KORAY KARASU PROFESYONELLEŞME OLGUSU VE KAMU YÖNETİMİ

KORAY KARASU PROFESYONELLEŞME OLGUSU VE KAMU YÖNETİMİ IVI1VI Mülkiyeliler Birliği Vakfı Yayınları Tezler Dizisi: 11

KORAY KARASU PROFESYONELLEŞME OLGUSU VE KAMU YÖNETİMİ MÜLKİYELİLER BİRLİĞİ VAKFI YAYINLARI: TEZLER DİZİSİ : 11

Mülkiyeliler Birliği Vakfı Konur Sokak No: 1 06650 Kızılay-ANKARA T e l: (0.312) 417 80 98-418 55 72 Faks : (0.312)418 82 98 Ankara, Kasım 2001 ISBN 975-7400-13-0 Hazırlayan: Afşaroğlu Matbaası T e l: (0.312) 425 22 44-425 41 67

A n n e m e ve B a b a m a

Bu çalışma, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı nda Yüksek Lisans Tezi olarak sunulmuş ve 26 Kasım 1999 da Prof. Dr. Oğuz Onaran, Doç. Dr. Ahmet Makal ve Yrd. Doç. Dr. Cahit Eınre den oluşan jüri tarafından Pekiyi dereceyle kabul edilmiştir; yayıma hazırlanırken gözden geçirilerek birtakım eklemeler ve düzeltmeler yapılmıştır.

İÇİNDEKİLER Sunuş... IX Önsöz... XI Kısaltmalar...XII Çizim ve Çizelgeler L istesi...xiv GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM PROFESYONEL UĞRAŞLAR ve PROFESYONELLEŞME... 37 I. PROFESYONELLEŞME KURAM LARI...44 A. Yapısal-İşlevselci K u ra m... 44 B. Marxist K uram lar...46 1. Profesyonelleşmeme T e z i... 46 2. Proleterleşme T ezi... 49 C. Diğer Kuramsal Değerlendirmeler...54 II. PROFESYONEL UĞRAŞ...60 A. Meslekler Toplumbiliminde İnceleme Alanının D eğişim i...60 B. Profesyonelleşme S üreci... 64 C. Mesleklerin Sınıflandırılm ası... 70 D. Profesyonelleşme Sürecinin A ktörleri...73 1. Meslek b irlik leri... 73 2. Ü niversite...82 3. Profesyonel Hizmetin Alıcıları...87 4. Devlet...90 E. Profesyonel Davranış Öncülleri...98 1. Yüksek Derecede Sistematik Meslek B ilg isi... 99 2. Mesleki Toplum sallaşm a... 105 3. Profesyonel İdeoloji - Profesyonalizm...107 4. Profesyonel Etik Kodlar... 108 5. Özyönetim...111 İKİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ VE PROFESYONELLEŞME S Ü R E C İ...115 I. YÖNETİMİN TEMEL ÖĞELERİ VE ÖRGÜTLENME MODELLERİ... 115 A. Yönetimin Temel Ö ğ eleri... 115 1. İşbölümü...115 VII

2. Sıradiizen...119 3. Yetke...120 B. Farklı Örgütlenme Modelleri ve Profesyonellerin K onum u... 124 1. Makine B ürokrasisi...127 2. Profesyonel B ürokrasi...135 a. Profesyonel Bürokrasinin Özü Olarak Birlikte Yönetim M odeli...136 b. Özgün Bir Yapı Olarak Profesyonel Bürokrasinin Ortaya Çıkışı ve Ö zellikleri... '...... 139 3. A dhokrasi...149 C. Profesyonelleşme, Bürokratikleşme ve Profesyoneller...152 1. Bürokratikleşme ve Profesyonelleşme Süreçlerinin Karşılıklı İlişk isi... 152 a. Meslekler Açısından...154 b. Örgütler Açısından...155 2. Mesleki Bağlılık - Örgütsel B ağlılık... 164 II. KAMU YÖNETİMİ-KAMU YÖNETİCİLİĞİ-PROFESYONELLEŞME... 175 A. Kamu Yönetiminde Profesyonelleşme...175 1. Kamu Yönetiminde Mesleklerin K o n u m u...175 2. Mesleklerin Kamu Yönetiminde Yer Alma Biçimleri...180 3. Mesleklerin Kamu Yönetiminde Yer Almasının Sonuçlan... 183 4. Kamu Yönetiminin Profesyonelleşmesinin Değerlendirilmesi 187 B. Kamu Yöneticiliği M esleği...193 1. Bürokrasinin Tarihsel Gelişimi ve Yöneticilik Uğraşının Profesyonelleşm esi... 198 2. Siyasal Sistem ve Kamu Yönetiminin K onum u... 209 a. Siyasal Sistem ve Bürokrasi B içim leri...211 b. Bürokrasi - Siyaset İlişkisi...213 b 1. Bakan-Bürokrat İlişkisi...213 b2.üst Düzey Kamu Yöneticiliği...215 3. Kamu Yönetiminde Karar Verme A ktörleri... 223 4. Profesyonel Davranış Öncülleri ve Kamu Yöneticiliği Mesleği.. 225 a. Meslek Bilgisi ve Mesleki Eğitim... 226 b. Özyönetim - Mesleki B irlik... 235 c. Mesleki Toplum sallaşm a...238 d. Profesyonel E tik...241 5. Kamu Yöneticiliği Mesleğinin Değerlendirilmesi...250 SONUÇ...259 KAYNAKÇA...287 VIII

SUNUŞ Toplumbilim alanında mesleklerle ilgili kuramları, mesleklerin toplumsal gelişimi, kurumsallaşması, yönetim içinde profesyonellerin konumu, bürokrasi-profesyonelleşme ilişkisi, kamu yönetiminde mesleklerin konumu, yönetim içindeki profesyonelliğin doğurduğu sonuçlar gibi konularda şimdiye kadar yapılmış çalışmaları sistematik bir biçimde ele alıp inceleyen bu kitap, okuyucuyu yönetim alanında birtakım sorular sordurup düşünmeye yönlendiriyor. Bu sorulardan biri yöneticiliğin de bir meslek olup olmadığı tartışmasıdır. Öteki meslekler gibi kurumsallaşmasa da yöneticiliğin de yönetime özgü bilgiler gerektirdiğini, onun da aktörel kuralları olduğunu, örgütler içinde yöneticilik alanında da bir toplumsallaşma gerçekleştiğini ileri sürenler olduğu gibi, sıradüzende alt katlardan başlayarak yönetim deneyimi olan herkesin yöneticilik yapabileceğini ileri sürenler de vardır. Ama toplumsal, iktisadi, siyasal ilişkilerin gitgide karmaşıklaştığı, örgütlerin gitgide çevrelerine daha bağımlı duruma geldikleri günümüzde yöneticiliğin pek de hafife alınmaması gerekir. Buna bağlı bir sorun da genel yönetici -"teknik-mesleki" yönetici tartışmasıdır. Bir görüşe göre, bir örgütün üst düzey yöneticilerinin teknik ayrıntılar olmasa da o kuruluşun yaptığı işi bilmesi, teknisyenlerin önlerine getirdiği projeyi kavraması gerekir. Yönetici böyle bir projeyi değerlendirmek için gerekli bilgilere sahip değilse kolayca yanıltılabilir. Başka bir görüşe göre de, yöneticinin asıl görevi böyle bir projenin toplumda ne gibi sonuçlar doğuracağını, iktisadi yaşamdaki etkilerinin neler olacağını hesaplamasıdır. Özel kesimde örgütünün rekabetçi durumunu, pazar payını kestirmesi, kamu kesiminde de kamu yararını gözetmesi, projenin uzun süreli sonuçlarını kestirmesi gerekir. Bunun için de yöneticinin iktisat, toplumbilim, toplumsal psikoloji, siyaset bilimi gibi toplumsal bilimler öğrenimi görmüş olması gerekmektedir. Öte yandan kendisini yanıltmayacak, yeterli, güvenilir kimseleri seçmek, onları her zaman kendisine yardımcı olacak biçimde çalışmaya yönlendirmek de yöneticinin temel becerilerinden biridir. Böylece örgütün yaptığı iş ne olursa olsun, örgütte ne tür uzmanlık bulunursa bulunsun yönetim işini iyi öğrenmiş kimseler yönetici olabilir. Çok çeşitli kültürel ortamlarda, çok çeşitli işler yapan örgütler bulunduğuna göre bu konuda genel bir yargıya varmak hemen hemen olanaksızdır. IX

Günümüz yönetimindeki eğilim ise, genel yönetici görüşünün zayıflayıp profesyonellerin yönetimdeki işlevlerinin artması yönündedir. Dolayısıyla kamu yönetiminde kamusal değerler yerine profesyonel değerler öne çıkmakta, kamu yararından çok profesyonel öncüllere göre karar verilmektedir. İşte Koray Karasu, Weber, Parsons, Mills, Marx, Oppenheimer, Foucault gibi yazarların kuramlarını irdelerken, özellikle kamu yönetimi alanında önemli sorunları da öne çıkarıyor. Prof. Dr. Oğuz Onaran AÜSBF Kamu Yönetimi Bölümü Yönetim Bilimleri Anabilim Dalı Başkanı X

ÖNSÖZ "Kamu Hizmetlerinin Örgütlenmesinde Yeni Yaklaşımlar ve Profesyonelleşme Olgusu" adlı yüksek lisans tez çalışmasına ilk başladığımda, kamu hizmeti kavramında yaşanan dönüşümlerin, kamu yönetiminin örgütlenmesine ve işleyişine yansımalarını ve bu noktada model olarak sunulan profesyonel bürokrasiyi incelemek amacında idim. Bu açıdan profesyonelleşme olgusu benim için daha geri plandaydı. Fakat çalışına ilerledikçe ve özellikle ulaştığım yeni kaynakların etkisi ile meslek toplumbiliminin kamu yönetimi açısından çok önemli bir alan olduğunun ayrımına vardım. Ülkemizde kamu yönetimi ile ilgili çalışmalarda göz ardı edildiğini düşündüğüm mesleklerin, kamusal yönelti belirleme sürecindeki rolleri nedeniyle özel olarak incelenmesi gerektiğini düşündüm. Bu noktadan sonra çalışmalarımı bu alana yönlendirdim. Sonuçta ortaya çıkan tez, profesyonelleşme ve bürokratikleşme süreçlerinin yönetime ve kamu yönetimine etkisini ve ülkemizde de çok tartışılan kamu yöneticiliği mesleği üzerine yoğunlaşmıştır. Yazıldığı dönemden sonra geçen iki seneye yakın sürede devam eden öğrenme süreci, yüksek lisans tezinde savunulan kimi tezlerin daha da olgunlaşmasına, kimi tezlerin de değişime uğramasına yol açmıştır. Buna rağmen, taslakları esas olarak tezin hazırlandığı dönemde ortaya çıkan, fakat zaman sorunu nedeniyle teze dahil edilemeyen bölümlerin, yine tezin yazıldığı dönemin yaklaşımlarına sadık kalmak koşuluyla bu çalışmaya eklendiğini belirtmeliyim. Kimi konulara metnin bütünlüğünü bozmamak için girişte yer vermeyi; sonuç bölümünü de bir anlamda, çalışmanın genel bir özeti biçiminde oluşturmayı tercih ettim. Tezim ile ilgili çalışmalar yaptığım bir dönemde, bir gün saklambaç oynayan kuzenlerim çalışma odama girmiş, onları gören teyzem "çıkın oradan ağabeyiniz kitap yazıyor!" demişti. Teyzemin farkında olmadan kullandığı "kitap yazıyor" ifadesi beni birkaç dakika da olsa tatlı tatlı düşündürmüş, gülümsetmişti. Kim istemez ki tezinin kitap olmasını. Bana bu olanağı tanıyan değerli hocam Prof. Dr. Cem Eroğul a, Mülkiyeliler Birliği Vakfı na ve her türlü kolaylığı sağlayan Vakıf Müdürü Deniz Gülsün Evrenosoğlu na teşekkürü bir borç bilirim. XI

Tezimi okuyup, eleştirileriyle katkılarını sunan değerli hocalarım Prof. Dr. Oğuz Onaran ve Doç. Dr. Ahmet M akal a, Gerek tezin yazılması, gerek yayıma hazırlanması aşamasında her an danıştığım ve eleştirileri ile her zaman bana yol gösteren, çalışmayı büyük bir titizlikle okuyarak katkılarda bulunan çok değerli hocam Yrd. Doç. Dr. Cahit Emre ye, Bu çalışma ile ilgili olarak kaynak araştırması için gittiğim Londra da, bana her türlü imkanı en iyi biçimde sağlayan dayım Aziz Mollaahmetoğlu ve eşi M olly e, İhtiyaç hissettiğim her an bana zaman ayıran, yardımlarını esirgemeyen ve tavsiyelerde bulunan sevgili arkadaşlarım Bülent D uru ya ve Orsan 0. Akbulut a sonsuz teşekkürlerimi sunarım. İçinde bulunduğum karamsarlık anlarında hiç tereddüt etmeden her türlü fedakarlığı göstererek, beni hem manevi olarak destekleyen, hem de yaptığı titiz okuma ile çalışmama değerli katkılarda bulunan eşim Evren e teşekkürden de öte şeyler borçluyum. Bu çalışma hiç kuşkusuz senin ilgin, yardımların, sabrın olmasaydı bitemezdi... Hiç kuşku yok ki çalışmanın bütün eksiklerinin sorumluluğu bana aittir. Koray Karasu Kasım 2001, Ankara karasu@ politics.ankara.edu.tr XII

KISALTMALAR ABD ASPA AÜSBF bkz. CSC DİE DSİ ENA GSMH ICMA ILO İÜ İTÜ NAPA NASPAA NHS ODTÜ OECD PAR SBF TBB TCK TMMOB TODAİE TTB TÜRMOB vb. vd. yy- : Amerika Birleşik Devletleri : American Society of Public Administration : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi : bakınız : Civil Service College : Devlet İstatistik Enstitüsü : Devlet Su İşleri : Ecole Nationale d Administration : Gayri Safi Milli Hasıla : International City Management Association : International Labour Office : İstanbul Üniversitesi : İstanbul Teknik Üniversitesi : National Academy of Public Administration : National Association of School of Public Affairs and Administration : National Health Service : Orta Doğu Teknik Üniversitesi : Organization for Economic Cooperation and Development : Public Administration Review : Siyasal Bilgiler Fakültesi : Türkiye Barolar Birliği : Türkiye Cumhuriyeti Karayolları : Türkiye Mimarlar ve Mühendisler Odası Birliği : Türkiye Ortadoğu ve Amme İdaresi Enstitüsü : Türk Tabipler Birliği : Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği : ve benzeri : ve devamı : yüzyıl XIII

ÇİZİM VE ÇİZELGELER LİSTESİ Çizim 1: Uğraşların Profesyonelleşme Süreci; Kavramsal Ö z e t...69 Çizim 2: Meslekler ve Örgütler Açısından Profesyonelleşme ve Bürokratikleşme S ü reçleri...153 Çizim 3: Bürokratikleşme ve Profesyonelleşme İliş k is i... 158 Çizim 4: Örgüt Yapıları Açısından Bürokratikleşme ve Profesyonelleşme İlişkisi... 161 Çizim 5: Kamu Yönetiminde Karar Verme A ktörleri...223 Çizelge 1: Meslek, Uğraş ve İş Kavramlarının Ö zellik leri... 38 Çizelge 2: ABD de Mesleklerin Profesyonelleşme Süreci...68 Çizelge 3: Mesleklerin Sınıflandırılması... 71 Çizelge 4: Geç Modernlikte İşb ö lü m ü... 73 Çizelge 5: Bazı Meslek Birliklerinin Birleşik Krallık, ABD ve Türkiye de Kurulma T arih le ri... 82 Çizelge 6: Kamu Yönetiminin Profesyonelleşmesi - Yurttaşlık İlişkisi M odeli...190 XIV

GİRİŞ Toplumsal yapıyı ve örgütlenmeyi, bu yapı ve örgütlenmedeki değişimleri anlayabilmek için belli çözümleyici kategoriler gereklidir. Bu çözümleme, yaş, cinsiyet, meslek, etnik köken, aile, yer, sınıf gibi genelleştirici ve toparlayıcı kavramlar yoluyla yapılabilir.2 Bu kavramlar içinde yer alan meslek; toplumun, doğanın ve yaşamın düzenlenmesine yönelik yöneltiler belirlemeyi ve kurallar koymayı kendisine işlev edinmiş bir örgütlenmeyi temsil etmektedir. Meslekler, tarihin ilk dönemlerinden beri kendi hizmet alanlarında egemen oldukları gibi, devlet yönetiminde de etkili olmuşlardır. Modern toplumun büyük ölçüde mesleklerin işlevlerine bağımlı hale gelmesi, bu örgütlü topluluğun daha da önemli bir güç elde etmesini sağlamıştır.5 Mesleklerin örgütlenme ve işleyişlerine egemen olan ilkelerin, tarih içindeki gelişim süreçlerinin, farklı devletlerde ve kültürlerde aldıkları rollerin, toplumsal sıradüzen içindeki konumlarının incelenmesi; gerek toplumsal iktidar ilişkilerinin ve kamusal yönelti belirleme sürecinin, gerek özel ya da kamusal nitelikte olsun toplumda var olan bütün örgüt yapılarının ve bu yapıların işleyişinin çözümlemesinde önemli ipuçları vermektedir. Toplumsal iktidar ilişkilerinde ve kamusal yönelti belirlemede etkili olan birçok güç yapısından söz edebiliriz.4 W. Parsons gücün kaynağı veya elde ediliş biçimine göre bu yapıları altı başlık altında ele almaktadır.5 Bunlar, gücün toplumda belli özelliklere sahip özel bir grupta toplanması gerekliliğini savunan seçkincilik; gücün toplumda daha çok toplumsal kesimi kapsayacak biçimde dağıtılması gerektiğini savunan çoğulculuk; sınıf çatışmalarının ve 1 Oğuz Onaran, Yönetici Sınıfın Eğilimi: Belçika, Fransa, İngiltere ve Türkiye'de (Ankara: TODAİE, 1967), s. 1. 2 Tülin Öngen, Prometheus un Sönmeyen Ateşi (İstanbul: Alan Yayıncılık, 1996), s. 35. 3 Talcott Parsons, Essays in Sociological Theory (New York: The Free Press, 1967), s. 34. 4 Ali Farazmand, The Elite Question; Toward a Normative Elite Theory of Organization, Administration and Society (V. 31, No. 3, 1996), s. 350. 5 Wayne Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice o f Policy Analysis (Aldershot: Edward Elgar, 1995), s. 248 vd. Parsons, yapmış olduğu bu ayrımda güç yapılarım birer -İzm olarak ele almaktadır. Bıı yapıların, aynı zamanda birer ideolojiyi de temsil etmesi nedeniyle biz de bu kullanım biçimini benimsedik. 1

ekonomik ilişkilerin belirleyiciliğini savunan Marxizm; örgütlü çıkar grupları olarak uğraşların egemenliğini savunan bağdaşımcılık (corporatisnı)6; sahip oldukları bilgi, beceri, deneyim ve ahlaki değerler nedeniyle profesyonellerin egemen olması gerektiğini savunan profesyonalizm; tekniği yaratan ve yöneten teknokratların egemen olması gerektiğini savunan teknokratizm dir.7 Bu güç yapılarının yanında bir başka güç yapısı olarak, bürokratların toplumda egemen güç haline gelmesini savunan bürokratizm i de sayabiliriz. İnceleme konumuzun içeriğini profesyonelleşme ve bürokratikleşme süreçlerinin oluşturması nedeniyle profesyonalizm e ve bürokratizm e sonraki bölümlerde ayrıntılı olarak yer verilecektir. Seçkincilik, bağdaşımcılık ve teknokratizm ise profesyonelleşme ve bürokratikleşme süreçlerinin gelişiminde belirleyici nitelikte etkilerde bulunmaları ve bu konular ile ilgili yapılacak çalışmaların kavramsal çatısının oluşturulmasında birçok katkı sağlamaları nedeniyle burada ayrıca ele alınacaktır. Ayrıca, diğer üç güç yapısının yanında, bu iki sürecin gelişimine yine çok önemli etkileri olan bir başka ideoloji olarak işletmecilik e (managerialism) de yer verilecektir. Meslekler toplumbilimi ile ilgili yapılan çalışmaların büyük bir bölümü Weberei geleneğe dayanmaktadır. Bu gelenek içinde önceleri, bilginin oluşturulması, buna bağlı bir kimliğin oluşumu ve bütün bunların iş piyasasında kurumsallaşması özelliklerine sahip toplumsal etkinlik i yerine getiren meslekler ele alınmış,8 fakat yeni Weberei çalışmalar ile meslekler yerine meslek üyeleri inceleme konusu yapılmıştır, bunun sonucu olarak meslekler toplumbilimi öncekilerden farklı bir düzleme taşınmıştır. 6 Bir gövde içinde birleşmek, bir vücut oluşturmak (corporare) eyleminden türeyen korporasyon (corporation) sözcüğü, en geniş anlamıyla toplumsal örgüt, dar anlamıyla da meslek örgütlerine verilen bir addır. Mıhçıoğlu, çeşitli sınıfların bir gövde içinde birleşip tek vücut oluşturarak devleti sınıf çatışmalarından uzak tutma, değişik çıkarları bağdaştırma, aralarında bağdaşım sağlama amacını ifade eden korporatizm' kavramı karşılığı olarak 'bağdaşımcılık ı önermektedir. Cemal M ıhçıoğlu,sözcüklerin Öyküsü (Ankara: Kültür Bakanlığı Yayınları, 1996), s. 232. 7 Parsons ın ele aldığı yapılardan M am zın c ve çoğulculuk a, profesyonelleşme ve bürokratikleşme süreçlerine etkilerinin diğer yapılara göre çok daha az olması nedeniyle değinilmeyecektir. 8 Bili Martin, Transforming the Contemporary New Middle Class: From Professionals and Managers to Bricoleurs?, http:11lu.rutger.s.edu/szclcnyi60ltoc Jıtnı (15.12.1998). 2

Yeni Webcrcilerin yeni sınıf, beyaz yakalılar, orta sınıf, hizmet sınıfı, profesyonel yönetici sınıf, teknokratlar sınıfı gibi farklı adlandırmalar temelinde yapmış oldukları çözümlemeler büyük ölçüde W eber in yönetsel ayrıcalıklar, yetke ilişkileri, pazarlanabilir bilgi ve beceri olanakları konularındaki düşüncelerinden kaynaklanmıştır. Bu çözümlemelerin beş önemli dayanağı vardır. Bunlardan üçü, güç yapıları içinde de saydığımız seçkincilik, teknokratizın ve bağdaşımcılık tır. Diğer iki dayanak, yine bu güç yapılarıyla ilişkili olan, Yönetsel Devrim ve yeni sınıf yaklaşımıdır. Şimdi, gerek profesyonelleşme, gerek bürokratikleşme süreçlerinin gelişiminde önemli etkilerde bulunan bu güç yapılarını ve yaklaşımları inceleyelim. Toplumsal iktidar kimde olacak?, toplumu kim ya da kimler yönetecek? sorularına siyaset felsefesinin aradığı yanıtlardan biri olarak gelişen seçkincilik, toplumsal geçerliliği ne olursa olsun çağdaş siyasal ve yönetsel düşünceyi önemli ölçüde etkilemiş bir akımdır.9 Weber, seçkincilik i, politika belirleyici ve yürütücü görevlerde çalışan, kaynağı ne olursa olsun toplumsal saygınlıkları nedeniyle, üyelerin önce özgürce oluşan, daha sonra da gelenekselleşen güvenini kazanan ve böylece görev yerlerine gelen kimselerin yönetimi biçiminde tanımlamakta; önde gelenlerin yönetimi olarak adlandırmaktadır.10 Seçkincilik, azınlık durumundaki belli bir kümenin, sahip olduğu birtakım özellikler nedeniyle, toplumun geride kalan çoğunluğu üzerinde egemenlik kurmasını ifade etmektedir. Seçkincilik in gerisinde, yönetilenlerin düzene, itaate, uyumluluğa yönelik istenci ve önderliğe saygı duyma psikolojisi; akla dayanmayan efsane, mitlere dayalı alışkanlık gibi inanç ve yönelimlere sahip olması; belli bir alanda sahip olunan uzmanlık bilgi ve becerisinin sağlayacağı olanaklar gibi birbirlerinden farklı nitelikte öğeler de yatabilmektedir." Seçkincilik, kendi egemenliğini meşrulaştıracak siyasal formül ler bulmaktadır.12bu formüllerin bazıları dini ve doğa üstü temellere, bir kısmı demokrasi gibi ussal temellere, diğer bir kısmı da zor kullanmaya da 9 Kurtlıan Fişek, Yöııeliın (Ankara: Sevinç M atbaası, 1979), s. 77; Seçkin kuramları ve güç seçkinleri kavramı siyaset biliminde ve toplumbilimde yerleşmiş olan Marxist yaklaşımın 'Killing Class' çözümlemelerine karşı geliştirilmiştir. A. Farazmand, anılan The Elite Question..., s. 324. 10 Max W eber, Toplumsal ve Ekonomik Örgütlenme Kuramı (Çev. Özer Ozankaya) (Ankara: İmge Kitabevi, 1995), s. 421. 11 Robert A. Dalıl, Demokrasi ve Eleştirileri (Çev. L. Köker) (Ankara: Yetkin Basımevi, 1993), s. 340-41. 12 Gaetano Mosca, The Ruling Class (New York: McGraw-Hill Book Comp., 1939), s. 69-72. 3

yanmaktadır. Fakat sonuç olarak her zaman yöneticilerin egemenliğinin kitlelerce kabulünü sağlama amacındadır. Bu formüller, yöneticilerin egemenliğini meşrulaştıran, yönetilenlerin de rızalarına dayanan ve onların temel gereksinmelerini karşılayan bir özelliktedir. Seçkinlerin15egemenliğini sürdürmesi; bu egemenliği meşrulaştıracak sistematik Fikirleri ortaya koyması, ideoloji üretip yayması ve bir toplumun hüküm süren siyasal formül ünü oluşturması ve toplumda egemen kültüre biçim ve içerik kazandırması ile mümkündür." Seçkinler bunu sağlamak için ara gruplar ın varlığım kullanır. Devlet görevlileri, yöneticiler, beyaz yakalı işçiler, bilim adamları ve teknokratlardan oluşan bir topluluğun bütününü kapsayan alt seçkinler, hem üst, egemen seçkinlere yeni üyeler sağlamakla kalmaz, aynı zamanda toplumsal dengeyi sağlamada da önemli rol oynar.15 Siyaseti, yöneten seçkinler ve yönetilen kitle ilişkisi temelinde ele alan bu yaklaşımın kökleri Eski Yunan a dek uzanır.16siyaset felsefesi alanındaki bu görüşlerin yansımaları olarak görebileceğimiz ve konuyu siyaset biliminde toplumbilimsel bir yaklaşımla ele alan seçkincilik kuramları nın asıl kurucuları, yirminci yüzyılın başında, siyasal sınıf ve iktidar seçkinleri ile ilgili çalışmalar yapmış olan ve Makyavelciler olarak da adlandırılan Pareto, Mosca ve Michels dir.'7 Seçkin kuramları, siyaset bilimi, ekonomi, psikoloji, sosyal psikoloji, sosyoloji, kültürel antropoloji, tarih, yönetim bilimi alanlarını kapsayan disiplinlerarası bir yaklaşıma dayanmaktadır.18 Seçkinler ile yı 13 Seçkinlerin gerek adlandırılması gerek bileşiminin belirlenmesi konusunda bir anlaşma göremiyoruz. Bu belirsizlik, kuramcıların, temel sorunsallarının seçkinlerin bileşimi değil, seçkinlerin varlığı ile ilgili olmasından kaynaklanmaktadır. Seçkin kuramcıları, her toplumda, kaçınılmaz olarak bulunduğunu belirttikleri, kaynağı ne olursa olsun iist toplumsal tabakalarda olan egemen azınlıkları egemen sınıf, yönetici sınıf, siyasal sınıf, yöneten sınıf ya da siyasal seçkin, yüksek iktidar sınıfı, oligarşi, iktidar seçkinleri gibi çok farklı biçimlerde adlandırmışlardır. 14 R. A. Dalıl, anılan Demokrasi ve Eleştirileri, s. 350. 15 Tom B. Bottomore, Seçkinler ve Toplum (Çev. Erol Mutlu) (Ankara: Gündoğan Yayınları, 1997),s. 11-14, 103. 16 Patrick Dunlcavy - Brendan O'leary, Theories o f the Stale (London: Macmillan Education Ltd., 1987), s. 137. 17 James Burnham, The Machiavellians; Defenders o f Freedom (New York: The John Day Company, Inc., 1943), s. 81. 18 A. Farazmand, anılan "The Elite Question..., s. 350. 4

ğın lar arasında ilk sistemli ayrımı yapan M osca dır. Mosca nın temel yaklaşımını kendi kitabından bir aktarımla özetleyebiliriz.19 "çok az gelişmiş...toplamlardan en ileri ve giiçlii toplamlara kadar tüm toplıımlarda, iki sın ıf insan bulunur. Yöneten ve yönetilen sınıflar. Sayısı her zaman daha az olan ilk sınıf tüm siyasal işlevleri yerine getirir, güç tekelini elinde tutar ve gücün getireceği üstünlüklerden yararlanır; buna karşılık daha kalabalık olan ikinci sınıf, ilki tarafından az ya da çok miktarda yasal, az ya da çok keyfi ve şiddete dayalı bir tarzda yönetilir ve denetlenir ve ilk sınıfa, maddi geçim olanaklarını ve siyasal organizmanın yaşaması için gerekli araçları temin eder." Seçkinlerle ilgili ilk sistematik bilgileri klasik seçkinciliğin diğer düşünürü Pareto nun yazılarında görüyoruz. Pareto, kendi faaliyet alanlarında en yüksek endekslere (indices) sahip olan insanlardan oluşan sın ıf a seçkin adını vermekte, bu tanım ile toplumdaki bireysel eşitsizlikleri vurgulamaktadır.20 Pareto nun seçkin kavramı hem toplumsal tabakalaşmada en üstte olanlan, hem de üstün yeteneğe sahip olanları içermekte olup toplumda, iş adamları seçkini, askeri seçkin, yönetici seçkin gibi, aristokrasi adı verilen birden çok seçkin kümenin bulunduğunu söylemektedir.21 Pareto, bütün toplumlarm seçkin ve seçkin olmayan biçiminde iki ana sınıfa ayrıldığını, seçkinlerin de, hükümette dolaylı ya da dolaysız etkiye sahip yönetici seçkinler ve geri kalanların oluşturduğu yönetici olmayan seçkinler biçiminde ikiye ayrıldığını belirtmektedir. Klasik seçkin kuramcılarının düşüncelerinden hareketle 1950 ve 1960 larda ABD de, liberal politik ideoloji ve kuram çerçevesinde, sınıf ve güç arasındaki ilişkiden yola çıkarak çalışmalar yapıldığını görmekteyiz.22 Bu 19 G. M osca, anılan The Killing Class..., s. 50. M osca, tek bir itici güçle hareket eden çok küçük bir azınlığın -buna yönetici sınıf (ruling class) adını vermektedir- çoğunluğu egemenliği altına almasının kaçınılmaz olduğunu belirtmekte ve bunun nedenini de azınlığın örgütlü, çoğunluğun ise örgütsüz olmasıyla açıklamaktadır. Örgütlü azınlık karşısında, çoğunluk içindeki bireyin yapabileceği bir şey yoktur. Yönetici azınlık üyeleri, toplumda, ister gerçek ister görünürde olsun saygı duyulan, etkili özelliklere sahiptir. G. Mosca, anılan The Killing Class, s. 53. 20 Vilfredo Pareto, The Miııd and Society III (New York: Harcourt, Brace And Company, 1935), s. 1423; Tom B. Bottomore, anılan Seçkinler ve Toplum, s. 8. 21 V. Pareto, anılan The Mind..., s. 1423-1424, 1430. 22 Göran Therborn, "W hat Does the Ruling Class Do When It Rules?, Classes, Power and Conflict (Eds. A. Giddens - D.Meld) (Hong Kong: Macmillan, 1982), s. 225. Çoğulcu ve seçkiııci yaklaşımla yapılan ve toplumda egemen sınıftan ayrı bir üst-yönetici sınıfın varlığını öne süren çalışmalara, R. Dahl ın Who Governs? Democracy and Power in an America; W. D om hoff in Who Rules America vc W. Mills in İktidar Seçkinleri adlı kitapları örnek gösterilebilir. 5

çalışmalarda temel varsayım liberal demokratik devlette, üst düzey yöneticilerin aynı zamanda siyasette de baskın güç olduğu yönündedir.23 Yeni Weberei kuramcıların yaptığı bu çalışmalarda egemen sınıf, yönetici sınıf, iktidar seçkini gibi kavramlar birlikte kullanılmıştır. Kapitalist toplumda bürokrasi içinde yer alan üst kademe yöneticilerin toplumsal kökenlerinin, bazı gelişmiş ülkelerde ve özellikle ABD'de, ekonomik ve siyasal beklentileri açısından egemen sınıf ile bütünleşme sürecine girmesi nedeniyle W. Mills, eski egemen sınıf kavramı yerine yeni bir kavram olan iktidar seçkinleri kavramını önermiştir.24bu kavramların kullanılma biçimiyle ilgili olarak M ills in görüşleri şöyledir:25 "egemen sınıf, birçok anlamı kapsayabildi bir kavramdır. Sınıf, ekonomik bir kavram, yönetim ise siyasal bir kavramdır. Bu nedenle de yönetici sınıf deyince bir ekonomik sınıfın siyaseten de ülkeyi yönettiği söylenmiş oluyor... yönetici sınıf kavramı genel siyasal anlamı bakımından siyasal düzene ve görevlilerine yeterince bağmışız önem vermemekte; askeri seçkinlerden ise lıiç söz etmemiş olmamaktadır...bu ekonomik determinizmin, siyasal ve askeri determinizmle birleştirilerek...önemli kararların bu iiç (alaıı) arasında kurulan son derece karmaşık koalisyoıılarca alındığının belirtilmesi gerekir. Toplumdaki üst çevrelere iktidar sorunu açısından bakıldığında bu çevreler için 'egemen sın ıf, 'yönetici sın ıf değil de 'iktidar seçkinleri dememizin nedeni bııdur." W. Mills toplumda stratejik karar alma noktalarını elinde tutan politik önderler, askeri önderler ve büyük şirket yöneticilerinin oluşturduğu iktidar seçkinlerinin aralarına kimlerin katılabileceğini kendilerinin belirlediklerini, çalışma kural ve ilkeleri belirleme yetkilerinin kendilerinde olması nedeniyle sıkı bir dayanışma içinde bulunduklarını, dolayısıyla sahip oldukları küme bilinci ile türdeş bir küme oluşturduklarını belirtmektedir.26 23 P. Dunleavy - B. O leary, anılan Theories o f the State, s. 174. 24 W. Mills, İktidar Seçkinleri (Çev. Ünsal Oskay) (Ankara: Bilgi Yayınevi, 1974), s. 386. 25 Aynı yer. Egemen sınıf olmaksızın da yönetici sınıfın olabileceğini; aynı şekilde egemen ya da yönetici sınıf olmaksızın da iktidar seçkini olabileceğini ve hatta egemen sınıf, yönetici sınıf veya iktidar seçkini olmadan da liderlik kümesi olabileceğini belirten Giddens, Pareto dan aktarılan yönetici sınıf kavramının Marxçı anlamda egemen sınıf kavramının yerine kullanılamayacağını, yönetici sınıfın, hem seçkin oluşumu, hem de iktidarı elde tutuş bakımından egemen sınıftan bir basamak aşağıda olan bir kümesini temsil ettiğini belirtmektedir. Anthony Giddens, İleri Toplumlarm Sınıf Yapısı: Marx'in Sınıflar Teorisi, Sonraki Teoriler ve Eleştirel Değerlendirmeler (Çev. Ömer Baldık) (İstanbul: Birey Yayıncılık, 1999), s. 155. 26 W right C. Mills, White Collar: The American Middle Classes (New York: Galaxy Book. 1959). s. 14,391,415 vd. 6

Siyasal ve toplumsal seçkin çözümlemeleri yanında, seçkinleri örgüt düzeyinde ele alan kuramsal çalışmalar da vardır. Modern örgütlerin güç yapılarının çözümlendiği bazı araştırmalarda seçkincilik temel alınmıştır. Toplumda ve örgütlerde yer alan seçkinler üzerine inceleme yapılmadan örgüt kuramı, örgütsel davranış, örgüt sosyolojisi gibi konularda çözümleme yapmanın doğru olmayacağı tezine dayanan ve örgütsel seçkin kuramları olarak da adlandırılan bu yaklaşımlar, örgütlerin, çalışanların ancak çok küçük bir bölümünün denetiminde ve egemenliğinde olduğunu; politik ve ekonomik seçkinlerin belirlemiş olduğu sosyo-politik ve ekonomik bir çevrede işlevleri yürüttüklerini varsaymaktadırlar. Örgütsel seçkin kuramcıları olarak Michels ve Rizzi, modern örgütleri, seçkinlerin sahip olduğu gücü ve denetimi kullandıkları bir araç olarak değerlendirmişlerdir.27 Michels, toplum, egemen ya da siyasal bir sınıf olmaksızın var olamaz. Yönetici sınıf, insanlığın gelişimindeki yeterli ölçüde kalıcı tek güç olduğunu kanıtlamıştır...insanlığın çoğunluğunun kaderi, ebedi bir vesayet durumu içinde küçük bir azınlığın egemenliğine boyun eğme...zorunluluğuna göre önceden belirlenmiştir... biçimindeki görüşleriyle klasik seçkincilik kuramcılarının önde gelenlerinden biri olmuştur.28 Mosca, Pareto ve W eber in seçkinler ile ilgili çözümlemeleri toplumun bütününü kapsayan bir ölçekte iken, Michels daha çok karmaşık örgütler üzerinde yapmış olduğu çalışmalardan yola çıkarak, seçkinin oluşması ve nitelikleri üzerine çözümlemeler yapmıştır.29 Seçkinci bürokrasi kuramcısı olarak da anılan Michels, modern örgütlerin, seçkinlerin sahip olduğu gücü kullanmak için oluşturulmuş kurumsal yapılar olduğunu ifade eder.30 Seçkin olmada belirleyici etkenin kişilerin örgüt içindeki konumu ve o konumun sağladığı iktidar olduğunu belirten M ichels e göre büyük çapta örgütler, bir yandan seçkin egemenliğini yansıtırken, diğer yandan örgüt içi demokrasiye doğaları gereği son vermektedirler. 31 Çünkü, örgütlenmek demek oligarşiye yönelmek demektir... örgütlenmenin güçlü 27 A. Farazmand, anılan The Elite Question..., s. 340 vd., 345. Daha sonra yer vereceğimiz J. Bumham da örgüt üzerine çalışmalar yapan seçkinci bir kuramcı olarak değerlendirilmektedir. 28 Robert A. Dalıl, anılan Demokrasi ve Eleştirileri, s. 344. 29 Nicos P. Mouzelis. Organisation and Bureaucracy. An Analysis o f Modern Theories (USA: Aldine&Athcrton, 1967), s. 26; Giovanni Sartori, Demokrasi Teorisine Geri Dönüş (Çev. T. Karamustafaoğlu - M. Turhan) (Ankara: Yetkin Basımevi, 1993), s. 162. 30 A. Farazmand, anılan The Elite Question..., s. 345. 31 K. Fişek, anılan Yönetim, s. 78. 7