2011 mali yılı merkezi yönetim bütçesi

Transkript

1 2011 mali yılı merkezi yönetim bütçesi Giriş 2003 Tarihli 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu na göre bütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder. Bütçeler, hükümetlerinin millete sunacağı hizmetleri, izleyeceği ekonomik ve sosyal politikaları ortaya koyarlar. Devletin nerelere ne kadar kaynak ayıracağını ve nerelerden ne kadar kaynak toplayacağını gösterirler ve ekonomideki ağırlıkları ölçüsünde ekonominin gidişatını belirlerler. Bu bakımdan bir ülkedeki ekonomik faaliyet düzeyi, bütçelerle şekillenir. Kaldı ki çağdaş bütçe, kamu ihtiyaçlarının saptanmasına, bu ihtiyaçların karşılanmasında kamu fonlarının akılcı bir şekilde kullanılmasına, yönetim fonksiyonlarının etkin şekilde yerine getirilmesine ve kamu yönetiminde verimlilik ve etkinliğin sağlanmasına imkan veren bir yönetim aracı olmuştur. Bütçe, kamu yönetimine muhtaç olduğu mali olanağı sağlar. Bütçe olmaksızın kamu yönetiminin işlemesine imkan yoktur. Bu nedenle kamu yönetiminin işleyebilmesi için yönetsel mekanizmanın bütçeye konulacak ödeneklerle çalıştırılması zorunludur. Bütçe sürecinin rasyonel olmadığı hallerde, kamu yönetiminin de başarısız olacağı ve kamu hizmetlerinin görülmesinde birçok aksaklıklarla karşılaşılacağı doğaldır. Bütçenin, onu uygulayacak kuruluşun yapısına, amaçlarına, özelliklerine uygun şekilde biçimlendirilmesi bundandır. Bütçe bir planlama aracı olarak plan özelliklerine sahiptir. Nitekim bütçe, kamu kesiminin gelir ve giderleri ile ilgili parasal işlemleri yansıttığından mali, kamusal kaynakların etkin şekilde kullanımını sağladığından iktisadi ve kamu kuruluşlarının gelecek bir dönemdeki amaçlarına ulaşmayı, politikalarını ve programlarını gerçekleştirmeyi sağladığından siyasal bir plandır. Bu bakımdan para ekonomilerinde kamu kesiminin bütçe yapmak yoluyla bir planlamaya gitmesi ekonominin işlemesi yönünden zorunluluk göstermektedir. Performans Esaslı Bütçe Sistemi Kamuda yeniden yapılanma çerçevesinde, kamu idarelerinin ulusal plan ve stratejilere uygun stratejik planlarını hazırlamaları, politika ve stratejilerini bu yolla açık bir şekilde ifade edebilmeleri, bu politika ve stratejilere uygun bütçeler hazırlamaları ve geliştirecekleri performans göstergeler yoluyla başarılarını ölçmeleri gereği performans esaslı bütçeleme anlayışına geçilmesini gerekli kılmıştır. Böylece harcamada meydana gelecek her artış ile performans bağlantısı kurmaya çalışılacak ve bunu gerçekleştirmek için de, kamu hizmetlerinin etkin bir maliyet muhasebesi uygulaması ile birim maliyetinin bulunması gerekli olacaktır.

2 Bu bağlamda Türkiye de 2003 yılı sonunda çıkarılan 5018 Sayılı kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetiminde mali disiplin, mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu hedeflenerek kamu kaynaklarının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmasını sağlamak üzere performans esaslı bütçelemeye geçilmiştir. Gider Bütçesinin Hazırlanması Bu bütçe anlayışında harcamacı birimlerin bütçe önerilerini hazırlayabilmeleri için bazı çalışmaların yapılmış olması gerekmektedir. Bu çalışmalar Orta Vadeli Program (OVP), Orta Vadeli Mali Plan (OVMP), Stratejik Plan, Performans Programı, Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ve Faaliyet Raporudur sayılı KMYKK m.16 ya göre, merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak, makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri kapsayacak (OVP) onaylaması ile başlar. OVP, kalkınma planları ve hükümetlerin öncelikleri ile uyumlu olmak zorundadır. Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan OVP, Bakanlar Kurulu nun onayından sonra Resmi Gazete de yayımlanır. Kamu ve özel kesim için bir çerçeve niteliğinde olması gereken OVP nin hükümetin amaçları, politikaları ve öncelikleriyle ilgili bilgiler sunması; uzun vadeli amaçlar doğrultusunda, üç yıllık hedefler içinde hangi hedeflere odaklanılacağını belirlemesi, bütçe uygulama sonuçları ile ekonomik koşullardaki değişmelere göre her yıl yenilerek dinamik bir yapı oluşturması gibi, içeriği bakımından bazı beklentileri de beraberinde getirmektedir. Kamu idarelerinin OVP deki bilgilerden, kurumlarının görev alanına etkilerini saptamaları gerekmektedir sayılı KMYKK m. 16 ya göre, Maliye Bakanlığı (OVP) a uyumlu olarak (OVMP) hazırlar. (OVMP); merkezi yönetim bütçesinde yer alacak gelecek üç yıla ilişkin gelir ve gider tahminlerini içerdiği gibi, gelir ve gider tahminlerine bağlı olarak hedeflenen açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerine verilecek ödeneklere ait üst sınır da (OVMP) içinde yer almaktadır.(ovmp), Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanarak Resmi Gazetede yayımlanır sayılı Kanunda (OVMP) ile (OVP) ın uyumlu olması gerektiği de belirtilmiştir.(ovmp) da belirlenmiş olan ödenek tavanları kurumlar için maksimum kaynağı göstermektedir. Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci belge olan (OVMP) doğrultusunda kamu idarelerinin bütçe önerilerini ve yatırım programlarını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere, Maliye Bakanlığınca Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile DPT Müsteşarlığı tarafından Yatırım Genelgesi ve eki olan Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Haziran ayı sonuna kadar hazırlanarak Resmi Gazetede yayımlanır ve kamu idarelerine gönderilir. Bütçe çağrısı, İdarelerin bütçelerini hazırlarken göz önünde bulundurmaları ve dikkat etmeleri gereken felsefeyi ortaya koyar. Maliye Bakanlığı nca hazırlanır, Başbakanın onayıyla yayımlanır sayılı KMYKK na göre, performans esaslı bütçeleme süreci, hükümet politikaları ve devamında kalkınma plan ve programları ile bu kanuna göre hazırlanan (OVP), (OVMP) ve ilgili idarenin stratejik planı ile başlamaktadır.

3 2011 Merkezi Yönetim Bütçesinin Değerlendirilmesi Öncelikle belirtilmesi gereken husus, beş yıllık dönemin 2011 yılında dolmuş olacağı ve 15 Haziran 2011 Pazar günü genel seçimlerin yapılacak olmasıdır. Parlamenter demokrasilerde, kim ne derse desin, seçim döneminde hazırlanan bütçeler, hükümetlerin harcamaları için bütçesine bu amaçla büyük oranda ödenek ayırmasını zorunlu hale getirmektedir. Bu bakımdan 2010 yazından itibaren gündemde tutulan, tasarısı hazırlanıp Ekim sonunda TBMM ye sunulan Mali Kural uygulaması belirsiz bir yıla ertelenmiştir. Avrupa nın temel aldığı kanunlarında hatta Anayasalarında yer verdiği, günümüzde 90 ülkenin uyguladığı Mali Kural ın rafa kaldırılması düşüncelerde soru işareti yaratmıştır. Mali kural geleceğe dair uzun vadeli bir taahhüt olduğu için, yasalaşması ekonomik istikrarı sağlamak açısından kuşkusuz faydalı olacaktı, kaldı ki mali kural, mali disiplin konusunda öncelikli güvence sağlayacağı için; kredi notundan risk primine ve faizlere, oradan enflasyon beklentilerine olumlu etkileri de olabilecekti. Hükümetin 2011 bütçesinin bütçe hedefi mali kuralın getireceğinden daha sıkı olarak hazırlanmıştır denilmesi, mali kuralın yasalaşmasının hükümet için hangi sakınca ile gerçekleştirilmemesinin de açıklığa kavuşturulmasını gerektirmektedir. (OVP) mali kuralın gerektirdiğinden daha fazla harcamalarda kısıtlamayı getirmiştir (yaklaşık 5 milyar TL) dense de, hükümet yıl içinde OVP yi isterse bozabilecek işlemlerde bulunabilir. Çünkü OVP, hükümetle toplum arasında zımni bir anlaşmadır sayılı KMYKK m.16 nın aksine (OVP), (OVMP) ve diğerleri günlük rekor gecikmelerle, bütçenin Meclis e sunulmasına sadece bir hafta kala yayımlanmıştır. Gecikme 2010 bütçesi içinde olmuştu ve gerekçe olmak bütçe açığının saptanamaması denmişti. Kamu idarelerince hazırlanacak ödenek önerileri, (OVP) ve (OVMP) da belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, kalkınma planları ve yıllık programlar ile idarelerin stratejik planlarında belirlenmiş öncelikleri, (OVMP) ile belirlenmiş ödenek tavanları dikkate alınarak hazırlanır. İdareler ödenek önerilerini hazırlarken, Başbakanlık Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi yoluyla belirlenen genel ilke ve standartlarını dikkate alırlar. 17 Ekim de TBMM ye verilmesi gereken 2011 Bütçe Kanun Tasarısında Orta Vadeli Program ve Mali Plan ın çok kısa bir süre içinde, kamu idarelerinin hazırladıkları ödenek önerileri ile örtüşmesi, kamuda öngörülen VET Projesi ile (Verimlilik, Etkinlik, Tasarruf) nasıl uyumlu olabileceği sorusunu da beraberinde getirmektedir dönemi Orta Vadeli Programına göre, GSYİH nin 2010 sonunda milyar TL olacağı, GSYİH nin 2011, 2012 ve 2013 yıllarında sırasıyla milyar TL, milyar TL, milyar TL gerçekleşeceği öngörülmüştür. Programa göre, 2010 yılındaki büyüme gerçekleşmesi % 6,8 e yükseltilirken, 2011 yılı için 2009 daki % 4 lük büyüme tahmini, % 4,5 e çekilmiş, 2012 tahmini % 5, 2013 tahmini % 5,5 olmuştur. Yine Programa göre işsizlik, 2010 da yüzde 12,2, 2011 de yüzde 12 olarak planlanmış. Dış ticaret açığı ise 2010 da 65,8, 2011 de 72,5 milyar dolar, cari açık 2010 da 39,3, 2011 de 42,2 milyar dolar olarak hedeflenmiştir. Programa göre Türkiye'nin 2011 yılı merkezi yönetim bütçe açığı hedefi, yüzde 2,8 olarak açıklanırken, bu hedef 2012 için yüzde 2,6, 2013 içinse yüzde 1,6 olarak öngörülmüştür. Mali Plan döneminde, faiz dışı fazlanın GSYİH ye oranının 2011, 2012 ve 2013 yıllarında sırasıyla yüzde 1,2, yüzde 1,5 ve yüzde 1,7 olacağı tahmin edilmiştir sonunda merkezi yönetim bütçe gelirlerinde yüzde 10,6, vergi gelirlerinde yaklaşık yüzde 13,5 artış beklenirken; 2010 sonunda 50 milyar TL olarak hedeflenen bütçe açığı 44,2 milyar TL ye çekilmiştir bütçe açığı ise 33,5 milyar olarak hedeflenmiştir de merkezi

4 yönetim bütçe giderlerinde yüzde 5,2 lik artış hedeflenirken, kamu yatırımlarında yüzde 8,9, döneminde ortalama yüzde 2,5 gerileme beklendiği tahmin edilmiştir. 30 maddeden oluşan Merkezi Yönetim Bütçesi Kanun Tasarısı, 450 milletvekilinin katıldığı oylamada 118 red oyuna karşılık 332 beyaz oyla 26 Aralık 2010 da renkli tartışmalar ardından TBMM de kabul edilmiştir. Aşağıdaki tabloda Mali Yıllarına ait Merkezi Yönetim Bütçesi tahminleri gösterilmektedir. (Milyon TL) 2010 yılı 2011 yılı Artış (%) Bütçe gelirleri ,2 Bütçe Gelirleri ,4 Bütçe Açığı (-) 24,2 Faiz Dışı Fazla , yılı merkezi yönetim bütçe giderlerinin yılsonu gerçekleşmeme tahmini, 297,0 milyon TL iken; 2011 yılı için öngörülen bütçe gideri, 312,5 milyon TL dir. Bütçe harcamalarının 2011 yılında, bir önceki yıla göre %5,2 artış gösterdiği görülmektedir yılında faiz hariç giderlerin toplamı, milyon TL dir. Faiz hariç giderler, geçen yıla oranla yüzde 7,1 artış göstermiştir mali yılı Merkezi Yönetim Bütçesi giderlerinin fonksiyonel dağılımı ise aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. No Harcama Çeşitleri Tutar (Milyon TL) % 1 Personel Giderleri ,1 2 Faiz Giderleri ,2 3 Sosyal Güvenlik Kurumu Primleri ,1 4 Mal ve Hizmet Alımları ,6 5 Cari Transferler ,0 6 Sermaye Transferleri ,4 7 Borç Verme ,1 8 Yedek Ödenek ,5 9 Diğerleri ,0 Toplam ,0 Personel giderleri, bordroya dayalı olarak kamu personeline yapılan ödemelerdir yılında personele 72,3 milyon TL ödeme yapılacaktır. Personel giderlerinde, 2011 de bir önceki yıla göre yüzde 16,3 oranında bir artış yaşandığı görülmüştür yılının seçim yılı olması dolayısıyla, memur ve emekli aylıklarına yapılacak zamların ve personel alımlarının bu kalemi artırdığı düşünülmektedir. SGK devlet primi, devletin işveren sıfatıyla ödediği sosyal güvenlik katkı paylarını kapsamaktadır. Devletin, 2011 yılında 12,7 milyon TL prim ödemesi yapılacağı tahmin edilmektedir. Mal ve hizmet alımları, sabit sermaye edinimi giderleri hariç faturalı olarak teslim alınan mal ve hizmet bedellerini kapsamaktadır. Bu kapsamda, 2011 yılında 30,049 milyon TL lik mal ve hizmet alımı olacağı öngörülmektedir. Devlet borçlarına ilişkin olarak 2011 yılında 47,500 milyon TL ödeme yapılacağı tahmin edilmektedir. Faiz giderlerinin, geçen yıla göre %4 oranında azalacağı tahmin

5 edilmektedir. Bu azalış, 2011 yılında 14 milyar TL olarak öngörülen faiz dışı fazla hedefinin gerçekleşmesine yardımcı olacaktır. Cari transferler, devlet borç faizleri hariç sermaye birikimi hedeflemeyen karşılıksız ödemelerdir. KİT lere, Sosyal Güvenlik Kurumlarına, Mali Kurumlara, Döner Sermaye İşletmelerinin Açıklarına ve Fonlara görev zararları karşılığı yapılan aktarmalar ile Hazine yardımları, kar amacı gütmeyen kuruluşlara ve hane halkına yapılan transferler bu kalemin ana harcama unsurlarını oluşturmaktadır. Özellikle KİT ve SGK görev zararları, bu kalemi bütçenin en büyük harcama kalemi haline getirmiştir. Sosyal Güvenlik Kurumu na 2011 yılında açık finansmanı için yapılacak transfer tutarı, 30,6 milyar TL olarak öngörülmüştür. Sermaye giderleri, savunma ve stok alımları hariç devlet malvarlığını artıran ödemelerdir. Mamul mal alımları, menkul sermaye üretim giderleri, gayri maddi hak alımları, gayrimenkul alımları ve kamulaştırması ile gayrimenkul sermaye üretim ve onarım giderlerini içeren bu harcamalar için 2011 yılında 21,700 milyon TL harcanması planlanmıştır. Sermaye transferleri ise, bütçe dışına sermaye birikimi amaçlayan ödemelerdir. Bu kalem çerçevesinde 2011 yılında 4,300 milyon TL transfer gerçekleştirilmesi planlanmıştır. Yurt içi ve yurt dışı birimlere, 2011 yılında 6,436 milyon TL borç verilmesi planlanırken; bütçede öngörülmeyen hizmet karşılıkları için Maliye Bakanlığı bütçesine konulan ve sadece genel bütçeleri idarelerin kullanabildiği yedek ödenekler kalemine ise 1,724 milyon TL ödenek ayrılmıştır. Giderlerle ilgili (A) Cetveli incelendiğinde, ödenek dağılımının ilk beş sırası şöyle oluşmuştur. BAKANLIKLAR Tutar (Miyon TL) Maliye Bakanlığı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Milli Eğitim Bakanlığı Sağlık Bakanlığı Milli Savunma Bakanlığı Diğer kamu idareleri içinde Hazine Müsteşarlığının aldığı ödenek Milyon TL, Diyanet İşleri Başkanlığının Milyon TL dır. Giderlerin fonksiyonel dağılımına bakıldığında; cari transferler, personel giderleri ve faiz giderlerinin toplamda % 75,3 ü oluşturması 2011 Mali Yılı Bütçesinin ne tür bir bütçe olduğunun kanıtı olsa gerek yılında yeni personelin alınacağının bildirilmesi 2011 yılında seçime gidileceğinden ne gibi düşünceler yaratır? 2011 Merkezi Yönetim Bütçesi Gelirleri 2011 mali yılında brüt milyon TL vergi geliri (Maliye Bakanı net vergi gelirinin 232 milyar TL olacağını açıklamıştı); milyon TL vergi dışı gelirler toplanacağı tasarıda belirtilmiştir. Vergi gelirleri 2010 yılına göre % 10,4 oranında artacağı öngörülmüştür. Bu durumda vergi gelirleri bütçe gelirleri içinde % 90 lık bir paya sahip olacaktır. Giderler geçen yıla göre yüzde 5,2 artarken, gelirlerdeki artış beklentisinin yüzde 10,4 olması, bütçe dengesinin daha iyi gözükmesine yol açmaktadır yılında bazı yazarlar, kriz ortamının tekrar oluşacağını tahmin etmektedirler. Böyle tahminlerin olduğu bir ortamda, gelirlerdeki artış oranının yüksekliği, gelir tahminlerindeki iyimserliği göstermektedir.

6 2011 Mali yılı Bütçe Tasarısına bağlı (B) Cetveli incelendiğinde Gelir Vergisinde milyon TL, Kurumlar Vergisinde milyon TL olmak üzere gelir ve kazanç üzerinden alınan vergilerde milyon TL lik tahsilat öngörülmüştür. Mülkiyet üzerinden alınan vergiler ise milyon TL düzeyinde gerçekleşecektir. Bunun milyon TL si Veraset ve İntikal Vergisi, milyon TL sı Motorlu Taşıtlar Vergisinden tahsil edilecektir yılında vergi sistemimizde dolaylı vergilerin payı % 67,9 iken dolaysız vergilerin payı ise % 32,1 olacaktır. Yani tahsil edilecek her 100 TL lık verginin 67,9 TL sı dolaylı vergilerden, 32,1 TL sı ise dolaysız vergilerden karşılanacaktır. Bir başka deyişle, her 100 TL lık verginin 32,1 TL sı gelir, kâr ve rant elde edenlerden alınırken, mal ve hizmet alımları sırasında vatandaşın tüketimi dolayısıyla fiyat içinde ödediği KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergi kalemlerinden ödeyeceği vergi ise her 100 TL içinde 67,9 TL olacaktır. Dahilde Alınan KDV, İthalde Alınan KDV ve ÖTV toplamı vergi gelirleri içinde % 57 lik bir paya sahip olmaktadır. Bir ülkede vergi adaletinin bulunup bulunmadığı şu şekilde açıklanıyor: Bir ülkede toplanan vergilere bakıldığında, toplam vergi gelirleri içinde, dolaylı vergilerin oranı, dolaysız vergilerden yüksekse, o ülkede vergi adaleti yoktur, düşükse vardır. AB ülkelerinde, dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payı ortalama % 35, KDV ve ÖTV ağırlıklı olarak bizde % 68 civarındadır. Genel olarak 2011 yılı bütçesi ÖTV gelirlerinin bir önceki yıla göre % 7,77 oranında artacağını; ithalde alınan KDV gelirlerinde % 10,85 ve dahilde alınan KDV gelirlerinde de % 2,81 oranında artış olacağını öngörmektedir yılı bütçesindeki bu artışlara bakıldığında gelecek yıl için talepte önemli bir artış beklendiği anlaşılmaktadır Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi 2010 yılı başlangıç ödeneklerine göre 2010 sonunda 50 milyar TL olarak hedeflenen bütçe açığı, revize edilerek yılsonunda 44,2 milyar TL ye çekilmiştir bütçe açığı, 33,5 milyon TL, faiz dışı fazla ise 14,0 milyon TL olarak hedeflenmiştir yılı merkezi yönetim bütçe açığının GSYİH ya oranının, yüzde 2,8 olacağı tahmin edilmiştir. GSYİH 1.214,8 milyon TL olarak hesaplandığına göre, bu oranın 2010 yılsonu itibariyle %4 olacağı tahmin edilmektedir. Eğer yüzde 2,8 açık hedefi tutturulursa, bu oran Maastricht kriteri olan yüzde 3 den altında gerçekleşecektir yılı gelir ve gider tahminlerinde, 2010 yılındaki olumlu gelişmelerin ışığında oldukça iyimser davranıldığı görülmektedir. Dış ticaretimizde ve dolayısıyla bütçe gelirlerimiz içerinde önemli bir payı olan AB ülkelerinde, 2010 yılı sonu itibariyle ortaya çıkan krizlerin, 2011 yılına etkilerinin ne olacağı belirsizliğini korumaktadır. Bazı yazarlarca 2011 yılında yeniden başlayacağı ileri sürülen küresel ekonomik kriz senaryoları da, 2011 yılı bütçesinin önünde önemli bir engel olarak gözükmektedir.