AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILIŞKIN KONVANSİYON*

Transkript

1 Ankara Avrupa Çal ışmaları Dergisi Cilt: 2 Say ı:4 (Bahar: 2003) s AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILIŞKIN KONVANSİYON* M. Gülce KUMRULU ** ABSTRACT As the 2000 Intergovernmental Conference(IGC) failed to solve all of the problems related to the looming Enlargement, the leftover issues will be tackled in the 2004 IGC. However, the 2001 Laeken Summit decided the establishment of a Convention on the Future of Europe to discuss these issues. It is the first time in the history of European integration that such a method is applied in treaty reform.the Convention currently debates on several options and it will submit the final outcome of these debates to the 2004 IGC. This article points out the motives and the innovations of the Convention. It examines some essential topics on the agenda of the Convention and its functioning until December 2002.It is argued that if the Convention on the Future of Europe proves to be successful, this may be a challenge to treaty reform. It may lead to a Convention+IGC model. Nevertheless, it is observed that the conventional' intergovernmentalism vs. federalism debate has already dominated the agenda of the Convention as well. Therefore, the success of the Convention will depend on its ability to overcome this dilemma and to submit a constitution based on consensus rather than a menu of various options to the 2004IGC. Anahtar Sözcükler: Avrupa Konvansiyonu, Antla şma Reformu, AB Anayasas ı, Hükümetleraras ıc ıl ık-federalizm, `Konvansiyon + Hükümetleraras ı Konferans' modeli * Bu çal ışmada Konvansiyonda Aral ık 2002'ye kadar ya şanan geli şmeler de ğerlendirilmektedir. Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Uluslararas ı İli şkiler doktora öğrencisi

2 164 GÜLCE KUMRULU Keywords: European Convention, Treaty Reform, EU Constitution, Intergovernmentalism-federalism, `Convention + Intergovernmental Conference' Model 1990'lar ın ba şında ortaya ç ıkan Merkezi ve Do ğu Avrupa Geni şleme perspektifiyle birlikte Avrupa Birli ği (AB) yeni bir sürece girmi ştir. Bu dönem itibariyle Birli ğin derinle şmesi ve geni şlemesi el ele gitmeye ba şlamıştır. Bu geli şmede geni şlemeyle birlikte daha acil hale gelen kurumsal reform ihtiyac ı önemli rol oynam ışt ır. Geni şleme, Birli ğin yap ıs ında ve politikalar ında önemli deği şiklikler yap ılmas ın ı gerektirmektedir. Bu yüzden 1996'dan beri Birlik bu yönde ad ımlar atmaktad ır. Ancak bugüne kadar geni şleme sebebiyle yap ılmas ı gereken reformlar henüz tamamlanamam ışt ır. Bu konuda son de ğişiklikleri yapacak olan 2004 y ılında toplanacak Hükümetleraras ı Konferanst ır. 2004'te yap ılacak geni şleme öncesi son antla şma reformu için farkl ı bir yöntem izlenmektedir: Konvansiyon/Kurultay yöntemi. Buna göre üye ve aday ülkelerden geni ş kat ılımla toplanacak 'Avrupa'n ın Gelece ğine İli şkin Konvansiyon' yap ılacak reformlar ı tart ışacak ve vard ığı sonuçlar ı 2004 Hükümetleraras ı Konferans ına sunacakt ır. Ba şka bir deyi şle Konvansiyon, Hükümetleraras ı Konferansa yol gösterici olacakt ır. İşte bu amaçla toplanm ış olan Avrupa'n ın Gelece ğine İli şkin Konvansiyon, 28 Şubat 2002'den itibaren bir y ıl sürmesi öngörülen çal ışmalar ına halen devam etmektedir. Antla şmalarda reform konusunda AB tarihinde ilk kez uygulanan bir yöntem olmas ı, Konvansiyonun yap ı s ın ı ve sonuçlar ını incelemeyi gerekli k ılmaktad ır. Bu çal ışmada önce Konvansiyonu haz ırlayan süreç ve etkenler ele al ınacak, Konvansiyonun amaçlar ı belirtildikten sonra yap ıs ı incelenecektir. Konvansiyon yönteminin ba şar ı s ının de ğerlendirilebilmesi için öncelikle getirdiği yeniliklerin incelenmesi gerekmektedir. Daha sonra ise bu çal ışman ın haz ırland ığı Aral ık 2002 tarihine kadar Konvansiyon bünyesinde ya şanan geli şmelere ve ba şta AB Anayasas ı'n ın haz ırlanmas ı olmak üzere ele al ınan ba ş l ıca konulara de ğinilecektir. Sonuç olarak ise tüm bunlar ışığında Konvansiyonun yeni bir antla şma reformu modeli olarak şans ı olup olmad ığı sorusuna cevap verilmeye çal ışılacakt ır. I- Laeken Zirvesi ve Avrupa Konvansiyonu'nun Amaçlar ı ve Konular ı Soğuk Sava şın bitmesi Avrupa için tarihi bir f ırsat do ğurdu: Avrupa entegrasyonu projesinin Do ğu Avrupa'y ı da içine alacak bir şekilde geni şletilerek tamamlanmas ı olanağı ortaya ç ıkt ı. Böylece bu projenin temel amac ı olan tüm k ıtada bar ış ve refah ın sağlanmas ı mümkün olacakt ı. Bunun tek yolu ise 1950'lerden beri Bat ı Avrupa'da bu amaca hizmet etmi ş ve başarılı olmu ş Avrupa Topluluklar ı/avrupa Birli ği ekonomik ve siyasi sisteminin Do ğu Avrupa'ya da yay ılmas ı idi. Dolay ı s ıyla AB'nin, Merkezi ve Do ğu Avrupa

3 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILI ŞKIN KONVANS İYON 165 ülkelerini -ve K ıbr ıs, Malta ve Türkiye'yi de- içine alarak geni şlemesi gerekli hale geldi. AB, bu tarihi de ği şiklik kar şı s ında harekete geçmekte gecikmedi. Böylece 1990'lar ın başından beri içinde bulundu ğumuz Geni şleme Süreci başlamış oldu. Hiç şüphesiz AB, geni şleme olgusu ve bunun yaratt ığı sorunlara yabanc ı değildi. Ne var ki bu seferki geni şleme, öncekilerden çok daha farkl ı nitelikler taşımaktayd ı: farkl ı büyüklükteki, birbirlerinden ve AB'ne Üye Devletlerden çok farkl ı ekonomik, siyasi ve toplumsal özelliklere sahip on üç ayr ı devletin Birliğe ayn ı anda (veya yak ın zamanlarda) dahil edilmesi söz konusuydu. Bu bağlamda AB için iki temel sorun mevcuttu: 1. Aday ülke say ısının çokluğu. 2 Bu ülkelerin Birliğe üye olmalar ının, farkl ı nitelikleri sebebiyle, AB'nin i şleyi şi, politikalar ı ve kurumlar aras ı dengesi üzerinde yapaca ğı etkiler. İşte bu iki sorun AB'nin kurumsal yap ısında köklü bir de ği şikliğe gidilmesini zorunlu k ılmışt ı. Alt ı ülke için kurulmu ş olan sistemin etkinli ği zaman içinde üye say ısın ın artmas ıyla azalsa da, yap ılan ayarlamalar sayesinde Avrupa Toplulukları/AB bugüne kadar on be ş üyeyle i şleyebildi. Oysa bu sefer üye say ıs ının neredeyse iki kat ına ç ıkacak olmas ıyla birlikte sistemin i şlemesi imkans ız hale gelecekti. Bu yüzden Üye Devletler, geni şlemeyi mümkün hale getirecek kurumsal yap ı ve politika reformlar ı üzerinde görü şme karar ı aldılar. Ancak 1996 Hükümetleraras ı Konferans ı sonucunda imzalan ıp 1999 yılında yürürlüğe giren Amsterdam Antla şmas ı'n ın getirdiği yenilikler AB'yi geni şlemeye haz ırlamaktan uzak ufak ad ımlard ı. T ıpk ı Maastricht Antlaşmas ı'n ın kapsamad ığı/kapsayamad ığı hususlar ın 1996 Hükümetleraras ı Konferans ına b ırak ılmas ı gibi, Amsterdam Antla şmas ı da geni şleme için vazgeçilmez olan kurumsal reform konusunu bir sonraki Hükümetleraras ı Konferansa b ırakt ı. İşte 2000 y ılında düzenlenen Hükümetleraras ı Konferans ın temel hedefi AB'yi geni şlemeye haz ırlayacak reformlar üzerinde anla şma sağlanmas ıydı. Bu konferansta var ılan uzla şma sonucunda Aral ık 2000'de imzalanan Nice Antla şmas ı da Amsterdam'da gerçekle ştirilemeyen bu de ğ i şikleri getirmekteydi. Ancak, Nice Antla şmas ı her ne kadar pek çok de ğişiklik getirse de, yine de AB'nin geni şlemesi önündeki engelleri tam olarak kald ıramam ıştır. Ayr ıca, bu deği şikliklerin yirmi yedi üyeli bir Birli ğin etkin i şleyi şini sağlayaca ğı ku şkuludur. Bunun sebebi hiç şüphesiz Üye Devletler aras ında soruna yönelik kesin bir çözüm yerine uzla şı sağlanmas ıd ır. Herkesi memnun etmek amaçl ı bu uzlaşı sonucu getirilen reformlar sorunsuz bir geni şleme ve etkin politikalar sa ğlama konusunda yine yetersiz kald ığından, geni şleme ve bunun için gerekli reformlar ın tam olarak gerçekle ştirilmesinin 2004 y ılında toplanacak bir sonraki Hükümetleraras ı Konferansa b ırakılmas ı şart olmu ştur.

4 166 GÜLCE KUMRULU Nice Zirvesi'nde geni şleme öncesinde yeniden tart ışılıp çözüme bağlanmas ı gereken dört ana ba ş l ık tespit edilmi ştir: 1. Birli ğin ve Üye Devletlerin yetkileri, 2. Antla şmalar ın basitle ştirilmesi, 3. Avrupa'n ın politik mimarisi içinde ulusal parlamentolar ın rolü, 4. Temel Haklar Şart ı'n ın hukuki konumu. Birli ğin Gelece ğine İli şkin Nice Deklarasyonu'nda ayr ıca AB'nin gelece ği ile ilgili, ilgili tüm taraflar ı içeren daha derin ve geni ş bir tart ışma süreci olu şturulmas ı öngörülmü ştür. 2004'e haz ırl ık niteliği taşıyan bu süreç içinde yukarıda belirtilen konular ın ele al ınmas ına karar verilmi ştir.' Isveç ve Belçika'n ın dönem ba şkanl ığın ı yürüttü ğü 2001 y ıl ı boyunca bu haz ırl ık çal ışmalar ının konuları ve ko şulların ın belirlenmesi yolunda çal ışmalar yap ılmışt ır. Özellikle de Belçika'n ın kendi dönem ba şkanl ığı s ıras ındaki çabalar ı sonucunda, 15 Aral ık 2001'deki Laeken Zirvesi'nde "Laeken Deklarasyonu-Avrupa'n ın Gelece ği" aç ıklanm ışt ır. Bu Deklarasyonla 2004'teki Hükümetleraras ı Konferansa yönelik olarak AB'nin gelece ğini tart ışmak üzere bir Konvansiyon kurulmas ı öngörülmü ştür. Ayr ıca tam ad ı "Avrupa'n ın Gelece ğine İlişkin Konvansiyon" olan Konvansiyonun amaçlar ı belirtilmi ştir. Konvansiyonun temel amac ı AB 'nin yap ıs ın ın gözden geçirilmesi ve böylelikle kurumlar ın Avrupal ılarca "daha eri şilebilir" bir hale getirilmesidir. Laeken Deklarasyonu ile birlikte Konvansiyona cevaplamas ı için AB'nin gelecekte, geni şlemeden sonra nas ıl i şleyece ği ile ilgili elli altı soru yöneltilmi ştir. Bu sorular genel olarak 5 ana ba şlık alt ında toplanabilir: i)birlik içindeki yetki alanlar ı, ii)demokrasi, iii)etkinlik, iv)karar verme usullerinin ve politika süreçlerinin basitle ştirilmesi, v)avrupa Anayasas ı yolunda at ılabilecek ad ımlar. Bu sorular ın incelenmesiyle birlikte Konvansiyonun temel konular ı ve amaçlan da ortaya ç ıkmaktad ır: 1) AB'nin yurtta şlara daha yakın bir hale getirilmesi: Bu konuda at ılacak ilk ad ım yurtta şlar ın AB'nden beklentilerinin belirlenmesidir. Yurtta şlar Avrupa kurumlar ın ın ve kurallar ın ın daha etkin, daha aç ık olmas ın ı ve basitle ştirilmesini, karar verme sürecinin daha fazla demokratik denetime tabi olmas ın ı istemektedir.' AB'nin yurtta şlar ın gözündeki 'her alanda gere ğinden fazla müdahaleci bir bürokrasi' imaj ının azalmas ı için demokratik me şruiyetinin artmas ı gerekmektedir. 2) Yetki katolo ğu: AB politikalar ın ın daha etkin bir şekilde uygulanmas ı için yetkilerin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Bu düzenleme, yetkilerin daha iyi bir şekilde tan ımlanmas ını ve dağıtılmas ın ı içermektedir. Laeken Deklarasyonu Konvansiyon'dan AB'nin yetkilerini tan ımlamas ın ı istemekte ve hangi politika alanlar ında hangi seviyede karar verilece ğini sormaktad ır. Kimin hangi konuda sorumlu oldu ğu sorununun kesinli ğe ve aç ıklığa kavu şturulmas ı Birli ğin Gelece ği Hakkındaki Nice Bildirgesi, Aral ık Avrupa Birliği'nin Gelece ği Hakk ındaki Laeken Bildirgesi, 15 Aral ık 2001.

5 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILIŞKIN KONVANS İYON 167 istenmektedir. Bu ba ğlamda, Birli ğin münhas ır yetkisi, Üye Devletlerin münhas ır yetkisi ve her ikisinin payla ştığı yetkiler şeklindeki üç farkl ı yetki türü aras ında daha belirgin bir ayr ım yap ılmas ın ı ve yetkilerin en etkin hangi seviyede kullan ıldığının belirlenmesini talep etmektedir. Ayr ıca Antla şmalarla Birli ğe yüklenmemi ş yetkilerin Üye Devletlerin tekelinde olup olmadığın ı/olmayacağını sormaktad ır. 3) Kurumların Yetkileri ve Örgütlenmeleri Konusundaki Reformlar: Bu başlık altındaki sorular ın tümünün amac ı AB içindeki demokrasiyi, şeffafl ığı ve etkinliği dolay ıs ıyla AB 'nin demokratik me şruiyetini artt ırmaktır. Deklarasyon, Konvansiyon'dan Komisyon'un otoritesinin ve etkinli ğinin nas ıl artt ır ılaca ğı, Komisyon Ba şkan ı'n ın nas ıl seçilece ği, Avrupa Parlamentosu üyelerinin seçiminin nas ıl yap ılaca ğı, "ortak karar" mekanizmas ının daha fazla uygulan ıp uygulanmayaca ğı, ulusal parlamentolar ın Avrupa kurumsal yap ısı ve karar verme süreci içindeki rolünün ne olaca ğı, Konseyin yasama ve yürütme alanlar ındaki rolü gibi pek çok soruya cevap vermesini istemektedir. Ayr ıca yirmi sekiz üyeden olu şan bir Birli ğin karar vermesinde ve uygulamas ında etkinli ğin nas ıl artt ır ılacağı ve bu bağlamda nitelikli ço ğunluk oylamas ı gibi karar verme usullerinde yap ılacak deği şiklikler sorulmaktad ır. 4) Avrupa Anayasas ı ve Antla şmaların Basitle ştirilmesi: Böyle bir Anayasan ın haz ırlanmas ı, Konvansiyonun temel amaçlar ından olan Antla şmalar ın basitle ştirilmesi ve şeffafl ığın sağlanmas ına yöneliktir. Konvansiyon, haz ırlanacak anayasan ın tek bir metinden olu şup olu şmayacağı, Temel Haklar Şartı'n ı içerip içermeyece ği, AB'nin üç sütunlu yap ıs ın ı koruyup korumayaca ğı gibi sorulara cevap verecektir. Ayr ıca Anayasan ın uzunluğunu, içeri ğini, nelerden bahsedece ğini, eklerini, eski Antla şmalar ın statüsünü belirleyecektir. İşte tüm bu ve benzeri sorulara verilebilecek olas ı cevaplar ı tart ışmak üzere Avrupa'n ın Gelece ğine Ili şkin Konvansiyon çal ışmalar ına, Laeken Zirvesince atanan Valery Giscard D'Estaing ba şkanlığındaki 105 delegeyle 28 Şubat 2002 tarihinde ba şlamışt ır. II- Avrupa Konvansiyonu'nun Yapısı ve Getirdi ği Yenilikler Giscard D'Estaing, Konvansiyon toplant ılar ından birinde yapt ığı konu şmas ında hedeflerini AB'nin 21.yüzy ıl gereklerine ayak uydurabilecek bir hale gelmesi olarak ortaya koymu ş, ve Konvansiyon'u şöyle özetlemi ştir: "Büyük Hedefler, S ınırl ı Zaman, Yüklü Program". 4 Gerçekten de zaman Ibid., AB Nezdinde Türkiye Daimi Temsilciliği, Kurultay Bülteni, No. 2, /content.asp?cid=2206

6 168 GÜLCE KUMRULU s ın ırl ıdır, çünkü Konvansiyonun çal ışmalar ının bir y ıl sürmesi öngörülmü ştür. Bu sürenin sonucunda Konvansiyon Ba şkan ı Giscard D'Estaing, Konvansiyon sonuçlar ın ı 2004 y ıl ı Hükümetleraras ı Konferans ına sunacakt ır. Bu bulgular ışığında AB'nin gelece ğiyle ilgili nihai karar ı ise AB Konseyi verecektir. Konvansiyonun AB'nin gelecekteki şekli üzerinde bir oyda şmaya ula şmak ve AB'nin ilkelerini, hedeflerini ve organizasyonunu içerecek taslak bir anayasa haz ırlamak şeklinde özetlenebilecek görevleri, özellikle de sürenin k ısal ığı göz önünde bulunduruldu ğunda, çok zordur. Bu yüzden de Konvansiyon en k ısa sürede örgütlenmi ş ve çal ışmalar ına ba şlam ıştır. Konvansiyon, AB'nin gelece ği tart ışmas ına dahil olan tüm taraflardan olu şmaktad ır. Konvansiyon Ba şkan ı Giscard D'Estaing ve iki Ba şkan Yard ımc ı s ı Giuliano Amato ve Jean Luc Dehaene, Laeken AB Konseyi tarafından atanm ışt ır. Konvansiyon'a on be ş Üye Devletin ve on üç aday ülkenin hükümet temsilcileri kat ılmaktad ır. Ayr ıca tüm üye ve aday devletlerin ulusal parlamentolar ı, iki şer milletvekilince temsil edilmektedir. Avrupa Parlamentosu'ndan on alt ı, Avrupa Komisyonu'ndan ise iki temsilci kat ılmaktad ır. Böylece Konvansiyon 105 delegeden olu şmaktad ır. Buna ilaveten, di ğer Avrupa Birli ği kurumlar ından temsilciler de gözlemci statüsüyle Konvansiyon'a kat ılmaktad ırlar. Avrupa Ombudsman ı'na ek olarak Ekonomik ve Sosyal Komitenin üç, Bölgeler Komitesinin alt ı, Sosyal Ortaklar ın üç gözlemcisi toplant ılara kat ılmaktad ır. Laeken Deklarasyonu'na göre aday ülkeler görü şmelere üye ülkeler gibi tam olarak kat ılmakla ve e şit şekilde temsil edilmekle birlikte, Üye Devletler aras ında olu şabilecek oyda şmalar ı engelleme hakk ına sahip de ğildirler. 5 Konvansiyon ayda bir veya iki kere Genel Kurul şeklinde toplan ır. Halka aç ık olan bu oturumlar iki yar ım gün sürer ve Avrupa Parlamentosu'nun Brüksel'deki binas ında gerçekle ştirilir. Konvansiyon oturumlar ın ın başkanlığını Giscard D'Estaing yapmaktad ır. Oturumlarda pek çok farkl ı konuyla ilgilenilse de genelde her oturumda belli bir iki konu tart ışılmaktad ır. Genel Kurulun gündemi Ba şkanl ık Divan ı taraf ından belirlenir. Konvansiyon kararlar ı oydaşma ile al ın ır, aday ülke temsilcileri yukar ıda da belirtildi ği üzere buna engel olamaz 6 Konvansiyonun yönetimi görevi Ba şkanl ık Divan ı'na (Praesidium) aittir. Divan ın görevi Konvansiyonun üzerinde çal ışacağı temeli olu şturmaktır. Genel Kurullar ın gündem taslaklar ı Ba şkanl ık Divan ı tarafından haz ırlan ır. K ısacas ı Konvansiyon'a yön veren Ba şkanl ık Divan ıdır. Başkanl ık Divan ı on üç üyeden olu şmaktad ır: Konvansiyon Ba şkan ı ve Ba şkan Yard ımc ılar ı, Konvansiyon süresince dönem ba şkanl ığın ı yürüten hükümetlerin (s ıras ıyla İ spanya, 'Avrupa Konvansiyonu Resmi Web Sayfas ı. 6 Avrupa Konvansiyonu Sekretaryas ı, Usul Kurallar ı Taslağı, Brüksel, 27 Şubat 2002.

7 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILI ŞKIN KONVANS İYON 169 Danimarka, Yunanistan) temsilcileri, ulusal parlamentolar ad ına iki temsilci, iki Avrupa Parlamentosu temsilcisi, iki Komisyon temsilcisi ve aday ülkelerin temsilcisi. Aday ülkeleri Divanda temsil eden milletvekili ise, aday ülkelerin ulusal parlamento temsilcileri taraf ından belirlenmi ştir.' Konvansiyon çal ışmalar ını kolayla şt ırmak amac ıyla bir de Sekreterya kurulmu ştur. Sekreteryan ın görevi, Konvansiyon çal ışmalar ın ın her yönüyle ilgili olarak Konvansiyon üyelerine yard ım etmektir. Ba şkanl ık Divan ı 'na yard ım etmek, Konvansiyon genel kurullar ında üzerinde tart ışılacak belgelerin haz ırlanmas ı ve Konvansiyon üyelerine da ğıtılmas ı, toplant ılardaki tart ışmalar ın sonucunda raporlar ın haz ırlanmas ı, halkla Konvansiyon aras ında ileti şim amac ıyla kurulan Forum internet sitesinin haz ırlan ışı ve Konvansiyonun i şleyi şiyle ilgili pratik ve lojistik düzenlemelerin yap ılmas ı Sekretaryan ın temel görevleridir. Konvansiyonun tüm üye ve gözlemcileri Konvansiyona yaz ıl ı katk ılarda bulunabilirler. Bu katk ıların tüm üyelere ula ştırılmas ı Sekreteryan ın görevidir. Ayr ıca Ba şkanlık Divan ı 'n ın sundu ğu ve Konvansiyonun 2002 Şubat ay ı sonunda kabul etmi ş olduğu Usul Kurallarına göre, Konvansiyonda sunulan tüm belgeler ve yap ılan tart ışmalar halka aç ık olacak ve Konvansiyonun web sayfas ında mevcut olacakt ır. Halk ın bu belgelere eri şimini sağlamak da yine Sekreteryan ın görevidir. 8 Tüm bunlardan anla şılacağı üzere Konvansiyonun etkin bir şekilde i şlemesinde Sekretaryan ın çok önemli bir rolü vard ır. Konvansiyonun bu asli organlar ın ın yan ı s ıra sonradan Konvansiyon çal ışmalar ın ı h ızland ırmak ve kolayla şt ırmak için teknik ayr ınt ılar ı çözmek amac ıyla kurulmu ş yard ımc ı organlar da vard ır. Bunlar sonradan belirli konulara yönelik kurulmu ş olan Çal ışma Gruplar ıdır. Konvansiyon bünyesinde kurulan gruplar, yetki ikamesi, Temel Haklar Şart ı, hukuki ki şilik, ulusal parlamentolar, tamamlay ıc ı yetkiler, ekonomik yönetim, d ış eylemler, savunma, usul ve araçlar ın basitle ştirilmesi, özgürlük, güvenlik ve adalet konular ında çal ışmalar yapmaktad ır. Bu gruplar ın kurulu şu, Ba şkan ın Başkanl ık Divan ı'na önerisiyle gerçekle şir. Görevlerini, usul ve kompozisyonlar ını Başkanl ık Divan ı belirlemektedir. Konvansiyonun yap ısı kadar çal ışmalar ın ın zamana yay ılışı da ilginç bir nitelik arz etmektedir. Konvansiyon genel olarak 3 döneme ayr ılm ışt ır: Dinleme, Çalışma ve Tart ışma. 9 Konvansiyonun ilk altı ay ı "dinleme dönemi" olarak belirlenmi ştir. Bu dönem içinde kat ılımc ılardan AB 'nden ne bekledikleri, 7 Avrupa Konvansiyonu Resmi Web Sayfas ı. 8 Avrupa Konvansiyonu Sekreteryas ı, op.cit, s.6. 9 The European Policy Center, "Convention on the Future Of Europe- End of Term Report",

8 170 GÜLCE KUMRULU elli y ıl sonra nas ıl bir Avrupa görmek istedikleri ö ğrenilmi ştir. l Konvansiyonun yurtta şlara daha yak ın bir AB yaratmas ı, onlar ın taleplerini yans ıtmas ı aç ıs ından bu dönem büyük önem ta şımaktad ır. Mart ay ından Temmuz'a kadar süren bu dinleme dönemi boyunca alt ı Genel Kurul yap ılmışt ır. Bu Genel Kurullarda AB 'nden ne beklendi ği, AB'nin misyonlar ı, AB'nin etkinliği ve me şruiyeti, Güvenlik ve Adalet Alan ı, AB ve Üye Devletlerin rolü, sivil toplumun görü şleri, AB 'nin d ış eylemleri konular ında fikir al ışveri şinde bulunulmu ştur. 11 İkinci dönem Çal ışma Gruplar ın ın çalışmalar ına ayr ılmışt ır. Bu dönem boyunca Laeken Deklarasyonu'ndaki sorular ın olas ı çözümleri çe şitli ba şl ıklar altında ele al ınmıştır. Her biri yakla şık otuz ki şiden olu şan bu gruplara üç ayl ık bir süre tan ınm ışt ır, dolay ı s ıyla vard ıklar ı sonuçlar ı 2002 sonbahar ında aç ıklamalar ı istenmi ştir. D ış Eylemler ve Savunma konular ındaki Sonuç Raporlar ın ın aç ıklanmas ındaki gecikmeye ra ğmen, tüm Gruplar raporlar ın ı sunmu ştur yılın ın ilk aylar ı ise yap ılacak reformlar ve Konvansiyon taraf ından haz ırlanacak Taslak Anayasa üzerinde tart ışmayla geçecektir. Bu dönemde kalan sorunlar ın çözülmesi ve taslak anayasadaki de ği şikliklerle metin üzerinde uzla şma sağlanmas ı için çal ışılacakt ır. 12 Dolay ı s ıyla 2003 Ocak ay ı itibariyle yeni ve daha somut bir anayasa tasla ğı sunulmas ı beklenmektedir. Laeken Deklarasyonu'nda Konvansiyon'dan tek bir öneri metni ortaya ç ıkarmas ı istenmemi ştir. Ancak Giscard D'Estaing bu yönde çal ışmalar ın ı sürdürmektedir; çünkü tek bir metin üzerinde uzla şı sağlanmas ı Konvansiyonun ba şar ısın ı gösterecektir. Bu da 2004 Hükümetleraras ı Konferans ı üzerinde "me şru" bir bask ı kurulmas ın ı sağlayacakt ır!' Konvansiyon içinde güçlü bir oyda şma sağlanamamas ı, 2004'te Üye Devletlere hareket alan ı sağlayacak ve pazarl ık güçlerini artt ıracakt ır. Dolay ısıyla Konvansiyonun amac ı 2004 Hükümetleraras ı Konferans ına her konuda farkl ı seçeneklerin listesini sunan bir sonuç raporu yerine oyda şmaya dayal ı bir metin sunmakt ır. 14 Konvansiyon çal ışmalar ı ilerledikçe, Konvansiyonun haz ırlayacağı anayasa taslağı ile ilgili yeni geli şmeler ortaya ç ıkmaktad ır. Haz ırlanan ve 2004'teki Konferansta kabul edilece ği varsay ılan anayasan ın Avrupa çap ında referanduma götürülmesi fikri belirmi ştir. Nitekim, Avrupa Gençlik Konvansiyonu Nihai I AB Nezdinde Türkiye Daimi Temsilcili ği, Kurultay Bülteni, No. 2, Il The European Policy Center, op.cit. 12 Ben Crum, "Building Blocks Or Window-Dressing? The First Half of the Convention On The Future of the EU", Joint Working Paper for European Policy Institutes Network and Center For European Policy Studies, s Erik Oddvar Eriksen, John Erik Fossum, "Europe at a Crossroads - Government or Transnational Governance?", Arena Working Papers, WP02/35. ww w.arena.ui o.no/publications/wp02 35.htm '" Kirsty Hughes, "The Future of European Convention: Travelling Hopefully?", Joint Working Paper for European Policy Institutes Network and Center For European Policy Studies, s.4,6.

9 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILI Ş KIN KONVANS İYON 171 Metni'nde, yurtta şlar ın kendi gelecekleri üzerinde söz sahibi olmalar ını garanti alt ına almak için Konvansiyon sonuçlar ın ın bir Avrupa referandumu kanal ıyla onaylanmas ı öngörülmektedir. 15 Hatta bu referandumun 2004 y ılındaki Avrupa Parlamentosu seçimleri ile bir arada yap ılabilece ği, ve böylece kamuoyunca seçimler öncesinde ilk defa gerçek bir Avrupa tart ışmas ı yap ılabilece ği iddia edilmi ştir. 16 Tüm Avrupa'da ayn ı anda yap ılacak bu referandumun demokrasi yolunda önemli bir ad ım olaca ğı dü şünülmektedir. Bu yüzden referandum fikri hem federalistler hem de bütünle şmeden şüphe edenler taraf ından desteklenmektedir. Sivil toplum örgütlerince bu amaçla bir kampanya ba şlat ılmışt ır. Kampanyan ın öncüleri, antla şmalar ın hükümetlerce, anayasalar ın ise yurtta şlarca yap ıldığın ı belirtmekte ve referandum konusu yap ılmadığı takdirde söz konusu anayasan ın da bir antla şmadan ibaret kalaca ğını iddia etmektedirler. Anayasan ın yurtta şlarca onaylanmas ının Avrupal ılar ı gelecekleriyle ilgili söz sahibi k ılaca ğın ı, aksi takdirde ise demokrasi ve me şruiyet krizi do ğaca ğın ı belirtmektedirler. 7 Tüm bu özellikleriyle Konvansiyon, Avrupa bütünle şmesi aç ısından farkl ı bir yöntem içermektedir. Avrupa Topluluklar ı ' n ın kurulu şundan bu yana ilk kez antla şmalar ın haz ırlanmas ında bu yola ba şvurulmu ştur. AB tarihinde ilk kez antla şmalar ın reformuyla, kurumsal ve anayasal konularla ilgili hükümetleraras ı bir konferans ın haz ırl ık çalışmalar ı bu şekilde yürütülmektedir. Bu yöntemin belirlenmesinde ku şkusuz Temel Haklar Şart ı 'n ı haz ırlayan Konvansiyondan esinlenilmi ştir; ancak Avrupa'n ın Gelece ğiyle İlgili Konvansiyon, kurumsal reform ve anayasal içeri ği aç ı s ından emsalinden çok daha fazla önem ta şımaktad ır. Avrupa'n ın Gelece ğiyle İlgili Konvansiyon, içeri ğiyle oldu ğu kadar organizasyonu ve kat ılımc ılar ı aç ıs ından da Temel Haklar Şart ı Konvansiyonu ve önceki antla şma reformu çabalar ından ayr ılmaktad ır. Bu Konvansiyon ile birlikte, Avrupa'n ın gelece ğiyle ilgili haz ırl ıklar Üye Devletlerin hükümetlerinin tekelinden ç ıkm ıştır. İlk kez parlamenterler Avrupa boyutundaki anayasal bir sürece, bu konudaki tart ışmalara ve al ınacak kararlara do ğrudan dahil olmu şlard ır. Bu tespit hem ulusal parlamenterler hem de Avrupa Parlamentosu üyeleri için geçerlidir. Hiç ku şkusuz bu geli şme, Konvansiyonun da temel amaçlar ından biri olan AB'nde demokrasiyi ve temsili artt ırmak yolunda önemli bir ad ımd ır. 15 Avrupa Gençlik Konvansiyonu taraf ından kabul edilen Avrupa Gençlik Konvansiyonu Nihai Metni, Brüksel, , s.8. Jens- Peter Bonde, "Giscard's SuperState or a Europe of Democracies", Euobserver.com, /index.phtml?sid=18&aid= Andrew Beatty, "Campaign for Referandum on EU Constitution Begins", Euobserver.com,

10 172 GÜLCE KUMRULU Öte yandan, aday ülkelere Avrupa'n ın gelece ği ve yak ında dahil olacaklar ı Birliğin yap ısında yap ılacak değişikliklerle ilgili tart ışmalarda yer verilmesi de bu alanlarda al ınacak kararlar ın ileride geni şlemi ş AB'nde ba şar ıyla uygulanmas ı ihtimalini artt ırmaktad ır. Aday ülkeler her ne kadar Üye Devletlerce sa ğlanacak bir oyda şmay ı engelleyemeyecek olsalar da, Konvansiyon içinde Üye Devletler ile hemen hemen e şit düzeyde temsil edilmektedirler. Dolay ısıyla yukar ıda belirlenen istisna d ışında, Avrupa'n ın gelece ğinin şekillendirilmesine katk ıda bulunmakta, yak ın gelecekte üyesi olacaklar ı Birliğin kuralların ın belirlenmesinde söz sahibi olmaktad ırlar. AB tarihinde ilk kez aday ülkelerin Birlik ile ilgili tart ışmalara bu şekilde ve bu düzeyde kat ılmas ı, Konvansiyonun en büyük ve olumlu yeniliklerinden biridir. Konvansiyonun getirdi ği en önemli yenilik ise kamuoyunun bu çal ışmalara kat ılım ıd ır. T ıpk ı aday ülkelerin kat ılım ı gibi, bu geli şme de AB'nde antla şmalar ın reformu yöntemine yönelik devrim niteli ğinde bir yeniliktir. Yukanda da belirtildi ği gibi, Konvansiyonun ilk aylar ı yurtta şların AB'yle ilgili görü ş ve beklentilerinin ifade edilmesine, bu konuda fikir al ışveri şine ayr ılmışt ır. Avrupa halk ın ın gelecekte AB'ni hangi rolde görmek istedi ğinin belirlenmesi ise sivil toplum kurulu şları arac ılığıyla gerçekle şmektedir. Avrupa bütünle şmesi konusunda ilk kez kamuoyu söz sahibi olmu ş ve Avrupa'n ın gelece ğiyle ilgili haz ırl ıklarda ve reformlarda katk ıda bulunmu ştur. Konvansiyon çal ışmalar ında kamuoyunun görü şü önemli bir girdi olarak yer almıştır. Zaten bu geli şme de, Konvansiyonun AB'nde demokrasiyi, şeffafl ığı, katılımı, me şruiyeti artt ırmak ve AB ile halk ı yakınlaştırmak şeklindeki temel amaçlar ının hepsiyle birebir örtü şmektedir. Sivil toplumun bu sürece kat ılımıyla birlikte AB 'nin, hükümet temsilcileri ve diplomatlar aras ında bir alışveri ş olma özelliği ve bu yöndeki imaj ı azalm ışt ır. Avrupa'n ın gelece ği tart ışmas ı politikac ılar, i şadamları, akademisyenler, gençler, hükümet d ışı örgütler gibi pek çok sivil toplum öğesini kapsamaktad ır. Bunun en güzel göstergelerinden biri, bu sürecin bir parças ı olarak 9-12 Temmuz 2002 tarihleri aras ında Brüksel'de toplanan Avrupa Gençlik Konvansiyonu'dur. Avrupa'n ın Gelece ğiyle Ilgili Konvansiyon modeli esas al ınarak düzenlenen Avrupa Gençlik Konvansiyonu'na yirmi sekiz ülkeden ya ş aras ı 210 genç katılmış ve kendi geleceklerine ili şkin bir tart ışma platformu olu şturmu şlard ır. Konvansiyonun sonunda ise gençlerin AB'nden beklentilerini ortaya koyan ve oldukça federalist izler ta şıyan bir Nihai Metin ortaya ç ıkm ışt ır. Bu metin Avrupa'n ın Geleceğine Ili şkin Konvansiyona Avrupa gençli ğinin katk ıs ı olarak sunulmu ştur." Avrupa Gençlik Konvansiyonu Nihai Metni.

11 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILI ŞKIN KONVANS İYON 173 Konvansiyona sivil toplumun katk ıs ı aç ıs ından ilginç olan ba şka bir nokta ise, ulusal hükümet-d ışı kurulu şlar ın yan ı s ıra Avrupa çap ındaki hükümet-d ışı kurulu şlar ın da kat ılım ıdır. Avrupa çap ındaki hükümet-d ışı kurulu şlar son derece aktif bir şekilde bu sürece kat ılmış, Konvansiyon'da seslerini duyurmak ve kendi görü şleri do ğrultusunda katk ıda bulunmak amac ıyla yo ğun faaliyetlerde bulunmu ş lard ır. Örne ğin Uluslararas ı Avrupa Hareketi (International European Movement Organisation) ve AB'ni Ele ştiren Hareketler Avrupa ittifak ı (The European Alliance of EU Critical Movements) iki farkl ı uçta olmakla birlikte, en aktif sivil toplum kurulu şlar ı aras ında bir arada yer almaktad ırlar. Her iki örgüt de Konvansiyona yaz ıl ı katkılarda bulunmu ştur. Avrupa'n ın geleceği ile ilgili tart ışmalara akademik çevrelerden de önemli katk ılar yap ılm ışt ır. Bu alandaki en önemli geli şme Mart 2001'de kurulan Birliğin Gelece ği İle Ilgili Akademik Agora'd ır ( Academic Agora on the Future of the Union). Avrupa ara şt ırma merkezleri ve dü şünce kurulu şlar ı aras ında bir temas grubu olarak olu şturulmu ştur. Öte yandan Mart 2002'de ise Avrupa Siyasi Enstitüler A ğı (European Political Institutes Network) kurulmu ştur. Konvansiyona katk ı ve i şbirliği amac ıyla kurulan bu ağa 34 enstitü dahildir. 19 Bu çal ışmada yukar ıda belirtilen tüm sivil toplum örgütlerinin katkılar ından yararlan ılmıştır. Ayr ıca daha önce de belirtildi ği gibi, yurtta şların da tüm bu tart ışmalara kat ılmas ı için Konvansiyon taraf ından internette Futurum adl ı bir platform kurulmu ştur. Bu site Avrupa yurtta şlar ının çe şitli forumlarda fikirlerini belirtmek suretiyle bu büyük tart ışmaya katk ıda bulunmaların ı sağlamak amac ın ı gütmektedir. Kısacas ı Avrupa'n ın Gelece ğine Ili şkin Konvansiyon, gerek ele ald ığı konular gerek organizasyonu aç ısından Avrupa bütünle şmesi tarihinde bir ilktir. İlk kez AB kurumsal yap ı s ı, politikalar ı, anayasas ı gibi konularda bu kadar büyük ve geni ş kat ılımlı bir tart ışma aç ılmışt ır ve bu Konvansiyondan ç ıkacak sonuçlar 2004'te al ınacak kararlar ı büyük oranda belirleyecektir. Her ne kadar Konvansiyonun ba şar ısı ile ilgili yorum yapmak için henüz erken olsa da, getirdiği bu yeniliklerin Konvansiyonun ba şar ıyla tamamlanmas ı ihtimalini art ırdığı ku şkusuzdur. Öte yandan, Konvansiyonun faaliyetleri esnas ında baz ı olumsuz unsurlar da göze çarpmaktad ır. Çal ışmalar s ıras ında ortaya ç ıkan en olumsuz geli şme Avrupa bütünle şmesi tarihine damgas ın ı vuran `hükümetleraras ı i şbirliğifederalizm' çat ışmas ın ın Konvansiyona da hakim olmas ıdır. Giscard D'Estaing Konvansiyonun bu çalışma içinde s ıkışıp kalmamas ın ı istememektedir.2 Buna rağmen bu çat ışmalar ın Konvansiyon çal ışmalar ını nas ıl felç etti ğine daha sonraki bölümlerde de ğinilecektir. Şimdilik bu geli şmenin Konvansiyonun gelecekteki ba şar ıs ın ı tehlikeye dü şürdüğü belirtilmelidir. Konvansiyon AB 19 AB Nezdinde Türkiye Daimi Temsilcili ği, Kurultay Bülteni, No. 2, ' ) Crum, op.cit., s. 3.

12 174 GÜLCE KUMRULU reformu konusundaki mevcut ç ıkmaz ın üstesinden gelmek konusunda ba şarıl ı olmak istiyorsa, bu çatışmanın ötesinde yarat ıc ı öneriler getirmelidir. 21 III- Avrupa Konvansiyonu'nun Gündemi A- AB Anayasas ı'n ın Hazırlanması Avrupa Birli ği Anayasas ın ın haz ırlanmas ı, Konvansiyonun Laeken Deklarasyonu ile belirtilen temel amaçlar ı aras ında yer almaktad ır. Her ne kadar Laeken Deklarasyonu'nda ilk kez bu kadar aç ık ve detayl ı bir şekilde telaffuz edilmi ş olsa da, anayasac ılık söylemi AB'nde yeni bir geli şme değildir. Avrupa Toplulukları/AB'nin kurulu şundan beri anayasa olu şturulmas ı federalistlerin temel taleplerinden biridir. AB'nde anayasac ıl ık hukuki geli şmelerle el ele ilerlemi ştir. AB'ndeki anayasal do ğrultudaki bu geli şimde Avrupa Topluluklar ı Adalet Divan ı (ATAD) çok önemli bir rol oynam ıştır. Bunun en güzel örne ği ATAD'n ın 1963 y ıl ında Van Gend en Loos davas ında vermi ş olduğu karard ır. Bu kararla ATAD, AT Kurucu Antlaşmalar ının klasik uluslararas ı antla şmalardan farkl ı yönünü vurgulamıştır. Buna göre Avrupa Topluluklar ı "yeni egemen bir hukuki düzen" olu şturmaktad ır. Bu kararla ve "egemen" kavram ıyla AT antla şmas ın ın anayasal karakteri tan ınm ış ve "anayasalla şma" süreci ba şlam ıştır.22 Daha sonra verdi ği kararlarla birlikte ATAD, AT hukukunun üstünlü ğünü ve anayasall ığın ı peki ştirmi ş, ayrıca bu yeni egemen hukuki düzen içinde, AT Antla şmalar ın ın hukuki statüsüyle ilgili karar verme konusundaki nihai otorite olma özelli ğiyle bir Anayasa Mahkemesi niteli ğine bürünmü ştür.23 Başka bir deyi şle Antla şmay ı anayasalla ştırmıştır. 24 Dolay ıs ıyla, bugün AB sisteminin en az ından hukuk alan ında federal olduğu söylenebilir. Bu nedenle anayasac ılık, Weiler'in de belirtti ği gibi Avrupa Toplulukları'n ın DOS veya Windows program ı gibidir.25 Anayasal geli şmelerin ve ATAD kararlar ın ın siyasi ve ekonomik alanlardaki bütünle ştirici etkisi yads ınamaz. Cassis de Dijon karar ın ın da gösterdi ği gibi, hukuki geli şmeler entegrasyonu da körükleyici rol oynam ıştır. Örne ğin, temel ki şi haklar ı yine ATAD kararlar ıyla Topluluk hukuk düzenine dahil edilmi ştir. Ancak AT Antla şmalar ın ın liberal ekonomik içeri ği nedeniyle AT hukuk düzeni içerisinde ekonomik haklar vurgulanm ışt ır. Medeni, siyasi ve sosyal haklar, AT hukuk 21 Ibid., s.l. 22Damian Chalmers, European Union Law, Volume One: Law and EU Government, Ashgate, Reading, 1998 s Ibid., s G. Mancini, "The Making of a Constitution for Europe", Common Market Law Review, Cilt: 26, No. 595, 1989, s Joseph Weiler, "The Reformation Of European Constitutionalism", Journal Of Common Market Studies, Cilt: 35, No.1, Ilkbahar 1997,s.97.

13 AVRUPA'NIN GELECEĞINE İLİŞKİN KONVANS İYON 175 düzeninin temel eksi ğini olu şturmaktad ır. Dolay ı s ıyla, AT Antla şmalar ı "anayasalc ılılık özelliği ta şımayan anayasa" niteli ğindedir.26 Antla şmadaki bu eksiği tamamlamak amac ıyla Temel Haklar Şart ı'n ın da AB anayasal metnine dahil edilmesinin gereklili ği konusunda mevcut olan yayg ın görü ş, AB'nde anayasalc ılıkta gelinen a şamay ı göstermektedir. Hiç şüphesiz tüm ki ş i haklar ın ın koruma alt ına al ınd ığı anayasal bir hukuk düzeni, Siyasal Birlik alan ında çok önemli bir ad ımdır. Öte yandan Avrupa Anayasac ılığı tartışmasının öncüleri, haz ırlanacak bir Anayasa ile AB'ndeki demokrasi eksikli ği ve buna bağlı diğer sorunlar ın da çözülece ğine inanmaktad ır. Dolay ıs ıyla ATAD' ın yaratm ış olduğu anayasal düzen içinde geli şen anayasal hukuk sistemi, belirli talepleri ve tart ışmalar ı da beraberinde getirmi ştir. Avrupa Anayasac ılığı olarak da adland ırabilecek bu tart ışma, Antla şmalar ın "Anayasal bir Şart veya do ğrudan bir anayasa haline getirilip getirilmemesi" ile ilgilidir. Ancak bu tart ışma Avrupa Topluluklar ı'n ın kurulu şundan beri gündemi i şgal eden AB'nin gelece ğiyle ilgili federalism - konfederalizm ikilemiyle de birebir ili şkilidir. Bu nedenledir ki anayasa konusundaki tart ışmalar böylesine yo ğun olmu ştur. a) Avrupa Birleşik Devletleri Bugünkü haliyle AB, anayasal bir devlet özelli ği göstermemektedir. S ınırlar ı içinde kuvvet kullan ılmas ı bak ım ından tekele ve anayasas ından kaynaklanan, içeride ve uluslararas ı alanda tan ınan bir egemenli ğe sahip değildir. Avrupa bütünle şmesine şüpheyle yakla şanlar, haz ırlanacak AB anayasas ının bu eksikleri giderece ğini ve Birli ği federal bir devlet haline getirece ğini iddia etmektedirler. Egemenlik konusundaki hassasiyetleri sebebiyle böyle bir geli şmeye olumsuz bakmaktad ırlar. Dolay ı s ıyla, anayasac ılık bir bak ıma federalizm idealiyle bütünle şmi ştir. Anayasac ıl ık konusundaki tartışma da, tıpk ı AB ile ilgili her alanda oldu ğu gibi, 'egemenlik' ve `federalizm' kavramlar ı üzerinde yo ğunlaşm ıştır. Bu nedenle AB'ndeki anayasa tart ışmalar ı asl ında Birliğin gelece ğiyle ilgili tart ışmalardan ba şka bir şey değildir. AB Anayasas ı fikrine kar şı ç ıkanlara göre bu tarz bir geli şme, Avrupa Birle şik Devletleri'nin do ğ u şuna yol açacakt ır. Zaten Avrupa Konvansiyonu'nun 1787'de ABD Anayasas ın ın haz ırland ığı Philadelphia Kurultay ı 'n ı model ald ığın ı ve Giscard d'estaing'in ise Avrupa'n ın Benjamin Franklin'i olmaya çal ışt ığın ı iddia etmektedirler?' Avrupa bütünle şmesi 26 Joseph Weiler, "European Neo-Constitutionalism in Search of Foundations for the European Constitutional Order", Constitutionalism in Transformation: European and Therotical Perspectives, R. Bellamy, D. Castiglione, der., Blackwell, Oxford, 1996, s lenrik Dahlsson, Ditte Staun, ''The EU State Constitution - A Critical Analysis", The European Alliance of EU-Critical Movements (TEAM) Working Paper, No.1, 2002, s.4'te Micheal Meyer, "Founding Fathers", Newsweek, No.9, ' den yap ılan alıntı.

14 176 GÜLCE KUMRULU kar şıtlar ı n ın, Anayasa ile birlikte Avrupa Devletleri'nin kurulaca ğına inanmalar ın ın sebebi anayasa ile devlet ara i ıdaki tarihsel bağd ır. Anayasa, bir devletin kurucu metnidir. Öte yandan tarih içinde uluslararas ı örgütlerin de anayasalar ın ın bulundu ğu görülmektedir. Dehousse ve Coussens buna örnek olarak Uluslararas ı Posta Birli ği ve Uluslararas ı Çal ışma Örgütü'nü göstermektedirler. Bu uluslararas ı örgütlerin yap ı s ın ın 'federal' nitelik ta şımad ığın ı belirtmek gereksizdir. Dolay ısıyla AB'nin bir anayasas ın ın olmas ı, AB'nin yap ıs ı ile ilgili kesin bir ipucu vermemektedir. Bu konuda belirleyici olan anayasal metnin içeri ği olacakt ır. Bugünkü siyasi ve hukuki yap ıs ı ile AB, 'uluslararas ı bir örgütten fazla ama bir devletten az' bir nitelik ta şımaktad ır. Ayn ı şekilde, Birlik içindeki bütünle şme konfederasyondan daha fazla olmakla birlikte federasyon olarak da nitelendirilemez. Bugün için AB, içinde federal ö ğeler ta şımakla birlikte yeni bir egemen birim de ğildir. Ba şka bir deyi şle, devlet benzeri özelliklerine rağmen, devlet de ğildir. Ancak, federalizm, uluslarüstü düzeyde çe şitli anayasal düzenlemeleri zorunlu k ılmaktad ır. Tüm federal sistemlerde görüldü ğü üzere, anayasa federalizmin vazgeçilmez, kurucu ö ğesidir. Bu yolda temel bir ad ımdır. 28 Bütünle şme kar şıtlarının anayasa kar şıtl ığın ın temelinde de Birle şik Avrupa Devleti'nin do ğmas ına yönelik bu endi şe yatmaktad ır. Bu bağlamda tart ışılmas ı gereken, anayasac ılığın mutlaka kurucu özellikler ta şıyıp ta şımad ığıdır. Bugün AB'nin anayasas ı olmasa da, anayasal bir düzene sahip olduğu aç ıkt ır. Haz ırlanacak anayasa mevcut düzeni yans ıttığı takdirde, bu anayasan ın federal bir devletin kurucu ö ğesi olmayaca ğı kesindir. Dolay ısıyla Avrupa entegrasyonu aç ı s ından anayasas ın ın varl ığından ziyade içeriği önem ta şımaktad ır. Günümüzde uluslararas ı alandaki siyasal, ekonomik, hukuki geli şmeler geleneksel "egemen devlet olma" kavram ın ı zay ıflatm ış, egemenlik kavram ında büyük de ği şikliklere yol açm ışlard ır. Art ık egemenlik s ıfır toplaml ı bir oyun olmaktan ç ıkmıştır, ve devletler klasik anlamda tam olarak egemen de ğillerdir. Hiç ku şkusuz AB'nin de bu geli şmede büyük pay ı vard ır. Şu anda, ne AB Üye Devletleri ne de Avrupa Topluluklar ı/ab tam olarak egemendir. 29 Bu yüzden de tarihsel anayasa-devlet ba ğınt ı s ın ın olu şturulacak AB anayasas ı için de mutlak surette geçerli olaca ğı ve federal bir devlete yol açaca ğı kesin değildir. n fo/gui de/wp-con stituti on.doc Daniela Spinant, "Giscard Wants To Be Europe's Benjamin Franklin, Euobserver.com, Brigid Laffan, "The Future of Europe Debate", Ireland and Europe Series,The Institute of European Affairs, Dublin, 2002, s tfoed.pdf Neil Mc Cormick, "Beyond the Sovereign State", Modern Law Review, Cilt: 56, No.1, 1993.

15 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILI ŞKIN KONVANS İYON 177 AB anayasas ı mutlaka bir süper devlet anlam ına gelmemektedir. Tam bir devlet olmadan da anayasaya sahip olmak mümkün olabilir. AB devlet olmamakla birlikte devlet-benzeri özellikler ta şımaktad ır. Ayn ı şekilde, AB anayasas ı da klasik anayasalara benzer ve farkl ı yönler ta şıyabilir. AB'nin geli şmi ş siyasi sistemi, anayasay ı gerekli k ılmaktad ır. Anayasa "farkl ı Avrupa kurumları ve bu çoğulcu siyasi yap ıs ı aras ındaki etkile şimi saydamlaştıracak bir kurallar bütünü" olarak haz ırlanabilir.3 AB Anayasas ı bu deskriptif yönü ile klasik anayasalara benzeyecektir. Ancak onlar gibi devlet-kurucu bir özellik ta şıy ıp taşımayaca ğı tart ışılmalıd ır, çünkü Avrupa anayasac ılığının diğer federal örneklerindekine benzer "anayasal bir demos"u yani halk ı olduğu söylenemez. AB'deki bugüne kadarki anayasal geli şmelerde kurucu güç (pouvoir constituant) olarak yurtta şların rolü tart ışmal ıd ır. Dolay ısıyla somut bir Anayasa da böyle bir Avrupa anayasal halk ından kaynaklanmad ığı takdirde klasik anayasal düzenlerdeki federalizm örneklerinden farkl ı olacakt ır.' Öte yandan, AB'ndeki anayasal geli şmeler sürekli Avrupa bütünle şmesini destekler, hatta tetikler bir nitelik ta şımıştır. Somut bir AB anayasas ı hiç şüphesiz bütünle şme yolunda olumlu bir ad ımd ır. Özellikle de federalistlerin istediği gibi bütünle şmeyi destekler biçimde haz ırlanacak anayasa, bu konuda önemli rol oynayacakt ır. Ancak belirtildi ği üzere bir AB anayasas ının olu şturulmas ı, Avrupa Birle şik Devletleri yolunda otomatik bir ad ım değildir. Buna yol aç ıp açmayacağını metnin içeriği belirleyecektir. 2) AB Anayasası Gerekli midir? Anayasadan Beklentiler Nelerdir? Avrupa Konvansiyonu öncesinde ve Konvansiyon s ıras ında yap ılan aç ıklamaların çoğu, AB Anayasas ın ın gerekli oldu ğunu belirtmekte ve anayasa talebinde bulunmaktad ır. Dönemin Alman Şansölyesi Schröder ve İtalya Ba şbakan ı Giuliano Amato 2000 y ılı Eylül ay ındaki Ortak Bildirilerinde "Avrupa yurtta şlarının aç ık, kesin ve herkesçe anla şılabilen bir anayasaya sahip olma hakk ı"n ı vurgulam ışlard ır. Almanya Cumhurba şkan ı Johannes Rau, Avrupa Parlamentosu'nda 4 Nisan 2001 tarihli konu şmas ında Anayasan ın "özgürlük ve dayan ışma için bir gramer kitab ı" olarak gereklili ğinden bahsetmi ştir. Haziran 2001'de yay ınlanan Avrupa'n ın Gelece ğine Ili şkin Ortak Muhtıra adl ı Benelüks Muht ıras ı da anayasalla şma gereği üzerinde durmu ştur.32 ı'nca 12 Temmuz 2002'de kabul edilen Sonuç Avrupa Gençlik Kurultay Raporu'nda ise daha belirgin yetki payla şımı ve yenilenmi ş bir kurumsal yap ıyı içeren federal bir Anayasa talebi dile getirilmi ştir.33 3 Aykut Çelebi, Avrupa: Halklar ın Siyasal Birli ği, Metis Yay ınlar ı, İstanbul, s J. H. H. Weiler, "Federalism and Constitutionalism: Europe's Sonderweg", Harvard Jean Monnet Working Paper 10/00, 2000, s Laffan, s.12, Avrupa Gençlik Konvansiyonu Nihai Metni, s.6-7.

16 178 GÜLCE KUMRULU Blair ise AB'nin anayasal kaynaklar ın ın, tek bir anayasal belge yerine bugün oldu ğu gibi pek çok farkl ı kaynağa dayanmaya devam etmesini istemi ştir.' Ancak, Avrupa Konvansiyonu'nda anayasal bir taslak olu şturulaca ğın ın kesinlik kazanmas ıyla birlikte İngiltere de kendi anayasa taslağını haz ırlam ışt ır. İngiliz akademisyen Alan Dashwood'a haz ırlat ılan bu tasla ğın İngiliz hükümetinin genel şüpheci bak ış aç ıs ını yans ıttığını belirtmek gereksizdir. 35 Bunun dışında siyasi partiler, dü şünce kurulu şları pek çok farkl ı grup tarafından da Konvansiyona çe şitli anayasa taslaklar ı sunulmu ştur. Ancak en önemli taslak, Konvansiyon Ba şkan ı Giscard D'Estaing'in haz ırlad ığı ve 28 Ekim 2002'de Konvansiyona sundu ğu Anayasa Tasla ğıd ır y ıl ındaki Hükümetleraras ı Konferansa sunulacak anayasa metni, Giscard D'Estaing'in taslağı etrafında şekillendirilecektir. Tüm taslak metinler, yazarlar ın ın siyasi tercihlerini, Avrupa bütünle şmesi ve AB'nin gelece ğiyle ilgili vizyonlar ını yans ıtmaktad ır. Ba şka bir deyi şle taraflar ın anayasadan beklentilerini ortaya koymaktad ır. Örne ğin, Giscard D'Estaing ile yapt ığı görü şmede Papa II. Jean Paul, Anayasa metninde Tanr ıya ve Hıristiyan inanc ına aç ık bir referans yap ılmas ın ı istemi ştir.36 Dolay ıs ıyla bu taslaklar ın içerikleri kar şıla ştığında pek çok farkl ıl ık göze çarpmaktad ır. Ancak hepsinin amac ı ayn ıdır: AB'ni içinde bulundu ğu sorunlardan kurtarmak ve 21.yüzy ılda gücünü artt ırmas ın ı sağlamak. Bu yüzden hepsi ayn ı konulara de ğinmekte; yaln ızca farkl ı çözümler getirmektedir. Tüm anayasa çal ışmaların ın hedefi AB içinde demokrasiyi, etkinli ği, şeffafl ığı artt ırmaktır. Bunun sebebi de AB'nin tüm bu sorunlar ın yığılmas ı sonucunda bugün içinde bulunduğu genel me şruiyet krizidir. Anayasa, AB'nin yurtta şlar ın ın gözünde yeniden me şruiyet kazanmas ına yard ımc ı olabilir. Son günlerde AB'nin gündemindeki ba şl ıca sorun yurtta şları olmu ştur. Irlanda halk ın ın Nice Antla şmas ı 'n ı onaylamas ı sürecinde ya şanan s ıkınt ılar bunun en iyi göstergesidir. Dolay ıs ıyla AB halk ına yakla şmal ı, ileti şim kurabilmelidir. Bu ba ğlamda AB anayasas ı psikolojik ve somut anlamda önemli bir ad ım olabilir. Avrupal ıların hayatındaki önemi tart ışmal ı `AB yurtta şlığı' kavram ının içinin doldurulmas ına yol açabilir; bu yurtta şlığın öneminin artmas ı kanal ıyla onlar ı kendisine ba ğlayabilir. Bu yolda at ılacak iki temel ad ımdan birincisi Temel Haklar Ş art ı'n ın anayasa metnine dahil edilmesidir; çünkü bu, yurtta şlar ın gündelik hayat ın ı en çok etkileyecek geli şmelerden biridir. Tüm haklar ını koruyan bir anayasa, Avrupal ılar ın 'AB vatanda şı' kimliğini güçlendirecektir." Laffan, op.cit., s Honor Mahony, "Union' s Power To Be Curbed In UK Constitution Proposal", Eurobserver.com, "' Nicole Smith, "Religious Identity Enters Convention Debate", Eurobserver.com, Dahlsson, Staun, op. cit., s.9-10.

17 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILI ŞKIN KONVANS İYON 179 Öte yandan, AB'nin siyasi ve hukuki sistemindeki karma şıkl ığın giderilmesi gerekmektedir. Bu karma şıkl ık, yurtta şlar ın AB sistemini anlayamamalar ına, ve sonuç olarak Birlikten uzakla şmalar ına yol açmaktad ır. Karar verme sürecinin, usullerin, kullan ılan hukuki araçlar ın ve antla şmalar ın basitle ştirilmesi ve say ısın ın azalt ılmas ı, AB politikalar ını daha anla şıl ır ve demokratik k ılacak; yurtta şların AB'ne olan ilgisini ve deste ğini arttıracakt ır.m Federalistler anayasay ı, AB'nin yukar ıda belirtilen kemikle şmi ş sorunlar ına çözüm olarak öne sürmektedirler. Ancak bunun nas ıl olaca ğını belirtmemi ştirler. Sorunlar ın çözülmesi konusunda anayasan ın kendisinden ziyade içeri ği öne ç ıkmaktad ır. Henüz içeri ği tam olarak kesinle şmemi ş anayasan ın bu sorunlar ın üstesinden gelip gelemeyece ği, AB içinde aç ıklığı, etkinliği ve demokrasiyi artt ır ıp artt ırmayacağı henüz belirsizdir. AB sistemine bir anayasan ın enjekte edilmesinin sorunlar ı otomatik olarak ortadan kald ırmas ı beklenemez. Örne ğin, 'Avrupa yurtta şlar ının ortak bir kimli ği var m ıd ır?', `Avrupa halk ı var m ıdır? sorular ı halen -Konvansiyonda bile- tart ışılırken; anayasada bu soruya verilecek 'ortak bir kimli ği olan Avrupa halk ı vard ır' cevab ının bir anda böyle bir Avrupa halk ını yaratmas ı beklenemez. 39 Anayasa otomatik olarak Avrupa halk ına veya daha demokratik bir AB'ne yol açmayacak; yaln ızca bu yolda bir ad ım olacakt ır. Sonunda gerçek bir Avrupa halk ın ın veya bu halk ın gözünde me şru olan demokratik, etnik, şeffaf bir AB'nin olu şup olu şmayacağı anayasan ın içeriğine ve uygulan ışına bağlıdır. Anayasal metnin şekli hakk ında genel bir uzla şıdan söz edilebilir. Buna göre metin aç ık olmal ı, sadece AB 'nin temel konular ıyla ilgilenmelidir. Okulda çocuklara aç ıklanabilecek, k ısa ve kolay anla şılabilir bir metin olmal ıdır. Ve şu konulara kesinlik getirmelidir. Birli ğin temel ilke ve amaçlar ı, Avrupa yurtta şlar ının haklar ı, Avrupa kurumlar ı nelerdir, yetkileri nelerdir?, Birlik içinde kim ne yapar? Tüm bu sorular ın cevab ı normal anayasalarda oldu ğu gibi k ısaca belirtilmelidir. Bu konudaki detaylar Anayasaya ek olu şturulacak Antla şmalara b ırak ılmal ıd ır. Yani geride kalan konular ı Antla şmalara b ırakacak ` şemsiye-gibi' bir Anayasa olu şturulmal ıd ır.4 Hukuki Ki şilik Çalışma Grubu da iki parçal ı tek bir Anayasa önermektedir. Buna göre birinci k ıs ım temel anayasal hükümleri kapsayacakt ır. Anayasan ın bu bölümünde tüm Birlik politikan ın detaylar ına girilmemeli, yaln ızca hedefleri ve yetki alanlar ıyla ilgili genel aç ıklamalarda bulunmal ıd ır.'" İkinci k ıs ımda ise ilk k ısımda değinilmeyen 88 Basitle ştirme Çal ışma Grubu, Basitle ştirme ile ilgili Sonuç Raporu, Brüksel, The European Alliance of EU-Critical Movements (TEAM) Board, "Statement from the TEAM Board: The EU State Constitution A Further Erosion of Democracy", 17 Aral ık Jose Maria Gil-Robles Gil-Delgado, "Open Letter to the Members of the Convention", International European Movement. contrib3 en.shtml ' Dehousse, Coussens, op.cit.,

18 180 GÜLCE KUMRULU diğer konulardaki AT/AB Antla şmalar ı hükümleri yeniden düzenlenerek kodifiye edilecektir.' Tüm bunlar ın dışında, AB anayasas ı sembolik anlamda önem ta şımaktad ır. AB'ni hem içeride hem de uluslararas ı alanda güçlendirecektir. Bu geli şme somut olduğu kadar psikolojik bir etki de yapacakt ır. Örneğin, dünyada 'tek bir güç olarak AB' imaj ı siyasal anlamda da güçlenecektir. Öte yandan, Anayasa yukar ıda da belirtildiği gibi AB 'nin Birlik içindeki alg ılanma şeklini de olumlu etkileyecektir. AB'nin bir pazardan ibaret olmad ığın ı gösterecek, Siyasal Birlik yönünü öne ç ıkaracak; Avrupa bütünle şmesi yolunda önemli somut bir ad ım olacaktır. Tüm bu aç ılardan, AB anayasas ı gereklidir ve olumlu bir geli şmedir. Ancak, anayasa belirtileri tüm sorunlar ın çözümü olarak görülmemelidir. Anayasa bunlar ın çözümündeki yollardan biridir, ve ba şar ılı olup olmamas ını içeriği belirleyecektir. Yani anayasa AB'nin sorunlar ın ın giderilmesi aç ısından `sine qua non' nitelik ta şımamakla birlikte Avrupa bütünle şmesi projesi ve Siyasal Birlik aç ısından gerekli bir ad ımdır. B- Temel Haklar Şartı Yukar ıda da belirtildi ği üzere Temel Haklar Şartı AB'nin anayasalla şma sürecinde özel bir öneme sahiptir y ılında Köln'de AB Konseyi'nin karar ı ile AB vatanda şlar ının hakların ı içeren bir belge haz ırlanmas ına ba şlanmışt ır. Bu geli şimin temel amac ı, Birliğin insan haklar ına sayg ı gibi temel değerlerinin aç ıkça belirtilmesiydi. Böylece, Birli ğin yaln ızca ekonomik i şbirliği olman ın ötesinde bir 'de ğerler toplulu ğu' olduğu vurgulanacakt ı." Bu yüzden, Temel Haklar Şartı'n ın haz ırlanmas ı için Avrupa bütünle şme tarihinde ilk kez farkl ı bir yöntem seçildi: Roman Herzog ba şkanlığında bir Konvansiyon kuruldu. Bu Konvansiyonun haz ırladığı Temel Haklar Şartı, 2000 y ılı Aralık ay ında yap ılan Nice Zirvesi'nde bir bildiri olarak yay ınlanm ıştır. Ancak Şart ın henüz hukuki anlamda bağlay ıcılığı yoktur. Laeken Deklarasyonu Konvansiyondan Temel Haklar Şart ı'n ın hukuki statüsü konusunda da çal ışmalarda bulunmas ını istemi ştir. Konvansiyona Şartın haz ırlanmas ı öngörülen Anayasaya dahil edilip edilmeyece ği ve AB'nin Avrupa İnsan Haklar ı Sözle şmesi'ne (A İHS) kat ılıp kat ılmayaca ğı gibi sorular yöneltilmi ştir. Şart ın Anayasaya dahil edilmesinin pek çok fayda sa ğlayaca ğı ku şkusuzdur. Öncelikle, haz ırlanacak metnin, bir 'anayasa' niteli ği ta şımas ı için insan haklar ını içermesi şartt ır, çünkü Avrupa "bir pazardan daha fazla anlam 42 Hukuki Ki şilik Çal ışma Grubu Tavsiyeleri, "Future EU: Legal Personality", Laffan, op.cit., s.22.

19 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILIŞKIN KONVANS İYON 181 ta şımaktad ır,... bir toplum modelidir"". Temel haklar ı da içerecek anayasa, Birliğin bu siyasi ve sosyal niteli ğini vurgulayacak ve hatta daha da geli ştirip, kesinle ştirecektir. Bu nedenle Temel Haklar Şart ı, AB'nin anayasalla şma sürecinde çok önemli bir kurucu rol üstlenmektedir. Nitekim Avrupa bütünle şmesine şüpheyle yakla şanlar Ş art ı, federalistlerin federal bir AB yaratmak amac ıyla destekledi ği Anayasan ın embriyosu olarak görmektedirler 45 Öte yandan, Şart ın hayati önemi AB ile yurtta şlar ı aras ında yarataca ğı bağdan kaynaklanmaktad ır. Bugüne kadar insana 'emek' olarak yakla şan ve bu bağlamdaki ekonomik haklar ını güvence alt ına alan Birlik, 'insan' ö ğesine verdi ği önemi kan ıtlayacak ve hatta artt ıracakt ır. Temel haklar ın hukuki bağlay ıc ılık kazanmas ı yurtta şlar ın AB 'ne bağlılığının sağlanmas ı aç ıs ından hayati bir önko şuldur, çünkü bu Şart yurtta şların günlük hayat ını en çok etkileyecek ö ğelerden biridir. Ş art ın AB hukukunun bir parças ı haline gelmesiyle birlikte yurtta şlar ve kurumlar aras ında do ğrudan bir ba ğ kurulacakt ır. Şart ın Haklar Bildirgesi'ne dönü ştürülmesi, Birlik içinde bireylerin haklar ın ı korunmas ın ı artt ırmak suretiyle AB'nin demokratik niteliğini arttıracakt ır." Bu geli şmeyle de AB sisteminin me şruiyeti sağlamla şacakt ır. Yurtta şlar ın kendilerini AB ile özde şle ştirmeleri kolayla şacakt ır. Bu da Habermas' ın iddia etti ği gibi varlığı halen tart ışılmakta olan 'Avrupal ı kimliği' veya 'Avrupa kamusal alan ı' gibi niteliklere uzun vadede ula şılmas ını sağlayacakt ır.47 Nitekim, Gençlik Kurultay ı da tüm bu sebeplerden ötürü Sonuç Raporunda, Şartın hukuki ba ğlayıc ılılık kazanmas ıyla birlikte 'Yurtta şlar Avrupas ı 'n ın olu şumunda çok önemli bir rol oynayaca ğını, dolay ısıyla Anayasanın en önemli parças ını olu şturacağını belirtmi ştir.48 K ısacas ı, Şart ın Anayasaya dahil edilmesi gerekmektedir; çünkü böylece gerçek bir anayasa metni elde edilebilir ve yurtta şların Avrupa bütünle şmesine olan ilgisi ve deste ği artt ırılabilir. Öte yandan, AB geni şlemesi göz önüne al ındığı takdirde, temel haklar ın korunmas ının önemi artmaktad ır.49 Ancak Şart ın Anayasal Antla şmaya ne şekilde dahil edilece ği konusunda farkl ı seçenekler mevcuttur. Şart ın Antla şmaya Bildirge veya Protokol şeklinde eklenmesi söz konusudur. Protokol şeklini ald ığı takdirde Şart, hukuki bağlay ıc ılığa tam olarak sahip olacakt ır. Öte yandan üzerinde en çok durulan öneri ise Şart ın 'Haklar Bildirgesi' şeklinde Antlaşmaya dahil edilmesidir.5 Dahlsson, Staun, op. cit., s.11'de Jürgen Habermas, "Darför Behöver Europa en Författning", Arena, No.6, Aral ık 2001, s 'den yap ılan al ıntı. as Dahlsson, Staun, op. cit., s Laffan, op.cit., s Dahlsson, Staun, op. cit., 8.11'de Jürgen Habermas, "Darför Behöver Europa en Författning", Arena, No.6, Aralık 2001, s 'den yap ılan al ıntı. 48 Avrupa Gençlik Konvansiyonu Nihai Metni, s Dehousse, Coussens, 5 Laftan, op.cit., s.24.

20 182 GÜLCE KUMRULU Giscard D'Estaing'in haz ırlad ığı Taslak Anayasan ın 5.maddesi Temel Haklar Ş art ı'yla ilgilidir. Taslak maddede Şarta at ıf yap ılmas ı ve Ş art ın anayasan ın bir parças ı olduğunun belirtilmesiyle birlikte, Antla şmaya ek bir protokolle düzenlenmesi veya Şart ın tüm maddelerinin anayasan ın içinde yer almas ı seçenekleri önerilmi ştir.temel Haklar Çal ışma Grubu, 25 Ekim 2002'de yay ınlad ığı Sonuç Raporu'nda bu konudaki siyasi karar ın Konvansiyona ait oldu ğunu belirtmekle beraber tavsiyelerde bulunmu ştur. Çal ışma Grubunun tüm üyeleri Şart ın haz ırlanacak anayasa metnine hukuki ba ğlay ıc ılığa ve anayasal statüye sahip olacak bir şekilde dahil olmas ı konusunda fikir birli ğine sahiptir. 5 ' Metne nas ıl dahil edilece ği konusuna gelince, bununla ilgili olarak Çal ışma Grubu iki yöntem belirtmi ştir: 1. Tüm metnin bir ba şl ık alt ında Anayasal Antla şman ın içine sokulmas ı, 2. Anayasal Antla şman ın bir maddesinde yap ılacak uygun at ıfla birlikte Şart ın ayr ı bir hukuki belge olarak Protokol şeklinde eklenmesi. Ancak Çal ışma Grubu üyelerinin ço ğunun birinci seçene ği tercih etti ği Sonuç Raporu'nda belirtilmi ştir.' Öte yandan Çal ışma Grubu, Şart ın içeri ğinin daha önceden belirlenmi ş ve Nice Zirvesi'nde kabul edilmi ş oldu ğunu; bu yüzden de içeri ğinin yeniden tart ışma konusu olmayaca ğın ı aç ıklam ışt ır. Yap ılacak de ği şiklikler yaln ızca Şart ın Anayasal Antla şmaya dahil edilmesi ve Antla şmalarla tam uygunlu ğuyla ilgili teknik ayarlamalardan ibaret olacakt ır.53 Laeken Deklarasyonu'nun Konvansiyona sordu ğu ikinci soru ise AB'nin Avrupa İnsan Haklar ı Sözle şmesi'ne kat ılıp kat ılmamas ıd ır. Temel Haklar Şart ı'n ın hukuki bağlay ıc ıl ık kazanacak olmas ı, insan haklar ı konusunda yetki tart ışmas ına yol açm ışt ır. Şart ın AB hukukunun bir parças ı olmas ıyla birlikte, tüm AB vatanda şlarının temel haklar ı konusundaki karar verecek nihai organ ATAD olacakt ır. Bu durumda Avrupa İnsan Haklar ı Mahkemesi(A İHM) ve ulusal mahkemelerin statüsünün ne olaca ğı konusu tart ışılmal ıdır, çünkü ATAD' ın kazanaca ğı bu yeni görev alan ın ın mahkemeler aras ında bir yetki çal ışmas ına yol açacak olmas ı muhtemeldir.54 İnsan haklar ı konusunda son karar ı kimin verece ği belirsizdir. Tüm bu kayg ılar, Ş art ın AİHS'nin etkisini ve önemini azaltaca ğı ş üphesini do ğurmu ştur. Böyle bir durumda her iki sistem aras ında olu şabilecek bir çat ışmay ı önlemek amac ıyla AB'nin A İHS'ne ve A İHM sistemine taraf olmas ı önerilmi ştir.55 AB'nin A İHS'ne taraf olmas ı 51 Temel Haklar Şart ı Çal ışma Grubu, Temel Haklar Ş art ı ve Avrupa İnsan Haklar ı Sözle şmesi'ne Kat ı l ım ile ilgili Sonuç Raporu, Brüksel, , s.2. sz Ibid., s.3. Ibid., s.5-6. s The European Alliance of EU-Critical Movements (TEAM) Board, "Statement from the TEAM Board: The EU State Constitution A Further Erosion of Democracy", 17 Aral ık ss Dahlsson, Staun, op. cit., s.10.

21 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILIŞKIN KONVANS İYON 183 önerisiyle ilgili genel olarak mutabakat sa ğlanmakla beraber, Lüksembourg ve Strasbourg'daki mahkemelerin yetkileri konusunda sorun vard ır.' Sonuç Raporunun ikinci k ısm ında bu konuya de ğinen Temel Haklar Şartı Çal ışma Grubu, AİHS'ne kat ıl ımla ilgili siyasi karar ın Konvansiyon tarafından verilece ğini belirtmekle birlikte bu konuda tavsiyelerde bulunmaktad ır. Çal ışma Grubunun tüm üyeleri Birli ğin A İHS'ne kat ılmas ını desteklemektedir; çünkü böylece AB ile Avrupa ölçe ğindeki insan haklar ı sistemi aras ındaki tutarl ıl ık konusunda güçlü bir siyasi sinyal verilecek, Avrupa mahkemelerinin uyumlu bir şekilde geli şmeleri sa ğlanacakt ır. Ayr ıca, A İHS'ne taraf olunmas ı AB vatanda şlarına Birliğin eylemlerine kar şı koruma da sa ğlayacakt ır. Çal ışma Grubu, AT hukukunun özerkli ğinin AİHS'ne kat ılım hususunda hukuki bir engel ta şımayacağın ı belirtmi ştir. Buna göre A İHS'ne kat ılım sonras ında da ATAD, AB hukukuyla ilgili konularda tek nihai karar organ ı olarak kalacakt ır. ATAD' ın A İHM'ne göre konumu ise ulusal anayasa mahkemelerinin AİHM'yle ili şkisine benzer olacakt ır. Ayr ıca bu kat ıl ım Üye Devletlerin A İHS ile ilgili kendi konumlar ın ı etkilemeyecektir. Her devletin çekinceleri, taraf olduğu ek protokollere yönelik yükümlülükleri ayn ı şekilde devam edecektir. Birliğin AİHS'ye katıl ımı yaln ızca Birlik hukukunu ilgilendirmektedir, s ırf bu alanda hukuki etki do ğuracakt ır. 57 Sonuç olarak Çal ışma Grubu, Temel Haklar Şartı'nın anayasal antla şmaya dahil edilmesini ve AB'nin AİHS'ne kat ılım ını önermi ştir. Bunun Birlik ve Üye Devletler aras ındaki yetki da ğıl ımını etkilemeyece ğini; üstelik AB 'de insan haklar ına tam sayg ın ın sağlanmas ını sağlamak yolunda tamamlay ıc ı ad ımlar olacağını belirtmi ştir. C- AB'nin Hukuki Kişiliği Konvansiyonun Avrupa bütünle şmesine yapaca ğı katk ılar aras ında en önemlilerden biri de Avrupa Birli ği'nin hukuki ki şiliğinin tan ınmas ı olacakt ır. Bu geli şme, kendi içinde ta şıdığı önem yan ında AB ile ilgili pek çok sorunun giderilmesine de yard ımc ı olacakt ır. Mesela Birli ğin kendi yurtta şlar ın ın gözündeki itibar ını artt ıracakt ır. Ayr ıca, tek hukuki ki şilik tan ınmas ına bağlı olarak AB yap ıs ında yap ılacak de ği şiklikler, AB'nin yurtta şlarca anla şılmas ın ı kolayla şt ıracakt ır. Örne ğin bu çerçevede AB'nin 3 sütunlu yap ı s ın ın ortadan kald ır ılmas ı ve Antla şmalar ın birle ştirilip basitle ştirilmesi önerilmektedir. Konvansiyonun Italyan üyesi Lamberto Dini'nin de Konvansiyonun May ıs 2002'deki dördüncü toplant ıs ında belirtti ği gibi 'Birli ğe daha demokratik bir yap ı ve topluluk yöntemine aç ıklık getirilmesi ihtiyac ın ın kar şılanmas ında 56 The European Policy Center, "Convention on the Future Of Europe- End of Term Report", Temel Haklar Şart ı Çal ışma Grubu, Temel Haklar Şart ı ve Avrupa İnsan Haklar ı Sözle şmesi'ne Kat ılım ile ilgili Sonuç Raporu, Brüksel, , s

22 184 GÜLCE KUMRULU en mant ıklı çözüm mevcut 3 boyutlu mimariden vazgeçilmesidir.' 58 Tüm bunlar gerçekle ştiği takdirde AB'nin bugün içinde bulundu ğu karma şık kurumsal yap ıs ı ve politikalar ı halk tarafından daha anla şılır hale gelecek; bu da AB ile yurtta şları aras ındaki mesafeyi azaltacakt ır. Giscard D'Estaing de Taslak Anayasas ın ın 4. maddesini AB'nin hukuki ki şiliğine ay ırm ıştır. Bu maddeyle AB'nin hukuki ki şiliği aç ıkça tan ınacakt ır. Ancak olu şturulacak bu yeni ve tek hukuki ki şiliğe yeni bir isim verilmesi tartışılmaktad ır. D'Estaing bu ismin ta şıyacağı sembolik önemi vurgulam ış ve Taslak Anayasas ında dört isim önermi ştir: Avrupa Toplulu ğu, Avrupa Birli ği, Birle şik Avrupa ve Avrupa Birle şik Devletleri. Yeni ve tek hukuki ki şiliğin alacağı isim konusunda Konvansiyon karar verecektir. Ancak D'Estaing yapt ığı bir konu şmada kendi tercihinin 'Birle şik Avrupa' oldu ğunu belirtmi ştir.59 Hukuki Ki şilik Çal ışma Grubu bu konudaki tavsiyelerini içeren Sonuç Raporunu 1 Ekim 2002'de Ba şkanl ık Divan ı'na sunmu ştur. Çal ışma Grubu üyeleri aras ında AB'nin gelecekte kendi hukuki ki şiliğine anayasal antla şmada aç ıkça belirtilecek bir şekilde sahip olmas ı gerekti ği konusunda geni ş bir oydaşma olu şmu ştur. Buna göre AB tek bir ki şiliğe sahip olmal ıdır ve bu, AB içindeki eski mevcut hukuki ki şiliklerin yerini almal ıdır. AB içindeki farkl ı hukuki ki şiliklerin birle ştirilmesi ise Birlik içindeki Roma ve Maastricht Antla şmalar ından kaynaklanan ikili ğin reforma tabi tutulmas ını getirmektedir. AB 'nin tek bir hukuki ki şiliğe sahip olmas ı halinde, bu iki antla şma aras ındaki ayr ıma gerek kalmayacakt ır. Bunun mant ıksal sonucu da bu Antla şmalar ın birle ştirilmesidir. Tüm bu geli şmeler Birliğin tek bir anayasal metne sahip olmas ın ı gerekli hale getirmektedir. Bu yüzden Çal ışma Grubu, mevcut Antla şmalar ın birle ştirilmesini önermekte ve yeni, tek bir anayasal antla şman ın olu şturulmas ını tercih etmektedir. Bu öneriye göre eski Kurucu Antla şmalar ın birle ştirilmesiyle olu şturulacak yeni tek anayasal metin iki bölümden olu şacakt ır. İlk bölüm temel anayasal hükümleri içerecektir. İkinci k ısımda ise Roma ve Maastricht Antla şmalar ın ın birinci bölümde değinilmeyen, kalan tüm hükümleri yeniden düzenlenerek kodifiye edilecektir. Çalışma Grubu haz ırlanacak bu yeni antla şman ın mevcut Roma ve Maastricht Antlaşmalarının yerine geçece ğini Sonuç Raporunda aç ıkça belirtmi ştir.' Tek bir hukuki ki şilik ve tek bir anayasal antla şman ın haz ırlanacak olmas ı, Birliğin üç sütunlu yap ısın ın da gözden geçirilmesi taleplerine yol açm ışt ır. 58AB Nezdinde Türkiye Daimi Temsilcili ği, Kurultay Bülteni, No. 6, /content.asp?cid= Lisbeth Kirk, "Giscard to Present Draft Treaty By End of October", Euobserver.com, 'de Giscard D'Estaing' in Brugge'de College of Europe' daki 2 Ekim 2002 tarihli konu şmas ına yap ılan at ıf. Hukuki Ki şilik Çal ışma Grubu, Hukuki Ki şilik ile Ilgili Sonuç Raporu, Brüksel, , s.4-5.

23 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILIŞKIN KONVANSİYON 185 AB'nin tek bir hukuki ki şiliğe sahip olmas ı ve antla şmaların birle ştirilmesi halinde, üç sütunlu yap ıs ının korunmas ın ın anlams ız hale gelece ği belirtilmi ştir. Ayr ıca, bu konuda yap ılacak de ğ i şikliklerin Birlik mimarisinin basitle ştirilmesine yol açaca ğı Çal ışma Grubu Sonuç Raporu'nda vurgulanm ışt ır. Ancak bu konudaki tart ışmalar sürmektedir. Hükümetleraras ı yöntemin savunucular ı sütun yap ıs ın ın ortadan kald ırılmas ına kar şı ç ıkmaktad ırlar. Özellikle Ortak D ış Politika ve Güvenlik Politikas ı alan ında bazı özel düzenlemelerin korunmas ı gerektiğini belirtmektedirler. 61 Öte yandan AB'ne hukuki ki şilik tan ınmas ın ın bir de dış boyutu vard ır. Aç ıkça tan ınmış tek bir hukuki ki şilik, AB'nin uluslararas ı ilişkilerdeki rolünü güçlendirecektir. Şu anda AB içinde bu konuda mevcut olan karma şa, AB'nin uluslararas ı alandaki kimli ğine ve faaliyetlerine olumsuz etki yapmaktad ır. Tek hukuki ki şilik sayesinde AB uluslararas ı alanda daha kolay ve ba şarılı hareket edebilecektir. Bunun ba şlıca sebebi, AB 'nin edinece ği hukuki ki şilikle beraber kazanaca ğı uluslararas ı hukuk süjesi niteli ğidir. Bu nitelik sonucunda AB uluslararas ı antla şmalar yapmak, temsil hakk ı, BM gibi uluslararas ı örgütlere üye olmak, uluslararas ı sözle şmelere taraf olmak, dokunulmazl ıklardan yararlanmak, uluslararas ı mahkemelere ba şvuruda bulunmak veya uluslararas ı bir mahkemenin önünde taraf olmak gibi pek çok hakka sahip olacakt ır. Uluslararas ı alanda tek bir delegasyon taraf ından temsil, AB'nin 'tek seslilik' niteli ğini kazanmas ı yolunda önemli bir ad ımdır. Ancak AB 'nin kazanaca ğı tüm bu haklar Üye Devletlerin uluslararas ı alandaki mevcut statüsünü ve Birlik ile Üye Devletler aras ındaki yetki da ğı l ımını deği ştirmeyecektir. Ayr ıca Çal ışma Grubu Sonuç Raporunda da belirtildi ği üzere uluslararas ı antla şmalar ın (özellikle de karma antla şmalar ın) ne şekilde görü şülüp imzalanaca ğı Anayasal Antla şmada belirtilecektir. 62 Özet olarak Çal ışma Grubu, tek bir hukuki ki şiliğin Birlik içinde etkinliği, şeffafl ığı ve hukuki belirliliği artt ıraca ğına karar vermi ştir. Ayr ıca, bunun AB'nin üçüncü ülkelerle ve uluslararas ı örgütlerle ili şkilerindeki profilini ve uluslararas ı alandaki etkinli ğini artt ıraca ğı sonucuna varm ışt ır. Bu yüzden de AB'ne mevcut hukuki ki şiliklerin yerini alacak tek bir hukuki ki şilik tan ınmas ını, bunun doğal sonucu olarak tüm Antla şmalar ı birle ştirecek ve onlar ın yerini alacak tek bir anayasal metin haz ırlanmas ın ı ve sütun yap ıs ın ın kald ır ılmas ın ı önermi ştir. 61 Honor Mahony, "Convention Delegates Welcome EU legal Personality", Euobserver.com, "` Hukuki Ki şilik Çal ışma Grubu, Hukuki Ki şilik ile Ilgili Sonuç Raporu, Brüksel, , s.3,7,11.

24 186 GÜLCE KUMRULU D- Kurumsal Reform ve Karar Verme Sürecinin Basitle ştirilmesi: Daha Fazla Demokrasi, Etkinlik ve Şeffafl ığın Sağlanması Tüm Hükümetleraras ı Konferanslarda oldu ğu gibi 2004'te de gündemi domine edecek ba şlıca konu kurumsal reform olacakt ır. 2004'te Geni şleme öncesi son Konferans yap ılacağı için, bu konunun önemi iyice artmaktad ır; çünkü kurumsal reformun temel amac ı Geni şleme sonras ında Birlik kurumlar ının ba şar ıl ı bir şekilde i şlemesini sağlamakt ır. Kurumsal reformun diğer bir amac ı da AB içindeki demokratik me şruiyet sorununu çözmektir. AB 'nin daha şeffaf, etkin ve demokratik hale getirilmesi Konvansiyonun da başl ıca amaçlar ı aras ında yer almaktad ır. Konvansiyonun kendisi bu yönde bir ad ım olmakla beraber, kurumlarla ilgili varaca ğı sonuçların demokratik ve me şru bir AB'ne yol aç ıp açmayaca ğı henüz belli de ğildir. Bu hedeflere ula şılmas ı yolunda en önemli geli şmelerden biri antla şmalar ın basitle ştirilmesidir. Konvansiyonun tüm üyeleri basitle ştirmenin gereklili ğine inanmaktad ır. Ancak Basitle ştirme Çal ışma Grubu'nun Sonuç Raporu'nda da belirtildi ği gibi, "Basitle ştirme kadar zor ve karma şık bir şey yoktur".63 şmalar ın basitle ştirilmesi pek çok alt ba şlığı kapsamaktad ır: AB 'nin Antla karma şık kurumsal mimarisinin ve bunun sonucunda olu şan daha da kar ışık karar verme usullerinin, yasama mekanizmalar ın ın, AB terminolojisinin basitle ştirilmesi gibi. Örneğin yasama araçlar ın ın yeniden adland ınlmas ı önerilmi ştir. Buna göre mevcut tan ımların ı korumakla beraber tüzükler 'AB kanunlar ı', direktifler ise `AB çerçeve kanunlar ı' olarak adland ırılacakt ır. Ayr ıca mevcut on be ş farkl ı yasa yapma mekanizmas ının say ı s ın ın alt ıya indirilmesi planlanmaktad ır. Çalışma Grubu Sonuç Raporunda da belirtildi ği üzere bu usul ve araçlar ın basitle ştirilmesi ve say ılar ın ın azalt ılmas ı, AB 'ni anla şıl ır k ılacak; bu da demokrasiyi artt ıracakt ır. Aynca yasama, karar alma ve uygulama sürecinin de basitle ştirilmesinin, etkinliğin sağlanmas ı açısından da olumlu etkileri olacakt ır. Tüm bunların d ışında kurumsal reform konusu, genelde kurumlar aras ı dengede yap ılacak deği şiklerle ilgili olmu ştur. Çünkü AB kurumlar ından birinin görev ve yetkilerinde yap ılacak bir art ış veya azalman ın, diğer kurumlar ve genel olarak Avrupa bütünle şmesi aç ı s ından da çok önemli sonuçlar ı olmaktad ır. Bu yüzden, Konvansiyon içinde de tart ışmalar en çok bu konularda yoğunlaşmaktad ır. Kısacas ı kurumsal reform konusu Konvansiyon gündemini de domine etmi ştir. Konvansiyona dahil olan tüm taraflar, bu konuda kendi bak ış aç ılar ın ı ve tercihlerini yans ıtan pek çok öneri getirmi şlerdir. Bu önerilerin hepsinin burada ele al ınmas ı imkans ız oldu ğu için yaln ızca en önemli ve en çok ses getiren de ğişiklik önerilerine değinmekle yetinilecektir. 63 Basitle ştirme Çal ışma Grubu, Basitle ştirme ile Ilgili Sonuç Raporu, Brüksel,

25 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILI ŞKIN KONVANS İYON 187 Konsey'in i şleyi şinde reform yap ılmas ı konusunda Konvansiyonda mutabakat oldu ğu halde; bunun nas ıl yap ılaca ğı konusunda tart ışmalar sürmektedir. Örne ğin Solana, Genel İşler Konseyi'nin i şlerinin yo ğunlu ğu nedeniyle düzgün çal ışamad ığın ı ve Ortak D ış Politika ve Güvenlik Politikas ı (ODGP) konusuna yeterince e ğilemedi ğini belirtmi ştir. Bu yüzden Solana, Genel İşler Konseyi ile ODGP Konseyinin ayr ılmas ını, ve ODGP Konseyi'ne Bay ODGP olarak da bilinen Yüksek Temsilci taraf ından ba şkanl ık yapılmas ını önermi ştir. Solana ayr ıca Bay ODGP'nin yetkilerinin artt ır ılmas ını da önermektedir. Bay ODGP'nin yetkilerinin gözden geçirilmesini isteyen ba şka Konvansiyon üyeleri de vard ır. Ayr ıca Bakanlar Konseylerinin say ısın ın azalt ılmas ı teklifleri yap ılmışt ır. Nitelikli oy ço ğunluğu ile karar alma mekanizmas ının yayg ınlaştırılmas ı konusunda tart ışmalar olduysa da henüz bu konuda bir sonuca var ılmam ıştır. Yaln ızca birlikte karar verme prosedürünün uygulanmas ın ın artt ır ılmas ı konusunda uzla şma sağlanm ışt ır. Öte yandan şeffafl ık sağlanmas ı aç ıs ından Konseyin yasama çal ışmalar ının halka daha fazla aç ık olmas ının sağlanmas ı istenmi ştir. Konseyin etkinli ğinin artt ır ılmas ıyla ilgili tart ışmalar ise genelde Konsey ba şkanl ığı üzerinde yo ğunla şmışt ır. Konvansiyonun tüm üyeleri aras ında dönem ba şkanl ığı sisteminin yetersizli ği konusunda görü ş birliği mevcuttur. Gerçekten de Konseyin önceliklerinin her alt ı ayda bir de ği şmemesi, uzun vadeli bir gündeme sahip olmas ı için bu sistemin gözden geçirilmesi şarttır. Bu gereklilik geni şlemeyle birlikte daha da artmaktad ır. Yirmi sekiz üyeli bir Birli ğin bu şekilde etkin bir biçimde i şlemesi imkans ızd ır. Bu nedenle dönem başkanlığı sisteminin sürekli AB Ba şkanlığı ile ikame edilmesi önerilmi ştir. 2.5 veya 5 y ıl için seçilecek bir AB Ba şkan ı'n ın Konsey'in etkinli ğini ve Başkanl ığın gücünü artt ırıp AB'nin kimliğini güçlendireceği iddia edilmektedir. Avrupa Ba şkan ı fikri hükümetleraras ı i şbirliği yöntemi savunucular ınca oldu ğu kadar baz ı federalistlerce de desteklenmektedir. Aralar ındaki görü ş ayr ıl ıkları ise Başkan ın gücü ve seçilme şekli konular ında ç ıkmaktad ır. Bu fikrin esas savunucusu olan İngiltere, Ba şkan ın yurtta şlar yerine hükümetler tarafından seçilmesini önermektedir. İngiltere'nin ba şın ı çektiği 'AB Başkan ı ' fikri Fransa ve İspanya tarafından da desteklenmektedir. Ancak bu öneriye küçük Üye Devletler şiddetle kar şı ç ıkmaktad ır. Finlandiya, Avusturya, Belçika, Hollanda, Lüksemburg, Yunanistan gibi devletler hükümetleraras ı işbirliğinin güçlenmesine yol açacak AB Konsey Ba şkan ının Birlik içinde Konseyi güçlendirece ğini ve kendi güçlerini azaltaca ğını belirtmi şlerdir. Bu da Üye Devletlerin e şitliğini olumsuz etkileyecektir. Tüm bu sebeplerle, küçük Üye Devletler yukar ıdaki önerileri reddetmekte ve Topluluk yönteminin güçlendirilmesini istemektedir." Honor Mahony, "Small Member States Need to be Stronger in the EU", Euobserver.com,

26 188 GÜLCE KUMRULU Yirmi sekiz üyeli bir birlik haline gelecek AB içindeki mevcut küçük Üye Devletlerin temsilinin bugüne oranla azalaca ğı şüphesizdir. Bu yüzden bu devletler, geleneksel olarak küçük ülkelerin Birlik içindeki ç ıkarlar ın ı savunma görevini yüklenen Komisyonun gücünün artt ır ılmas ın ı savunmaktad ırlar. Avrupa bütünle şmesi yolunda ilerleme kaydedilmesi amac ın ı güden Almanya da Komisyonun yetkilerinin artt ırılmas ını, bağıms ız bir yürütme organ ı olmas ın ı istemektedir. 65Komisyon Ba şkan ı Prodi de Komisyonun gücünü azaltacak olan AB Ba şkan ı fikrine kar şı ç ıkmakta ve 'topluluk metodu'nun gözden geçirilmesinin yeterli olaca ğın ı belirtmi ştir. Komisyonun Konvansiyona katk ıların ın temel hedefi 'güçlü bir Avrupa için güçlü bir Komisyona gerek vard ır' sözüyle özetlenebilir. Tüm kurumlar için oldu ğu gibi Komisyonun reformu konusunda da Konvansiyonda mutabakat hakimdir. Tüm üyeler, Komisyonun demokratik me şruiyetinin artt ır ılmas ın ı istemektedirler. Bu amaca yönelik olarak Komisyonun yürütmeye dair faaliyetleri üzerindeki kontrolün artmas ı gerekmektedir. Yine demokrasinin artt ırılmas ı amac ıyla Komisyon ba şkan ın ır seçimi üzerinde durulmaktad ır. Bu konuda üç farkl ı görü ş öne ç ıkmaktad ır: 1. Halk ın doğrudan seçimi, 2. A şağıda daha detayl ı aç ıklanacak olan Avrupa Kongresi taraf ından seçimi, 3. Avrupa Parlamentosu milletvekillerince seçilip AB Konseyi tarafından onaylanmas ı. Bu öneriler aras ında en çok kabul gören üçüncüsü olmu ştur. Buna göre bugünkü sistemin tam tersi uygulanacak, Avrupa Parlamentosu'nun seçece ği isim AB Konseyi'nce onaylanacakt ır.bu uygulaman ın Komisyonun me şruiyetini artt ıracağı kesindir, ancak bu durumda Hughes'un da belirtti ği gibi Komisyonun politize olma ihtimali do ğmaktad ır.66 Komisyon ile ilgili tart ışmalar ın ikinci boyutu ise Komisyonerlerin say ıs ı ile ilgilidir. Komisyonun Geni şleme sonras ında bu şekliyle i şlemeye devam etmesi mümkün de ğildir. Komisyonun Geni şleme sonras ı etkinli ğinin artt ırılmas ı için Komisyoner say ıs ın ın azalt ılmas ı ve Komisyonun pan-avrupai bir yöntemle yeniden yap ıland ır ılmas ı gerekmektedir. Komisyonerlerin say ıs ın ın on veya on iki ile s ınırland ır ılmas ı önerileri söz konusudur. Avrupa Parlamentosu'nun yetkilerinin artt ır ılmas ı konusunda Konvansiyonda özellikle federalistler aras ında anla şma mevcuttur. Ortak karar verme mekanizmas ının nitelikli ço ğunlukla karar al ınan tüm alanlarda uygulanmas ı istenmektedir. Ayr ıca Parlamentonun bütçe yetkilerinin artt ır ılmas ı öngörülmektedir. Parlamentonun Komisyon üzerindeki kontrolünün artt ırılmas ı ve buna yönelik olarak Komisyon Ba şkan ının Avrupa Parlamentosu tarafından seçilmesi tart ışmalar ı yap ılmaktad ır. 65 Honor Mahony, "Germany Underlines Support for Strong Commission", Euobserver.com, Hughes, op.cit., s. 24.

27 AVRUPA'NIN GELECEĞINE ILIŞKIN KONVANS İ YON 189 Giscard D'Estaing ise ulusal parlamentolar ın ve Avrupa Parlamentosu'nun üyelerinden olu şacak özel bir kongre kurulmas ı n ı önermi ştir. Giscard D'Estaing'in bu önerisi ulusal milletvekilleri ile Avrupa parlamenterleri aras ındaki ili şkileri geli ştirmek ve ulusal parlamentolara daha çok yetki verilmesini isteyen Avrupa bütünle şmesi kar şıtlar ın ın taleplerini kar şılamak amac ın ı gütmektedir. 67 Ancak önerilen 'Avrupa Kongresi'nin yasama alan ında herhangi bir yetkisi olmayacakt ır. Yaln ızca önemli konularda karar vermeden önce Avrupa Kongresi'ne dan ışılmas ı öngörülmü ştür. Dolay ı s ıyla gerçek anlamda bir gücü olmayacak Kongrenin kurulmas ı, AB'nin halihaz ırda yeterince karma şık olan yap ısın ı gereksiz yere kalabal ıkla şt ıracakt ır.avrupa kurumsal mimarisinin basitle ştirilmesini hedef olarak belirleyen Konvansiyon üyeleri, bu sebepten ötürü Giscard D'Estaing'in bu önerisini ele ştirmektedirler. Ancak Giscard D'Estaing Avrupa Kongresi'nin kurulmas ı konusunda tüm ele ştirilere ra ğmen kararl ı görünmektedir. Nitekim haz ırlad ığı Taslak Anayasada da bu yeni kuruma yer vermi ştir." Konvansiyonda en çok tart ışılan konulardan biri de ulusal parlamentolar ın rolüdür. Bu konuyla ilgili ayr ı bir Çal ışma Grubu kurulmu ştur. Halen yurtta şlar ın en iyi temsil edildi ği kurum olmas ı itibariyle ulusal parlamentolar ın Birlik içindeki rolünün artt ırılmas ına karar verilmi ştir. Ulusal parlamentolar ın rolünün ve AB faaliyetlerine kat ılım ının, Birliğin demokratik me şruiyetini artt ıraca ğı ve yurtta şlar ıma yakınlaşmas ın ı sağlayacağı şüphesizdir. Ancak ulusal parlamenterlerden olu şan ikinci bir Avrupa meclisi kurulmas ı fikri çok az destek bulmu ştur. Onun yerine ulusal parlamentolar ın mevcut sistem içindeki rollerinin artt ır ılmas ına karar verilmi ştir. Çal ışma Grubu Sonuç Raporunda Anayasal Antla şmaya ulusal parlamentolar ın AB faaliyetlerine aktif kat ılımı ile ilgili aç ık hükümler konulmas ı talep edilmi ştir. Yine bu rapora göre, bu amaç do ğrultusundaki önlemlerden biri, parlamentolar ın hükümetlerin Konseydeki eylemlerini denetlemesidir. Bunun için Konseyin çal ışmalar ın ın daha şeffaf olmas ı gerekti ği belirtilmi ştir. Konseyin yasama görevleriyle ilgili toplant ılar ın ın halka aç ık olmas ı önerilmi ştir. Ayr ıca Konseydeki görü şmelerin tutanaklar ın ın on gün içinde Avrupa Parlamentosu ve ulusal parlamentolara gönderilmesi istenmi ştir. Ayr ıca ulusal parlamentolara yasamayla ilgili olarak yetki ikamesine yönelik yeni bir görev verilmi ştir. Buna göre ulusal parlamentolar, AB 'ndeki yasama önerilerini yetki ikamesi ilkesine uygunluk aç ıs ından inceleme ve uygun bulmad ıklar ı takdirde harekete geçme hakk ına sahip olacakt ırlar. Ulusal 67 Lisbeth Kirk, "Giscard to Present Draft Treaty By End of October", Euobserver.com, Honor Mahony, "Giscard' s Determined Plan for A European Congress", Euobserver.com,

28 190 GÜLCE KUMRULU parlamentolar konusundaki en büyük geli şme budur; çünkü gerçekle ştiği takdirde AB tarihinde ilk kez ulusal parlamentolar AB yasama sürecine doğrudan kat ılacakt ırlar. 69 Konvansiyona kurumsal reform konusunda pek çok öneri getirilmi ştir. Tüm bu önerilerin amac ı daha etkin, demokratik ve şeffaf bir AB'ne ula şmaktır. Ancak kurumsal reformun AB'nin gelecekteki siyasi yap ısıyla doğrudan ilgili olmas ı dolay ıs ıyla 2004 Hükümetleraras ı Konferans ına yap ılacak öneriler konusunda henüz bir anla şma sağlanamam ıştır. Avrupa bütünle şmesi tarihine damgas ın ı vuran hükümetleraras ı işbirliği ve federalizm görü şleri aras ındaki çatışma, Konvansiyonda da etkili olmu ştur. Konvansiyona kurumsal reform konusunda yap ılan önerilerin hepsinde bu sezilmektedir. Bu konuda katk ı yapan Konvansiyon üyelerinin hepsi ya kendi ülkelerinin ya da üyesi olduklar ı siyasal partinin veya sivil toplum örgütünün Avrupa bütünle şmesine bak ışı do ğrultusunda önerilerde bulunmakta; onlar ın görü şlerini ve ç ıkarlar ın ı yans ıtmaktad ır. Bu da Konvansiyonun AB 'nde antla şma reformu konusunda kar şım ıza hep ç ıkan `hükümetleraras ı i şbirliği-federalizm' k ı s ırdöngüsüne saplanmas ı tehlikesini do ğurmaktad ır. Bu yönde bir geli şme Konvansiyonun başarılı bir sonuç ortaya koymas ı ihtimalini azaltmaktad ır. Sonuç Yerine Konvansiyonun ba şar ısını de ğerlendirmek için henüz erken olsa da Konvansiyonun kendisinin bile ba şl ı ba şına bir ba şar ı olduğu iddia edilebilir. AB tarihinde ilk kez antla şma reformu konusunda bu tarz bir yöntem benimsenmesi sonuçlar ı ne olursa olsun ku şkusuz olumlu bir geli şmedir. Yirmi sekiz ülkeden çe şitli kat ıl ımc ılar ın Avrupa'n ın gelece ğini şekillendirmek için bir araya gelmeleri bile tek ba şına bir ba şar ıdır. Bu kadar geni ş kat ılıml ı Konvansiyon içinde Avrupa'n ın gelece ğ i konusunda nihai bir uzla şma sağlanabilirse, i şte o zaman Konvansiyon tam amac ına ula şmış olacakt ır. Konvansiyondan ç ıkacak tek bir uzla şı metni, 2004'te Üye Devletlerin manevra alan ını da belli bir oranda k ıs ıtlayabilecektir. Böylece 2004 Hükümetleraras ı Konferans ından tüm üye ve aday devletlerin katk ılar ıyla olu şturulmu ş 'me şru' bir antla şma reformu ç ıkacakt ır. Bu ise bir yandan AB'nin 21. yüzy ılda gücünü artt ıracak, geni şleme sonras ında etkin bir şekilde i şlemesini sağlayacakt ır; öte yandan ise AB'nin me şruiyet sorununu giderilmesinde önemli bir ad ım olabilir. Ancak tüm bunlar Konvansiyonun klasik hükümetleraras ıc ıl ık-federalizm tart ışmas ın ın d ışında yeni bir dinamik yaratabilmesine ba ğl ıd ır. Oysa yukar ıda belirtildi ği gibi, bu rekabet Konvansiyon çal ışmalar ına da damgas ın ı vurmu ştur. Konvansiyonun ba şarıs ı, 69 Honor Mahony, "National Parliaments Role Debated In Convention", Euobserver.com,