Verimlilik Genel Müdürlüğü 5. Verimlilik Kongresi Bilkent Otel, 2015 / Ankara 1
ÜLKEMİZDE KAMUDA STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİNİN GELİŞİMİ 2000 li yıllarda Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel ihtisas Kurulu Raporu stratejik yönetimin ilk dile getirildiği ilk resmi belgedir. Bu belgede önerilerden biri, kamu idarelerinin stratejik plan hazırlamasına yöneliktir. Stratejik yönetimin uluslararası kuruluşlarla yapılan çalışmalarda ilk kez gündeme gelmesi 12 Temmuz 2001 tarihinde Dünya Bankası ile imzalanan 1.Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredi Anlaşması(PEPSAL-1) ve 20 Ağustos 2001 tarihinde yayımlanan Kamu Harcamaları ve Kurumsal Gözden Geçirme Raporu(PEIR) dır. PEPSAL ın içerdiği taahhütlerden biri kamu yönetimi reformu kapsamında yapılması öngörülen Kamu Harcama Yönetimi:Bütçe Reformu dur. Reformun önemli aşamalarından biri, kamu kurumlarında politika oluşturma kapasitesinin güçlendirilmesi ve stratejik planlama uygulamasının başlatılmasıdır. 2
ÜLKEMİZDE KAMUDA STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİNİN GELİŞİMİ Stratejik planlamaya vurgu yapılan metinlerden bir diğeri Ocak 2003 tarihinde 58.Hükümet tarafından hazırlanan Acil Eylem planı(aep) dır. AEP de öngörülen faaliyetler arasında idare düzeyinde stratejik planlama uygulamasına geçileceği yer almaktadır. 2003 yılından itibaren çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemelerin en önemlisi 24.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve kontrol Kanunudur. Bu Kanunla kamuda stratejik yönetim modeli uygulamaya konularak stratejik planlama kamu idareleri için zorunlu hale getirilmiştir. Kanunun tüm maddeleri 01.01.2006 tarihinden itibaren uygulamaya konulmuştur. 3
ÜLKEMİZDE KAMUDA STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİNİN GELİŞİMİ Ülkemizde kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulamasına başlanma gerekçeleri aşağıdaki gibi özetlenebilir: Şeffaflık ve hesap verme sorumluluğunun hayata geçirilmesi, Katılımcılık kültürünün geliştirilmesi, Vatandaşların taleplerine duyarlılığın artırılması, Kuruluş ölçeğinde planlama işlevinin geliştirilerek plan-program-bütçe ilişkisinin kurulması, Mali yönetim ve stratejik karar oluşturmanın güçlendirilmesi ile bütçe uygulaması üzerindeki aşırı kontrolün yol açtığı etkinsizliğin giderilmesi, Üst politika belgelerinde öngörülen politikaların kuruluş düzeyinde uygulamaya geçirilmesinde yaşanan güçlüklerin azaltılması v.b. 4
ÜLKEMİZDE KAMUDA STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİNİN GELİŞİMİ 5018 Sayılı Kanunun dokuzuncu maddesinde stratejik plan tanımı aşağıdaki şekilde yapılmıştır: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan dır. 5
KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK PLANLAMA Amaç: Kamu yönetiminde ilk stratejik plan çalışmalarından, yürürlükteki ve hazırlık aşamasındaki stratejik planların hazırlanma sürecinin gözden gözden geçirilmesi, karşılaştırılması; stratejik planların hazırlanma sürecinde yaşanan sorunların ve stratejik planların daha uygulanabilir hale gelmesi için iyileştirilmesi ve geliştirilmesi gereken konuların neler olduğunun tespit edilerek bu konularda neler yapılabileceğine ilişkin önerilerin geliştirilmesidir. Yöntem: Araştırma yöntemi, anket formlarının hazırlanması ve uygulanması ile anket sonuçlarının değerlendirilmesi olmak üzere üç farklı aşamanın gerçekleştirilmesinden oluşmaktadır. Anket formunda; stratejik planlarla ilgili mevcut durum, stratejik planlama hazırlık süreci, stratejik planın izleme ve değerlendirme süreci ile Stratejik plan hazırlık sürecinde yaşanan sorunlar ve ilgili mevzuat hakkındaki görüşleri ortaya koymaya yönelik açık uçlu, çoktan seçmeli ve likert ölçekli sorulara yer verilmiştir. 6
KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK PLANLAMA Kapsam: 5018 sayılı kanuna göre gruplandırılan Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ile Özel Bütçeli İdareler den toplam 79 kuruma anket formu gönderilmiştir. 57 kurumdan geri dönüş sağlanmış ve değerlendirmeye alınmıştır. Bu durumda geri dönüş oranı72,1 olarak gerçekleşmiştir. Anket sonuçları; SPSS ve MS Excel programından yararlanılarak değerlendirilmiştir. Analiz yöntemi olarak frekans ve yüzde dağılımlarından yararlanılmıştır. Frekans ve yüzde dağılımların belirlenmesinin nedeni, anket uygulanan Kurum ların benzer sorunlara sahip olma düzeyleri hakkında belirleme yapabilmektir. 7
Kurumlarda Stratejik Planların Mevcut Durumu 92,6% 100,0% 90,0% 68,5% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 25,9% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan 8
TÜRKİYE SANAYİ STRATEJİSİ BELGESİ 2015-2018 Yenileme: Yürürlükte olan Stratejik Planın sonlanmadan, 5 yıllık bir dönem için yeniden hazırlanmasıdır. (Yönetmelik, Madde 7) Yenileme Durumunun Yapılacağı Durumlar: - Görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması halinde ilgili kamu idaresinin, - Hükümetin değişmesi halinde mahalli idareler hariç diğer kamu idarelerinin, - Bakanın değişmesi halinde ilgili bakanlık ile bağlı ve ilgili kamu idarelerinin, - Mahalli idarelerin üst yöneticinin değişmesi halinde ilgili mahalli idarenin, -Doğal afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalımların vuku bulması halinde ilgili kamu idarelerinin stratejik planları yenilenebilir. Araştırma kapsamına alınan kurumların %18,5 stratejik planlarını yenilediklerini ifade etmişlerdir. Yenileme yapan kurumlardan sadece bir kurum: Değişen şartlara göre vizyon ve misyon, orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini ve bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kullanılacak kaynak değılımını belirlemek için yeni bir stratejik plan hazırlama ihtiyacı duyulduğunu ifade etmiştir. 9
Stratejik Planlama Ekibini Oluşturan Kişi Sayısı Projelerin başarıya ulaşabilmesi için etkili bir proje organizasyonu, tanımlı rol ve görev tanımları, belirli hedefler, iyi bir planlama, kontrol, yürütme vb. pek çok şey sayılabilir. Etkin bir ekip çalışması da başarı şartları içerisinde sayılabilir. Peki etkili ekipler oluşturmak için ne yapmak gerekir? Bunlardan bir tanesi ekipteki kişi sayısıdır. Sayı arttıkça eşgüdüm içerisinde hareket etme, birbirini anlama, yardımlaşma, ne zaman ne yapacağını bilme gibi özellikleri sağlamak zorlaşır. Kurulan ekibin, tek bir kişinin yönetimi altında 7 kişiden fazla olmasının, yönetimi ve takım olmayı zorlaştırdığı söylenir. 10
Stratejik Planlama Ekibini Oluşturan Kişi Sayısı 50,0% 50,0% 45,0% 41,7% 44,0% 40,0% 35,0% 32,0% 33,3% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 12,0% 11,1% 19,4% 19,4% 16,7% 12,0% 8,3% 10,0% 5,0% 0,0% 1-5 6-10 11-15 16-üzeri Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan Kurulan ekipler Yürürlükteki Stratejik Planlamada kurumların %44 ü 16-üzeri, %32 si 6-10kişiden oluşmaktadır. Dönemi sona ermiş stratejik planlamada bu oran daha fazla olup kurumların %50 si 16-üzeri, %19,4 ü 11-15 ve yine %19,4 ü 6-10 kişiden oluşan ekipler kurduklarını ifade etmişlerdir. Hazırlık dönemindeki stratejik planlamada %41,7 1-5 kişiden ekipler oluşturduğunu belirtmiştir. İdeal ekip sayısı 7 kişiden fazla olmasının yönetimi ve takım olmayı zorlaştırdığı ifade edilir. Katılımcılık sadece ekibe katılımla sınırlı olmadığı unutulmamalıdır. 11
Kurumların Eğitim Alma Durumu 70,0% 60,0% 61,2% 54,5% 50,0% 40,0% 38,8% 45,5% 30,0% 24,2% 24,2% 20,0% 10,0% 0,0% Eğitim Alanlar Eğitim Almayanlar Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan Yürürlükteki stratejik planda eğitim almadığını ifade eden 6 kurum, dönemi sona ermiş stratejik plan döneminde; Hazırlık Aşamasındaki Stratejik planda da 3 kurum hiç eğitim almadığı ifade etmiştir. Yürürlükteki Stratejik planlamada ve Hazırlık aşamasında eğitim almayan kurumlar ise bir önceki plan çalışmalarından tecrübeleri olduğunu ifade etmişlerdir. 12
Kurumların Danışmanlık Hizmeti Alma Durumu 90,0% 80,0% Kurumların Danışmanlık Hizmeti Alma Durumu 85,7% 70,0% 60,0% 50,0% 56,0% 54,3% 44,0% 45,7% 40,0% 30,0% 20,0% 14,3% 10,0% 0,0% Danışmanlık Hizmeti Alanlar Danışmanlık Hizmeti Almayanlar Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan 13
Stratejik Planların Danışman Kuruluşa Hazırlatılması Durumu Kurumların Danışman Kuruluşa Hazırlatma Durumu 100,0% 90,0% 86,0% 85,7% 88,6% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 14,0% 14,3% 11,4% 0,0% Danışmana Hazırlatanlar Danışmana Hazırlatmayanlar Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan Yürürlükteki Stratejik Planının danışman kuruluşa hazırlatan 4 kurumun ilk strateji belgeleridir. Yürürlükteki Stratejik Planlaması olan kurumlardan danışman kuruluşa hazırlatmadığını ifade edenlerden 33 kurumun (76,8)nin ikinci stratejik planlarıdır. Kurumların stratejik planlamayı öğrenmiş oldukları düşüncesiyle danışman kuruluşdan çoğunlukla rehberlik ve danışmanlık hizmeti alınmaktadır. 14
Stratejik Planların Hazırlık Süreleri 60,0% 50,0% 51,4% 40,0% 30,0% 40,0% 36,0% 31,4% 20,0% 20,0% 14,3% 10,0% 4,0% 2,5% 0,0% Yürürlükteki Stratejik Plan 0-3 ay 3-6 ay 6-12 ay 1 yıldan fazla Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan 15
Stratejik Plan Uygularken Kullanılan Yöntem 80,0% 74,1% 70,0% 63,8% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 19,1% 14,8% 14,8% 10,0% 6,4% 0,0% İzlemeye yönelik mevcut bir yazılım programı kullanıyoruz/kullandık İzlemeye yönelik kendimiz bir yazılım programı geliştirdik İzlemeye yönelik olarak MS Office programlarını kullanıyoruz Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan 16
Stratejik Planda Değerlendirme Raporlarının Hazırlanma Durumu 80,0% 70,0% 74,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 19,0% 26,0% 13,0% 10,0% 0,0% Değerlendirme Raporları Hazırlanmakta Yürürlükteki Stratejik Plan Değerlendirme Raporları Hazırlanmamakta Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan 17
Stratejik Planda Değerlendirme Raporlarının Hazırlanma Sıklığı 45,0% 40,0% 35,0% 37,8% 42,1% 30,0% 25,0% 27,0% 26,3% 24,0% 21,1% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 3 aylık 6 aylık yıllık Yürürlükteki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan 18
Üst Yöneticilerle Toplantı Durumunun Değerlendirllmesi 70,0% 60,0% 50,0% 58,3% 50,0% 53,3% 40,0% 37,5% 36,7% 30,0% 27,1% 20,0% 10,0% 14,0% 12,5% 10,0% 0,0% Toplantı Yapılmakta Toplantı Yapılmamakta Toplantı Kısmen Yapılmakta Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan 19
Üst Yönetim Tarafından Toplantı Yapılmamasının Nedenleri Stratejik plan ilk defa hazırlandığı ve uygulandığı için izleme ve değerlendirmeye ilişkin çalışmalar yeterli düzeyde değildir. Stratejik planlar Kurum tarafından yeteri ölçüde içselleştirilmemektedir. Yıllık performans program hazırlıklarında gündeme taşınmaktadır. Stratejik Planlarda periyodik toplantılar tanımlanmamıs olmakla birlikte üst yöneticiler tarafından izleme toplantıları degisik vesileler ile yapılmaktadır. Ara dönem raporu üst yöneticiye sunulduğundan dolayı toplantı yapılmamaktadır Kurumsal sahiplenme yetersizliği Birinci planda izleme metotları ve periyotları belirlenmediğinden toplantıları yapılmamıştır. Yürürlükteki plan performans programı çerçevesinde izlenmektedir. lzlemeye yönelik yazılım hazırlanmış olup, izleme bu yazılım üzerinden gerçekleştirilmektedir. Diğer bir ifadeyle, Stratejik plan izleme ve degerlendirme ile ilgili olarak, er aylık periyotlarda performans programının izlenmesi ve e-bütçe sistemine (bumko) giris yapılmakta ve yılsonunda faaliyet raporlarında değerlendirilmektedir. Üst Yönetici hazırlanan değerlendirme raporlarını inceleyerek gerekli talimatları uygulayıcı birimlere vermektedir. 5018 sayılı kanun uyarınca Yıllık Idare Faaliyet Flaporları ile izlenmektedir. Ayrıca her yıl geleneksel olarak yapılan Bölge Müdürleri Toplantısında ele alınmaktadır. 20
Stratejik Planlama Hazırlık Sürecinde Yaşanan Sorunlar Yürürlükteki Stratejik Plan Hazırlık Aşamasındaki Stratejik Plan Dönemi Sona Ermiş Stratejik Plan Üst Yönetimin Desteğinin olmaması 6,6 6,0 5,4 Stratejik planlama ekibinde yaşanan görev değişiklikleri 8,1 7,7 7,6 Yeterli yönlendirme yapılmaması 6,3 6,1 7,9 Kurumsal kapasitenin yetersizliği 5,0 5,1 7,3 Stratejik planlama konusunda eğitim eksikliği 7,4 7,4 8,2 Çalışanların gönülsüz olması 7,3 6,8 6,6 Stratejik planlama ekibinin takım çalışma ruhunun olmaması 6,0 5,6 5,4 Diğer işlerden dolayı yeterince vakit ayrılamaması 9,1 9,1 7,9 Paydaş katılımının yeterince sağlanamaması 5,8 5,8 6,3 Bürokratik işlemlerin uzunluğu 5,9 5,8 6,3 Stratejik planlama yaklaşımının yeterince anlaşılamaması 10,3 10,5 9,5 Kurum çalışanlarınca stratejik planlamaya yeterince önem atfedilmemesi 9,6 9,8 8,2 Kurumun(varsa)önceki stratejik planın yeterince uygulanmaması ve izlenmemesi 5,5 6,0 4,4 Değişime direnç 7,2 8,1 7,6 Diğer 1,6 100,0 100,0 100,0 21
Stratejik Planlama Klavuzu ile ilgili Öneriler Örnek bir stratejik plan hazırlanmalıdır. Her stratejik planın alt başlığına dair açıklamalar yer almalıdır. Kurumların özellikleri dikkate alınarak kılavuz sayısı arttırılmalıdır. Stratejik plan hazırlama kılavuzunda, faaliyet sonuçlarının izlenmesi ve degerlendirilmesinin daha güç oldugu kurumlara yer verilmesi, bu kurumlar için sonuç odaklı göstergelerin nasıl belirlenmesi gerektiğinin açıklanması ve örneklendirilmesi Stratejik Planın bütçe ile ilişkilendirilmesi netlik kazanmalıdır. Bu konuda örneklere ihtiyaç vardır. İzleme değerlendirme metedolojisinin yer alması. Performans göstergesi tanımının daha ayrıntılı yapılması. Klavuz kapsamında stratejik planlama süreci daha yalın bir dille anlatılmalı, gerekirse uygulama örneklerine yer verilmelidir. Stratejik planın hazırlanması, ızleme ve degerlendırılmesı sadece Stratejı Gelıstırme Mudurlugunün görevi olarak algılanmakta. Bu algının degismesi için Stratejik Planlama Kılavuzunda düzenleme yapılması gerekir. Kılavuzun ayrıntılı olarak süreci ifade etmesine yönelik bir is akıs semasının hazırlanmasının uygun olacagı mütalaa edilmektedir. Kılavuzda, Maliyetlendirıne bölümünün yöntemde belirtilerek açıkca yer alması gerekmektedir. Hedef ve Performans göstergelerinin tanımı birimlerce net olarak bilgiler ve anlasılamamakta olup Klavuzda22 daha açıklayıcı detaylı Bilim, ömekler Sanayi verilmesi ve Teknoloji gerektigi düsünülmektedir. Bakanlığı
Yönetmelik ile İlgili Öneriler Her kurumun türüne ve faaliyet alanına göre uygun ve yeterli sayıda amaç, hedef ve performans göstergelerine iliskin birtakım standartlar getirilmeli Bakanlıklar, Üniversiteler ve Mahalli idareler için ayrı yönetmelik düzenlemesi yapılmalı Mevzuatta İzleme ve değerlendirme konusunda gerekli yaptırıma yer verilmesi gerekmektedir. : İdarelerin esnek ve uygun planlama yapabilmesi için konu ile ilgili olan durumlarda idarelere geniş takdir yetkisi verilmelidir. Kamu idarelerinin planları, kalkınma planı ile eş zamanlı olmalı. İzleme ile ilgili hükümler içermeli. Stratejik Planın takibinin gerçeklestirilmesine yönelik olarak Yönetmelikte Izleme ve Degerlendirme bölümüne iliskin hususların düzenlenmesi. Yönetmeligin çıkarılacak tebliglerle ayrıntılı ve ömekler içerecek bir biçimde açıklanması gerekmekte- dir. 23
DİĞER ÖNERİLER 24
İLGİNİZE TEŞEKKÜRLER. 25