KAMU YÖNETİMİ GİRİŞ 1. HAFTA Yrd. Doç Dr. Abdullah UZUN
Kelime olarak kamu, Türkçede, hep, bütün; bir ülkedeki halkın bütünü; halk, amme gibi anlamlara gelmektedir. Kamu yönetimi kavramının temel dört yönü bulunmaktadır. Bunlar işlev, yapı, akademik disiplin ve meslek yönüdür. İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi, çeşitli tanımlara konu olmuştur. Bu tanımlar şöyle sıralanabilir (Stillman II, 2005:2-4): 2
1. Kamu yönetimi, halkın temel ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin üretimidir. 2. Kamu yönetimi, kamu politikalarının oluşturulması ve yürütülmesiyle ilgili tüm faaliyetleri ifade eder. 3.Kamu yönetimi, kamu hizmetlerinin sunumuna ilişkin mevzuatın öngördüğü işler ile idari kararlar yerine getirmek üzere yönetim, siyaset ve hukuk teorilerinin ve prosedürlerin uygulanmasıdır. 4.Kamu yönetimi, yasalar ve idari düzenlemeleri uygulamakla ilgili süreçler, organizasyonlar, kamu personelinin eylem ve işlemleri olarak da tanımlanır. 26.10.2015 Dr. MAhmut Bozan-Türk Kamu Yönetimi 3
Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi ise devletin yürütmeye ilişkin kolunun örgütsel görünümünü yansıtır. Bu kamu örgütleri, hükümetlerin yönetiminde kamu politikası kararlarını ve yasaları uygulamakla görevlidir. Bu anlamda kamu yönetimi siyasi organların yürütmeye ilişkin koludur; devlet ve toplum düzeninin temel dayanağıdır. Hükümet siyasi kararları aldığı ve başlattığı halde, kamu yönetimi yasama ve yürütmenin aldığı temel siyasi kararları uygulamak zorundadır. Devlet ve toplum düzeninin varlığı ve sürekliliği her şeyden önce kamu yönetiminin kesintisiz ifllemesine bağlıdır. Nitekim siyasi rejimlerdeki ve hükûmetlerdeki değişikliklere rağmen kamu yönetimi örgütleri büyük bir aksama olmadan faaliyetlerini kesintisiz sürdürebilmektedir. 4
Kamu yönetimi, disiplinler arası köprü görevini yapan ve böylece çeşitli disiplinlerden gerekli olan kısımları alan, bunları kamusal sorunların çözümüne ve kamu hizmetlerinin yürütülmesine uygulayan bir disiplindir. Kamu yönetimi disiplini, kamu sektörüyle ilgili yönetim düşünceleri, yapıları, politikaları ve tekniklerini inceler. İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi, genel olarak kamu politikalarının oluşturulması ve yürütülmesi ile kamu kurumlarının ve kamusal faaliyetlerin yönetimiyle ilgili olduğuna göre disiplin olarak kamu yönetimi, bu tanımda yer alan konuların eğitimi/öğretimi, anlaşılması, geliştirilmesi ve iyileştirilmesi için çalışır. Kamu yönetimi, kamu kurumlarının işleyişini etkileyen siyasal, sosyal, kültürel ve yasal çevreyi/ ortamı da incelemektedir ve bunlarla ilgili disiplinlerle de yakın temas hâlindedir. Dr. MAhmut Bozan-Türk Kamu Yönetimi 5
Bazı yazarlar, yasama ve yargı organlarının yapı ve faaliyetlerini, kamu yönetimi disiplininin ilgi alanı dışında tutarken bazıları da yasama, yargı ve yürütme olmak üzere üç kuvveti ve bunlar arasındaki ilişkileri de bu disiplinin inceleme alanı içine dahil ederler (Stillman II, 2005: 2-4). Kamu yönetiminin kendine has niteliğinin ve müstakil bir disiplin hâline gelmesinin, kendilerinden yararlanılan bilim dallarınca kabullenilmesi pek kolay olmamıştır. Kamu yönetimi geniş alanda faaliyette bulunurken, karşısında her zaman için kamu hukuku vardır. Kamu yönetimi kamu hukukunun ayrıntılı ve sistematik uygulanışını içermektedir. Örneğin; Fransa da idare Hukuku ile Kamu Yönetimi nin ayrı şeyler olduğu gerçeği, yakın zamana kadar benimsenememiştir. Dr. MAhmut Bozan-Türk Kamu Yönetimi 6
Son olarak kamu yönetimi, bir akademik disiplin olduğu kadar aynı zamanda bir meslektir. Kamu politikalarını oluşturma ve bunları uygulama, planlama, örgütleme, yönlendirme, koordinasyon, denetim, sevk ve idare gibi eylem ve işlemler içinde idareci olarak görev yapan mühendis, iktisatçı, planlamacı ve maliyeci gibi kişiler de kamu yöneticisi olarak nitelendirilirler ve kamu yönetimi mesleğinin elemanlarıdırlar. 26.10.2015 7
KAMU YÖNETİMİNİN UNSURLARI İnsan: Çeşitli tüketici gruplar, siyasi liderler, yasama organı üyeleri ve baskı gruplarından oluşmaktadır. Örgüt: Örgüt, kamusal mal ve hizmetlerin üretilmesi ve halka sunulmasında temel araç görülürken, yönetim ise hizmetlerin merkez unsuru kabul edilmektedir. Devlet bu araç vasıtasıyla görevlerini yerine getirmektedir. Kamu politikası: Toplumsal sorunları ve bunların çözümlerini belirlemek anlamına gelmekte ve kanun yapmak, yönetsel düzenlemeleri gerçekleştirmek, alternatif çözüm önerileri arasında seçim yapmak, sorunları çözecek yöntemleri belirlemek gibi fonksiyonları içermektedir. Norm düzeni ve mali kaynak: İdeolojik düşünceler ve siyasi tercihler, anayasa, kanunlar ve yönetsel düzenlemeler, kamu yönetiminin örgüt yapısını ve işleyişini düzenlemekte ve yönlendirmektedir. Kamu maliyesi ise, kamu yönetiminin yapacağı işlerin belirleyici unsurunu oluşturmaktadır. Hizmetlerin düzeyi ve miktarı, eldeki mali kaynaklara bağlıdır. Kamu görevlileri: Örgütü harekete geçirmekte ve çalıştırmaktadırlar.
KAMU YÖNETİMİNİN FONKSİYONLARI Kamu yönetiminde örgüt yapısı analiz edildiğinde, devlet otoritesinin yerine getirilmesinde üç temel fonksiyonun etkili olduğu görülmektedir. Bunlar, öncelikli olarak belirli uyuşmazlıkların çözümünde hukuku kullanan ve kişilerin haklarını koruyan yargı otoritesi, ikincisi devletin yönetme iradesinin yerine getirilmesini sağlayan idari kuruluşlar, üçüncüsü ise bilimsel, teknik ve ticari faaliyetlerde ülke genelinde hakim konumda olan yönetsel otoritelerdir. Kamu yönetimi toplumla siyasi sistem arasında köprü vazifesi yapar. Siyasi sistemin, ülke sorunları ile ilgili konularda karar vermek için ihtiyaç duyduğu, bilgi, haber ve diğer çıktıları sağlar. İyi organize olmuş kamu bürokrasisi siyasi istikrarın teminatı olarak görülmektedir.
Görev mevzuatta, görev olarak tanımlanan işlerin, ya da yetkililer tarafından verilen emirler dahilinde istenilen iş veya hizmetin gerektirdiği şeylerin yapılması, hizmet icabı istenmeyen şeylerin yapılmaması demektir. Hizmet ise, mevzuatta yapılması veya yapılmaması öngörülen hususlardan, emir vermeye yetkili kişilerce yazılı veya sözlü olarak emredilen veya yasaklanan işlerdir. Kamu yönetimin görev ev hizmetleri kamu hizmeti ve kolluk görevi olmak üzere iki başlıkta incelenebilir. 10
Kamu Hizmeti kamu kurumları tarafından ve bunların gözetiminde özel girişimler tarafından sağlanan hizmetlerdir. Kamu hizmetinin özelliklerinden önemlileri şunlardır; Kamu hizmeti sunulmasında eşitlik gözetilir. Kamu yararınadır. Bir hizmetin kamu hizmeti sayılıp sayılmaması siyasi kararla belirlenir. Yerel, ülkesel ve bölgesel olabilir. Tekelleşmesi gerekmez. Çoğunlukla parasız sunulur. Süreklidir. 26.10.2015 Dr. MAhmut Bozan-Türk Kamu Yönetimi 11
Yönetsel Kamu Hizmetleri: Eğitim, sağlık, vs. geleneksel kamu hizmetleri. Ekonomik Kamu Hizmetleri: Bunlar endüstriyel ve ticari faaliyetler olup, hem özel hem de kamu hizmeti niteliğini korurlar. Sosyal Kamu hizmetleri: Emeklilik ve sosyal güvenlik hizmetleri Bilimsel, teknik ve kültürel kamu hizmetleri: Bilimsel, teknik, tiyatro, müzik, sinema gibi alanlarda verilen kültürel hizmetler. 26.10.2015 Dr. MAhmut Bozan-Türk Kamu Yönetimi 12
Süreklilik İlkesi: Kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli biçimde ya da kesintisiz görülmesi Değişkenlik ve Uyum İlkesi: Kamu hizmetinin değişken koşullara ve kamunun ihtiyacına göre uyumlu biçimde görülmesi. Eşitlik İlkesi: Kamu hizmetinin eşit durumlarda olanlara eşit, farklı durumlarda olanlara farklı biçimde sunulması Tarafsızlık ilkesi: Kamu hizmetlerinin kişiler arasında ayrımcılık yapılmadan sunulması 26.10.2015 Dr. MAhmut Bozan-Türk Kamu Yönetimi 13
KAMU YÖNETİMİ KURUM VE KURULUŞLARI 1) Görevlerine Göre Kamu Kurum ve Kuruluşları Karma Görevli Kuruluşlar: Yasama ve yargı alanlarında görev alan ancak idari görevleri olan kuruluşlardır. (il ve ilçe idare kurulları) Faal Yönetimler: Bakanlıklar gibi doğrudan icrai karar alan kuruluşlardır. Denetleme ve Danışma Kurumları: Teftiş kurulları ve Danıştay gibi. 2) Bütçelerine Göre Kamu Kurum Ve Kuruluşları Genel Bütçeli Kamu Kurumları: TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay, Bakanlıklar, SGK Başkanlığı vb. kuruluşlardır. Özel Bütçeli Kamu Kurumları: Yükseköğretim Kurumları, Düzenleyici ve Denetleyici Kurullar, Kültür- Sanat Kurumları, Savunma Sanayi, Alanında Tekel Olan Kurumlar vb. 3) Örgütlenme Şekline Göre Kamu Kurum Ve Kuruluşları o o Merkezi Yönetim Kuruluşları : Başkent Örgütü, Taşra Örgütü Yerinden Yönetim Kuruluşları: Mahalli İdareler (Yerel Yönetimler), Hizmet Yerinden Yönetim Kuruluşları.
ÖZEL YÖNETİM - KAMU YÖNETİMİ FARKI 1. Siyasi çevre: Kamu yönetimi içinde seçmenlerin, politikacıların, üretici ve tüketici çıkar gruplarının bulunduğu siyasi bir ortamda faaliyet gösterir ve yasama ve yargının denetimi altındadır. Ancak bu durum özel yönetim için geçerli değildir. 2. Kamu yararı ve özel yarar: Kamu hizmetleri bütün bir toplumun ortak menfaatleri için yapılır. Bunların faydası bölünemez, kullanıcılara göre fiyatlandırılamaz ve hizmete ilişkin fiyatı ödemeyenler hizmetten mahrum edilemezler. Özel mal ve hizmetlerin ise, faydaları ferdi ve bölünebilir niteliktedir. Mal ve hizmetin fiyatını ödemeyen hizmetten faydalanamaz. 3. Hukuk düzeni: Kamu yönetimi, güçlü idari ve hukuki gelenekler ile hukuk düzenine dayanır. Hukuk düzeni ise anayasayı temel almaktadır. Bundan dolayı kamu yönetimi hukuk düzenine ve anayasanın gereklerine uymak zorundadır. Özel yönetimde ise yasa, sosyal sorumluluğun en düşük standardı olarak algılanmakta ve bu standart kuruluşun faaliyetlerini engelleyici bir unsur olabilmektedir. 4. Serbestlik: Özel yönetim genel olarak daha fazla serbestliğe sahiptir. Kamu örgütleri ise devletin bir parçasıdır, kurallara ve denetime tabidirler.
ÖZEL YÖNETİM - KAMU YÖNETİMİ FARKI 5. Sosyal maliyet: Kamu yönetimi sosyal maliyet kavramıyla ilgilenmek zorundadır. Özel sektör kuruluşları, sosyal maliyeti önlemeye yönelik faaliyetlerin yönetim giderlerini artırması sonucu kuruluş kârının azalacağı düşüncesiyle sosyal maliyet sorunuyla ilgilenmek istememektedirler. 6. Siyasi liderliğin değişme sıklığı: Siyasi liderler koalisyon durumları olmasa bile seçim dönemlerinde değişebilir. Bu da politika değişikliklerine yol açar. Özel sektörde, kamu kuruluşlarında olduğu gibi fazla politika değişiklikleri söz konusu olmamaktadır. 7. Kurumların yapısı ve yöneticilerin motivasyonu: Bürokratları motive eden temel etken, prestij ve otorite kazanma duygusu ile siyasi yöneticilerin ve kamuoyunun denetimidir. Özel sektör yöneticilerinin faaliyetlerini motive eden temel etken piyasa mekanizmasıdır. Özel kesimin ürettiği mal ve hizmetler, vatandaşlara sunulmak suretiyle piyasa denetimine tabi tutulurlar. Kamu yönetiminde ise nispeten kapalılık ve gizlilik ilkesi hâkim olduğundan bu denetim daha zor yapılmaktadır. 8. Hakemlik: Kamu yönetimi çelişen sosyal çıkarlar arasında bir arabulucu niteliğinde faaliyette bulunmaktadır. Bu nedenle birey ve grupların davranışları üzerinde bazı sınırlamalar getirilebilmektedir. Özel yönetimin ise böyle bir gücü yoktur.
ÖZEL YÖNETİM - KAMU YÖNETİMİ FARKI 9. Kamu gücü: Özel kişi ve kuruluşlar arasındaki ilişkiler, tarafların eşitliği esasına dayanmaktadır. Kamu yönetimi ise, amacını gerçekleştirmek için kamu gücünü (karşı tarafın rızası olmadan) tek taraflı olarak kullanır ve bunu uygulayabilir. 10. Kuralların yoğunluğu: Kamu yönetiminde usul ve kurallar yasalarla ayrıntılı olarak belirlenmiştir. Özel kesimde ise genel nitelikli, fazla ayrıntılı olmayan ve sayıca az yasa bulunmaktadır. 11. Hedefler: Özel yönetim önce kârı, kamu yönetimi ise hizmeti esas alır. Özel yönetim mal/hizmet satın alanı müşteri, kamu yönetimi ise vatandaş olarak görür. Vatandaşla müşteri farklı kavramlardır. Müşterilere özel sektörün verdiği haklar sınırlı, oysa hükümetin vatandaşlarla karşılıklı ilişkisi daha uzun dönemli ve karşılıklı ilişki olarak hükümetin kendi garantisi ile sınırlıdır. 12. Özerklik: Özel yönetim kamu yönetiminden daha çok özerktir. Çünkü kamu kuruluşları yasal bir çerçeve içinde faaliyette bulunmak zorundadırlar. Bundan dolayı yasalar ve diğer düzenleyici işlemler çoğu kez kamu yöneticisinin hareket özgürlüğünü kısıtlamaktadır.
KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET AYRIMI Kamu yönetimi bilimi ile siyaset bilimi yakın zamanlara kadar farklı kavramlar olarak değerlendirilmemiştir. Ancak disiplinlerdeki detaylanma sonucu kamu yönetimi ile siyaset biliminin eğitiminde uzmanlaşma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Siyaset ve kamu yönetiminin ayrışmasında ABD de Woodrow Wilson un Yönetimin İncelenmesi (1887) ve 1900 yılında Frank Goodnow un Siyaset ve Yönetim isimli eserleri başı çekmiş, 1952 yılında Türkiye de TODAİE de aynı şekilde kamu yönetimi ayrı bir ders olarak verilmeye başlanılmıştır. Siyaset ve yönetim bilimi arasında kesin bir ayırım yapmak zor olmakla birlikte siyaset biliminin daha ziyade devleti oluşturan üç temel güçten yasama gücü ve bu gücün oluşumu, kullanılması, siyasi kavramlar, felsefi ve siyasi akımlar, siyasi partiler gibi alanları incelerken; kamu yönetimi devletin yürütme gücü üzerine yoğunlaşmıştır. Sonuç olarak siyaset bilimi ülkelerin politika oluşturma ve karar alma fonksiyonlarını incelemekte, kamu yönetimi ise karar alma bu kararları uygulamaya aktarma mekanizmalarını değerlendirmektedir.
DEVLETİN VAROLUŞ SEBEBİ VE MEŞRULUĞU Genelde devletin varoluş nedeni, insanın doğal hak ve hürriyetlerinin korunacağına dair inançtır. Devlet bu inancı pekiştirmek için güvenlik, adalet, sağlık, eğitim, altyapı gibi hizmetleri üstlenmektedir. Devlet bu hizmetleri yerine getirebilmek için, egemenlik hakkı ve yetkisinin bir sonucu olarak siyasal güce sahip olmak zorundadır. Devletin sahip olduğu bu güç sınırsız değildir ve keyfi kullanılamaz. Modern devlet anlayışının ortaya çıkmasıyla birlikte devletin yapmak zorunda olduğu hizmetlerde sürekli artış meydana gelmiştir. Bu genişleme ise doğrudan devletin büyümesine neden olmuştur. Devletin yeni sorumluluklarının ortaya çıkması, belli temel değerleri gerçekleştirmedeki rolü hakkında değişen kamuoyunun bir sonucudur. Devlet, toplumsal düzenin kurallarını koymakta, uygulamakta ve bunu yapmak için de çeşitli kurumlar kurmaktadır. Devletin ikinci amacı ise, toplumsal amacı gerçekleştirmektir. Bu iki amaç günümüzde devletin rolünü değiştirmiş ve etkili bir kamu yönetimine olan ihtiyacı artırmıştır.
DEVLETİN GÖREVLERİ Devletin asli görevi negatiftir. Bunlar, toplum için zararlı olan şeylere mani olmak, iç düzeni ve dış güvenliği sağlamaktır. Devletin modern görevi, öncekileri de devam ettirmekle birlikte, daha çok pozitiftir, yani olumludur. Devletin bu yeni görevi, toplumun ortak ihtiyacı olan mal ve hizmetleri üretmektir. Devlet, ayrıca ekonomik faaliyetleri düzenleme ve gelir paylaşımını yeniden sağlamak gibi bir görev de üstlenmiştir. Devletin fonksiyonları üç grupta toplanabilir. Klasik fonksiyonlar; vergi toplama, adalet, güvenlik, savunma ve dış ilişkiler gibi bir devletin varlık sebebi olan işlerdir. Devletin, kaynakları harekete geçirici fonksiyonu ise, tarım, sanayi ve ulaştırma gibi belirli bazı sektörlere yardım etmesi, destek olmasıdır. Devletin üçüncü fonksiyonu da, toplumdaki bazı gruplara (yaşlılar, öğrenciler, çocuklar, yoksullar vb.) doğrudan yaptığı sosyal yardımlardır.
DEVLETİN BÜYÜMESİNİN SEBEPLERİ 1. Devletin büyümesini etkileyen faktörlerin başında sanayileşme gelmektedir. 2. Ticari ve sınai faaliyetlerin sosyal maliyetleri. 3. Devletin ekonomiyi kontrol etmek istemesi. 4. Nüfustaki (demografi) değişiklikler. 5. Kentleşme de, kamu hizmetleri için yeni talepler meydana getirir. 6. Kişi başına düşen gelirin artması, devlet harcamalarının büyümesi. 7. İletişim sektörü, uydular, internet ve TV yayınları vb gelişmeler. 8. Kamu hizmetlerinin ucuz olduğu anlayışı ve buna bağlı olarak kamu hizmetlerinin çoğaltılmasıdır. 9. Seçimle gelen siyasi yöneticilere devletin büyümesinin sağladığı imkânlar. 10.Bürokratik yapının genişleme eğilimi de bir iç faktör olarak büyümeye yol açar. 11.Kamu işletmelerindeki verimsizlik.
DEVLETİN BÜYÜMESİNİN SONUÇLARI Devletin fonksiyonlarındaki artış, onun yürütme organı olan kamu yönetimi teşkilatını büyütmüştür. Bu kamu yönetimi teşkilatı, kendi içinde karmaşık ve teknik bir nitelik kazanmıştır. Yönetimin teknik bir niteliğe bürünmesine "teknokrasi" denilmektedir. Bakanlıklarda ve kamu kurumlarında kararlar, her biri belirli dalda uzman olan kişilerin meydana getirdiği küçük gruplar tarafından alınmaktadır. Teknik ve bilimsel verilere ve yöntemlere giderek daha fazla önem veren devlet yönetimi, bu verileri elinde tutan, değerlendiren ve kullanan uzmanlara ve bürokratlara daha fazla bağımlı hale gelmiştir. Devletin büyümesi, bürokratikleşmeyi artırmıştır. Bürokratikleşme, idari yapıların büyümesi ve teknik nitelik kazanması, halkın karar alma sürecine katılmasını zorlaştırmıştır. Kamu hizmetlerinde verimsizlik, harcamaların artması ve enflasyon gibi olumsuzluklar, devletin büyümesinin bir sonucu olarak değerlendirilmektedir. Kamu borçlarının artması devletin aşırı büyümesinin bir sonucudur.
DEVLETİN DÖNÜŞÜMÜ Devletin ekonomik alandaki rolü, müdahalecilik ve serbestlik arasında gidip gelmektedir. Ancak 1980'den sonra, liberal düşünce önem kazanmış, bütün ülkelerde piyasa ekonomisine doğru güçlü bir eğilim ortaya çıkmıştır. Devletin büyümesine karşı, en güçlü hareket Liberalizm ve onun bireye ve piyasaya yaptığı vurgu olmuştur. Günümüzde bu hareket, devlet iktidarı karşısında kişi haklarını ve gücünü yeniden değerlendirmeye çalışmaktadır. Liberalizm, sınırlı bir yönetim anlayışını benimser. 1980'li yılların başından itibaren devletin küçültülmesine yönelik faaliyetlerde önemli bir gelişme yaşanmıştır. Birinci Dünya Savaşı ndan sonra giderek merkezileşen yönetim faaliyetleri, 1970 li yıllarda tekrar yerinden yönetime doğru bir değişme içine girmiştir. Bu değişim yerelleşme (desantralizasyon) kavramıyla ifade edilmektedir.