YÜKSEK LĐSANS TEZĐ Selma ATALAY

ĐSTANBUL TEKNĐK ÜNĐVERSĐTESĐ FEN BĐLĐMLERĐ ENSTĐTÜSÜ ACĐL DURUM HĐZMET GRUPLARI VERĐLERĐNĐN STANDARTLAŞTIRILMASI VE TABĐS E UYGUN HALE GETĐRĐLMESĐ YÜKSEK LĐSANS TEZĐ Selma ATALAY Anabilim Dalı : Jeodezi ve Fotogrametri Mühendisliği Programı : Geomatik Mühendisliği MAYIS 2010

ĐSTANBUL TEKNĐK ÜNĐVERSĐTESĐ FEN BĐLĐMLERĐ ENSTĐTÜSÜ ACĐL DURUM HĐZMET GRUPLARI VERĐLERĐNĐN STANDARTLAŞTIRILMASI VE TABĐS E UYGUN HALE GETĐRĐLMESĐ YÜKSEK LĐSANS TEZĐ Selma ATALAY (501071626) Tezin Enstitüye Verildiği Tarih : 02 Nisan 2010 Tezin Savunulduğu Tarih : 03 Mayıs 2010 Tez Danışmanı : Doç. Dr. Mehmet Zeki COŞKUN (ĐTÜ) Diğer Jüri Üyeleri: Prof. Dr. Ergin TARI (ĐTÜ) : Doç. Dr. Halil ERKAYA (YTU) MAYIS 2010

ÖNSÖZ Çalışmamda öncelikle tez danışmanlığımı üstlenen ve tezimin her aşamasında bilgi ve birikimiyle beni yönlendiren ve yardımlarını benden esirgemeyen sayın hocam Doç.Dr.M.Zeki Coşkun a teşşekürü bir borç bilirim. Bununla birlikte, tezimi oluşturmamda bana destek olan sevgili arkadaşlarım, Ece, Erdem, Emin, Özge, Zeynep ve ĐTÜ Ölçme Tekniği Anabilimdalı proje odasında çalışan diğer arkadaşlarıma teşşekkür ederim. Ayrıca, Đstanbul Büyükşehir Belediyesi Đmar Müdürlüğü Đstanbul 1 deki iş arkadaşlarıma çok teşekkür ederim. Elbetteki bütün öğrenim hayatım boyunca her zaman yanımda olan bana her zaman güç veren aileme de sonsuz teşekkürler. Mayıs 2010 Selma ATALAY Jeodezi ve Fotogrametri Mühendisi iii

iv

ĐÇĐNDEKĐLER ÖNSÖZ... iii ĐÇĐNDEKĐLER... v KISALTMALAR... vii ÇĐZELGE LĐSTESĐ... ix ŞEKĐL LĐSTESĐ... xi ÖZET... xiii SUMMARY... xv 1. GĐRĐŞ... 1 1.1 Amaç ve Kapsam... 3 1.2 Materyal ve Kaynaklar... 4 2. AFETLER... 7 2.1 Afet Nedir?... 7 2.2 Afet Tipleri... 9 3. AFET YÖNETĐMĐ VE ACĐL DURUM YÖNETĐM MODELLERĐ... 13 3.1 Afet Yönetimi... 13 3.2 Afet Yönetim Sistemleri... 15 3.2.1 Modern afet yönetim sistemi... 15 3.2.2 Bütünleşik afet yönetim sistemi... 16 3.2.3 Toplum tabanlı afet yönetim sistemi... 16 3.3 Farklı Ülkelerdeki Acil Durum Yönetim Modelleri... 17 3.3.1 Japonya da acil durum yönetim modeli... 17 3.3.2 ABD de acil durum yönetim modeli... 21 3.3.3 Kanada da acil durum yönetim modeli... 27 3.3.4 Đngiltere de acil durum yönetim modeli... 28 3.3.5 Fransa da acil durum yönetim modeli... 31 4. TÜRKĐYE DE AFETLER, AFET VE ACĐL DURUM YÖNETĐM ĐLE ĐLGĐLĐ KURUMLAR AFETLERE KARŞI ALINMIŞ OLAN YASAL ÖNLEMLER VE TABĐS... 37 4.1 Türkiye de Afetler... 37 4.2 Türkiye de Afet ve Acil Durum Yönetiminde Görevli Kurumlar... 39 4.2.1 Türkiye de afet yönetiminde temel kurumlar... 39 4.2.2 Türkiye de afet yönetiminde ilgili kurumlar... 46 4.3 Türkiye de Afetlere Karşı Alınmış Olan Yasal Önlemler... 48 4.3.1 7269 sayılı umumi hayata müessir afetler dolaysıyla alınacak tedbirler ve yapılacak yardımlara dair kanun... 49 4.3.2 88/12777 sayılı afetlere ilişkin acil yardım teşkilatı ve planlama esaslarına dair yönetmelik... 49 4.4 5092 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun... 52 4.5 Türkiye Afet Bilgi Sitemi (TABĐS) ve Đstanbul Uygulaması... 54 Sayfa v

5. ACĐL DURUM HĐZMET GRUPLARI VERĐLERĐNĐN STANDARTLAŞTIRILMASI VE TABĐS E UYGUN HALE GETĐRĐLMESĐ 57 5.1 Giriş... 57 5.2 Acil Durum Hizmet Grupları Verilerinin Standartlaştırılması ve TABĐS e Uygun Hale Getirilmesi... 58 5.3 Acil Durum Hizmet Grupları Verilerine Göre TABĐS-OK da Yapılması Gerekli Güncellemeler... 69 6. SONUÇLAR VE ÖNERĐLER... 77 KAYNAKLAR... 81 EKLER... 83 vi

KISALTMALAR CBS CCS EMAC EMAP ERT FEMA GPS IEMS NEMA NHK NLA NTT TABĐS TABĐS-OK : Coğrafi Bilgi Sistemleri : Civil Contingencies Secretariat : Emergency Management Assistance Compact : Emergency Management Accreditation Program : Emergency Response Team : ABD Federal Acil Durum Yönetim Kurulu : Global Positioning System : Bütünleşik Acil Durum Yönetim Sistemi : Nebraska Emergency Management Agency : Japonya Devlet Radyo Televizyon Kurumu : National Land Agency : Japonya Devlet Telefon ve Haberleşme Kurumu : Türkiye Afet Bilgi Sistemi : Temel Topoğrafik-Mekansal Obje Alanları Katologu vii

viii

ÇĐZELGE LĐSTESĐ Çizelge 1.1 : Genel olarak afetlerin zararlar içindeki payı...2 Çizelge 2.1 : Son altmış yıl içinde afetlerden etkilenen konutlar...2 Çizelge 5.1 : Haberleşme hizmetleri grubu kriz irtibat merkezi sekretaryası...61 Sayfa ix

x

ŞEKĐL LĐSTESĐ Şekil 2.1: Afet tipleri şeması.... 10 Şekil 3.1: Afet yönetmi aşamaları.... 15 Şekil 3.2: Japonya da afet yönetiminde yetkili kurumlar ve görevleri.... 20 Şekil 3.3: FEMA acil durumlara müdahale ekiplerinin organizasyon şeması... 25 Şekil 3.4: FEMA acil durumlara müdahale ekipleri organizasyon operasyon şemasındakioperasyon bölümünün organizasyonu.... 26 Şekil 3.5: ABD, Kanada ve AB ülkelerindeki acil durum yönetim yapısı.... 33 Şekil 3.6: Amerika, Japonya ve Türkiye afet yönetim yapılarının karşılaştırılması.... 35 Şekil 4.1: Genel olarak afetlerin zararlar içindeki payı.... 37 Şekil 4.2: Türkiye deprem bölgeleri haritası.... 38 Şekil 4.3: Türkiye meteorolojik kökenli afetlerin dağılım oranları.... 39 Şekil 4.4: Sivil Savunma Genel Müdürlüğü merkez teşkilatı.... 43 Şekil 4.5: Sivil Savunma Genel Müdürlüğü taşra teşkilatı.... 44 Şekil 4.6: Türkiye acil durum yönetim yapısı.... 47 Şekil 4.7: Đl kurtarma ve acil yardım komitesi ve hizmet grupları.... 51 Şekil 5.1: Haberleşme Hizmet Grubunun teşkili, görevleri ve planlaması gösterimi... 59 Şekil 5.2: Haberleşme hizmetleri grubu servisi... 59 Şekil 5.3: Haberleşme hizmetleri grubunu teşkil eden kuruluşlar ve.sorumlulukları... 60 Şekil 5.4: Hizmet grubu kriz merkezi ve telefon numaraları... 60 Şekil 5.5: Haberleşme hizmetleri grubu ekipler ve görevli personeller ile araç ve ekipmanlara ait veriler... 62 Şekil 5.6: Haberleşme hizmet grubu Emniyet Müdürlüğüne tahsisli personel isim ve ekipmanlara ait veriler... 63 Şekil 5.7: Hizmet grubu servisleri görevlerinin gösterimi... 65 Şekil 5.8: Đlk yardım hizmetleri ve muhabere keşif ve rehberlik hizmetleri verilerinin sınıflandırılması... 66 Şekil 5.9: Đlk yardım hizmetleri ve muhabere keşif ve rehberlik hizmetleri verilerinin sınıflandırılması... 70 Şekil 5.10: Đlk yardım hizmetleri ve muhabere keşif ve rehberlik hizmetleri verilerinin sınıflandırılması... 71 Şekil 5.11: Đlk yardım hizmetleri ve muhabere keşif ve rehberlik hizmetleri verilerinin sınıflandırılması... 73 Şekil 5.12: Đlk yardım hizmetleri ve muhabere keşif ve rehberlik hizmetleri verilerinin sınıflandırılması... 75 Sayfa xi

xii

ACĐL DURUM HĐZMET GRUPLARI VERĐLERĐNĐN STANDARTLAŞTIRILMASI VE TABĐS E UYGUN HALE GETĐRĐLMESĐ ÖZET Bu çalışmayla 88/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik ve Türkiye Afet Bilgi Sistemi Obje Kataloğu temel alınarak, Đstanbul Valiliği Đl Afet Yönetim Merkezinin Hazırladığı sekiz Acil Durum Hizmet Grubu verileri incelenerek düzenlenmiş ve standart veri tabloları oluşturulmuştur. Afet yönetiminin etkili olabilmesi için ülke kaynaklarının önceden bilinmesi ve planlaması gerekir. Bu sebeple iyi bir afet yönetim yapısının en önemli ayağını planlama ve acil yardım planlarının hazırlanması oluşturmaktadır. Acil yardım planları, bir afet anında ortaya çıkabilecek risklerin ve tehlikelerin belirlenmesi ve bu durumlarda nasıl organize olunacağını ile ihtiyaç duyulan kaynakların nereden, nasıl ve hangi yöntemle karşılanacağının planlamasını kapsar. Öncelikle bu çalışmada, dünyanın birçok yerinde yaşanan can ve mal kaybına neden olan, ekonomik ve sosyal hayatı kesintiye uğratan afetler ile afet büyüklüğüne etki eden fakrörlerden bahsedilmiş ve afet tipleri hakkında bilgi verilmiştir. Afet olayının tüm aşamasında yapılması gereken faaliyetleri içeren bir yönetim şekli olan Afet Yönetiminde bahsedilmiştir. Afetleri önlenmesinde ve afet zararlarının azaltılmasında Afet Yönetiminin çok önemli bir rolü vardır. Afet Yönetimi ve Afet Yönetim Sistemleri hakkında bilgi verilmiştir. Dünyada, gelişmiş ülkelerde uygulanan Acil Durum Yönetim Modelleri hakkında bilgi verilmiş ve farklarından bahsedilmiştir. Ülkemizde yaşanan jeolojik ve meterolojik kökenli afetlerden bahsedilmiştir. Türkiye de Afet ve Acil Durum Yönetimi ile ilgili kurumlar ve görevleri hakkında bilgi verilerek, afetlere karşı alınmış yasal önlemlerden bahsedilmiştir. Türkiye Afet Bilgi Sitemi (TABĐS) Đstanbul Uygulması Projesi ile ilgili bilgiler verilmiştir. Acil Durum Hizmetlerinin etkili ve çabuk yürütülebilmesi, Acil Durum Hizmetleri Gurupları verilerinin eksiksiz şekilde hazırlanmasına ve gerekli güncellemelerin yapılmasına bağlıdır. Yapılan çalışma sonucunda, söz konusu Hizmet Grupları planları ve mevzuat değerlendirilerek, aşılması gerekli bazı eksikliklerden bahsedilmiştir. xiii

xiv

STANDARDIZING DATA OF EMERGENCY SERVICE GROUPS AND SUITING IN TO TABĐS SUMMARY In this study, data of eight Emergency Service Grups prepared by the Governorship of Istanbul City Disaster Management Centre were analysed, organised and the standard data tables were formed on the basis of the regulation numbered 88/12777 Emergency Aid Organisation and Planning Fundamentals regarding Disasters and the Turkey Disaster Information System Object Catalogue. For an effective Disaster Management, country resources have to be foreknown and well-planned. Therefore, the planning and preparation of emergency aid plans are the most important elements of a good Disaster Manamagent structure. Emergency aid plans include the detection of possible risks and dangers that might be encountered during a disaster, the planning of how to be organised in such a situation as well as the management of required resources. Firstly, in this study, disasters causing loss of life & property and damaging economic & social life around the world were discussed and the factors affecting the disaster magnitudes were listed in addition to the types of disasters. Moreover, Disaster Management was explained which is composed of the activities that have to be done in all phases of a disaster. It plays a crucial role to be prepared for disasters and reduce the damages. Besides, information about Disaster Management Systems was given. Emergency Management Models in developed countries were summarised and the differences were mentioned. Geological and meteorological based disasters occured in Turkey were stated. Information about Turkish Institutions concerning Disaster and Emergency Management and their duties was given together with the legal precautions against disasters. Furthermore, Turkey Disaster Information System: Istanbul Case Study was summarised. Performing efficient and fast Emergency Services depends on the perfect preparation of data of the Emergency Service Grups and execution of the required updates. As a result of this study, deficiencies that have to be overcome were emphasized with respect to the assessment of the plans of the Service Grups and related legislation. xv

xvi

1. GĐRĐŞ Dünyamızın oluşumundan buyana insanlar yaşamlarını sürdürebilmek için çeşitli doğa olaylarıyla ve felaketlerle baş etmek zorunda kalmıştır. Bazıları yaşadıkları yerleri terk edip farklı yerlere göç etmek zorunda kalmış, bazıları ise afetlerden korunabilmenin çarelerini aramıştır. Günümüzde, dünya nüfusunun hızla artması, birlikte yaşayan insan topluluklarının çoğalması, insanların teknolojik gelişmeler sayesinde ürettiği eserlerin çok daha değerli olması nedeniyle, afetlerin yıkıcı etkisi geçmişte olduğundan çok daha fazla olmaktadır. Bununla birlikte teknolojinin yanlış kullanılması, doğaya yapılan tahribat ve hızlı nüfus artışının beraberinde getirdiği problemler sonucunda yeni afetler ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu nedenle günümüzde afetlerden ve onların yıkıcı etkisinden korunmak, afetlerin neden olduğu zararları azaltmak çok önemli bir mesele haline gelmiştir. Afetler birçok ülkede tamiri çok güç can ve mal kayıplarına ve özellikle de gelişmekte olan ülkelerde ekonomik kalkınma sürecine etkisi yıllarca sürebilecek negatif etkilere sebep olmaktadır (Şahin, 2006). Bazı afetler farklı coğrafi bölgelerde daha etkin sonuçlara neden olmaktadır. Örneğin ABD de en fazla hasar veren afet kasırga iken, Çin de su baskını, Orta Amerika ülkelerinde ise heyelanlardır. Ülkemiz gerek jeolojik ve topoğrafik yapısı, gerek meteorolojik koşulları nedeniyle doğal afetlerin sık görüldüğü, çok fazla can ve mal kaybına neden olduğu ülkelerden biridir. Özellikle, depremler, afet türleri arasında belirsizlik oranı en yüksek olan ve yarattığı sosyal ve ekonomik etkiler nedeniyle ülkemizi en çok etkileyen afet türüdür. Genel olarak afet zararlarının yüzdelerine baktığımızda Çizelge 1.1 de görüldüğü gibi depremler yüzdesi diğer afetler arasında en yüksek olandır. Depremler sık sık oluşları ve yol açtığı can kayıpları ile ülke gündeminde yer almakta meydana getirdiği ekonomik ve sosyal kayıplar nedeniyle de toplumsal yaşamı derinden etkilemektedir. Son altmış yılda Türkiye de meydana gelen afetlerin neden olduğu konut kayıpları ve bunların toplam kayıp içindeki oranı Tablo 1.2 de gösterilmiştir (Özkan, 2003). 1

Çizelge 1.1 : Genel olarak afetlerin zararlar içindeki payı Afetin Türü Yapılan Araştırmalarda Ortalama Yüzde. Oranları. (%) Deprem 61 Heyelan 16 Su Baskını 15 Kaya Düşmesi 4 Yangın 3 Çığ Düşmesi, Fırtına vb. 1 Toplam 100 Çizelge 1.2 : Son altmış yıl içinde afetlerden etkilenen konutlar Afetin Türü Etkilenen Konut Sayısı Toplam Kayıp Đçerisindeki Oranı Deprem 530,500 73.4 Su Baskını 77,300 10.8 Heyelan 60,200 8.4 Kaya Düşmesi 36,100 5 Çığ 12,000 1.6 Diğer 5,700 0.8 Toplam 721,800 100 Her afette yaşanan sürecin birbirine benzer olması, belli bir zaman diliminde olması ve gelişmesi, sonuç olarak insan tarafından yapılmış değerleri tahrip veya yok etmesi afetlerin etkin bir biçimde yönetilmesini gerektirmiştir. Tüm bunlar afet yönetiminin her aşamasında neler yapılması gerektiğinin belirlenerek afet planlarının yapılmasına öncü olmuştur. Afet planları afet sonucunda doğacak olayların önlenmesi veya zararların azaltılmasına yönelik olarak afet öncesi, afet sırası ve afet sonrasında yapılması gereken çalışmaların planlanması ve uygulamasını içerir (Yağcı, 2008). 2

Etkin bir afet yönetimi zarar azaltma (mitigation), hazırlıklı olma (preparedness), müdahale (response) ve iyileştirme (recovery) aşamalarından oluşur (Haddow and Bullock, 2006). Bu aşamalar bazen birbiriyle çakışabilir, bazen de aynı anda yürütülmesi gerekebilir. Sonuçta bu dört aşama bir bütün olarak ele alınmalıdır. Ayrıca, yapılan araştırmalar göstermiştir ki başarılı bir afet planlaması her şeyden önce acil durum organizasyonlarının aktivitelerine bağlıdır (Quarantelli, 1986). Bu sebeple acil durum organizasyonun ve acil durum planlarının çok iyi bir şekilde yapılması, kontrol edilmesi ve güncellenmesi gerekmektedir. Acil yardım planı; bir yerleşme biriminin karşı karşıya geldiği tehlikeleri tespit eden, oluşacak tehlikelerde uğranacak kayıp ve zararları belirleyen, oluşacak kayıp ve zararların en düşük düzeyde tutulabilmesi için kimlerin ne zaman, hangi görev üstleneceğini tanımlayan belgelerdir. Kısaca, dünyanın birçok ülkesi gibi Türkiye de afetlerin sıkça yaşandığı ve yıkıcı etkileri görüldüğü bir ülkedir. Afetle yaşayan bir ülke olarak Türkiye afet planlamasını en etkili biçimde hazırlamak ve uygulamak zorundadır. Can ve mal kaybının en aza indirilmesi, yaraların kısa sürede sarılması afet planlamasının iyi bir şekilde yapılmasına bağlıdır. 1.1 Amaç ve Kapsam Afetlerin insan yaşamı ve ekonomi üzerindeki etkileri, modern dünyanın teknolojiye aşırı bağımlı yaşam tarzı, hızlı ve çarpık kentleşme ile insanların doğaya olan müdahaleleri yüzünden çok daha vahim düzeylere ulaşmaktadır. Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde afetler çok daha fazla can ve mal kaybına neden olmaktadır. Türkiye gelişmekte olan bir ülke olarak ve sahip olduğu topoğrafik yapı nedeniyle afetlerin sık yaşandığı ve yıkıcı etkilere neden olduğu ülkelerdendir. Dolayısıyla afetlere hazırlıklı olmak, afet sonrası müdahaleyi hızlı ve etkili bir şekilde yapabilmek ve normal hayata dönülmesi gerekli çalışmaları yaparak iyileştirmek, kısacası afet yönetiminin gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bu çalışmada amaç; afet yönetmeliğine göre Acil Durum Hizmet Gruplarının veri alışverişi için TABĐS projesine uygun standartlarının belirlenmesi ve söz konusu Hizmet Gruplarının verilerinin bu standartlara göre düzenlenmesidir. 3

Yapılan çalışma kapsamında, afet yönetim sistemleri hakkında bilgi verilmiş ve farklı ülkelerdeki acil durum yönetim modelleri incelenmiştir. Türkiye de yaşanan afetler hakkında genel bir bilgi verildikten sonra, ülkemizde afet ve acil durum yönetimi ile görevli kurumlar incelenerek, bu konudaki mevzuat incelenmiş, güncel mevzuata da yer verilmiştir. Türkiye Afet Bilgi Sistemi Đstanbul uygulamasından bahsedilmiştir. Türkiye Afet Bilgi Sitemi Obje Kataloğu ve 01.04.1988 Bakanlar Kurulu tarihli ve 88/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik temel alınarak, sekiz Acil Durum Hizmet Grubu verileri incelenerek düzenlenmiş ve standart veri tabloları oluşturulmuştur. Son olarak da Acil Hizmet Gruplarının etkili bir şekilde görevlerini yerine getirebilmeleri için yapılması gereken çalışmalar hakkında önerilerde bulunulmuştur. 1.2 Materyal ve Kaynaklar Bu çalışmada, Türkiye Afet Bilgi Sisteminin (TABĐS) Đstanbul Uygulama Projesinde kullanılmak üzere Đstanbul Valiliği Đl Afet Yönetim Merkezi (Đl AYM) ve Đstanbul Teknik Üniversitesi Ölçme Tekniği Anabilim Dalı (ĐTÜ) arasında yapılan protokolle alınan Đstanbul Afet Planları (Đstanbul Acil Yardım Planları) kullanılmıştır. Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı Türkiye de Afet Yönetiminin Problemleri 17 Ağustos 1999 Đzmit Körfezi Depremi 27 Ocak 2003 Pülümür Depremi ve 01 Mayıs 2003 Bingöl Depremi Deneyimleri başlığında Özkan (2007) tarafından yapılan tez çalışmasından yararlanılarak çeşitli ülkelerdeki Acil Durum Yönetim Sistemleri incelenmiştir. Ayrıca diğer ülkelerdeki Afet Yönetim Modellerinin Uluğ (2009) tarafından Đzmir Sempozyumunda sunulan Nasıl Bir Afet Yönetimi başlıklı yazıdan da yararlanılmıştır. Şengezer ve Kansu (2001) tarafından yazılan Kapsamlı Afet Yönetimi başlıklı Yıldız Teknik Üniversitesi yayınlı kitap yararlanılan diğer bir kaynaktır. 01.04.1988 tarihinde Bakanlar Kurulunda kabul edilen 887/12777 sayılı Afetlere Đlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlaması Esaslarına Dair Yönetmelik Đstanbul Afet Planlarının hazırlanmasında temel olarak alındığı için kullanılmıştır. Söz konusu yönetmeliğin amacı; devletin tüm güç ve kaynaklarını afetten önce planlamak, afetin meydana gelmesi durumunda devlet güçlerinin afet bölgesine en hızlı şekilde ulaşmasını sağlayacak yapıları oluşturmaktır. Bu amaçla, afetzedelere 4

etkin ilk ve acil yardım yapılmasını sağlamak için- acil yardım teşkilatlarının kuruluş ve görevlerini düzenlemektir. Söz konusu yönetmelik, acil yardım hizmetlerini yürütmekle görevli valilerin, kaymakamların, bakanlıkların, ilgili kuruluşların, diğer kamu kurum/kuruluşlarının, askeri birlikler ve Kızılay ın afetten önce yapmaları gerekli acil yardım planlarını, afet sırasında yapacakları acil yardım hizmetlerinin gerektirdiği görevleri, hizmetlerin koordinasyonunu ve karşılıklı yardımlaşma esaslarını kapsar. 17 Haziran 2009 günü yayımlanan Resmi Gazete ile 5092 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Teşkilatı ve Görevleri hakkındaki kanun da kaynak olarak kullanılmıştır. Kanunun kapsamı afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetleri yürütmek üzere, Başbakanlık a bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının kurulması, teşkilatı ile görev ve yetkilerini düzenlenmesidir. Afetlerin büyüklüğüne etki eden faktörlerin belirlenmesi ve bu faktörlerin birbirleriyle etkileşiminin anlatımında Mileti (1999) tarafından yazılan Disaster by Design başlıklı makalede yararlanılmıştır. Đstanbul Teknik Üniversitesi, Fen Bilimleri Enstitüsü Afet Yönetmeliğinin Đstanbul Đçin Türkiye Afet Bilgi Sitemi Obje Kataloguna Aktarılması başlıklı Yağcı (2008) yüksek lisans tezinden yararlanılmıştır. Söz konusu tezde; ülkemizdeki afet ve acil durum yönetimi ile ilgili kurumların ve mevzuatları incelenmiş. Đstanbul Afet Planları nın genel bir değerlendirilmesi yapılmıştır. CBS tabanlı bir bilgi ve yönetim destek sistemi olan Türkiye Afet Bilgi Sistemi Đstanbul Uygulaması Projesi baz alınmış ve TABIS Obje Kataloğu kapsamlı olarak incelenmiştir. Durduran ve Geymen (2008) tarafından yazılan Türkiye de Afet Bilgi Sistemi Çalışmaların Genel Bir Değerlendirilmesi başlıklı makaleden yararlanılmıştır. Bayındırlık Đskân Bakanlığı, Afetlere Hazırlık ve Kentsel Risk Yönetimi Raporu (2009) ve Deprem Şurası Kurumsal Yapılanma Komisyon Raporu (2004), ülkemizdeki afet yönetimi ve acil durum planlarındaki eksikliklerin belirlenmesi ile değerlendirilmesinde yararlanılan kaynaklardandır. 5

6

2. AFETLER 2.1 Afet Nedir? Afet tanımı farklı şekillerde yapılmakla birlikte genel manada afet; çoğunlukla negatif unsurlar içeren sosyal, siyasal, ekonomik ve doğal yaşamda uzun dönemli etkilere neden olan, ani şekilde ortaya çıkan, kolay şekilde önlenemeyen, insanları ve belirli bir bölgeyi etkisi altına alan, doğal, teknolojik veya insan kökenli olan olaylardır (Yavaş, 2001). Tanımdan da anlaşılacağı üzere herhangi bir doğal olayın veya teknolojik ve insan kaynaklı olayların afet adını alabilmesi için insanlar için fiziksel, sosyal ve ekonomik, kayıplara neden olması ve normal yaşamı ve insan faaliyetlerini durdurması gerekmektedir. Aslında afetler sonrasında yaşanan kayıplar, afetlerin beklenmeyen olaylar olmasından çok, bilinen üç ana faktörün birbirleriyle etkileşiminden ortaya çıkar. Bu üç ana unsur; fiziksel çevre, toplumun sosyal ve demografik yapısı, binalar, yollar, köprüler ve diğer inşai faaliyetleri içeren yapılaşmış çevredir. Bu üç ana etkenin birbirleriyle etkileşiminin her geçen yıl çok daha kompleks hale gelmesi afet zararlarının daha fazla olmasına neden olmaktadır (Mileti, 1999). Örneğin dünyamızın fiziksel sistemi küresel ısınmayla birlikte sürekli değişmektedir ve bu durum meteorolojik olaylarda farklılaşmaya neden olmaktadır, dünyanın birçok yerinde görülen seller, kuraklık, aşırı sıcaklık bunlardan bazılarıdır. Đkinci etken olarak insan nüfusu artmaktadır ve demografik yapı değişmektedir. Bunun anlamı tehlikelere maruz kalan insanların çoğaldığı gerçeğidir. Üçüncü etken ise yapılaşma yoğunluğunun giderek artmasıdır. Yapılaşma yoğunluğunun artması afet durumunda potansiyel kayıpların artmasına neden olmaktadır. Bu üç ana etkendeki değişim ve dolayısıyla birbirleriyle olan etkileşiminin karmaşıklığı afetlerin etkilerinin büyüklüğünü değiştirmektedir. Afetler farklı coğrafyaları farklı şekilde etkileyebilir ve her afetin doğurduğu sonuçlar birbirinden değişik olabilir. Bu açıdan bakıldığında bir toplum için afet sayılan bir olay başka bir toplum için afet sayılmayabilir. Bu durum genellikle 7

toplumların gelişmişlikleri ile doğru orantılıdır. Örneğin 5.2 büyüklüğünde bir deprem Japonya da normal hayatı kesintiye uğratmazken, aynı büyüklükteki bir deprem başka bir yerde çok yıkıcı etkilere neden olabilir. Fakat bir ülkenin gelişmişlik düzeyi ne olursa olsun, yaşanan olayın büyüklüğü ve ölçeği o kadar fazla olur ki, bu durum afet adını alabilir. Örneğin, Amerika da yaşanan en büyük afetlerden olan Katrina kasırgası hayatı 24 saat boyunca felç etmiş, 80 kişinin ölümüne ve 1 milyon kişinin de evsiz kalmasına neden olmuştur. Afetin büyüklüğü ile kastedilen şey afetin doğurduğu sonuçların büyüklüğüdür. Can ve mal kayıpları, yaralanmalar, sosyal ve ekonomik kayıplar ölçülerek afetin büyüklüğü saptanabilir. Afet sonrası kayıpların en önemlisi hiç kuşku yok ki insan hayatıdır. Đnsan hayatı önemi ve kutsallığı nedeni ile kayıplar içinde en ağır olanıdır. Bu yüzden çoğu zaman afetin büyüklüğü can kaybı ve yaralanmalar temel alınarak belirlenir. Afetin büyüklüğüne etki eden bir takım ana faktörler de vardır Bunları maddeler halinde yazmak mümkündür 1. Olayın fiziksel büyüklüğü, 2. Olayın yoğun yerleşme alanlarına olan uzaklığı, 3. Fakirlik ve az gelişmişlik, 4. Hızlı nüfus artışı, 5. Tehlikeli bölgelerdeki hızlı ve denetimsiz şehirleşme ve sanayileşme, 6. Ormanların ve çevrenin tahribi veya yanlış kullanımı, 7. Bilgisizlik ve eğitim eksikliği, 8. Toplumun afet olaylarına karşı önceden alabildiği koruyucu ve önleyici önlemlerin ulaşabildiği düzeydir. Maddelere bakıldığında birinci ve ikinci maddenin doğal kökenli diğerlerinin ise insan kökenli olduğu anlaşılmaktadır. Faktörler incelendiğinde insan faaliyetleri kökenli olan etkenlerin içinde en dikkat çeken ve belirleyici olanın fakirlik ve az gelişmişlik olduğu görülmektedir. Bu durum aynı büyüklükteki bir depremin çok gelişmiş ülkelerde can ve mal kayıplarının çok alt düzeylerde olmasını az gelişmiş 8

ülkelerde ise bu kayıpların çok yüksek düzeylerde olmasını açıklamaktadır (Durduran ve Geymen, 2008). Sonuç olarak afetin büyüklüğüne etki eden tek bir faktör yoktur. Birçok faktörün birbirleriyle etkileşimi afetin büyüklüğüne etki eder. Bu faktörler içinde doğal nedenlerin yanında insan kaynaklı nedenler de vardır. Bu yüzden insan faaliyetlerinin gelişmişlik düzeyi, toplumların gelişmişlik düzeyi ve fertlerin, toplumların ve devletlerin bu konuda bilinçli olması, afetlerin büyüklüğünün azaltılmasında önemli bir yere sahiptir. 2.2 Afet Tipleri Öncelikle afetleri iki grupta toplamak gerekmektedir (Şekil 2.1). Bunlardan ilki doğal ve fiziksel olayların neden olduğu afetlerdir. Deprem, sel, fırtına, heyelan, kaya düşmesi, yanardağ püskürmesi, deniz taşması (tsunami), çığ düşmesi, kuraklık v.b. insan etkisi olmadan doğanın kendisinden kaynaklanan olayların çoğu afetler ile sonuçlanabilir. Afetleri oluşturan ikinci grup olaylar ise, insan aktivitelerinin ve ihmallerinin neden olduğu olaylardır. Bunlar arasında yangınlar, patlamalar, büyük boyutlu kazalar, savaşlar, terörist saldırıları v.b. en önemlileridir. Bununla birlikte insanların doğaya yaptığı yanlış müdahaleler sonucunda ortaya çıkabilecek çevre kirlenmesi, toprak erozyonu, doğal ve ekolojik dengenin bozulması, yer altı kaynaklarının azalması ve su kaynaklarının aşırı tüketilmesi de afetler arasında sayılabilir. Doğal afet; meydana geldiği çevreye zararlı etkileri olan, beklenmeyen, ilk oluşumu değiştirilemeyen, etkileri yoğun ve geniş çaplı olan olaylar dizisidir (Şengezer ve Kansu, 2001). Doğal afetler meteorolojik ve jeolojik kökenli olmak üzere sınıflandırılabilir. Jeolojik kökenli olanlar yer kabuğunun hareketi, değişimi ve yer kabuğunun altında meydana gelen aktiviteler sonucu meydana gelmektedirler. 9

Şekil 2.1 : Afet tipleri şeması Jeolojik kökenli afetlerin en çok görülenleri; Deprem, Heyelan, Kaya düşmesi, Çamur selidir. Meteorolojik kökenli afetler atmosfer olaylarının (sıcaklık, basınç yağış ve rüzgar) insan hayatını tehdit edecek boyutlara gelmesi sonucunda oluşur. ur. Meteorolojik kökenli afetlerin en çok görülenleri; Sel, Aşırı kar, Çığ, Don, 10

Fırtına, Tipi, Yıldırım düşmesi, Dolu, Sis, Kuraklık, Orman yangını, Đklim değişiklikleridir. Meteorolojik afetlerin oluşumunda temel etken atmosfer olayları olmasına rağmen, bazılarında atmosfer olaylarının oluştuğu yerinde büyük önemi vardır. Örneğin Sel, çığ, sis bunların bazılarındandır. Ülkemiz jeolojik, iklim özellikleri ve topoğrafik yapısı nedeniyle, doğal afetlerin sık sık yaşandığı ve büyük yıkımlara yol açtığı ülkelerden biridir. Ülkemizin fiziksel özellikleri dışında, afetlerin büyüklüğünü ve ölçeğini etkileyen diğer unsurlar; ülkemizde afete duyarsız sosyal gelişme engelli çarpık kentleşme olması, tarıma elverişli verimli ovaların sanayi alanları ile işgal edilerek ekolojik dengenin bozulmasıdır. Ayrıca kentleşme sürecinde yeteri kadar mühendislik hizmetinden yararlanılmaması doğal olayları afete dönüştürmektedir. Kısacası, ani olarak meydana gelen afetlerin olası etkileri tahmin edilse bile ne zaman meydana gelecekleri tahmin edilemeyeceği için yıkıcı etkileri de daha fazla olmaktadır (Özkan, 2003). Fakat afet planlamasının iyi yapılması ve geçmişte yaşanan acı tecrübelerden ders çıkarılarak kentleşmenin bu çerçevede ele alınması afetlerin zararlarının azaltılmasında oldukça etkili olacaktır. 11

12

3. AFET YÖNETĐMĐ VE ACĐL DURUM YÖNETĐM MODELLERĐ 3.1 Afet Yönetimi Afet yönetimi tanımı farklı şekillerde ifade edilmekle birlikte genel olarak ; afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması, afetlere karşı hazırlıklı olunması ve anında, hızlı ve etkili bir kurtarma, ilk yardım, geçici barındırma ve yeniden inşa faaliyetlerinin yürütülebilmesi için toplumun tüm imkân ve kaynaklarının (insan gücü, malzeme, ekipman ve para) afet öncesi ve afet sonrasında iyi yönlendirilmesi, ve bu kaynakların ölçülü kullanımını gerektiren çok geniş ve sürekli bir kavramdır. Ancak bu tür bir yönetim şeklindeki afet yönetimi, çağdaş afet yönetimi olarak adlandırılabilir ve bir ülkede afet zararlarının azaltılabilmesi, ancak bu tarz bir yönetim sistemi ile mümkün olabilir (Özkan, 2003). Tanımdan anlaşılacağı gibi afet yönetimi disiplinler arası çalışmayı gerektiren, çok yönlü, geniş kapsamlı, çok aktörlü, disiplinli çalışmayı gerektiren dinamik ve karmaşık bir yönetim biçimidir. Ayrıca afet yönetimi bireyden başlayan, ulusal ve giderek uluslar arası birçok kamu ve özel kurumları ve kuruluşları içine alan bir sistem olduğu için çok katmanlıdır. Aynı zamanda afet yönetimi, içinde zarar azaltma, hazırlıklı olma, müdahale ve iyileştirme aşamalarını barındırdığı için çok aşamalı bir sistemdir. Afet yönetimi, zarar azaltma, hazırlık, müdahale ve iyileştirme olmak üzere dört temel evreden oluşmaktadır (Şekil 3.1). Bu evreler birbirlerini döngüsel olarak takip eder ve birbirleriyle bağlantılıdırlar. Bu yüzden bu dört evreyi birbirinden ayırmak mümkün değildir. Çünkü bu evreler bazen çakışabilir ve aynı anda yürütülmeleri gerekebilir. Afet yönetim aşamalarını teker teker ele alırsak: 1. Önleme ve Zarar Azaltma; Jeolojik, meteorolojik v.b. afet tehlikelerinin araştırılması, bölgesel ve yerel ölçekte tehlike değerlendirmeleri ( makro ve mikro bölgeleme ) ve haritaların üretilmesi, zarar azaltıcı mühendislik önlemlerinin geliştirilmesi, erken uyarı, izleme ve ikaz sistemlerinin oluşturulması, arazi kullanım planlamasına ve imar planlarına afet 13

verilerinin entegresi, yapılaşma standartlarının oluşturulması, afet ve imar mevzuatlarının bütünlüğünün sağlanması, afet zararlarını azaltma konusunda uluslar arası ve ulusal bilgi ile deneyimin paylaşılması çalışmalarıdır. Afet öncesi döneme ait hizmetler olup zarar azaltmaya yöneliktir. 2. Hazırlık; Ulusal, bölgesel ve yerel ölçekte afet planlarının oluşturulması, haberleşme, tahliye v.b. görev alacak personelin eğitimi, lojistik planlama ve stokların belirlenmesi, toplumda afet kültürünün oluşturulması için yapılan eğitimler, başta yerel yönetimler olmak üzere kurum yöneticilerinin afet hizmetleri ve afet olayları üzerine eğitimi, yerel gazeteler, televizyonlar, konferanslar v.b. yoluyla halkın eğitimi, gibi afet öncesi dönem hizmetlerinin parçası olan çalışmalardır. Afet planlarının aksayan yönlerinin belirlenebilmesi ve bilgi deneyim alışverişini arttıracak koşulların sağlanması açısından yerel ve ulusal tatbikatlarla bu kapsam çalışmalar daha da zenginleştirilir. 3. Müdahale; Afetin en az zararla atlatılabilmesi için olay sonrasında ilk etapta gerçekleştirilmesi gereken arama-kurtarma, ilk yardım, tedavi, yiyecek, su, ilaç temini ve dağıtımı, genel olarak ihtiyaçların ve kaynakların uyumunu sağlamaya yönelik çalışmalarıdır. Afet sırası döneme ait hizmetleri kapsar. 4. Đyileştirme; Afet bölgesinde geçici iskân olanaklarının yaratılmasından başlayarak eğitim, sağlık, psikolojik destek, ulaşım, haberleşme alanlardaki çalışmalar ile ekonomik hayatı canlandıracak tedbirlerin alınmasıdır. Hayatın normal akışına dönüşünü sağlamaya yönelik afet bölgesinde zarar gören alt ve üst yapının yeniden inşasına ve onarımına yönelik çalışmalardır. Afetzedelerin kalıcı konut ihtiyaçlarının karşılanmasına, karayolu, enerji nakil hatları, kanalizasyon ve içme suyu hatlarının inşasına v.b. yönelik çalışmalardır. Afet sonrası dönem hizmetlerini kapsar. 14

Zarar Azaltma Afet Öncesi Đyileştirme Afet Yönetimi Hazırlık Afet Sonrası Müdahale Şekil 3.1 : Afet yönetimi aşamaları 3.2 Afet Yönetim Sistemleri Afetlerin toplumları yıkıcı, y can ve mal kaybına yol açıcı tahripkâr sonuçları karşısında ısında toplumlar tedbir alma ve mücadele etme gerekliliğini hissetmişlerdir. hissetmi Japonya gibi yıkıcı ve öldürücü afetlerin her türü ile sık sık karşılaşan kar toplumlar afetle beraber yaşamayı şamayı nerdeyse bir bi yaşam am tarzı haline getirmişlerdir. getirmiş Bu durum tehlikelerin ve afetlerin yönetilmesi gerektiği gerekti fikrini doğurmuştur. ştur. Tehlikelerle ve afetlerle mücadele hususunda sivil savunma, kriz yönetimi ve afet yönetimi anlayışları oluşmuştur. ştur. Toplumlarda afet iyi ve etkin kin yönetilirse, afet zararları azaltılabilir. Afet yönetim sistemleri denilince, modern afet yönetimi sistemi, bütünleşik ik afet yönetim sistemi ve toplum tabanlı afet yönetim sistemi anlaşılmaktadır. 3.2.1 Modern afet yönetim sistemi Modern afet yönetimi anlayışı, anlayı ı, afet yönetimi ile ilgili etkinlikleri afetin gerçekleşmesine mesine dayalı olarak tanımlamaktadır. Buna göre, afet öncesinde ve sonrasında yapılması gereken işler i vardır. Doğal al afetler, gerçekleştikleri gerçekle coğrafya içinde tekrarlandıkları için, bu işleri i birbirini ni izleyen bir döngüsel model içinde görmek mümkündür. Hazırlıklı olma - acil müdahale - iyileştirme ştirme - zarar azaltma çalışmaları maları ayrı uzmanlıklar gerektiren ve birbirini zaman içinde tamamlayan dört 15

temel kademedir. Bu model yalnızca, toplumda en az dört ayrı kümede çabaların yer almak zorunda olduğuna işaret etmektedir (Akyel, 2007). 3.2.2 Bütünleşik afet yönetim sistemi Bütünleşik afet yönetimi sistemi, afetle mücadelede tüm kaynakların birlikte ve koordineli kullanılması, yani tüm kaynakların tek yumruk olması demektir. Afeti komple düşünen, resmin tamamını görmeyi hedefleyen bir bakış açısıdır. Bu yüzden bütünleşik afet yönetim sistemine entegre afet yönetim sistemi de denilmektedir. Bütünleşik afet yönetimi sistemi, afetlerin önlenmesi ve zararların azaltılması amacıyla bir afet olayının zarar azaltma, önceden hazırlık, kurtarma ve ilk yardım, iyileştirme ve yeniden inşa safhalarında yapılması gereken çalışmaların yönlendirilmesi, koordine edilmesi ve uygulanabilmesi için toplumun tüm kurum ve kuruluşlarıyla kaynaklarının bu ortak amaç doğrultusunda yönetilmesini gerektiren geniş bir kavramdır (Kadıoğlu ve Özdamar, 2005). 3.2.3 Toplum tabanlı afet yönetim sistemi Toplum tabanlı afet yönetim sistemi toplumun afet yönetim sistemi içerisinde yer almasını benimseyen bir sistemdir. Buna göre, afet yönetiminin dört evresinde de toplumun bulunması gerekmektedir. Afet ile ilgili çalışmalar sadece kamu kurumları ile sınırlı kalmamalıdır, vatandaşların, sivil toplum kuruluşlarının ve toplumun afet ile ilgili çalışmalarda etkin rolü olmalıdır. Kişiler afetlerden zarar gördüklerinden, afet riskini yönetmekten sorumlu olduklarından; afet durumunda ilk müdahaleyi yaptıklarından ve güvenli bir toplumu yeniden kurma onların sırtında olacağından toplum tabanlı afet yönetimi gerçekleştirilmelidir. Bu sebeple, halka afet öncesinde, afet sırasında ve afet sonrasında, afetlerden kişisel korunma yolları öğretilmelidir (Okazaki, 2004). Modern afet yönetim sistemi, bütünleşik afet yönetim sistemi ve toplum tabanlı afet yönetim sistemi birbirlerini tamamlayan sistemlerdir. Bu açıdan bakıldığında bir sistemi diğer sisteme alternatif görmek doğru olmaz. Afet yönetim sisteminin başarılı bir şekilde işleyebilmesi söz konusu üç afet yönetim sisteminin birbirleriyle bütünleşmesine bağlıdır (Akyel, 2007). 16

3.3 Farklı Ülkelerdeki Acil Durum Yönetim Modelleri Afetler dünyanın farklı yerlerinde, farklı büyüklüklerde etkili olmaktadır ve insanların yaşamını farklı şekilde etkilemektedir. Bu durum ülkelerin farklı organizasyon yapısında olması ve ihtiyaçlar veya kamusal organizasyonun yapısındaki farklılıklar nedeniyle değişik türlerde afet yönetimi organizasyonları oluşturmaya itmiştir (Özkan, 2003 ). Afetlerin sık görüldüğü ve afet yönetiminde deneyim sahibi olan ülkelerin Afet Yönetim Sistemlerinin incelenmesi örnek olması açısından yararlı olacaktır. 3.3.1 Japonya da acil durum yönetim modeli Japonya iklim koşulları ve topografyası nedeniyle, deprem, fırtına ve sel felaketi gibi doğal afetlerin sık sık yaşandığı ve oldukça etkili olduğu bir ülkedir. Japonya nın yangın ve savunma teşkilatları uzun zamandan beri kişilerin can ve mallarını yangından koruma görevini yapmaktadır ve aynı zamanda deprem, fırtına, sel felaketi ve diğer afetlere yönelik afet önleme faaliyetlerini de yürütmektedir. Japonya da doğal afetler konusundaki örgütlenme ve koordinasyon mekanizmasından sorumlu makam, National Land Agency (NLA) içindeki Afetleri Önleme Bürosu dur. NLA, Başbakanlık a bağlı bir kurumdur ve başkanı, devlet bakanı olarak kabul edilmektedir. NLA içinde yer alan Afetleri Önleme Bürosu nun yapılanması ise: 1. Genel Yönetim Dairesi, 2. Afetleri Önleme Koordinasyon Dairesi, 3. Yeniden Đnşa ve Đyileştirme Dairesi, 4. Deprem Felâketine Karşı Tedbirler Dairesi, 5. Afetlere Karşı Tedbirleri Uygulama Dairesi ve bu daireye bağlı olan Haberleşme Ofisi şeklindedir. Japonya da doğal afetlerle ilgili organizasyon ve eş güdüm konuları, 1961 Tarihli Afetlere Karşı Önlemler Temel Kanunu ile düzenlenmiş bulunmaktadır. Söz konusu kanun, meydana gelen afetler ışığında gözden geçirilerek revize edilmiş, 1997 yılında son şeklini almıştır. Bu konuda, kapsamlı ve etkin bir yönetim oluşturulmasını öngören söz konusu kanun uyarınca, Japonya da biri daimî, diğerleri ise afet durumlarında olmak üzere iki ayrı örgütlenmeye gidilmiştir (Uluğ, 2009). 17

Daimi örgütlenme, ulusal, eyaletler ve belediyeler düzeyinde olmak üzere üç ayrı düzeyde yapılmıştır. Ulusal düzeydeki örgütlenmede, başbakan a bağlı olarak, tüm bakanlar ile Japonya Merkez Bankası, Devlet Radyo Televizyon Kurumu NHK, Devlet Telefon ve Haberleşme Kurumu NTT ve Kızılhaç Başkanlarından müteşekkil bir Merkezi Afetleri Önleme Konseyi oluşturulmuştur. Bu Konseyin temel görevi Afetleri Önleme Temel Plânını oluşturmak ve uygulanmasını sağlamaktır. Temel Plân, herhangi bir doğal afet durumunda ilk dakikadan itibaren hangi kurumun ne yapacağını, kurumlar arası koordinasyonun nasıl sağlanacağını, afetlere karşı önceden, afet sırasında ve sonrasında alınacak önlemler ve yapılacak işleri belirleyen dokümandır (Özkan, 2003). Konsey yılda bir kez toplanır ve önceden yapılmış uygulamalar ışığında Temel Plan gözden geçirilir ve gerekli iyileştirmeler yapılır. Konseye bağlı olan NTT, NHK gibi kuruluşların yanında 31 idari organda bulunmaktadır. Söz konusu kurum ve kuruluşların her biri, Temel Plân uyarınca afetlerle ilgili olarak kendi uygulama plânlarını hazırlarlar. Dolayısı ile afetler konusunda, her bir bakanlığın, kurum ve kuruluşun yapmakla görevli olduğu işleri ve hangi zamanda ne yapılacağını belirten uygulama plânları vardır. Benzer bir uygulama eyalet valiliği ve belediyeler düzeyinde de yapılmaktadır. Eyalet valisi ve belediye başkanlarına bağlı olarak oluşturulan Vilayet ve Belediye Afetleri Önleme Konseyleri, eyalet ve şehir belediyesi kapsamında ilgili tüm kuruluşların afetler ile ilgili ön hazırlık, eğitim, afet anında ve sonrasındaki faaliyetlerini belirleyen, Yerel Uygulama Planlarını hazırlamakta ve uygulanmasını sağlamaktadır. Japonya da oluşturulan daimi örgütlenmenin yanında kanun gereği afet durumunda derhal oluşturulan bir acil durum merkezi bulunmaktadır. Bu kriz merkezinde çok fazla can kaybının olduğu afetlerde, başbakan, daha küçük afetlerde NLA nın başkanı yani devlet bakanı başkanlık etmektedir. Herhangi bir afet halinde ilgili tüm kurumlar Temel Plân ve Uygulama Plânı nın öngördüğü şekilde bilgi toplayıp en kısa zamanda acil durum merkezine bildirmek zorundadırlar. Tüm bilgilerin toplandığı kriz merkezi, ilgili kuruluşların hazırlanmış olduğu, Uygulama Plânları çerçevesinde, çalışmaları gözetim altında tutmakta ve bu çalışmalar arasındaki koordinasyonu sağlamaktadır. Afet anında ilgili eyalet ve belediyeler düzeyinde de kriz merkezleri oluşturulmaktadır ve çalışmalarını ulusal düzeydeki kriz merkezi ile beraber yürütmektedir (Özkan, 2003). 18

Afet öncesi normal zamanlarda NLA tarafından devamlı olarak eyaletlerden köylere kadar her bir bölgenin ve yerleşim yerinin haritaları, yerleşim planları, binaların yapısı ve konumu, her bir evde yaşayan insanların ayrıntılı bilgileri bir bilgi bankası oluşturmak suretiyle bilgisayar sistemine işlenmekte ve yenilenmektedir. Dolayısıyla, bir afet anında, o bölgede afetten etkilenen bina ve tesisler ile her bir binada yaşayan insanlar hakkındaki ayrıntılı bilgileri derhal arama, kurtarma ve yardım ekiplerine iletebilmektedir. Bu durumda, yardım ekiplerinin etkili şekilde çalışmalarını sürdürmelerine ve olaya daha kısa sürede müdahale etmelerine olanak sağlamaktadır. Halkın doğal afetler konusundaki eğitimi belediyelerin sorumluluğundadır. Her şehrin belediyesi o şehirde olması muhtemel olan afeti göz önünde bulundurarak halka eğitici broşürler dağıtmakta, ilk yardım kursları düzenlemektedir. Ayrıca gönüllülerden meydana gelmiş yardım ekipleri oluşturarak yıl içinde belli bir günde ilgili tüm kuruluşların da katılımıyla açık afet tatbikatı yapılmasını sağlamaktadır. Japonya da ayrıca afet alanında faaliyet gösteren Ulusal Araştırma Enstitüsü (National Research Institute For Earth Science and Disaster Prevention) de bulunmaktadır. Japonya daki afet yönetiminde her düzeyde yetkili kurumları ve görevlerini Şekil 3.2 deki gibi özetleyebiliriz. 19

Ulusal Seviye Başbakan Merkezi Afet Önleme Konseyi İlgili İdari Organlar İlgili Kamu Teşkilatları Temel planları hazırlar, yürülülüğe koyar ve koordinayonunu sağlar. Valilik Seviyesi Vali İl Afet Önleme Konseyi İlgili Yerel İdari Organlar İlgili Yerel Kamu Teşkilatları Afet önleme faaliyetlerinin genişletilmesi ve yayılmasını sağlar ve il afet önleme planlarını hazırlar. Belediye Seviyesi Şehir ve Kasabaların Belediye Başkanları Belediye Afet Önleme Konseyi Halk Mahaldeki Afet Önleme Plân larını icra eder, Belediye Afet Önleme Plânlarını Hazırlar Halk, Kendi kapasitesi ölçüsünde afet önleme çalışmalarına katılır. Şekil 3.2 : Japonya da afet yönetiminde yetkili kurumlar ve görevleri 20

3.3.2 ABD de acil durum yönetim modeli Amerika Birleşik Devletleri, müdahale gerektiren birçok doğal afetle karşı karşıya olan bir ülkedir (fırtınalar, seller, kasırgalar, kuraklık, aşırı sıcak ve soğuk, sel ve kar fırtınaları, depremler ve tsunamiler gibi). Bununla birlikte, insan kaynaklı, kazara veya plânlı olarak meydana gelen teknolojik tehlikeler de, Birleşik Devletleri etkilemektedir. Terörizm (silahla veya kitle imha silahları), kitlesel göç, radyolojik tehlikeler, zararlı atıklar, özel olaylar ve ulaştırma kazaları bunlardan bazılarıdır. Bütünleşik Acil Durum Yönetimi Sistemi (IEMS), ABD de de acil durum yönetimi belirlenen yaklaşımdır. Her türlü acil durum için farklı plan yapmak yerine ABD de daha işlevsel bir yapı kullanılmaktadır (Özkan,2003). Buna göre her afetin ortak bir noktası vardır. Kasırga durumunda da deprem durumunda da, insanların yemek barınma ve sağlık ihtiyaçları bulunmaktadır. Arama-kurtarma çalışmalarının yapılması ve kamu hizmetlerinin tekrar işlevsel bir hâle getirilmesi gerekmektedir. Bu sistem, mevcut tüm kaynakları bir araya getirmekte yerel eyalet ve federal kaynakların yanı sıra, gönüllü kuruluşlar ile ticarî kaynaklarda kullanılmaktadır. IEMS kapsamında tüm afetleri ele alan bir yaklaşımla geniş yelpazede yer alan tüm afetler değerlendirilmektedir. IEMS, acil durum yönetimi dört aşamadan oluşmaktadır. Hazırlıklı olma, Müdahale, Đyileştirme, Zarar Azaltma, IEMS, ayrıca, yerel belediyelerden ulusal hükümete kadar bütün hükümet düzeylerini bir araya getirmekle birlikte özel sektörü de işin içine katmaktadır. Acil durum yönetimi müdahalesini yöneten ve görevli bütün kurumların nasıl bir arada faaliyet göstereceğini belirten plan Federal Müdahale ve Yardım Planı dır. Ayrıca bu planda, federal birimlerin ve kurumların afetlerde veya acil durumlarda yapacakları, federal müdahale veya yardımdaki rolü belirlenmekte ve bu plan acil durum müdahale ekibine (ERT) rehberlik sağlamaktadır. Federal Müdahale ve Yardım Planı tüm federal birimler için geçerlidir ve tüm plân, politika ve prosedürleri, operasyonların konseptini, federal/eyalet koordinasyon mekanizmalarını, federal kapasite ve sorumlukları ortaya koymaktadır. Ayrıca bu 21

plana dayanan, 12 ayrı Acil Yardım Fonksiyonu belirlenmiş ve yangın söndürmeden tıbbi hizmetlere, enkaz kaldırmadan gıda maddesi sağlamaya kadar tüm bu fonksiyonların hangi ekipler tarafından, hangi kaynaklar ile ne şekilde sağlanacağı önceden bilinmektedir. ABD'de olağanüstü hal ve afet yönetiminden sorumlu koordinatör kuruluş Amerika Birleşik Devletleri Federal Acil Durum Yönetim Kurumudur (FEMA). FEMA'yı "vatandaşın hizmetinde bir kurum" gibi örgütleyen Amerikan devleti, afet halinde her an devreye girmeye hazır bir mekanizmaya sahiptir (Yağcı, 2007). FEMA ABD de 1979 yılında kurulmuştur ve ABD Federal Hükümeti nden bağımsız, doğrudan Devlet Başkanlığı na bağlı 2500 personele sahip son derece etkin bir kuruluştur. FEMA Başkanı, ABD Başkanı tarafından atanmaktadır ve bu atama ABD Senatosu tarafından onaylanmaktadır. FEMA Başkanı, ABD Başkanı adına 28 Federal Ajans ve Bakanlığın, Amerikan Kızılhaç Örgütü ve gönüllü kuruluşlarının felaket yardım faaliyetlerini koordine etmekle görevlidir. FEMA nın faaliyet alanı oldukça geniştir. Başlıca faaliyet alanları: Yapı standartlarını oluşturmak, Su baskınına uğrayan bölgelerin iyileştirilmesi konularında danışmanlık hizmeti vermek, Halka afetle nasıl başa çıkabileceklerini öğretmek, Yerel yönetimler ve merkezin acil durum hazırlığına yardım etmek, Afete federal düzeyde müdahaleyi koordine etmek, devlet, topluluklar, iş çevreleri ve kişilere afet yardımları yaptırmak, Acil durum yöneticilerini eğitmek, Ulusal itfaiye servisini desteklemek, Ulusal su baskını sigorta programını idare etmektir. Eyaletlerin itfaiye hizmetlerini destekleyen Ulusal Đtfaiye Đdaresi ile mal sahiplerini sele karşı sigortalayan Federal Sigorta Đdaresi de FEMA bünyesindedir. Dört aşamalı bir müdahale yapısı olan FEMA için en önemli aşama, olası bir afetin zararını en aza indirgemeye yönelik, afet öncesi çalışmadır. Bu çalışma, hem afete dayanıklı yerleşim ve sanayi alanları kurulmasını hem de afet halinde etkin, hızlı bir kurtarma ve kalkınma için hazırlık yapılmasını sağlamaktır. 22

Afet sırasında ve sonrasındaki etkinliklerin başarısı da büyük ölçüde bu iki aşamada yapılanlara bağlıdır. FEMA nın olası afet kayıplarını afet öncesinden metodolojik olarak tahmin eder. Bu metodolojiyi, FEMA içindeki Yapı Bilimleri Ulusal Enstitüsü gerçekleştirir. Metodolojinin amacı, olası bir depremin sonuçlarını tahmin etmek ve afet oluşmadan iyileştirme yapmaktır. Metodolojinin etkinliği, sürekli güncellenmek suretiyle arttırılır. Söz konusu yöntemin başlıca çalışma konuları; can kurtarma sistemi ve tehlikeli binaların tamir ve yeniden yerleşim maliyetlerinin tahmini, kayıplar, konutların tahliyesi, enkaz altında kalanların sayısı, bölgesel ekonomik etkiler, elektrik ve içilebilir su dağıtımı, yangın ve sel için tehlikeli alanlardır (Şengezer ve Kansu, 2001). Hayat kurtarma ve enkaz kaldırma çalışmaları öncelikle, belediyelerin bünyesindeki Kentsel Arama Kurtarma Ekipleri ve Eyalet Valilikleri ne bağlı Ulusal Muhafız Gücü tarafından yürütülür. Ayrıca, FEMA nın bünyesinde acil durum için eğitimli ve gerektiğinde afet bölgesine göndermek için hazır tuttuğu çok sayıda profesyonel, gönüllü ve Acil Durumlara Müdahale Ekiplerinde geçici ve ücretli olarak çalışan Afet Yardım Görevlileri bulunmaktadır (Şekil: 3.3). Bu ekiplerin esas görevleri doğrudan kurtarma çalışmalarına katılmak ve gruplar arasındaki organizasyonu sağlamaktır. Bununla birlikte afetzedelerle görüşmek, binalardaki hasarı saptamak halka telefonla bilgi vermek, resmi merkezlere bilgi vermek, bilgisayara afetle ilgili veri girmek basın ve kongre ile ilişkileri yürütmek diğer görevlerindendir (Şener ve diğ., 2003). ABD de afete yönelik etkili ve sosyal yönü güçlü olan bir yardım yapısı mevcuttur. Afet yardım programları, kişilere ve kamuya yapılan yardımlar olmak üzere iki kategoridedir. Esas itibarıyla, afetzedeler ve kamu kuruluşlarının gelecekteki afet risklerinden kaçınması teşvik edilir. Örneğin, sürekli su baskınına uğrayan evlerin boşaltılması ve yeni yerleşim alanlarına yerleştirilmesi, yapıların depreme ve fırtınalara dayanıklı yaptırılması, yerel ve federal devlet tarafından yeterli standartların kabulü ve uygulamaya konulması sağlanır. FEMA aynı zamanda, hasarlı yapıların onarımı için de kaynak sağlar. ABD de acil durum yönetiminde karar verme yetkisi olan başka kuruluşlarda vardır. Bunlar; 23

NEMA: (Ulusal Acil Durum Yönetimi Derneği) Eyalet, Pasifik ve Karayipler acil durum yöneticilerinin oluşturduğu ve aşağıdaki konularda çalışan profesyonel bir dernektir. Kapsamlı Acil Durum Yönetimi alanında ulusal liderlik ve uzmanlık sağlamak, Eyalet ve bölge direktörleri ve idarecileri için hayati bir bilgi ve destek kaynağı olarak hizmet etmek, Acil durum yönetimi alanındaki sürekli gelişimi sağlamak amacıyla stratejik ortaklıkları teşvik etmek ve bu konularda çalışma yapmaktır. EMAC: (Acil Durum Yönetimi Destek Birimi) Eyaletler arasında karşılıklı bir yardım ve ortaklık anlaşmasıdır. Kuruluş nedeni, kasırgalardan, depremlere, yangınlardan toksik atıklara kadar tüm eyaletlerin ortak tehlikelere maruz kalabilmesi olasılığıdır. EMAC acil durumlar sırasında, eyaletlerin birbirlerine yardım etmesini sağlayarak, afet iyileştirme çalışmalarını desteklemek için, eyaletlerin birbirlerine personel ve ekipman göndermeleri konularında çabuk ve kolay bir yol sunmaktadır. Eyalet ve yerel kaynakların tükenmiş olduğu, federal desteğin de yetersiz kaldığı durumlarda EMAC yoluyla eyalet dışı yardımların gelmesi bu tip boşlukları doldurmaktadır (Özkan, 2008). EMAC hızlı ve esnek bir destek sağlamakta ve eyaletlerin herhangi bir acil durumda yardım istemelerine olanak sunmaktadır. EMAP: (Acil Durum Yönetimi Akreditasyon Programı) Afet zararlarını azaltma, hazırlıklı olma, müdahale ve iyileştirme faaliyetlerinden sorumlu, eyalet ve yerel programlar için gönüllü bir Akreditasyon sürecidir. Akreditasyon, bağımsız bir acil durum yöneticileri ekibi tarafından program değerlendirilmesi, dokümantasyon ve yerinde değerlendirme yoluyla, bir programın ulusal standartları karşılayıp karşılamadığını gösteren bir araçtır. 24

Şekil 3.3 : FEMA acil durumlara müdahale ekiplerinin organizasyon şeması 25

Şekil 3.4 : FEMA acil durumlara müdahale ekiplerinin organizasyon şemasındaki operasyon bölümünün organizasyonu 26

3.3.3 Kanada da acil durum yönetim modeli Kanada depremlerin, kasırgalara ulaşan boyuttaki fırtınaların, kış fırtınalarının orman yangınlarının, hortumların, kısacası çok farklı afet tiplerinin görüldüğü bir ülkedir. Bunların yanında insan ve teknolojik kökenli felaketlerde Kanada da görülen diğer afetlerdir. Ülkede 23 tane nükleer reaktörün fay hattında bulunduğu göz önüne alınırsa muhtemel afetlerin büyüklüğü tahmin edilebilir (Özkan,2003). Bu yüzden ülkede iyi bir şekilde işleyen acil durum yönetim sisteminin gereklikliliği aşikârdır. Kanada da en sık yaşanan afet depremdir. Bu sebeple, Kanada da afete yönelik hazırlık çalışmalarının, acil durum yöneticilerinin ve birçok konunun temel konusu depremlerdir. Kanada da acil durum yönetimi diğer ülkelerde olduğu gibi zarar azaltma ve önleme, hazırlık, yardım ve müdahale ve iyileştirme safhalarından oluşmaktadır. Kanada da acil durum yönetiminde dikkat çekici nokta birincil sorumluluğun bireyde ve ailesinde olmasıdır. Bu durum birinci derecede sorumlulukları bireylere yükleyerek toplumun bilinç düzeyini yükselmesine ve olası bir afete karşı hazırlıklı olma prensibini getirerek, kamusal alanda yapılan afetlere karşı hazırlıkların daha rahat yapılmasına, afetlere kamusal alandan yapılacak müdahalelerin kolaylaşmasına vesile olmaktadır. Eyalet hükümetlerinin veya federal hükümetin olası bir afette görevi; afet sonucunda toplumun, kendi ihtiyaçlarını karşılamada yetersiz kalması durumunda toplumu desteklemektir. Kanada da tüm aileler kendi yaşadıkları yerdeki risklerin bilincinde olmaktan ve bir aile müdahale plânı geliştirmekten sorumludur. Afet durumunda, aileler, üç gün boyunca kendine yetebilir olacak envanteri oluşturmak ve beklenen risklere karşı, kişisel sigortalarını yaptırmak zorundadırlar. Fakat bu yasal bir sorumluluk değildir (Uluğ, 2009). Yerel yönetimler kendi toplumlarını etkileyen tüm müdahale ve iyileştirme çalışmalarının koordinasyonunda birincil sorumluluk sahibidir. Ayrıca, yerel yönetimler, binaların ve toplum gelişimi çalışmalarının onaylanması ile afet azaltma ve afete hazır bulunma faaliyetlerinde büyük rol oynamaktadırlar. Eyalet yönetimler ise, finansman desteği ve insanî materyal kaynaklar sağlamak suretiyle, kapasitesi yetmeyen veya tükenen yerel hükümetleri desteklemektedir. Eyalet hükümetleri, aynı zamanda, yasalar, bina kodları, toprak kullanım politikaları 27

ve eğitim yoluyla, afet azaltma ve afete hazır bulunma çalışmalarında belediyeler ve federal hükümetlerle ortak çalışmaktadır. Federal hükümet, acil durum yönetiminde genel anlamda rehberlik eden kanunlar ve politikalarla eyaletlerin desteklenmesini sağlamaktadır. Eyaletler gibi federal hükümet de eyaletlerin kapasitesi yetersiz kaldığında veya tükendiğinde destek sağlamaktadır. Kızılhaç ve diğer örgütler, hükümetlere doğrudan destek vermektedir. Bu destekler, çoğunlukla afetten etkilenen kişilere barınak ve yiyecek sağlamak gibi hizmetleri kapsamaktadır. Acil durum yönetimi gönüllüleri ve özel sektörün çalışmalarının koordine edilmesi görevi de bu örgütlerin sorumluluğundadır. Genel olarak bir afetin yönetim sorumluluğu yetersiz kalmadıkları sürece yerel yönetimlere aittir. Fakat savaş ve egemenliğin tehdidi gibi, ülkenin büyük bir kısmını etkileyecek ölçekte bir felaket söz konusu olduğunda federal hükümet doğrudan müdahale etmek ve liderlik yapmaktadır. Kanada nın afetler ve acil durum yönetim sistemi tarihi ABD nin acil durum yönetim sisteminin aynadan yansımış halidir fakat bu yansıma bozulmuş bir yansımadır. Çünkü Kanada da aynı sayıda ve derecede trajik olay yaşanmamıştır ve acil durum yönetim sistemi her zaman küçük ölçekte olmuştur. Kısacası, Kanada da acil durum yönetiminde bireylere hazırlıklı olma sorumluluğu verildiği gibi, tıpkı Amerika Birleşik Devletleri nde olduğu gibi afetlere müdahale, öncelikle yerel birimler tarafından yapılmakta, yerel birimlerin kapasiteleri yetmediğinde eyaletler devreye girmekte, son aşamada eyaletlerin gücünü ve imkânlarını aşan durumlarda federal hükümet olaya müdahale etmektedir (Özkan, 2008). 3.3.4 Đngiltere de acil durum yönetim modeli Đngiltere de sivil savunma konusundaki çalışmalar ve planlama yapılması 1924 yılında başlamıştır. 1948 yılında ise Sivil Savunma Kanunu, Seyyar Kollar, Đtfaiye, gibi kanunlar ve kuruluşlar kurtarma ve ilk yardım, hasar kontrolünü kapsayacak şekilde değiştirilmiş ve yeniden yapılandırılmıştır. Sivil Savunma Kanuna göre sivil savunma hizmetlerinin gerçekleştirilmesinden Đç Đşleri Bakanı sorumludur. Bu sorumluluğa ait görevleri, Sivil Savunma ve Yangınla Mücadele Genel Müdürlüğü yürütür (Özkan, 2003). 28

Sivil Savunma ve Yangınla Mücadele Genel Müdürlüğü nce Đngiltere 11 ana sivil savunma bölgesine ve 18 tali bölgeye ayrılmıştır. Her bölgede bir müdür, gerektiği kadar şube müdürü ve personeli bulunur. Đngiltere sivil savunması, ülke savunma sisteminin temeli ve aynı zamanda tamamlayıcı unsurudur. Sivil Savunma Yönetiminin görevi kısaca şunlardır: Đkaz ve Alarm Sistemini kurmak, geliştirmek ve çalışırlığını sağlamak, Kurtarma ve korunma çalışmalarını düzenlemek ve bu çalışmalara katılmak Olağanüstü hallerde halk için danışma ve haberleşme merkezleri kurmak, tahliye, ilk yardım, sosyal yardım işlerini yapmak, Yangınla mücadele etmek, Savaşlar, tabiî afetler ve benzeri acil durumların otaya çıkardığı ihtiyaçlar sebebiyle Özel Polis Teşkilatı kurarak, Emniyet Kuvvetleri ne yardımcı olmaktır. Đngiltere de Đç işleri Bakanlığına bağlı polis teşkilatına sivil savunma konusunda birçok görev verilmiştir. Đç Đşleri Bakanlığı göç, hapishaneler, yangın politikası gibi değişik konularda faaliyette bulunur. Acil durumda yapılan müdahalenin büyük bir kısmı yerel düzeydedir. Her hangi bir acil durumda ilk müdahale, yerel hükümetin acil planlama birimlerinin ve hastanelerin desteklediği, polis, yangın ve kurtarma ekipleri ile ambulans servisi tarafından yapılır. Bu gibi durumlarda polis koordinasyon birimi olarak hareket eder. 2000 yılında ülkede petrol kaynaklarına yönelik ciddi bir tehdidin ortaya çıkması ve geniş kapsamlı bir sel felaketinin yaşanmasının ardından 2001 yılında Sivil Beklenmeyen Olaylar Sekretaryası (CCS) kurulmuştur. CCS nin amacı afetin tahmini, afete hazırlık ve afeti önleme ve çözümleme konularında hükümet içinde ve dışında görev yapanlarla çalışarak afetlerin yıkıcı etkilerinin azaltılmasıdır. Bu birim ayrıca NATO tarafından 1999 yılanda yayınlanan kriz yönetimi usul ve esaslarını uygular. CCS üç bölümde organize edilmiştir. 1. Değerlendirme Bölümü: Đşlevi, daha ileri düzeyde tarama yaparak, ulusal bilgi alt yapısı yoluyla kriz anında bilgi toplayabilmektir. 2. Operasyonlar Bölümü: Bu bölüm Sivil Hal Beklenmedik Olaylar Komitesini destekler ve bir kriz durumunda kabine bilgilendirme odasında, CCS 29

Koordinasyon Merkezini harekete geçirir. Ayrıca krize müdahalenin tüm boyutlarının test edilmesini sağlayan koordineli ve hükümet çapında bir tatbikat programının yürütülmesinden sorumludur. 3. Politika Bölümü: Bu bölüm, sonuç yönetiminin politika yapıcı öğelerini destekler ve bölüm tabanlı dağıtım plânlarını izlemek amacıyla ve bölümlerle iş birliği içerisinde senaryoların plânlanmasını genelleştirmek amacıyla, ulusal standartların ortaya çıkarılmasından sorumludur. Bölüm ayrıca Sivil Hâl Beklenmedik Olaylarla ilgili yasal düzenlemelerden de sorumludur. CCS n bütünleşik bir diğer parçası da Acil Durum Planlama Koleji dir. Değişik örgütlerden gelen yaklaşık 11,000 kişi her yıl kolejde verilen kurslara devam etmektedir. Acil durum yönetimi çalışmalarının ve düzenlemelerinin eş güdümü, bazıları birbirleriyle çakışan, bir dizi tedbiri de içermektedir. Bunlar: Her bir hükümet birimindeki, örgütteki veya kurumdaki planlama çalışmalarının birbiriyle eş güdümü sağlanmalıdır. Acil durumu yönetimi düzenlemelerinin, mümkün olduğu kadar, örgütün günlük çalışma yapısına bütünleşmiş olması gerekmektedir. Herhangi bir acil duruma müdahale edecek olanların, plânlama sürecinde ve sürekli eğitimde yer almaları gereklidir. Bir krize yapılacak müdahale, aktörler olarak adlandırabileceğimiz çeşitli ilgili birimleri, örgütleri ve kurumları içerecektir. Etkin bir müdahale sağlamak için, aktörlerin faaliyetlerinin eş güdümünün sağlanması gerekmektedir. Büyük acil durumlar, ulusal sınırların dışına taşabilir. Bu nedenle, bürokratik adımların yaratacağı gecikmeyi en aza indirmek için koordinasyon faaliyetlerinin geliştirilmesi gerekmektedir. Görüldüğü gibi Đngiltere de afetlere ilk müdahale yerel birimler tarafından yapılmakla beraber, merkezi bir yaklaşımda benimsenmiştir. Diğer bir önemli nokta da acil durum yönetim çalışmaları ve düzenlemeleri zamanla bütünleştirilerek karmaşıklığa son verilmiş böylece her hangi bir örgütün tahmin edilebilen veya 30

edilemeyen küçük veya büyük çaptaki acil durumlar ile etkin bir biçimde baş etmesini sağlayacak esneklik getirilmiştir. 3.3.5 Fransa da acil durum yönetim modeli Fransa da acil durum yönetim sistemi, sistematik risk belirleme ve risk yönetimi politikalarına dayalıdır. Bu politikalar çoğunlukla Avrupa Birliği arazi kullanımı, çevresel ve endüstriyel güvenlik direktifleri içerisinde de yer alır. Fransa afet risk yönetimi yönergelerinin yürütülmesinde ve oluşturulmasında Avrupa Birliği içinde liderlik rolü üslenmiştir. Acil durum yönetim sisteminin yararlı olması, tahmin edilebilir sosyal, ekonomik ve çevresel risklerin toplumu tarafından kabul edilmesine bağlıdır. Fransız acil durum yönetim sisteminin dayandığı temel kavram budur (Taneli and Mancebo, 2009). Fransa da afet yönetimi oldukça karmaşık bir yapıya sahiptir. Đller, bölgeler, yerel yönetimler ve merkezi hükümet farklı aşamalarda konuyla ilişkilidir. Bunların dışında afetler ve arama kurtarma konularında uzman kuruluşlarda örgütlenmenin içinde yer alabilir. Ülke genelinde Đç Đşleri Bakanlığı tüm afet yönetiminin başında yer alır. Bakanlık konuya ilişkin tüm kuralların ve kanunların hazırlanmasında etkin rol alır. Sivil Korunma Teşkilâtı da, doğrudan doğruya Đç Đşleri Bakanlığına bağlı olup, başında sınıf üstü bir vali bulunmaktadır. Đllerde valiler, Sivil Korunma Hizmet ve Çalışmalarının yürütülmesinden sorumludurlar. Đl Sivil Korunma Müdürleri, Vali adına bu işlerin yönetimi ile yükümlüdürler. Her ilçede, bir Sivil Korunma Şefi ve her kantonda, bir Sivil Korunma Temsilcisi bulunmaktadır. Komünlerde ise Belediye Başkanları sivil korunma işlerinin yürütülmesi ile görevlidir (Özkan, 2003). 1975 yılında kurulmuş olan Sivil Güvenlik Genel Müdürlüğü (La Direction de la Sécurité Civile), 1991 yılında yeniden şekillendirilerek Merkezi Güvenlik Genel Müdürlüğü (La Direction d Administration Centrale) adını almıştır. Bu Genel Müdürlüğün üç ana görevi: 1. Her tür doğal riskin önlenmesi için diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla ortak çalışmağı sağlamak ve onları harekete geçirmek, 2. Can ve mal güvenliği için gerekli olan arama-kurtarma çalışmalarını başlatmak ve koordine etmek, 31

3. Đtfaiye hizmetleriyle ilgili olan mevzuatın gözden geçirilmesini, yenilenmesini ve düzeltilmesini sağlamaktır (Uluğ, 2009). Fransa da itfaiye ve arama-kurtarma örgütlerinin yapısı ülkemizden bir hayli değişiktir. Bu kurumların sadece idari ve eğitmen kadroları daimi kadrolu devlet memuru olarak çalışırken, geri kalanları gönüllülük esasına dayanan sözleşmeli personelden oluşmaktadır. Bu sebeple Fransız Afet Yönetim Sistemi içinde gönüllülerin sayısı neredeyse resmi görevlilerden daha fazladır. Bu kurumların tam bir uzmanlığı varsa da idari özerklikleri yoktur. Fransız devletinin afet yönetimi konusunda harekete geçirebileceği diğer kurumlar, sivil savunma birlikleri, havacılık kuruluşları, lojistik destek merkezleri, Savunma Bakanlığına bağlı olan görevliler, ordu, gönüllü itfaiyeciler, ilkyardım kuruluşları, Kızılhaç, Telsiz Amatörleri Federasyonu, Dağ ve Mağara Kurtarma Dernekleri, Sivil Savunma Derneği, Katolik Yardım Kuruluşları, Deniz Kurtarma dernekleri, Fransız Dağcılık Kulübü v.s. sayılabilir. Bunların dışında, Đç Đşleri Bakanlığı bünyesindeki bir alt birim, tüm yerel kurumlarla sivil toplum kuruluşlarının ilişkilerini kolaylaştırmakla görevlendirilmiştir. Günümüzde Fransa daki afet yönetim organizasyonunda yaklaşık 1500 görevli çalışmaktadır. Yöneticilerin birçoğu Ulusal Sivil Güvenlik Okulu nda eğitim almıştır. Ayrıca, Sivil Güvenlik Kolejleri ve Afet Yönetim Merkezleri de halk eğitiminde katkıda bulunmaktadır. Fransa da afet yönetiminde başarı, yaşanan her büyük afetten sonra, meydana gelen zarar ve yıkımlar incelenmesi, yanlış veya eksik yapılan işlerden dersler çıkarılması ve bu konuda uygulanan politikaların değiştirilmesi sayesinde olmuştur. Tabi bu durum Fransız afet yönetim sisteminin harika olduğu anlamına gelmemektedir. Dersler çıkarılacak birçok durum ve geliştirilmesi gereken birçok politika vardır (Taneli and Mancebo, 2009). Sonuç olarak ele aldığımız ülkelerin acil durum yönetim modelleri incelendiğinde belli özelliklerin öne çıktığını görmekteyiz. Đlk olarak acil durum yönetimi disiplinler arası bir durum olarak görülmektedir ve bu ülkelerde acil durum yönetiminin içinde yerel yönetimlerin, sivil toplum kuruluşlarının ve gönüllülerin büyük rolü vardır. ABD ve Japonya gibi kalkınmış ve acil durum yönetiminde başarılı olmuş ülkelerde bile zararların en aza indirgenmesinde merkezi yönetim yanında, yerel yönetimler, 32

özel sektör kuruluşları, bilimsel ve teknik kuruluşlar, lar, medya hatta vatandaşlar bile önemli roller üstlenmektedirler. Ayrıca temel fonksiyonlar aynı olmakla birlikte diğer ülkelerde iki farklı uygulama görülmektedir. Bunlardan ilki, Başbakanlık a (Başkan a) bağlı planlama ağırlıklı olarak çalışan an dar kadrolu fakat bütçesi ve yaptırım gücü olan Ulusal Afet Đdaresi Başkanlığı ı ile yerel birimler bünyesinde teşkilatlanmış sivil savunma, itfaiye, askeri birlikler ve gönüllülerden oluşan ilk yardım ve kurtarma birimleridir. Diğeri ise Đngiltere ve Fransa da olduğu u gibi, arama kurtarma faaliyetlerini de içine alan Bakanlık seviyesinde teşkilatlanmış yaygın ve etkin bir kuruluştur. Đstatistiki verilere baktığımızda ımızda ise örgütlenme bakımından ABD, Kanada ve Japonya kademeli örgütlenme yapısı gösterirken 15 AB ülkesinin 6 sında yerel ağırlıklı, 5 inde kademeli, 4 ünde merkezi örgütlenme yapısı göstermektedir (Şekil: 3.5). 33% Yerel Ağırlıklı Örgütlenme 45% Merkezi Ağırlıklı Örgütlenme Kademeli Örgütlenme 22% Şekil 3.5 : ABD, Kanada ve AB ülkelerinde acil durum yönetim yapısı Özellikle ABD de uzun yılların deneyimine dayalı olarak oluşturulan afet yönetim sistemi ayrı bir sektör oluşturmuştur. tur. Afet yönetimi organizasyonunu düzenleyen, koordine eden, geliştiren ve doğrudan başkana bağlı olan bir kurum oluşturulmuştur (Şengezer ve Kansu, 2001). 33

Japonya da ise ABD deki gbi bir kurum oluşturulmamakla birlikte, yasal yetkiler ve sorumluluklar yasal düzenlemede karışıklığa ve yetki karmaşasına neden olmayacak şekilde oluşturulmuştur. Sistem kademeli bir sistemdir. Üst ölçekte ve alt ölçekte yapılacakların tanımlandığı bir planlama ve organizasyon geliştirilmiştir. Yetkiler ve yapılacak eylemler, planlama ölçekleri yasada yer almakla beraber planlamanın içeriği yasada yer almamaktadır. Bu durum gelişmeler ve teknoloji ile birlikte sürekli gelişecek bir sistem oluşturmuştur. 34

Şekil 3.6 : Amerika, Japonya ve Türkiye afet yönetim yapılarının karşılaştırılması 35

36

4. TÜRKĐYE DE AFETLER, AFET VE ACĐL DURUM YÖNETĐM ĐLE ĐLGĐLĐ KURUMLAR AFETLERE KARŞI ALINMIŞ OLAN YASAL ÖNLEMLER VE TABĐS 4.1 Türkiye de Afetler Türkiye, doğa kökenli afetler başta olmak üzere insan kaynaklı ve teknolojik afetlerin de sık yaşandığı ı bir ülkedir. Ülkemizde etkili olan doğal afetler önem ve istatistik sırasına göre; depremler, heyelanlar, su baskınları, kaya düşmeleri, yangınlar, çığ, fırtına ve yer altı suyu hareketleri şeklinde sıralamak mümkündür (Şekil: 4.1). 3% 1% 4% 15% 16% 61% Deprem Heyelan Su Baskını Kaya Düşmesi Yangın Çığ, Fırtına vb. Şekil 4.1 : Genel olarak afetlerin zararlar içindeki payı Durduran, Geymen (2008) ten uyarlanmıştır. Ülkemizin deprem kuşağında yer alması ve yapılaşmanın bu özellik dikkate alınmayarak yapılması nedeniyle deprem ülkemizi birinci derecede etkileyen afettir. Deprem haritalarını (Şekil: 4.2) ve istatistikleri incelediğimizde ülkemiz topraklarının %96 sının farklı oranlara sahip deprem bölgeleri içerisinde olduğu ve nüfusun %98 inin bu bölgelerde yaşadığı görülmektedir. 37

Şekil 4.2 : Türkiye deprem bölgeleri haritası Bununla birlikte büyük sanayi kuruluşlarımızın yaklaşık %90 ı ve barajlarımızın %93 ü deprem riski olan bölgelerdedir. Ülkemizde yaşanan afetlerde en fazla can ve mal kaybına neden olan afetin deprem olması, ülkemizin bir deprem ülkesi olduğu gerçeğinin göstergesidir. Jeolojik kökenli afetlerin yanında ülkemizde meteorolojik kökenli afetlerde sıklıkla yaşanmakta ve çok fazla zarara yol açmaktadır. 1940-2006 yılları arasında ülkemizde meydana gelen meteorolojik karakterli doğal afetler içerisinde en büyük gerçekleşme oranı %30 ile fırtına afetine aittir. Bunu sel/taşkın (%29) ve dolu (%22) afetleri izlemektedir (Şekil: 4.3). Son yıllarda özellikle ani meteorolojik değişikliklere bağlı olarak gelişen ve yerleşim yerlerini tehdit eden can ve mal kaybına neden olan afetlerin sayısındaki artış dikkat çekicidir. Meteorolojik kökenli afetlerin görülmesi o bölgenin iklim karakteristiği, bitki örtüsü, fizyorafik (enlem, boylam, yükseklik, bakı vb.) özelikleri, beşeri etkinlikleri gibi faktörlere bağlıdır (Ceylan, 2004). Bu yüzden bu tür afetler ülkemizde en fazla Doğu Karadeniz ve iç kesimleri Doğu Anadolu nun kuzeydoğusundaki yüksek kesimler, Marmara nın güneyi, kıyı Ege, orta ve batı Akdeniz ile Đç Anadolu nun büyük bölümünde, diğer bölgelere oranla daha fazla sayıda görülmektedir. 38