler Ormancılık konusunda Avrupa Birliği dışında başka ülkelerde görülen organizasyon yapılarına göz atıldığında hemen hemen aynı durumlarla karşılaşıldığı görülecektir. 3.1. Japonya 11 Japonya da 24 milyon hektar orman alanı vardır, ülkenin %64 ü ormanlarla kaplıdır. Kişi başına düşen orman alanı 0,2 hektardır. Şu ana kadar yapılan toplam ağaçlandırma miktarı yaklaşık 11 milyon hektardır. Japonya da ormancılık teşkilatı Tarım, Orman ve Balıkçılık Bakanlığı bünyesinde bulunmaktadır. Bu bakanlık, Ocak 2001 de çıkarılan Gıda, Tarım ve Kırsal Alanlar Temel Yasası na göre yeniden düzenlenmiştir. 10 Yeşil Mavi, Orman Bakanlığı Milli Parklar ve Av-Yaban Hayatı Genel Müdürlüğü Teknik Bülteni, Mayıs-Haziran 2002, Yıl 2, Sayı 7 11 www.maff.go.jp

7 Tarım, Orman ve Balıkçılık Bakanlığı temel olarak üç bölüme ayrılmıştır. Bunlar; a) Bakanlık Merkez Teşkilatı b) Araştırma Birimi c) Uygulama Birimleri nden oluşmaktadır. Merkez Teşkilatında; a) Bakanlık Sekreterliği (Müsteşarlık) b) Genel Gıda Politikası Bürosu (Daire Başkanlığı) c) Tarımsal Üretim Bürosu d) Yönetim Geliştirme Bürosu e) Kırsal Kalkınma Bürosu bulunmaktadır. Araştırma Birimi olarak; a) Tarım, Ormancılık ve Balıkçılık Araştırma Konseyi yer almaktadır. Araştırma ve test merkezi olarak görev yapmaktadır. Uygulama(Bağlı ) Birimleri a) Gıda Genel Müdürlüğü, b) Orman Genel Müdürlüğü (Orman ürünleri (tali )sanayi, kereste sanayi, ormancılık uygulamaları, orman koruma, dağ köyleri,ulusal ormanlar) c) Balıkçılık Genel Müdürlüğü 3.2. Amerika 12 Amerika Birleşik Devletlerinde kişi başına düşen orman alanı 0,8 hektardır. Yapılan ağaçlandırma miktarı 16 milyon hektardır. Amerikan ormancılık teşkilatı, Birleşik Devletler Tarım Departmanına bağlıdır. Ulusal ormanlardaki kamu arazileri ve otlaklıkların(meraların) yönetiminden sorumludur. Aynı zamanda konusunda dünyadaki en büyük araştırma kuruluşudur. Bu yapısıyla eyaletlerdeki orman teşkilatlarına ve özel ormancılık şirketlerine teknik ve ekonomik destek sağlar. Amerikan Orman Servisi (The U.S. Department of Agriculture Forest Service), kongre tarafından, 1905 yılında, insanlara kaliteli su ve kereste temin etmek amacıyla kurulmuştur. Ancak zamanla kamuoyunun orman ve meralardan beklentileri değişmiştir. 12 www.fs.fed.us

8 Amerikan Orman Teşkilatı; ülkemiz ormancılığına (Orman Genel Müdürlüğü ne) benzer şekilde dört kademeye ayrılmış durumdadır. Bunlar; (Ranger District) Koruma Bölgeleri (Orman İşletme Şefliği) 600 den fazla koruma bölgesi (şeflik) vardır. Her şeflikte 10-100 arasında personel çalışır. Şeflik alanları, 20.000-400.000 hektar arasında değişir. Arazide yapılan bir çok uygulama (yol, kamp,kesim, yaban hayatı vs.) şeflikler tarafından gerçekleştirilir. (National Forest) Ulusal Orman- (Orman İşletme Müdürlüğü) 155 adet ulusal orman ve mera vardır. Her ulusal orman değişik sayılarda işletmelere (ranger district-işletme şefliği) ayrılmış durumdadır. Ulusal ormanların yöneticisi orman denetçisi, orman müfettişi ismiyle anılır. İşletme şeflikleri ulusal ormanlara bağlı olarak çalışır. Ulusal orman denetçilerinin iş yerleri müfettiş ofisi diye isimlendirilir, bu ofisler şeflikler arası ilişkileri düzenler, bütçelerini onaylar, gerektiğinde teknik destek sağlar. Region (Bölge) 1 den 10 a kadar numaralanmış 9 bölge vardır. (Bölgelerden 7 numaralısı birkaç yıl önce kapatılmıştır) Bölgeler, genellikle birkaç eyaleti kapsayan geniş coğrafik alanlardır. Sorumlu ormancı, bölgesel ormancı şeklinde isimlendirilir. Bir bölgede görev yapan ulusal ormancılar, bölge ormancısına bağlı olarak çalışır. Bölge ormancıları, ulusal ormanlar arasındaki ilişkileri düzenler. National Level (Ulusal Ölçek-Genel Müdürlük) Yaygın olarak Washington Ofisi şeklinde isimlendirilir, tüm ormanlardan sorumlu personele (Genel Müdüre) Chief denmektedir. Chief, federal bir memurdur ve Tarım Bakanlığı; Doğal Kaynaklar ve Çevre Müsteşarına bağlıdır. Genel Müdürlük, genel politikaların yürütülmesinden, teşkilatın yönetilmesinden sorumludur, Başkanlık Yönetimi ile birlikte çalışır.

9 3.3. Avustralya 13 Avustralya da 154 milyon hektar orman alanı (%20,1) bulunmaktadır. Kişi başına düşen orman alanı 8,3 hektardır. Avustralya Orman Teşkilatı, Tarım-Balıkçılık ve Ormancılık Bakanlığı bünyesinde bulunmaktadır. Bakanlığın yapısı aşağıdaki gibidir. Şekil 4. Avustralya Ormancılık Teşkilatı Vali Bakan Bakan Yardımcısı Bakan Yardımcısı Planlama Sevisi Doğal Kaynak Planlama Kırsal Politika ve Gelişim Ürün Güvenliği, Bitki ve Hayvan Sağlığı Tarım ve Kaynak Ekonomisi Bürosu Balıkçılık ve Ormancılık Gıda ve Tarım Pazar ve Biyogüvenlik Karantina ve Güvenlik Servisi Kırsal Bilimler Bürosu 4. Sonuç ve Değerlendirme a. Ülkemiz sahip olduğu ormanlık alanlar ve kişi başına düşen ormanlık alan bakımından dünya ve Avrupa Birliği ortalamalarının altındadır. Tablo 1. Dünya-Avrupa ve Türkiye Orman Parametreleri 14 Parametre Dünya Avrupa (15 Ülke) Türkiye Toplam Alan (000 ha) 13 063 900 313 187 76 963 Ormanlık alan (000 ha) 3 869 455 115 685 10 225 Ormanlık Alan Yüzdesi 29,6 36,9 13,3 Kişi Başına Düşen Orman ( ha) 0,6 0,3 0,2 13 www.affa.au 14 The State of the World s Forest 2001, FAO, 2001.

10 b. Birleşmiş Milletlerde orman konusu Gıda ve Tarım Teşkilatı(FAO) içersinde yer almaktadır. Ayrıca Birleşmiş Milletler Ormancılık Formu (UNFF) da bulunmaktadır. UNFF hükümetler arasında politika belirleme, FAO ise teknik ve uzmanlık bazında uygulama birimi olarak kabul edilebilir. c. Avrupa Birliğinin uygulama birimleri olan Avrupa Komisyonu Genel Müdürlüklerinde Ormancılık la ilgili münhasır bir genel müdürlük bulunmamaktadır. Ormancılık konuları, ticaret, tarım, çevre ve enerji genel müdürlüklerince beraberce takip edilmektedir. d. İnceleme yapılan Avrupa Birliği üyesi ülkelerde müstakil bir orman bakanlığı bulunmamaktadır. Dünyanın başka ülkelerinde de hemen hemen aynı durum söz konusudur. Tablo 2. Orman Teşkilatları Ülke Birleşmiş Milletler Finlandiya Hollanda Avusturya İspanya Fransa Japonya Amerika Avustralya Bakanlık Gıda ve Tarım Teşkilatı Tarım ve Orman Bakanlığı Tarım, Doğa Yönetimi ve Balıkçılık Bakanlığı Tarım,Ormancılık, Çevre ve Su Yönetimi Bakanlığı Tarım Bakanlığı Tarım Bakanlığı Tarım, Orman ve Balıkçılık Bakanlığı Tarım Bakanlığı Tarım-Balıkçılık ve Ormancılık Bakanlığı e. Ülkemizde yapılan son düzenlemeler ile Orman ve Çevre Bakanlıkları birleştirilerek Çevre ve Orman Bakanlığı ismini almış, bakanlığın taşra teşkilatı bölgesel teşkilat yerine il teşkilatı haline dönüştürülmüştür. En son kamuoyuna sunulan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı nda teşkilatımızla ilgili yeni düzenlemeler öngörülmektedir. Buna göre; 1. Çevre ve Orman Bakanlığının taşra teşkilatı olmayacaktır. 2. Bakanlığa ait fidanlıklar, mesire yerleri, milli parklar belediyelere veya il özel idarelerine teslim edilecektir.

11 3. Bakanlık ana hizmet birimleri (AGM, ORKÖY, MPG, ÇED vs.) varlıklarını sürdürse bile, taşra teşkilatı ile bir bağlantısı olmayacağı için buralarda Genel Müdür Yardımcılığı ve Daire Başkanlığı kadroları bulunmayacaktır. f. Bu konudaki şahsi düşünce ve önerilerimi şöyle sıralayabilirim: 1. Temel olarak hizmetin görüldüğü yere yetkinin verilmesi fevkalâde olumlu bir yaklaşımdır. Bir köye çeşme yapılması veya ağaç dikilmesi için Ankara ya gelmek zorunda kalınması ülkemizin kalkınmasında büyük bir handikap oluşturmaktadır. 2. Ancak ormancılık faaliyetleri işin tabiatı gereği diğer bir çok kamu hizmetinden farklıdır. Hastaneleri belediye veya özel idareye devretmek mümkündür, hizmet sadece hastane ile sınırlıdır, herkesin ilgi ve desteğini çekmektedir. Okullar yine öyledir. Doğal olarak insanlar okul ve eğitimle ilgilenmekte, gelişmeleri takip etmektedir. 3. Ormancılık faaliyetleri genelde kırsal kesimde yürütülen, kimsenin dikkatini çekmeyen, ancak yangın olduğunda, sel olduğunda, çığ düştüğünde gündeme gelen çalışmalardır. Taşrada uzun yıllar görev yaptığım için iyi biliyorum, zannediyorum herkes aynı şeyi teyit edecektir, küçük bir ilçede bile kaymakam veya belediye başkanı çok nadiren araziye çıkar. Ancak canı piknik yapmak isterse veya özel ilgisi varsa şöyle bir dolaşıp gelir. 4. Bugün ağaçlandırma çalışmalarına ilgisiyle tanınan mülki idare amirleri için bile çalışılacak alanlar şehrin hemen etrafı, insanların görebileceği yerlerdir. Bunu sadece bir tespit amacıyla söylüyorum, belki de haklılar. Orman teşkilatının yoğun şekilde faaliyet gösterdiği üst havzalar genel olarak kamuoyunun ilgisini çekmemektedir. Maliyeti oldukça yüksek ancak getirisi uzun vadeli olan ormancılık faaliyetlerinin göz ardı edilmesi kuvvetle muhtemeldir. 5. Tasarıda belediyelere devredilmesi düşünülen orman fidanlıkları kamuoyunda yanlış şekilde algılandığı gibi sadece süs bitkisi üretmemektedir. Hatta süs bitkisi üretimi genel üretim içinde yüzde bir bile değildir. Burada üretilen fidanlar yüksek rakımlarda bulunan ağaçlandırma alanlarında kullanılmaktadır. Aynı bakanlığın farklı birimlerinde bile zaman zaman yetki karmaşası ve koordinasyonsuzluklar yaşanırken belediyelere veya il özel idarelerine devredilen fidanlıkların yönetimi problem çıkarabilecek, bundan da hizmetler olumsuz yönde etkilenebilecektir.

12 Netice olarak şunu söylemek mümkün, tabi ki bu haliyle düşünülen kanun henüz bir tasar, Meclis e bile sevk edilmedi. Zamanla bir çok bölümü gözden geçirilecek belki yeniden yazılacak. Bana göre orman teşkilatı ile ilgili bölümleri de tekrar gözden geçirilmeli.