KAMU MÜDAHALELERİNDE KATKISALLIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ:

KAMU MÜDAHALELERİNDE KATKISALLIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ: ÇUKUROVA ve İZMİR KALKINMA AJANSLARI KOBİ DESTEKLERİ ÖRNEĞİ (Uzmanlık Tezi) BÖLGESEL GELİŞME VE YAPISAL UYUM GENEL MÜDÜRLÜĞÜ Şubat Mart 2012

ISBN 978-975-19-5256-1 Bu yayın 500 adet basılmıştır.

TEŞEKKÜR Çalışmanın her aşamasında değerli yorum ve önerileri ile bana yol gösteren danışmanım, Kalkınma Bakanlığı Daire Başkanı Sayın Ömer BİLEN e, Çalışmaya verdikleri değerli destek ve katkılar nedeniyle Kalkınma Bakanlığı, Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürü Sayın Nahit BİNGÖL, Bölgesel Rekabet Edebilirlik Dairesi Başkanı Sayın Serkan VALANDOVA, Kurumsal Gelişim ve Eğitim Dairesi Başkanı Sayın Dr. İdris DOĞAN ve İzleme, Değerlendirme ve Analiz Dairesi Başkan Vekili Sayın Kamil TAŞCI ya, Anket çalışması ve verilerin analizinde kıymetli katkılarıyla yol gösterici olan, Uzman Leyla BİLEN KAZANCIK a, Çalışmanın başından itibaren yapıcı eleştiri ve katkılarıyla bana destek olan Planlama Uzmanları Volkan İdris SARI ve Ahmet KINDAP a, Çalışmaya yapmış oldukları değerli katkılar ve ayırdıkları zaman nedeniyle Planlama Uzmanları Kadir BAŞBOĞA, Mehmet Emin ÖZSAN, Fatih GÖKYURT ve Müşerref HÜSAMOĞLU ile Planlama Uzman Yardımcısı Selcan ZORLU ya, Çalışma esnasında yapmış olduğu kıymetli yorum ve önerileri nedeniyle Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Can Umut ÇİNER e, Son olarak, çalışmanın hazırlanması sırasında katkı ve desteklerini benden esirgemeyen eşime ve aileme en içten teşekkürlerimi sunarım.

ÖZET Planlama Uzmanlığı Tezi KAMU MÜDAHALELERİNDE KATKISALLIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ: ÇUKUROVA ve İZMİR KALKINMA AJANSLARI KOBİ DESTEKLERİ ÖRNEĞİ Zeyneb ERSAYIN Devletler, ekonomik ve sosyal kalkınmanın hızlandırılması amacıyla ekonomilere müdahalelerde bulunabilmektedir. Bu kapsamda, kalkınmada önemli rol oynayan KOBİ lere sağlanan destekler önemli bir yer tutmaktadır. Türkiye de de birçok kurum ve kuruluş tarafından, KOBİ lere çeşitli destekler sunulmaktadır. Ancak çoğunlukla etkin bir değerlendirme mekanizmasının olmaması nedeniyle, kamu kaynağı kullanılarak sağlanan bu desteklerle amaçlanan değişikliklerin yaratılma derecesi bilinememektedir. Bu nedenle, kamu müdahalelerinin uygulama öncesi ve sonrası değerlendirilmesi, bu konuda yöntem ve mekanizmaların geliştirilmesi önem taşımaktadır. Bu çalışmada, müdahalelerin amaçladığı değişiklikleri yaratma derecesini araştıran katkısallık değerlendirmesi ele alınmıştır. Öncelikle katkısallığın kavramsal çerçevesi ortaya konulmuş, daha sonra katkısallık değerlendirmesinde kullanılan yöntem ve araçlar ile bu alandaki uluslararası ve ulusal uygulamalar incelenmiştir. Bu incelemelerden hareketle, Türkiye de KOBİ lere yönelik destekler sunmaya başlayan kalkınma ajanslarından Çukurova ile İzmir Kalkınma Ajanslarının İktisadi Kalkınma ve KOBİ Mali Destek Programlarının katkısallıkları değerlendirilmiştir. Söz konusu değerlendirme kapsamında proje bazlı bir yaklaşım tercih edilmiş ve desteklenen KOBİ lere anket uygulanmıştır. Anket sonuçlarının analiz edilmesiyle programların katkısallıkları değerlendirilmiş ve katkısallığı etkileyebilecek faktörler belirlenmiştir. Elde edilen sonuçlar doğrultusunda kalkınma ajanslarının destek uygulamalarına ilişkin öneriler getirilmiştir. Sonuç olarak, yapılan incelemeler ve gerçekleştirilen değerlendirme çalışması ışığında, katkısallık değerlendirmesinin ihtiyaç olan alanlarda doğru müdahalelerin gerçekleştirilmesinde önemli bir araç olduğu görülmüş, başta özel sektör destekleri olmak üzere, tüm kamu müdahalelerinin katkısallıklarının değerlendirilmesiyle kamu kaynaklarının kullanımında etkinliğin artacağı vurgulanmıştır. Anahtar Kelimeler: Katkısallık, Dara Kaybı, Sızıntı Etkisi, Deplasman, İkame Etkisi, Çarpan Etkisi, Etki Değerlendirmesi, Mali Destek, KOBİ. ii

ABSTRACT Planning Expertise Thesis ADDITIONALITY EVALUATION IN PUBLIC INTERVENTIONS: THE CASE OF ÇUKUROVA AND İZMİR DEVELOPMENT AGENCIES SME SUPPORTS Zeyneb ERSAYIN Governments may intervene in economies in order to accelerate economic and social development. In this context, supports provided to SMEs having an important role in development, constitute a substantial part of these interventions. In Turkey also, various types of supports are provided to SMEs by several institutions. However, mainly due to the lack of an effective evaluation mechanism, the extent of intended changes brought about through these public interventions cannot be identified. Therefore, it is important to conduct ex-ante and ex-post evaluations for public interventions and develop methods and mechanisms for evaluation. In this study, additionality evaluation which explores the realization degree of the intended changes owing to public interventions has been discussed. Firstly, conceptual framework of additionality has been put forward. Then methods and tools used in additionality evaluation, and international and national examples of additionality evaluation have been studied. Starting from these studies, as development agencies have begun to provide supports to SMEs in Turkey, additionality of Economic Development and SME Financial Support Programmes of Çukurova and İzmir Development Agencies has been evaluated. Within the scope of this evaluation study, a project based approach has been preferred and a survey has been conducted to the supported SMEs. By analyzing the survey results, additionality of the programmes has been evaluated and factors that may affect additionality have been determined. In line with the evaluation results, recommendations have been generated for the supports of the development agencies. In conclusion, in light of the studies and evaluation conducted, it has been determined that additionality evaluation is an important tool for providing appropriate supports in needed fields. Hereupon, it has been emphasized that evaluating additionality of all public interventions, particularly private sector supports will increase effectiveness in the use of public resourses. Key Words: Additionality, Deadweight, Leakage Effect, Substitution Effect, Displacement, Multiplier Effect, Impact Evaluation, Financial Support, SME. iii

İÇİNDEKİLER Sayfa No TEŞEKKÜR... i ÖZET ii ABSTRACT... iii İÇİNDEKİLER... iv TABLOLAR... vii ŞEKİLLER... viii GRAFİKLER... ix KUTULAR... xi KISALTMALAR... xii GİRİŞ 1 1. KATKISALLIĞIN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ... 6 1.1. Değerlendirmenin Amacı ve Tanımı..... 6 1.1.1. Değerlendirme kriterleri.....7 1.1.2. Değerlendirme döngüsü... 9 1.2. Katkısallık Kavramı... 11 1.3. Katkısallığın Unsurları... 17 1.3.1. Dara kaybı... 17 1.3.2. Sızıntı etkisi... 22 1.3.3. De-plasman... 24 1.3.4. İkame etkisi... 26 1.3.5. Çarpan etkisi... 27 1.4. Katkısallık Türleri... 30 1.4.1. Girdi katkısallığı... 31 1.4.2. Çıktı katkısallığı... 32 1.4.3. Davranışsal katkısallık... 32 1.4.4. Proje katkısallığı... 35 1.5. Katkısallık ve Stratejik Önem... 35 1.6. Bölüm Değerlendirmesi... 37 2. KATKISALLIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ... 39 iv

2.1. Değerlendirmede Katkısallık Unsurlarının Kullanılması... 39 2.2. Katkısallık Değerlendirmesinin Planlanması... 42 2.2.1. Katkısallık değerlendirmesi kararı... 43 2.2.2. Katkısallık değerlendirmesinin zamanlaması... 43 2.2.3. Katkısallık değerlendirmesinde kullanılan yaklaşımlar... 44 2.2.4. Veri toplama yöntemleri... 45 2.2.5. Araştırma ve analiz yöntemleri... 48 2.3. Bölüm Değerlendirmesi... 50 3. KATKISALLIK DEĞERLENDİRMESİ UYGULAMALARI... 52 3.1. Avrupa Birliği nde Katkısallık... 52 3.1.1. Avrupa Birliği Yapısal Fonlarının KOBİ ler üzerindeki etkileri... 54 3.1.2. 6. Çerçeve Programının katkısallığının değerlendirilmesi... 56 3.2. Uluslararası Finans Kurumu nda Katkısallık... 57 3.3. Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı nda Katkısallık... 59 3.4. Uygulama Öncesi Katkısallık Değerlendirmesi: Birleşik Krallık Örneği... 63 3.5. Uygulama Sonrası Katkısallık Değerlendirmesi: İrlanda Örneği... 65 3.6. Türkiye de Katkısallık Değerlendirmesi... 68 3.6.1. Türkiye Teknoloji Geliştirme Vakfı: Endüstriyel Teknoloji Projesi... 68 3.6.2. Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu: Sanayi Ar-Ge Projelerini Destekleme Programı... 70 3.6.3. Avrupa Birliği Destekli Bölgesel Kalkınma Programları... 70 3.7. Türkiye'de Kamu Yatırım Projelerinin Değerlendirilmesi......71 3.8. Bölüm Değerlendirmesi... 73 4. ÖRNEK UYGULAMA: ÇUKUROVA VE İZMİR KALKINMA AJANSLARININ KOBİ DESTEKLERİNDE KATKISALLIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ... 77 4.1. Kalkınma Ajansları ve Destekler... 77 4.2. Örnek Uygulamanın Amacı ve Kapsamı... 82 4.2.1. Çukurova ve İzmir Kalkınma Ajanslarının 2008 yılı KOBİ destekleri 83 4.3. Örnek Uygulamada Kullanılan Değerlendirme Modeli... 84 4.4. Anket Sonuçlarının Değerlendirilmesi... 86 4.4.1. Anketi cevaplayan firmaların genel özellikleri... 87 4.4.2. Firmaların alternatif fon kaynaklarından yararlanma durumları... 93 4.4.3. Projelerin firmalar için önemi ve proje çıktıları... 97 v

4.4.4. Katkısallığın ve unsurlarının analizi... 98 4.5. Örnek Uygulamadan Çıkarılan Dersler ve Öneriler... 122 4.6. Bölüm Değerlendirmesi... 128 SONUÇ... 131 EK 1. DEĞERLENDİRME İLE İLGİLİ KAVRAMLAR... 137 EK 2. TÜRKİYE DE ÖZEL SEKTÖR DESTEĞİ VEREN BAŞLICA KURULUŞLAR VE DESTEK TÜRLERİ... 139 EK 3. YARARLANICI ANKET FORMU... 143 EK 4. YEDEK LİSTEDEKİ FİRMALAR İÇİN ANKET SORULARI... 149 EK 5. ANKET CEVAPLARI... 151 EK 6. ANKETLERİ CEVAPLAYAN FİRMALAR... 155 EK 7. TEST İSTATİSTİKLERİ... 160 KAYNAKLAR... 169 DİZİN... 175 vi

TABLOLAR Sayfa No Tablo 1.1. Katkısallığın Unsurları ve Türleri... 16 Tablo 1.2. Dara Kaybının Belirlenmesi... 22 Tablo 1.3. Sızıntı Etkisinin Belirlenmesi... 24 Tablo 1.4. De-plasmanın Belirlenmesi... 26 Tablo 1.5. İkame Etkisinin Belirlenmesi... 27 Tablo 1.6. Çarpan Etkisinin Belirlenmesi... 29 Tablo 1.7. Katkısallık ve Stratejik Önem... 36 Tablo 2.1. Katkısallık Türleri ve Unsurları... 40 Tablo 2.2. Proje Türleri ve Katkısallık Unsurları... 41 Tablo 3.1. Yapısal Fonların İstihdam Etkilerinin Değerlendirilmesinde Temel Adımlar... 53 Tablo 3.2. Yapısal Fon Desteklerinde Dara Kaybı Türleri... 55 Tablo 3.3. Yapısal Fon Desteklerinde Stratejik Önem... 55 Tablo 3.4. Proje Katkısallığı: 6. Çerçeve Programı... 57 Tablo 3.5. Uygulama Sırasında Davranışsal Katkısallık... 62 Tablo 3.6. Katkısallığın Hesaplanması... 64 Tablo 3.7. Endüstriyel Teknoloji Projesi - Desteklenen Projeler... 69 Tablo 3.8. Endüstriyel Teknoloji Projesi - Desteklenmeyen Projeler... 69 Tablo 4.1. Ajanslar Tarafından Sağlanan Destekler... 79 Tablo 4.2. 2008-2010 Yılı Mali Destek Programları... 80 Tablo 4.3. KOBİ lere Yönelik Mali Destek Programları... 81 Tablo 4.4. Değerlendirme Künyesi... 84 Tablo 4.5. Dara Kaybı Oranının Hesaplanması... 105 Tablo 4.6. Bölge Bazında Katkısallık Oranı ve Brüt İstihdamın Karşılaştırılması.. 118 Tablo 4.7. Katkısallık Değerlendirmesi Sonuçlarının Karşılaştırılması... 119 Tablo 4.8. Gıda Sektöründe Faaliyet Gösteren Firmalar... 120 Tablo 4.9. Desteklenen ve Yedek Listede Kalan Firmalar... 120 Tablo 4.10. Dara Kaybının Karşılaştırılması... 121 Tablo 4.11. Desteklerin Rakip Firmalar Üzerindeki Etkileri... 122 vii

ŞEKİLLER Sayfa No Şekil 1.1. Değerlendirme Kriterleri... 8 Şekil 1.2. Katkısallık-Değerlendirme İlişkisi... 15 Şekil 1.3. Katkısal Sonuçlar... 17 Şekil 1.4. Yararlanıcı Kara Kutusu... 34 Şekil 2.1. Katkısallık Unsurlarının Değerlendirilmesi... 42 viii

GRAFİKLER ix Sayfa No Grafik 1.1. Pozitif Katkısallık... 13 Grafik 1.2. Negatif Katkısallık... 13 Grafik 4.1. Firmaların Çalışan Kişi Sayıları... 88 Grafik 4.2. Firma Büyüklükleri... 88 Grafik 4.3. Firmaların Faaliyet Süresi... 89 Grafik 4.4. Firma Büyüklüğü ve Ortalama Faaliyet Süresi İlişkisi... 90 Grafik 4.5. Desteklenen Firmaların Sektörel Dağılımı... 91 Grafik 4.6. Firma Büyüklükleri ile Daha Önce Destek Alma Durumunun Karşılaştırılması... 94 Grafik 4.7. Firmaların Faaliyet Süreleri ile Daha Önce Destek Alma Durumunun Karşılaştırılması... 95 Grafik 4.8. Projelerin Hibe Desteği Olmadan Gerçekleştirilebilme Durumu... 96 Grafik 4.9. Projelerin Hibe Desteği Olmadan Gerçekleştirilebilme Durumu ile Daha Önce Destek Alma Durumlarının Karşılaştırılması... 96 Grafik 4.10. Projelerin Hibe Desteği Olmadan Gerçekleştirilebilme Durumu ile Daha Önce Banka Kredisi Kullanma Durumunun Karşılaştırılması... 97 Grafik 4.11. Dara Kaybı Türleri... 99 Grafik 4.12. Kısmi Dara Kaybı... 100 Grafik 4.13. Bölge Bazında Dara Kaybı Türleri... 100 Grafik 4.14. Dara Kaybı Türü ve Firma Büyüklüğü... 101 Grafik 4.15. Dara Kaybı Türü ve Ortalama Deneyim Süresi... 102 Grafik 4.16. Dara Kaybı Türü ve Destek Olmadan Projelerin Gerçekleştirilebilme Durumunun Karşılaştırılması... 103 Grafik 4.17. Firma Büyüklüğü ve Dara Kaybı Oranı... 106 Grafik 4.18. Faaliyet Süresi ve Dara Kaybı Oranı... 106 Grafik 4.19. Daha Önce Destek Alma Durumu ve Dara Kaybı Oranı... 107 Grafik 4.20. Firma Büyüklüğüne Göre Yerel Satış Oranı... 109 Grafik 4.21. Firma Büyüklüğüne Göre Yerel Rekabet Oranı... 109 Grafik 4.22. Sektörel Bazda Yerel Rekabet Oranı... 110 Grafik 4.23. Firma Büyüklüğüne Göre De-plasman Oranı... 111 Grafik 4.24. Sektörel Bazda De-plasman Oranı... 112 Grafik 4.25. Firma Büyüklüğüne Göre Katkısallık Oranı... 115

Grafik 4.26. Brüt ve Net İstihdam... 117 Grafik 4.27. İstihdam Yaratan Projelerde Katkısallık Oranının Bölge Bazında Karşılaştırılması... 117 x

KUTULAR Sayfa No Kutu 1.1. Dara kaybı Fırsat Maliyeti İlişkisi... 19 Kutu 2.1. Veri Toplama Yöntemleri... 46 Kutu 2.2. Araştırma ve Analiz Yöntemleri... 49 Kutu 3.1. Mülakat Soruları... 66 Kutu 4.1. Öne Çıkan Sektörlerin Çukurova ve İzmir Bölgelerindeki Genel Durumu 91 xi

KISALTMALAR AB ABD Ar-Ge BGYUGM ÇKA DPT EI EVALSED IEG IFC İZKA KOBİ KOSGEB MDP OECD OffPAT TTGV TÜBİTAK TÜİK UK UNDP Avrupa Birliği Amerika Birleşik Devletleri Araştırma-geliştirme Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü Çukurova Kalkınma Ajansı Devlet Planlama Teşkilatı İrlanda Girişimcilik (Enterprise Ireland ) Sosyo Ekonomik Kalkınma Değerlendirme Rehberi (The Resource for Evaluation of Socio Economic Development) Bağımsız Değerlendirme Grubu (Independent Evaluation Group ) Uluslararası Finans Kurumu (International Finance Corporation ) İzmir Kalkınma Ajansı Küçük ve Orta Büyüklükte İşletme Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı Mali Destek Programı Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organization for Economic Co-operation and Development ) Projeler, Programlar için Danışmanlık ve Eğitim Ofisi (Office of Projects, Program Advice and Training ) Türkiye Teknoloji Geliştirme Vakfı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Türkiye İstatistik Kurumu Birleşik Krallık (United Kingdom) Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (United Nations Development Programme ) xii

GİRİŞ Günümüz ekonomilerinde devletler, ekonomik istikrarın sağlanması, büyüme ve kalkınmanın gerçekleştirilmesi, gelir dağılımında dengenin sağlanması ve piyasada oluşan aksaklıkların giderilmesi gibi amaçlarla ekonomik işlevler üstlenmektedir. İnsan kaynaklarının geliştirilmesi ve iş olanaklarının artırılması, girişimcilik için gerekli ortamın sağlanması, ülkenin veya bölgenin yatırım çekme kabiliyetinin artırılması gibi faaliyetler, kalkınmanın hızlandırılması için devlete düşen görevlerden bazılarıdır. Hem istihdam, hem de üretim gücü olmaları nedeniyle küçük ve orta büyüklükte işletmelerin (KOBİ 1 ) ülke ekonomilerinde önemli bir yeri vardır. Ancak KOBİ ler finansman, bilgi ve teknolojiye erişimde güçlükler yaşamakta, bu nedenle politika, program ya da proje şeklinde müdahaleler geliştirilerek rekabet güçleri artırılmaya, finansman kaynakları çeşitlendirilmeye ve araştırma-geliştirme (Ar-Ge) yapıları güçlendirilmeye çalışılmaktadır. Bu kapsamda KOBİ lere doğrudan (kredi, hibe destekleri vb.) veya dolaylı (vergi indirimleri, vergi muafiyetleri vb.), mali veya mali olmayan (danışmanlık, teknik destek vb.) şekillerde destekler sağlanmaktadır. Nitekim Türkiye de de tarım dışı toplam istihdamın yüzde 78 ini, toplam işletmelerin yüzde 99,9 unu oluşturan bu firmalar çeşitli kurum ve kuruluşlar kanalıyla desteklenmektedir. 2 Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı (KOSGEB), Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK), Dış Ticaret Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığı, KOBİ destekleri sunan başlıca kurumlardır. 3 1 19/10/2005 tarih ve 2005/9617 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmelerin Tanımı, Nitelikleri ve Sınıflandırılması Hakkında Yönetmelik KOBİ leri iki yüz elli kişiden az yıllık çalışan istihdam eden ve yıllık net satış hasılatı ya da mali bilançosu yirmi beş milyon Türk Lirasını aşmayan ekonomik birimler olarak tanımlamıştır. 2 Türkiye İstatistik Kurumu, resmi internet sitesi, Yıllık Sanayi ve Hizmet İstatistikleri, 2008, 25.11.2010, <http://www.tuik.gov.tr/veribilgi.do?tb_id=30&ust_id=9> 3 Bu çalışma, 635 Sayılı Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 637 Sayılı Ekonomi Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 639 Sayılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 641 Sayılı Kalkınma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yayımlanmadan önce hazırlanmıştır. 1

Türkiye de, kalkınma ajansları da bölgesel gelişmenin hızlandırılması ve sürdürülebilirliğinin sağlanması, bölgeler arası ve bölge içi sosyo-ekonomik gelişmişlik farklarının azaltılması gibi amaçlar doğrultusunda çeşitli destek programları uygulamaya başlamıştır. Bu programlar içinde KOBİ lere sağlanan mali destekler önemli bir yer tutmaktadır. Bu alanda ilk destek uygulamaları, pilot ajanslar olan Çukurova Kalkınma Ajansı (ÇKA) ve İzmir Kalkınma Ajansı (İZKA) tarafından 2008 yılı sonunda başlatılmıştır. Bu mali destek programlarını (MDP) takiben 2009 yılında 3, 2010 yılında ise 24 yeni MDP ile KOBİ lere yönelik destekler devam etmiştir. Görüldüğü üzere, Türkiye de farklı kurum ve kuruluşlar tarafından KOBİ lere yönelik çeşitli destekler sağlanmaktadır. Bu desteklerden beklenen faydaların sağlanabilmesi için; hedef grup ve ihtiyaç analizlerinin doğru şekilde yapılması, uygun araçlarla desteklenmiş programların oluşturulması, uygulamanın düzenli bir şekilde izlenmesi ve gelişmelerin değerlendirilerek, tedbirlerin zamanında alınması gerekmektedir. Ancak, Türkiye de verilen desteklerde bu hususlara yeterince yer verilmemektedir. Programlama safhasından uygulama sonuçlarının değerlendirilmesine kadar, proje döngüsü yönetimi bir bütün olarak tasarlanmadan, doğrudan uygulamaya girilmekte ve neticede destekler sonuç odaklı olmaktan uzak bir yapıda sunulmaktadır. Programlamada karşılaşılan bu sorunlara ilave olarak; farklı kurum ve kuruluşlarca, birbirleriyle ilişkilendirilmeden, aynı hedef gruba yönelik desteklerin verilmesiyle karşılaşılan sorunlar da dikkat çekmektedir. Bu şekilde uygulanan destekler mükerrerliğe yol açmakta, kaynak kullanımında etkinliği ve etkililiği azaltıcı rol oynamaktadır. Nitekim bu dağınıklığı gidermek üzere devlet desteklerinin koordinasyonu yönündeki çalışmalar devam etmektedir. 4 Kurumlarımızda uygulama öncesi ve sonrası değerlendirme mekanizmalarının gelişmemiş olması, yukarıda bahsedilen sorunların zamanında fark edilememesine ve bu nedenle düzeltici tedbirlerin de maliyetli olmasına neden 4 Bu kapsamda Devlet Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun 23.10.2010 tarih ve 27738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 2

olmaktadır. Bu kayıpları önlemek ve sonraki uygulamalara geri bildirimlerde bulunmak için değerlendirme alt yapılarının oluşturulması ve destek programlarının değerlendirilmesine yönelik yaklaşımların geliştirilmesi gerekmektedir. Kamu müdahalelerinin değerlendirilmesine duyulan ihtiyaca paralel olarak değerlendirme yöntem ve yaklaşımları ile değerlendirmede kullanılan kriterler de çeşitlenmektedir. Uygulama öncesi, sonrası veya uygulama esnasında gerçekleştirilebilen değerlendirme çalışmaları ile genel olarak müdahalelerin ulusal politika ve programlarla uyumluluğu, sosyal ve ekonomik ihtiyaçlara cevap verebilme derecesi, hedeflerin gerçekleştirilme düzeyi, müdahalenin verimliliği, etkililiği, etkileri veya sürdürülebilirliği değerlendirilmektedir. Ancak kamu kaynaklarının etkinliğinin belirlenebilmesi için, müdahalenin gerçekten bir değişikliğe neden olup olmadığının da araştırılması, müdahalenin ve müdahale ile elde edilen sonuçların katkısallığının değerlendirilmesi gerekmektedir. Katkısallık, müdahalelerin amaçladığı değişiklikleri gerçekleştirebilme derecesi olarak tanımlanmaktadır. Katkısallığın değerlendirilmesi ile diğer değerlendirme çalışmalarından farklı olarak müdahale olmadan da gerçekleşebilecek, yani müdahaleden kaynaklanmayan faaliyetler ve sonuçlar tespit edilmekte, müdahalenin amacına hizmet etmeyen, olumlu veya olumsuz dolaylı sonuçlar dikkate alınarak müdahalenin meydana getirdiği gerçek değişiklikler ortaya çıkarılmaktadır. Katkısallık değerlendirmesi bu şekilde diğer değerlendirme çalışmalarına girdi sağladığı gibi, hangi durumlarda hangi müdahalelerin işe yaradığını tespit etmesiyle karar alıcılara önemli geri bildirimler de sunmaktadır. Buradan hareketle, bu çalışmada katkısallık değerlendirmesinin genel çerçevesinin ortaya konulması, bu çerçeve kapsamında kalkınma ajanslarının uyguladıkları MDP lerin katkısallıkların değerlendirilmesi ve söz konusu programların katkısallıklarının artırılması için alınması gereken tedbirlerin değerlendirilmesi amaçlanmıştır. Çalışmanın birinci bölümünde, öncelikle değerlendirmenin tanımı, amacı, türleri ve değerlendirmede kullanılan kriterler incelenmiştir. Daha sonra katkısallık kavramı ele alınarak, katkısallığın değerlendirmedeki yeri ortaya konulmuştur. 3

Katkısallık değerlendirmesinin genel çerçevesinin çizilmesi amacıyla katkısallığın unsurları ve türleri ayrıntılı olarak incelenmiştir. İkinci bölümde, katkısallık değerlendirmesi süreci ele alınmıştır. Katkısallık unsurlarının ve türlerinin müdahale türüne göre kullanılabilirliği ile katkısallık değerlendirmesinde kullanılabilecek yaklaşım ve yöntemler incelenmiştir. Bölüm sonunda Türkiye de uygulanmakta olan KOBİ lere yönelik desteklerin değerlendirilmesinde kullanılabilecek katkısallık türü ve unsurları ile yaklaşım ve yöntemler ortaya konulmuştur. Üçüncü bölümde, kullanılan yöntem, yaklaşım ve elde edilen sonuçlar bakımından karşılaştırmaların yapılması amacıyla uluslararası katkısallık değerlendirmesi çalışmalarından örnekler incelenmiştir. Bu kapsamda, katkısallığın Avrupa Birliği (AB), Uluslararası Finans Kurumu (IFC-International Finance Corporation) ve Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD-Organization for Economic Co-operation and Development) tarafından ele alınış biçimleri ile gerçekleştirilen değerlendirmelerin sonuçları incelenmiştir. Ülke bazlı değerlendirmelerin de görülmesi amacıyla Birleşik Krallık ve İrlanda örnekleri ele alınmıştır. Ayrıca Türkiye de katkısallık değerlendirmesinin ilk adımları olarak değerlendirilebilecek bazı uygulamalardan örnekler incelenmiştir. Söz konusu çalışmalara dair değerlendirmeler ise bölüm sonunda verilmiştir. Dördüncü bölümde, önceki bölümlerde ortaya konulan katkısallık değerlendirmesi çerçevesinde, ÇKA ve İZKA nın KOBİ lere yönelik uyguladıkları 2008 yılı MDP lerinin uygulama sonrası katkısallıkları değerlendirilmiştir. Bu kapsamda, öncelikle kalkınma ajanslarının Türkiye de kuruluş süreci, amaçları ve görevleri ortaya konulmuş, ardından değerlendirilecek olan MDP lerin amacı ve kapsamı incelenmiştir. Örnek uygulama kapsamında gerçekleştirilen anket çalışmasının sonuçları analiz edilerek, projelerin ve programların katkısallıkları değerlendirilmiş ve yapılan istatistiksel analizlerle katkısallık üzerinde etkisi olabilecek faktörler belirlenmeye çalışılmıştır. Tüm bu çalışmalar sonucunda MDP lerinin planlanması, uygulanması ve değerlendirilmesine dair öneriler geliştirilmiştir. 4

Çalışmanın sonuç bölümünde, katkısallık değerlendirmesine ilişkin yapılan inceleme ve örnek çalışmaların genel bir değerlendirmesi yapılmış, örnek uygulamanın kalkınma ajanslarınca uygulanan MDP ler için sağladığı geri bildirimlerden hareketle, katkısallık değerlendirmesinin Türkiye de uygulanan tüm destekler için yaratabileceği katkılar değerlendirilmiştir. Bu çalışmada, genel çerçevesi çizilen katkısallık değerlendirmesi ÇKA ve İZKA nın MDP leri için uygulanarak, katkısallığı etkileyen faktörler belirlenmeye çalışılmış ve MDP lerin katkısallığının artırılabilmesi için gerekli tedbirler değerlendirilmiştir. Uygulanan değerlendirme yaklaşım ve metodolojisinin diğer çalışmalarla desteklenmesi ve diğer uygulamalara yaygınlaştırılmasının gerekliliği ortaya konulmaya çalışılmıştır. 5

1. KATKISALLIĞIN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ Bu bölümde katkısallık 5 (additionality) konusuna geçmeden önce; değerlendirmenin tanımı, amacı, değerlendirmenin türleri ve kriterleri incelenecektir. Daha sonra katkısallık kavramı ele alınacak ve katkısallığın değerlendirmedeki yeri ortaya konulacaktır. Katkısallığın unsurları, türleri ve katkısallık ile stratejik önem arasındaki ilişki incelenerek, katkısallığın kavramsal çerçevesi çizilecektir. 1.1. Değerlendirmenin Tanımı ve Amacı OECD değerlendirmeyi devam etmekte veya tamamlanmış olan bir proje, program veya politikanın planlama ve uygulama süreçleri ile sonuçlarının sistematik ve objektif olarak incelenmesi 6 şeklinde tanımlamaktadır. Söz konusu kavram, Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP-United Nations Development Programme) kapsamında; bir sonucun elde edilmesi yönündeki ilerleme ve başarıların sistematik ve objektif bir şekilde belirlenmesi 7, AB de ise bir süreç veya ürüne değer biçme 8 olarak tanımlanmaktadır. Değerlendirme farklı kurum ve kuruluşlar tarafından farklı şekillerde tanımlansa da genel amaç; değerlendirilmekte olan müdahalenin 9 başarısının belirlenmesi ve bu sayede mevcut uygulamalarda şeffaflık ve hesap verebilirliğin artırılması ile gelecek müdahalelerin başarısını artırmak için çıkarımlar elde edilmesidir. Müdahalelerin başarısı genellikle elde edilen sonuçlar ile başlangıçta belirlenen amaçların karşılaştırılmasıyla tespit edilmektedir. Müdahale sonuçları (outcome); çıktı (output), sonuç (result) ve etki (impact) şeklinde 5 Söz konusu kavramın Türkçe karşılığı olarak katkısallık, artımsallık ve ilavesellik kelimeleri ile karşılaşılmış, daha yaygın olarak kullanılması nedeniyle katkısallık kelimesi tercih edilmiştir. 6 OECD, 2002: 21 7 UNDP,2002:6 8 European Commission, EVALSED (The Resource for Evaluation of Socio Economic Development), 25.10.2010, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/evalsed/glossary/glossary_e_en.htm 9 Müdahale kavramı önceden belirlenen amaçlara ulaşmak için devlet tarafından uygulanan veya desteklenen proje, program veya politika için kullanılan ortak bir terimdir (UK, English Partnership, 2008:1). Bu çalışmada ise söz konusu kavram ile, özellikleri önceden belirlenmiş olan projeleri veya faaliyetleri desteklemeye yönelik devlet tarafından geliştirilen mali destekler kastedilmektedir. 6

sınıflandırılabilmektedir. Çıktılar müdahale bittikten hemen sonra, sonuçlar orta vadede, etkiler ise uzun vadede elde edilen ürünlerdir. Bu kapsamda değerlendirmenin zamanlaması ve amacına göre, bu ürünlerden biri veya birkaçı değerlendirilebilir. Değerlendirme, elde edilen sonuçların yanı sıra müdahale sürecine de odaklanabilir. Bu kapsamda müdahale süreci, programlamadan sonuçların elde edilmesine kadar bir bütün olarak, önceden belirlenen kriterler açısından değerlendirilmektedir. Aşağıda süreç veya sonuçların değerlendirilmesinde kullanılan değerlendirme kriterleri ile müdahalelerin farklı aşamalarında gerçekleştirilen değerlendirme türleri (değerlendirme döngüsü) incelenecektir. 1.1.1. Değerlendirme kriterleri Geleneksel değerlendirme çalışmaları genellikle girdi ve çıktılara odaklanmaktadır. Günümüzde ise değerlendirme, müdahalelerin OECD tarafından geliştirilmiş olan ilgililik, verimlilik, etkililik, etki ve sürdürülebilirlik kriterleri açısından incelenmesini de içermektedir. Bu gün Avrupa Komisyonu da dahil olmak üzere pek çok uluslararası kuruluş tarafından kullanılmakta olan bu kriterler aşağıda ele alınmaktadır (Bkz. Şekil 1.1). İlgililik (relevance): İlgililik kriteri müdahalenin hedeflerinin genel sosyoekonomik amaç ve ihtiyaçlara, ulusal veya bölgesel plan ve programlara uygunluğunu değerlendirmektedir. İlgililik, politika ilgililiği ve dışsal ilgililik olmak üzere iki boyutta ele alınabilmektedir. 10 Politika ilgililiği, müdahalenin ulusal program ve politikalarla uyumlu olup olmadığını araştırırken, dışsal ilgililik müdahalenin sosyal ve ekonomik ihtiyaç ve problemlere cevap verebilme düzeyi ile ilgilenmektedir. 11 İlgililik kriteri, en çok ön değerlendirme safhasında, müdahalenin uygulanması karar aşamasındayken önem taşımaktadır. İlgililik kriterinin değerlendirilmesi ara değerlendirme safhasında da özellikle stratejik amaç, plan ve 10 Hegarty, 2009:9 11 Hegarty, 2009:9 7

programlarda değişiklikler olmuş ise, bunların müdahaleye yansıtılması açısından faydalı olmaktadır. İlgililik uygulama sonrasında da dikkate alınmakta fakat ön değerlendirmede olduğu kadar önem taşımamaktadır. Şekil 1.1. Değerlendirme Kriterleri İhtiyaçlar Etkiler Sonuçlar Hedefler Girdiler Faaliyetler Çıktılar İlgililik Verimlilik Etkililik Sürdürülebilirlik Kaynak: European Commission, 2006a:4 Verimlilik (efficiency): Bu kriter ile müdahale sonucu elde edilen çıktı, sonuç ve etkilerin kullanılan kaynaklarla (girdiler) orantılı olup olmadığı değerlendirilmektedir. Verimlilik kriteri ile müdahale için tahsis edilen bütçeyle daha fazlasının elde edilip edilemeyeceği değerlendirilmektedir. Verimlilik kriterine odaklanan değerlendirme çalışmalarında bazen müdahalenin alternatif uygulama yöntemleri de dikkate alınmaktadır. Verimlilik kriteri daha çok uygulama sonrası değerlendirmelerde ön plana çıkmaktadır. Ayrıca müdahalenin uygulanıp uygulanmayacağına dair kararın verilmesinde de önem taşımaktadır. Etkililik (effectiveness): Etkililik kriteri ile müdahalenin hedeflerinin elde edilip edilmediği, uygulama sırasında meydana gelen zorluklar ve bunlar için bulunan çözüm yöntemleri ile dışsal etkiler dikkate alınmaktadır. Burada önemli olan; elde edilen çıktı, sonuç veya etkilerin müdahalenin ana amacına hizmet edip etmediğinin değerlendirilmesidir. Doktoru olmayan hastane, kullanılamayan bir yolun inşa edilmesi gibi durumlarda beklenen çıktılar elde edilmiş olsa da nihai amaç elde edilmiş olmamaktadır. 8

Müdahalelerin her safhasında dikkate alınması gereken bu kriter, özellikle uygulama sonrası değerlendirmede önem taşımaktadır. Sonuçların ortaya çıkması proje türü ve büyüklüğüne göre değişiklik gösterdiği için etkililiğin uygulama sonrasında değerlendirilmesinde zamanlamaya dikkat edilmesi gerekmektedir. Etki (impact/utility): Etki kriteri ile müdahalenin sosyal, ekonomik ve çevresel anlamda uzun vadede kendini gösteren geniş kapsamlı sonuçları değerlendirilmektedir. Bu kriter altında sadece amaçlanan etkiler değil, amaçlanmayan olumlu ya da olumsuz tüm etkiler değerlendirilmektedir. Etki kriteri müdahalenin konusuna göre değişmekle birlikte, etkilerin uzun vadede ortaya çıkması nedeniyle, genellikle uygulamadan 2-5 yıl sonra yapılan değerlendirme çalışmalarında kullanılmaktadır. Ancak ön değerlendirme safhasında müdahalelerin etkilerini tahmin etmeye çalışan değerlendirme çalışmaları da mevcuttur. Sürdürülebilirlik (sustainability): Bu kriter müdahale sonucu oluşan çıktı, sonuç ve etkilerin sürekliliğini dikkate almaktadır. Müdahale sonucu ortaya çıkan faydaların, müdahalenin sağladığı finansal destek sona erdiğinde de yararlanıcıların (beneficiary) 12 kendi kaynakları veya diğer dışsal kaynaklarla sürdürülebilme durumu değerlendirilmektedir. Sürdürülebilirliğin sağlanmasında finansal kaynakların yanı sıra kurumsal kapasite, insan kaynakları ve çevresel etkiler de önem taşımakta, bu nedenle bu hususların da dikkate alınması gerekmektedir. Meydana gelen sonuçlar kadar bu sonuçların sürekliliğinin de büyük önem taşıması nedeniyle, sürdürülebilirlik kriterinin müdahalenin her aşamasında dikkate alınması gerekmektedir. 1.1.2. Değerlendirme döngüsü Değerlendirme günümüzde sadece gerçekleşmelerden sonra, yani müdahaleler tamamlandıktan sonra gerçekleştirilen bir uygulama değildir. Başka bir 12 Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS) tarafından yayınlanan Avrupa Birliği Terimleri Sözlüğü nde (Avrupa Birliği Terimleri Sözlüğü, ABGS, 2009, 25.08.2010, <http://www.abgs.gov.tr/files/sozluk/glossary_for_the_european_union.pdf>) söz konusu kavram dilimize lehtar; faydalanan/yararlanan olarak çevrilmektedir. Ayrıca Kalkınma Ajansları Proje ve Faaliyet Destekleme Yönetmeliği (08.11.2006 tarih, 27048 sayılı T.C. Resmi Gazete) ajanstan destek almaya hak kazanan gerçek veya tüzel kişileri yararlanıcı olarak tanımlamıştır. Bu tez kapsamında da yararlanıcı kavramı bu tanım çerçevesinde kullanılacaktır. 9

ifade ile değerlendirme, bir müdahale tamamlandıktan sonra nedenlerin ve sonuçların yorumlanması ile sınırlı değildir. 13 Uygulama öncesinde ve uygulama sırasında da değerlendirme çalışmaları gerçekleştirilmekte ve uygulanacak veya uygulanmakta olan müdahaleye önemli katkılar sağlanmaktadır. Uygulama sonrası değerlendirmeler ise tamamlanmış bir müdahalenin sonuçlarının ve neden-sonuç ilişkisinin görülmesi ile müdahalenin başarısı hakkında önemli bilgiler vermekte, bu bilgiler sonraki uygulamalara yansıtılmaktadır. Bu kapsamda değerlendirme, zamanlamasına göre ön, ara ve uygulama sonrası değerlendirme olarak sınıflandırılabilmektedir. Ön değerlendirme: Müdahale hayata geçirilmeden önce gerçekleştirilen değerlendirme çeşididir. Ön değerlendirmenin amacı programlanan müdahalenin kalitesini artırarak, kaynakların yerinde ve verimli kullanılmasını sağlamaktır. Ön değerlendirme, müdahalenin uygulamaya değer olup olmadığı, alternatiflerinden daha iyi olup olmadığı, muhtemel etkilerinin ne olduğu, müdahale ile kimlere fayda sağlanacağı ve müdahalede değişikliğe ihtiyaç olup olmadığı gibi konularda kapsamlı bilgi vererek karar mekanizmasını desteklemektedir. Ön değerlendirmenin bir başka faydası da o müdahaleye dair sonraki değerlendirme çalışmalarına geri bildirim üretmesidir. Ürettiği bilgilerle hem öncesonra karşılaştırmasına imkan tanımakta, hem de takip eden değerlendirme çalışmalarına yön vermektedir. Ara değerlendirme: Müdahalenin uygulanması devam ederken, zamanlama olarak müdahale sürecinin ortasında gerçekleştirilen değerlendirmedir. Bu değerlendirmenin amacı müdahalenin herhangi bir iyileştirmeye, değişikliğe ihtiyacı olup olmadığının tespit edilmesi, bu doğrultuda düzeltici tedbirlerin alınmasının sağlanmasıdır. Ara değerlendirme ile benzer bir kavram da sürekli değerlendirmedir. Sürekli değerlendirmenin ara değerlendirmeden temel farkı uygulama devam ettiği sürece uygulanabilmesi, yani uygulama sürecinin tam ortasında gerçekleştirilme zorunluluğunun bulunmamasıdır. 14 Ara değerlendirmenin zamanlama sıkıntısının yanında sürekli değerlendirme, gerekli görülen durumlarda, uygulama devam ettiği 13 Kusek and Rist, 2004:14 14 European Commission, 2007b:4 10

müddetçe gerçekleştirilebilmektedir. Avrupa Komisyonu da geçmiş tecrübeleri ışığında sürekli değerlendirme yaklaşımını benimsemeye başlamıştır. 15 Uygulama sonrası değerlendirme: Müdahalenin uygulaması bittikten sonra yapılan değerlendirmedir. Uygulama sonrası değerlendirme uygulama dönemi biter bitmez veya bittikten uzun bir süre (3-5 yıl) sonra gerçekleştirilebilir. Uygulama sonrası değerlendirmede amaç öncelikle elde edilen sonuçların belirlenmesidir. Elde edilen başarı veya başarısızlığı etkileyen faktörler ve müdahale sonucu oluşan etkilerin sürdürülebilirliği tespit edilerek bundan sonraki uygulamalar için dersler çıkarılmaktadır. 1.2. Katkısallık Kavramı Değerlendirme çalışmaları ile çoğunlukla müdahale sonucunda nelerin elde edildiği sorusuna cevap aranmaktadır. Bazı değerlendirme çalışmalarında göz ardı edilen, ikinci ve daha kritik olan soru ise; elde edilen çıktı, sonuç ve etkilere müdahalelerin ne kadar katkı sağladığıdır. 16 Sadece müdahale sonucunda gerçekleşen sonuçlara odaklanmak, müdahalenin ne kadar başarılı olduğu sorusunun cevabını verememektedir. Değerlendirmenin amacı ise sadece müdahale sonucunda nelerin elde edildiğini belirlemek değil, bu sonuçların ne kadarının müdahale sayesinde gerçekleştiğini de ortaya çıkarmak olmalıdır. Sonuçların bazen müdahaleden bağımsız olarak gerçekleşmesinin yanında, bazen de müdahalenin hedefine uygun olmayan bir takım sonuçlar elde edilebilmektedir. Değerlendirmede bu hususlar da dikkate alınmalı, müdahale ile amaçlanan değişikliklerin yaratılıp yaratılmadığı belirlenmeye çalışılmalıdır. İşte müdahalelerin amaçladığı net değişiklikleri meydana getirebilme derecesine katkısallık denilmektedir. Bu kapsamda kamu müdahalesinden kaynaklanan net değişiklikler de katkısal değişiklikler olarak ifade edilmektedir. Görüldüğü üzere katkısallığın tanımında birbiriyle iç içe geçmiş iki husus ön plana çıkmaktadır; müdahaleden kaynaklanma ve değişiklik. 15 Sarı, 2009:27 16 Georghiou, 2002:1 11

Müdahaleden kaynaklanma hususu katkısallık değerlendirmesinde müdahale olmasaydı ne olacaktı? sorusu ile belirlenmeye çalışılmaktadır. Müdahalenin olmadığı durumda da gerçekleşeceği düşünülen değişiklikler müdahaleden kaynaklanmış sayılmamakta 17 ve dara kaybı (deadweight) 18 olarak adlandırılmaktadır. Yukarıda belirtilen ikinci husus olan, müdahalenin gerçekten bir değişikliğe neden olup olmadığının belirlenmesinde ise dara kaybına ek olarak, hedef gruptan 19 sapmalar (sızıntı etkisi-leakage), destek almayan bölge ya da gruplarda meydana gelen olumsuz etkiler (de-plasman-displacement), ikame (substitution) ve çarpan (multiplier) etkilerinin de dikkate alınması gerekmektedir. Katkısallığın unsurları olarak adlandırılan bu hususların değerlendirilmesiyle hedef grupta meydana gelen gerçek değişiklikler görülmeye, müdahalenin katkısallık derecesi belirlenmeye çalışılır. Kamu müdahaleleri kapsamında yer alan mali destekler ile piyasa şartlarında gerçekleştirilmesi zor veya imkansız olan faaliyetlerin hayata geçirilmesi amaçlanmasına rağmen, bazen destek olmadan da gerçekleştirilebilecek faaliyetler desteklenmektedir. Bu tür durumlarda istenen çıktılar elde edilmiş olsa da, destek amacına ulaşılmış olamaz. Çünkü görünen çıktılar bir ölçüde müdahale olmadan da yani müdahalesiz durumda 20 da gerçekleşebilecektir. Ayrıca bazen verilen destekler, desteklenmeyen başka faaliyetleri veya yararlanıcıları olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Bu tür durumlarda müdahalenin aslında bir değişikliğe neden olmadığı veya negatif yönlü bir değişikliğe neden olduğu sonucuna da ulaşılabilir (Bkz. Grafik 1.1 ve Grafik 1.2). 17 Tokila at al, 2008:587 18 İngilizce bir kavram olan deadweight dilimize dara olarak çevrilmektedir. Ancak bu çalışmada kavramın daha anlaşılır olması için dara yerine dara kaybı ifadesi tercih edilmiştir. Öte yandan, İngilizcede deadweight loss olarak kullanılan dara kaybı vergilendirme, sübvansiyon, tavan veya taban fiyatlandırma gibi müdahalelerin ekonomik etkinlikte meydana getirdikleri azalmayı ifade etmek için kullanılmaktadır. 19 Hedef grup (target group) OECD (2002:36) tarafından yararları için kalkınma müdahalesi uygulanan belirli bireyler ve örgütler olarak tanımlanmaktadır. 20 Değerlendirilmekte olan faaliyetin müdahale (kamu desteği) olmadığındaki durumunu, gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini veya sonuçlarını ifade etmektedir. 12

Grafik 1.1. Pozitif Katkısallık Çıktı/Sonuç Müdahale durumu A Müdahalesiz durum B Zaman Brüt Etki=A+B Pozitif Katkısal Etki=A Kaynak: United Kingdom (UK), English Partnership, 2008:5 Grafik 1.2. Negatif Katkısallık Çıktı/Sonuç Müdahalesiz durum B Müdahale durumu A Zaman Brüt Etki=A Negatif Katkısal Etki=B Kaynak: Yazar tarafından geliştirilmiştir. Örneğin, destek alan bir firmanın başarısı destek almayan bir firmayı başarısızlığa sürüklüyorsa, Grafik 1.2 de görüldüğü üzere negatif yönlü bir değişiklik söz konusu olabilir. İleride anlatılacak olan katkısallığın unsurlarından özellikle dara kaybı ve de-plasmanın konusuna giren bu hususların varlığı sıfır veya negatif katkısallığa işaret etmektedir. 13

Negatif katkısallığın bir diğer boyutu da proje uygulamalarına dair sıkı kurallar nedeniyle yararlanıcılar ve projeleri üzerinde meydana gelen negatif etkilerdir. Bazen sıkı kurallar ve prosedürler yararlanıcıların müdahale olmadan daha büyük ölçekte, daha hızlı ve daha çok işbirliği ile sonuçlanacak projeler gerçekleştirebileceklerini düşünmelerine neden olmaktadır. 21 Diğer yandan, katkısallık teorik olarak bir kamu müdahalesinin olası tüm etkilerini kapsamaktadır. 22 Ancak söz konusu kavram pratikte etki, etkililik ve verimlilik gibi değerlendirmenin pek çok boyutundan biri olarak kullanılmaktadır. 23 Başta dara kaybı ve de-plasman olmak üzere, katkısallığın unsurlarının etki kriteri altında ele alındığı çalışmalar bulunmaktadır. Etki, OECD tarafından bir kalkınma müdahalesi sonucunda doğrudan veya dolaylı olarak meydana gelen, amaçlanan veya amaçlanmayan, temel veya ikinci derecede önemli, olumlu veya olumsuz, ekonomik, sosyo-kültürel, kurumsal, çevresel, teknolojik veya diğer uzun dönemli değişiklikler şeklinde tanımlanmaktadır. 24 Katkısallık değerlendirmesi de müdahalenin meydana getirdiği net değişiklikleri araştırırken etkileri dikkate almaktadır. Ancak katkısallık sadece etkiler için değil; girdi, çıktı ve sonuçlar için de önem taşımaktadır. Bu kapsamda katkısallık, değerlendirme kriterlerinin hepsi ile sıkı bir ilişki içindedir. Bir müdahale katkısal değil ise sonuçları ne kadar büyük olursa olsun, gerçekte bir değişiklik meydana getirilmiş olmamaktadır. Bu nedenle net değişiklikler görülmek istendiğinde, diğer değerlendirme çalışmalarının katkısallık değerlendirmesi ile desteklenmesi gerekmektedir. Katkısallık değerlendirmesi de tek başına müdahalenin amaçladığı sonuçların hangilerinin veya ne kadarının elde edildiği, müdahalelerin verimliliği, sürdürülebilirliği gibi konuları açıklayamamaktadır. Şekil 1.2 de görüldüğü üzere değerlendirmenin bütün boyutları birbirini tamamlamakta ve tam bir değerlendirme çalışması için hepsinin uyumlu bir şekilde dikkate alınması gerekmektedir. 21 Polt and Streicher, 2005:368-369 22 Luukkonen (2000:713) den Buisseret, 1995 23 Luukkonen (2000:713) den Guy and Arnold, 1993 24 OECD, 2002:24 14

Şekil 1.2. Katkısallık-Değerlendirme İlişkisi İhtiyaçlar Katkısallık Etkiler Sonuçlar Hedefler Girdiler Faaliyetler Çıktılar İlgililik Sürdürülebilirlik Verimlilik Etkililik Kaynak: European Commission, 2006a:4 ten uyarlanmıştır. Diğer yandan, elde edilen sonuçların ne kadarının müdahaleden kaynaklandığının belirlenmeye çalışılması, katkısallık ile etki değerlendirmesinin ortak özelliğidir. Dünya Bankası (World Bank) etki değerlendirmesini; bireylerin refah seviyesinde meydana gelen ve müdahaleye atfedilebilen değişiklikler olarak tanımlamıştır. 25 Buna göre etki, müdahale durumu ile müdahalesiz durumda elde edilen sonuçların farkı olarak ifade edilmektedir. Katkısallık değerlendirmesinin temelini oluşturan müdahaleden kaynaklanma derecesinin belirlenmesi, etki değerlendirmesinde atfetme problemi 26 (attribution problem) olarak adlandırılmaktadır. Etki değerlendirmesine dair yine Dünya Bankası tarafından kullanılan daha geniş bir tanım ise program veya proje gibi bir kalkınma faaliyetinin hane halkı, kurumlar ve çevre üzerindeki olumlu veya olumsuz, amaçlanarak veya amaçlanmadan oluşan etkilerinin sistematik bir şekilde belirlenmesi şeklindedir. 27 Görüldüğü üzere etki değerlendirmesi de katkısallık değerlendirmesi gibi meydana gelen değişikliklerle ilgilenmektedir. Ancak etki değerlendirmesi daha çok 25 World Bank, resmi internet sitesi, 17.09.2010 <http://web.worldbank.org/wbsite/external/extdec/extdevimpevaini/0,,menupk: 3998281~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSitePK:3998212,00.html> 26 OECD (2002:17) atfetme kavramını gözlemlenen veya gözlemlenmesi beklenen değişiklikler ile belirli bir müdahale arasındaki nedenselliğin kurulması olarak tanımlamaktadır. Bu nedenselliğin kurulmasının oldukça zor olması ve özel çalışma gerektirmesi, bu kavramın genellikle bir problem olarak ele alınmasına neden olmaktadır. 27 Kusek and Rist, 2004:125 15

müdahalenin makro göstergelerde yarattığı değişikliklerle ilgilenmekte ve bunu yaparken piyasa koşullarındaki değişiklikler, altyapısal gelişmeler, iklim koşullarının değişmesi gibi makro düzeyli dışsal unsurları 28 dikkate almaktadır. Katkısallık değerlendirmesi ise yararlanıcının kendi faaliyetleri veya diğer müdahaleler gibi daha mikro konularla ilgilenmektedir. Katkısallık değerlendirmesi ile etki değerlendirmesinin bir başka ortak yönü de değerlendirme döngüsünün herhangi bir zamanında gerçekleştirilebilmeleridir. Ancak etki değerlendirmesi, ne zaman uygulanırsa uygulansın makro düzeyli etkiler ile ilgilenirken, katkısallık değerlendirmesi değerlendirmenin zamanlamasına göre çıktı, sonuç veya etkilerle ilgilenebilmektedir. Her iki değerlendirme de uygulama öncesinde gerçekleştirildiğinde ön değerlendirmeyi desteklemeyi amaçlamaktadır. Bu safhada gerçekleşme olmadığı için etki değerlendirmesi hangi koşullarda, ne tür etkilerin meydana gelebileceği konularında tahminler yaparken, katkısallık değerlendirmesi ise müdahalenin amaçladığı değişiklikleri gerçekleştirebilme potansiyeli ile ilgilenmektedir. Bu benzerliklerden dolayı katkısallığın etki değerlendirmesi ile birlikte ele alındığı durumlarla karşılaşılabilmektedir. Bu kapsamda, katkısallık değerlendirmesinin mikro ve özelleşmiş bir etki değerlendirmesi olarak ifade edilebileceği düşünülmektedir. Tablo 1.1. Katkısallığın Unsurları ve Türleri Katkısallığın Unsurları Katkısallık Türleri Dara kaybı Sızıntı etkisi De-plasman İkame etkisi Çarpan etkisi Girdi katkısallığı Çıktı katkısallığı Davranışsal katkısallık Proje katkısallığı Kaynak: Yazar tarafından geliştirilmiştir. 28 Leeuw and Vaessen, 2009: 21 16

Bu şekilde genel çerçevesi ve değerlendirmedeki yeri ortaya konulan katkısallığın öncelikle unsurları detaylı bir şekilde ele alınacaktır. Daha sonra değerlendirme ile odaklanılan sonuçlara göre; girdi katkısallığı, çıktı katkısallığı, davranışsal katkısallık ve proje katkısallığı şeklinde sınıflandırılabilen katkısallık türleri incelenecektir (Bkz. Tablo 1.1). 1.3. Katkısallığın Unsurları Katkısallık; dara kaybı, de-plasman, sızıntı, ikame ve çarpan etkilerinin toplamından oluşmaktadır. Şekil 1.3 te görüldüğü üzere; dara kaybı, de-plasman, sızıntı ve ikame etkileri katkısallığı azaltırken, çarpan etkisi katkısallığı artırmaktadır. Bu unsurların değerlendirilmesi ile net değişiklikler belirlenmiş olmaktadır. Aşağıda bu unsurlar ele alınmaktadır. Şekil 1.3. Katkısal Sonuçlar Katkısal Sonuçlar Çarpan etkisi (+) Brüt Sonuçlar Sızıntı etkisi (-) İkame etkisi (-) De-plasman (-) Dara kaybı (-) Kaynak: European Commission, EVALSED, Sourcebook, 18.06.2010 <http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/evalsed/sourcebooks/index_en.htm> 1.3.1. Dara kaybı Katkısallığın en temel unsuru olan dara kaybı, genel olarak müdahale olmasaydı ne olacaktı? sorusuna cevap arayan bir kavramdır. Kamu desteği olmadan da gerçekleşebilecek olan faaliyetler için kamu kaynağının kullanılması durumunda dara kaybı meydana gelmiş olmaktadır. Bu durumda söz konusu faaliyetler sonucu elde edilen çıktılar da dara kaybı olarak adlandırılmakta ve 17

müdahalenin net çıktılarına dahil edilmemektedir. Faaliyetlerin veya sonuçların müdahale olmadan da gerçekleştirilebilme derecesine dara kaybı oranı denir. Dara kaybı bir kamu müdahalesinin gerçek katkısının belirlenmesinde dikkate alınması gereken en önemli unsurdur. Çünkü dara kaybı olduğu tespit edilen değişiklikler, müdahale olmadan da gerçekleşebilecekleri için müdahalenin etkisini yansıtmamaktadır. Ancak, dara kaybı sadece faaliyetlerin veya projelerin kamu desteğinden bağımsız olarak gerçekleşebilme durumu ile değil, destek sayesinde bu projelerin büyüklük, yer veya kapsam gibi özelliklerinde meydana gelen değişiklikleri de dikkate alarak açıklanmaktadır. Kamu desteği olmadığı durumda yararlanıcı tarafından ancak daha küçük ölçekte gerçekleştirilebilecek olan bir proje için, tamamen katkısal denilemeyeceği gibi, tamamen dara kaybı olduğu şeklinde de yorum yapılamaz. Çünkü söz konusu proje finansal destek olmadan ancak kısmen gerçekleştirilebilecektir. Ayrıca, kamu desteğinin planlanan ancak maddi sıkıntılar nedeniyle ertelenen yatırımların gerçekleştirilmesini sağlaması veya farklı bir bölgede gerçekleştirilecek olan yatırımları hedef bölgeye çekmesi de tamamen dara kaybı şeklinde yorumlanmamaktadır. Kamu desteği sayesinde yararlanıcıların proje yürütme davranışlarındaki ölçek, zamanlama ve yatırım yeri olarak özetlenebilecek alanlardaki değişiklikler kısmi dara kaybı olarak adlandırılmaktadır. 29 Diğer yandan, kamu desteği olmasa da projeler hiçbir değişiklik olmaksızın gerçekleştirilebiliyorsa tam dara kaybı meydana gelmiş olacaktır. Tersi durumda, yani destek olmadığında projeler hiçbir şekilde gerçekleştirilemiyorsa sıfır dara kaybı söz konusu olacaktır. Ekonomik, sosyal ve çevresel pek çok dinamik gösterge dara kaybını etkilemektedir. Dara kaybının belirlenmesinde en doğru başlangıç noktası, amaçlanan çıktı ve sonuçları etkilemesi muhtemel faktörlerin belirlenmesidir. 30 Farklı proje türlerinin amaçladığı sonuçların farklı olması gibi, onları etkileyen faktörler de farklı olabilecektir. Bu faktörler arasında gerçekleştirilen faaliyetin veya 29 Lenihan and Hart, 2006:123 30 UK, English Partnership, 2008:13 18

yatırımın karakteristiği, ekonomik, sosyal ve çevresel göstergelerdeki değişiklikler, sağlık, güvenlik ve hukuki konular sayılabilir. Kutu 1.1. Dara Kaybı Fırsat Maliyeti İlişkisi Dara kaybının müdahale olmasaydı ne olacaktı? sorusu, fırsat maliyeti kavramını akla getirmektedir. Fırsat maliyeti, bir şeyi elde etmek için vazgeçilen en iyi alternatif olarak tanımlanmaktadır. 31 Başka bir ifadeyle, kaynakların belirli bir amaç için kullanılmasının fırsat maliyeti, bu kaynakların en iyi alternatif için kullanılmaması nedeniyle vazgeçilen faydalardır. 32 Kamu müdahalelerinde fırsat maliyeti hem müdahaleyi uygulayan taraf, yani devlet, hem de yararlanıcılar için söz konusu olabilir. Devlet belirlediği bir kaynağı müdahale için kullanmakla, o kaynakla gerçekleştirebileceği en iyi alternatiften vazgeçme maliyetine katlanmaktadır. Diğer yandan yararlanıcı destek aldığı projesi için ayırdığı kaynak (eş-finansman) ve zamanı farklı yatırımlar için de değerlendirebilecektir. Yararlanıcının vazgeçtiği alternatif yatırımlar, destek almış olduğu projenin alternatif maliyetini oluşturmaktadır. Dara kaybı ise genel olarak yararlanıcıya ve desteklenen faaliyetlerin yararlanıcı tarafından destek olmaksızın gerçekleştirilip gerçekleştirilemeyeceğine odaklanmaktadır. Yararlanıcı müdahalesiz durumda müdahale konusu faaliyetini aynı veya farklı şekilde (ölçek, zaman, yer) gerçekleştirebileceği gibi, tamamen farklı faaliyetlere de odaklanabilir. Bu kapsamda ilk husus dara kaybıyla ikinci husus ise alternatif maliyetle ilgilidir. Çıktı ve sonuçları etkileme gücü olan faktörler belirlendikten sonra, kamu müdahalesinin gerçekleştirilme nedeninin ortaya konulması gerekmektedir. Bu, dara kaybının genel çerçevesini çizecek ve dikkate alınması gereken diğer faktörleri belirleyecektir. Bu faktörler genel olarak şöyledir: 33 Kamu desteği ile gerçekleştirilen faaliyetlerin başka bir kamu kurum veya kuruluşunun yasal görev tanımları içinde yer alıp almaması: 31 Ünsal, 2004:15 32 Lipsey at al, 2003:8 33 Bu faktörler OffPAT (Office of Projects, Program Advice and Training), 2005:5 ten uyarlanmıştır. 19