T.C. ANADOLU ÜNİVERSİTESİ YAYINI NO: 2513 AÇIKÖĞRETİM FAKÜLTESİ YAYINI NO: 1484 HAYAT SİGORTALARI VE BİREYSEL EMEKLİLİK SİSTEMİ Yazarlar Dr. Melisa ERDİLEK KARABAY (Ünite 1) Dr. Özgür AKPINAR (Ünite 2, 6) Yrd.Doç. Neşe ÇOBAN ÇELİKDEMİR (Ünite 3) Yrd.Doç.Dr. Seher TEZERGİL (Ünite 4) Dr. Hakan ÖZCAN (Ünite 5) İskender DEMİRBİLEK (Ünite 7, 8) Editör Doç.Dr. Fuat ERDAL ANADOLU ÜNİVERSİTESİ i
Bu kitabın basım, yayım ve satış hakları Anadolu Üniversitesine aittir. Uzaktan Öğretim tekniğine uygun olarak hazırlanan bu kitabın bütün hakları saklıdır. İlgili kuruluştan izin almadan kitabın tümü ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt veya başka şekillerde çoğaltılamaz, basılamaz ve dağıtılamaz. Copyright 2012 by Anadolu University All rights reserved No part of this book may be reproduced or stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means mechanical, electronic, photocopy, magnetic, tape or otherwise, without permission in writing from the University. UZAKTAN ÖĞRETİM TASARIM BİRİMİ Genel Koordinatör Doç.Dr. Müjgan Bozkaya Genel Koordinatör Yardımcısı Doç.Dr. Hasan Çalışkan Öğretim Tasarımcıları Yrd.Doç.Dr. Seçil Banar Öğr.Gör.Dr. Mediha Tezcan Grafik Tasarım Yönetmenleri Prof. Tevfik Fikret Uçar Öğr.Gör. Cemalettin Yıldız Öğr.Gör. Nilgün Salur Kitap Koordinasyon Birimi Uzm. Nermin Özgür Kapak Düzeni Prof. Tevfik Fikret Uçar Öğr.Gör. Cemalettin Yıldız Grafiker Gülşah Yılmaz Dizgi Açıköğretim Fakültesi Dizgi Ekibi Hayat Sigortaları ve Bireysel Emeklilik Sistemi ISBN 978-975-06-1182-7 1. Baskı Bu kitap ANADOLU ÜNİVERSİTESİ Web-Ofset Tesislerinde 12.300 adet basılmıştır. ESKİŞEHİR, Mayıs 2012 ii
İçindekiler Önsöz... iv 1. Sosyal Güvenlik Sisteminin Yapısı ve Gelişimi 2 2. Hayat Sigortaları: Kavramsal Çerçevesi ve Tarihsel Gelişimi... 30 3. Hayat Sigortaları Mevzuatı... 48 4. Türkiye de Hayat Sigortaları Uygulamaları... 78 5. Hayat Sigortası Ürünleri ve Fiyatlandırma... 98 6. Özel Emeklilik Fonları: Kavramsal Çerçevesi ve Tarihsel Gelişimi... 122 7. Türkiye de Bireysel Emeklilik Uygulamaları... 138 8. Bireysel Emeklilik Sistemi Yasal Mevzuatı... 158 iii
Önsöz Günümüzde ulaşılan medeniyet seviyesine rağmen bireyler için; hastalık, işsizlik, kaza, ölüm, deprem, yangın gibi sebeplerle can, mal ve mülkün kaybedilmesi riskleri, hayatın her döneminde karşılaşılabilir riskler olmaya devam etmektedir. Bireylerin kendilerini belirsizliklerin getirdiği tehlikelere karşı korumak istemelerinin doğurduğu stratejik tutumlar; tehlikelerin gerçekleşme riskini minimize etmek, ortadan kaldırmak veya gerçekleşmesi durumunda zararları en kısa sürede tazmin etmeye yönelik önlemler almaya zorlamıştır. Söz konusu güvence ihtiyacının doğurduğu sigorta, toplumsal açıdan bireylerin finansal risklerinin birden fazla kişinin oluşturduğu gruba aktarılarak paylaştırılması olarak ifade edilebilirken; bireysel açıdan sigorta, kişinin belli bir prim karşılığında, sözleşmede öngörülen rizikonun gerçekleşmesi halinde, sigortacıdan tazminat talep edebilme hakkı olarak ifade edilebilir. Gelir, yaşamı devam ettirebilmek için gerekli olanları sağladığı için, gelir kazanabilme yeteneği, birey ve ailenin en önemli değeridir. Birçok kimse için sürekli gelir kazanabilme garantisi yoktur ama, finansal açıdan bireye bağlı olanların gelir ihtiyacı devam edecektir. Hayatın içinde, insanların çalışarak sürekli bir gelir elde etmelerine engel olabilecek hastalık, işsizlik, kaza, yaşlılık, sakatlık ve ölüm gibi riskler mevcuttur. Bunlardan herhangi birinin meydana gelmesi durumunda, insanlar gereksinimlerini karşıladıkları gelirleri elde edemez bir hale gelebilmektedirler. Benzer rizikolara sahip insanlar, içlerinden herhangi birisinin başına gelebilecek böyle bir durumla beraber, onun uğrayacağı gelir kaybının sonucunda, bireyin düşeceği zor durumu giderebilmek düşüncesi ile hareket etmiş, böylece hayat sigortaları ve hayat sigorta şirketleri doğmuştur. Hayat sigortaları, ülkemizdeki ekonomik ve sosyal gelişmeye bağlı olarak kişilerin korunma ve birikim yapmaya gereksinimlerinin artması doğrultusunda gelişme gösteren bir sigorta türüdür. Hayat sigortaları bir yandan kişilerin geleceklerini güvence altına alırken, bir yandan da uzun vadeli fon yaratarak ülke ekonomisine katkıda bulunmaktadır. Bireysel emeklilik sistemi, kişilerin çalıştıkları dönemdeki hayat standartlarını emeklilik dönemlerinde de koruyabilmeleri için bugünden düzenli birikim yapma imkânı sağlayan, vergi avantajıyla da desteklenmiş, bir tasarruf ve yatırım sistemidir. Sosyal güvenlik sistemini tamamlayıcı nitelikte olan sistemde yatırımlar, emeklilik yatırım fonlarında değerlendirilir. Emeklilik yatırım fonları kişilerin tercihleri doğrultusunda profesyonel fon yönetim şirketleri tarafından yönetilir. Böylece kişiler hem düzenli tasarrufta bulunma, hem de fon yönetim şirketlerinden profesyonel hizmet alma imkânına kavuşmuş olurlar. Hayat Sigortaları ve Bireysel Emeklilik Sistemi dersinde okutulmak amacıyla hazırlanan bu kitap sekiz bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde sosyal güvenlik kavramının tartışılmasının ardından, dünyada ve ülkemizdeki sosyal güvenlik sistemleri tanıtılmıştır. Hayat sigortasının tanımı, kapsamı ve tarihsel gelişimi ikinci bölümde özetlenmiştir. Ardından hayat sigortalarının yasal çerçevesini oluşturan yasa, yönetmelik ve ilgili mevzuata yer verilmiştir. Türkiye deki hayat sigortası uygulamaları, sigorta ürünleri ve fiyatlama yöntemleri dördüncü ve beşinci bölümlerde ele alınmıştır. Son üç bölüm özel emeklilik sistemlerine ayrılmıştır. Bu amaçla, altıncı bölümde özel emeklilik fonları ile ilgili kavramlar, teoriler ve tarihsel gelişimi özetlenmiş, ardından Türkiye de bireysel emeklilik sistemi tanıtılmıştır. Kitabın son bölümünde ise, bireysel emeklilik sisteminin yasal çerçevesi ele alınmıştır. Yeterince araştırma ve yayının bulunmadığı Hayat Sigortaları ve Bireysel Emeklilik Sistemi konusunda hazırlanan bu kitabın, bir ders kitabı olmasının ötesinde, önemli bir boşluğu da doldurması beklenmektedir. Kitabın bölümlerini büyük bir dikkat ve titizlikle hazırlayan başta Marmara Üniversitesi Bankacılık ve Sigortacılık Yüksekokulu öğretim elemanları olmak üzere, emeği geçen tüm yazarlara teşekkürlerimi sunar, kitabın öğrencilerimize ve tüm okuyuculara yararlı olmasını dilerim. Editör Doç.Dr. Fuat Erdal iv
1 Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Sosyal güvenlik sistemi ve buna ilişkin kavramları tanımlayabilecek, Sosyal güvenlik sisteminin amaçları ve araçlarını ifade edebilecek, Sosyal güvenlik sisteminin ülkemizdeki gelişimini açıklayabilecek, Sosyal güvenlik sistemimizin organizasyon yapısını ve finansmanını değerlendirebilecek, Türk Sosyal Güvenlik Sistemi ndeki sorunlar ve bunlara ilişkin getirilen yasal düzenlemeleri açıklayabilecek bilgi ve becerilere sahip olabilirsiniz. Anahtar Kavramlar Sosyal Güvenlik İhtiyacı Sosyal Güvenlik Sistemi Sosyal Devlet Sosyal Risk Sanayi Devrimi Sosyal Güvenlik Kurumları İşçi ve Emeklililer Primli ve Primsiz Rejimler Sosyal Yardım Sosyal Güvenlik Reformu İçindekiler Giriş Sosyal Güvenlik Sisteminin Tanımı ve Temel Özellikleri Sosyal Güvenliğin Tarihsel Gelişimi Sosyal Güvenliğin Amaçları Sosyal Güvenlik Sisteminin Araçları Sosyal Güvenliğin İlkeleri Sosyal Güvenliğin Boyutları ve Finansmanı Türkiye de Sosyal Güvenlik Sisteminin Yapısı ve Gelişimi Türk Sosyal Güvenlik Sistemine İlişkin Yeniden Yapılandırma ve Yasal Düzenlemeler 2
Sosyal Güvenlik Sisteminin Yapısı ve Gelişimi GİRİŞ İnsanlar, yaşamları boyunca gelir ve kazançlarında eksilmeye yada kayba yol açan, bazen de ek harcamalar yapmayı gerektiren hastalık, kaza, işsizlik, evlenme, doğum, yaşlılık, ölüm gibi çeşitli olay ve tehlikelerle karşılaşırlar. Kendilerini ve ailelerini, bu tür belirsizlik ve olumsuzluklara karşı, güvence altına alma ihtiyacı içinde çeşitli önlemler almaya çalışırlar. İşte, sosyal güvenlik fikri, bu tür bir ihtiyaçtan doğmuştur. Sanayi toplumuyla birlikte hayata geçen sosyal devlet uygulamalarından en önemlisi olan sosyal güvenlik hakkı, günümüzde en temel bireysel hak olmanın yanında, anayasal bir haktır. Bugünkü anlamda sosyal güvenlik sistemleri, Batı Avrupa da Sanayi Devrimi nden sonra, özellikle işçi sınıfının doğmasıyla ortaya çıkmıştır. Osmanlı İmparatorluğu ise sanayileşme sürecini çok yavaş tamamladığından, sosyal güvenlik sistemlerinin gelişimi, ancak Türkiye Cumhuriyeti nin kurulmasıyla ve bu dönem itibariyle kabul edilen çeşitli kanunlarla olmuştur. Gelişme seviyesi ne olursa olsun bütün ülkelerde sosyal güvenliğin en temel amacı, "herkesi her tehlikeye karşı koruma kapsamına" alarak, yaşadığı toplum içinde "insan onuruna yaraşır" bir refah düzeyine kavuşturmaktır. Türkiye, Anayasası'nda sosyal güvenliği, temel insan haklarından biri olarak değerlendirmiş ve bu hakkı sağlama görevini devlete vermiştir. Ancak sosyal güvenlik sistemi ülkemiz açısından sancılı bir dönemden geçmiştir. Sosyal güvenlik sistemimizin kronikleşen sorunlarını aşabilmek için, idare yapısından finansman sistemine kadar köklü değişiklikler ihtiva eden kapsamlı bir yeniden yapılanma ve köklü bir reformun gerçekleştirilmesi zorunlu olmuştur. Buna göre son yıllarda, bir yandan mevcut sosyal sigortaların kapsamı genişletilirken, diğer yandan da tarım kesiminde çalışanları kapsamına almaya yönelik yeni sosyal sigorta kurumları oluşturulmuştur. Nitekim 2006 yılı Mayıs ayında Sosyal Sigortalar Kurumu, BAĞ-KUR ve Emekli Sandığı nı tek çatı altında toplayan 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) Kanunu ile, 72 milyon vatandaşımıza sosyal güvenlik hizmeti, SGK tarafından sunulmaya başlanmıştır. Bu ünitede, sosyal güvenlik sistemlerine ilişkin bilgiler verilecektir. Önce, konunun daha iyi anlaşılabilmesine yardımcı olacak temel kavramlar açıklanacak, ardından da sosyal güvenlik sistemlerinin özellikleri ve tarihsel gelişimi anlatılacaktır. Daha sonra, sosyal güvenliğin amaçları, araçları ve finansmanı çeşitli boyutlar çerçevesinde ele alınacaktır. Son başlıklar altında ise, sosyal güvenlik sisteminin Türkiye deki gelişimi ve genel yapısı, ülkede yapılan yasal düzenlemeler ve sosyal güvenlik reformları çerçevesinde değerlendirilecektir. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN TANIMI VE TEMEL ÖZELLİKLERİ En genel anlamında geleceğin belirsizliklerine ve risklerine karşı güvence arayışının bir ürünü olan sosyal güvenlik kavramı, bireylerin belirli risklere karşı korunması şeklinde ifade edilse de, bu kavramın herkesçe kabul edilebilir bir tanımını vermek ve bunu bütün boyutlarıyla ortaya koymak pek de kolay değildir. Çünkü sosyal güvenlik, yalnızca gelecekteki belirsizlere karşı korunma ihtiyacını değil, bireyin ulaşmış olduğu yaşam düzeyini koruma ve sürdürme amacını da kapsamaktadır. 3
Sosyal güvenlik, sosyal ve güvenlik sözcüklerinin birleşiminden başka anlamı olan bir kavramdır. Sosyal sözcüğü, toplum halinde yaşamakta olan insana aitlik bildiren bir kavram iken, güvenlik, emniyet halinde olmayı ifade etmektedir. Sosyal güvenlik kavramına, ilk kez Amerika da Büyük Buhran ın yarattığı sıkıntıları gidermesi amacıyla, o dönemin başkanı Roosevelt tarafından yürütülen 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Yasası nda yer verilmiştir. Sosyal güvenlik, insanların bulundukları toplumlarda insan onuruna yakışır bir şekilde, başka insanlara muhtaç olmadan yaşamalarını ve kişisel özgürlüklerini muhafaza etmelerini sağlamaktadır. Gelir açısından sosyal güvenlik kavramı irdelendiğinde, bireylerin geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini azaltmak ve kişilere sağlıklı ve asgari bir hayat standardını garanti edebilmek olarak tanımlanabilir. Sosyal güvenlik kavramı zaman içerisinde aşağıda kısaca tanımlanan yeni kavramları da beraberinde getirmiştir. 1. Sosyal Güvenlik Politikaları: Sosyal güvenlik politikaları, sosyal korumanın amaç ve hedefini; sosyal güvenlik sistemleri ise, sosyal güvenliğin amaçlarına ulaşmak için oluşturulan özgün hukuksal teknikleri kapsar. Sosyal politikalarla ekonomik politikalar arasında halkın refahının artırılması ortak hedefini destekleyen karşılıklı bir sorumluluk bulunmaktadır ki söz konusu sorumluluklar sosyal güvenlik politikalarını gerekli kılmaktadır. 2. Sosyal Güvenlik Hukuku: Bir devletin yurttaşlarının bugününü ve yarısını güvence altına almayı amaçlayan ve birbiri arasında sıkı bir birlik ve uyum içerisinde olan kurallar bütünü olarak tanımlanmaktadır. Sosyal güvenlik hukuku, sosyal bir devlette sosyal bir toplumun düzenli işleyebilmesi ile yakından ilgilidir. 3. Sosyal Devlet: Sosyal devlet, kavramı eskilere dayanan önemli bir kavramdır. Burada devlet, vatandaşlarına insan hak ve onuruna layık bir yaşam düzeyi sağlama görevini üstlenir. Yalnızca kamu düzeninin sarsılması halinde topluma müdahale etmekle yetinen, onun dışındaki toplumsal olaylara gözlemci kalan, topluma hizmet sunarak ve toplumu yönlendirerek ekonomik ve toplumsal düzene adil bir biçim vermekle görevli devlettir. Sosyal güvenlik kavramı ilk kez hangi olay üzerine yasaya girmiştir? Bütün bu tanımlamalar ışığında sosyal güvenlik sistemini, bireylerin, istek ve iradeleri dışında gerçekleşebilecek sosyal riskler karşısında ekonomik güvence sağlayarak korunması ve zararların giderilmesi amacıyla, devlet tarafından düzenlenen kurum ya da kurumlar topluluğu olarak tanımlamak mümkündür. Sosyal güvenlik sisteminin temel özelliklerini aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür: Sosyal Güvenlik Bir Sistemdir. Sosyal güvenlik, sadece bireylerin kişisel ve toplumsal risklerini güvence altına alan bir kurallar bütünü değil; uygulanan sosyal politikanın bir parçası olarak sosyal bir sistemi temsil eder. Sosyal güvenliğin bireyleri kişisel ve toplumsal risklere karşı koruyan bir sistem olması ise, sosyal güvenlik araçlarının yeniden dağıtım aracı olarak kullanılması şeklindeki sosyal politika unsurlarını da bünyesinde taşıması ve siyasi otoriteye bu konudaki programını uygulamak için araç olmasını gerektirmektedir. Toplumdaki Tüm Bireyleri Kapsama Amacını Güder. Sosyal güvenlik sistemi, genellik ilkesi gereğince hiçbir ayrım gözetmeksizin toplumdaki bütün bireyleri kapsamalıdır. Bu bağlamda bu sistem, bir ülkede yaşayan varlıklı veya yoksul, vatandaş veya yabancı herkesi ayrım yapılmaksızın içine alan bir sosyal politika amacı güder. Bu ilke, İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi nde temel bir insan hakkı olarak düzenlenmiş ve bildirgenin 22. maddesinde; Her kişinin, toplumun üyesi olarak, sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. 4
Her Çeşit Sosyal Riski Kapsamaya Yöneliktir. Sosyal güvenlik sistemi, gelişim süreci içinde yoksullukla savaşmak için ortaya çıkmış olmakla birlikte günümüzde, iş kazasından işsizliğe, hastalıktan yaşlılığa, konut yardımından diğer pek çok yardımlara kadar birçok riski karşılamayı amaç edinmiştir. Sosyal Güvenlik Sistemini Düzenleyen Devlet tir. Sosyal güvenlik rejimleri ve sosyal hizmetler, toplumdaki her bireye asgari bir yaşam düzeyinin sağlanmasında önemli bir fonksiyon icra eder. Bu yüzden, bireylerin sosyal güvenlik gereksinimlerinin karşılanması, devlet için çok önemli bir görev niteliğindedir. Bu durum, devletlerin sosyal güvenlik alanındaki sorumluluğunu açık şekilde ortaya konulmaktadır. Yukarıdaki özellikler geçerli olmakla birlikte sosyal güvenlik faaliyetlerini, diğer emeklilik ve sigorta kuruluşlarının uyguladığı faaliyetlerden farklı kılan ve işlevsel açıdan önem taşıyan birtakım karakteristik özellikler vardır. Bu özellikler; 1. Sosyal güvenlik sağlanması kişilerin insiyatifine bırakılamayacağından zorunludur. 2. Sosyal güvenlik sistemleri, ülke halkının tümünün yaşam boyunca karşılaşacağı sosyal risklerin getireceği ekonomik yetersizliği gidermeyi ve onlara refah düzeyini arttırıcı bir yaşam düzeyi sağlamayı amaç edinir. 3. Sosyal güvenlik sisteminde korunan birim aile olduğundan, sistemde fertler yükümlülük açısından ele alınırken, garanti olarak sosyal güvence anne, baba, eş ve çocuklar olmak üzere tüm aileye verilir. 4. Sosyal güvenlik, uluslararası sözleşmelerde temel insan haklarından biri olarak kabul edilir, bu hakların tüm vatandaşlara sağlanmasında ise devlet sorumludur. 5. Devletin bu alanda sorumluluğu, hem sosyal güvenlik sistemini oluşturan kurumlar için ilgili altyapıyı oluşturmak ve devamlılığını sağlamak, hem de bu sistemin finansmanına katkıda bulunmak şeklinde devamlılık arz eden bir sorumluluktur. 6. Sosyal güvenlik sisteminin temelinde, sosyal riskleri önleme faaliyetleri bulunduğundan, bireylerin sağlıklı olması ve çalışarak kendi gelirlerini elde etmeleri tercih edilmektedir. Bu amaçla, sosyal güvenlik bir sistem olarak insanlara sağlık hizmetlerinden yararlanabilme olanakları sağlamaktadır. 7. Sosyal güvenlik sistemleri, iç denetim ve devlet denetimi gibi yöntemlerle denetlenmektedir. Sosyal güvenlik sistemlerinin gelişimi, ulusların toplumsal ve ekonomik yaşamının evrimi ile parallellik gösterdiğinden sosyal güvenlik kavramının gelişimini tarihsel boyutları içerisinde değerlendirmek daha sağlıklı olacaktır. SOSYAL GÜVENLİĞİN TARİHSEL GELİŞİMİ Sosyal güvenlik sisteminin oluşumunu hazırlayan koşulların ilk olarak Batı ülkelerinde yaşandığını görmek mümkündür. Bu sürecin temel taşlarından biri olan Sanayi Devrimi ve buna bağlı olarak ortaya çıkan kentleşme öncesinde ekonomik düzen; kırsal kesimdeki işgücüne ve tarım faaliyetlerine dayanmaktaydı. Dolayısıyla sosyal güvenlik sistemi söz konusu düzende ilkel, henüz kurumsallaşmamış, kamu girişiminden yoksun, dinsel kuralların ağır bastığı, oldukça dağınık, sınırlı, güçsüz bir yapıdaydı. Bu ekonomik yapı çerçevesinde biçimlenen sosyal düzende ise, olası sosyal tehlikelerin zararları, geleneksel sosyal koruma araçlarıyla giderilmeye çalışılmıştır. Sanayi Devriminin ortaya çıkması ile önceden küçük zanaatkârlardan meydana gelen mesleki yardım sandıklarının yerini, işyeri ve işletme düzeyindeki sandıklar almaya başlamıştır. Sanayi Devrimi nin ileri aşamalarında devletler konuya el atarak bugünkü sosyal güvenlik sistemlerinin temelleri oluşturulmuştur. Dolayısıyla Sanayi Devrimi nin bu süreçte bir yol ayrımı oluşturduğunu ve modern anlamda sosyal güvenlik sistemlerinin bu dönemden sonra ortaya çıktığını söyleyebiliriz. Bunda, büyük ölçüde sosyal güvenlik sistemlerinin çıkış nedeni olan risklerin daha çok sanayileşmenin doğurduğu riskler olmasının 5
da etkisi vardır. Sosyal güvenlik bir sistem olarak, risklere karşı alınan önlemlerle temeli atılan ve devletin gönüllü kuruluşların ve sendikaların yaptıkları yardımlardan oluşan yapıdan sıyrılıp, sosyal sigortaların öne çıktığı bir yapı olmaya başlamıştır. Sosyal güvenlik sistemlerinin gelişim süreci yüzyılları kapsadığından, sürecin, her ülkede yaşananların etkisiyle şekillenen bir sistem olması söz konusudur. Dolayısıyla sosyal güvenlik açısından önem taşıyan gelişmeler, ülkelere göre farklılık göstermiştir. Bu süreç incelendiğinde, ilk kez Almanya da başlayan sosyal sigorta uygulamalarını İngiltere, Fransa, İsviçre ve İsveç gibi ülkeler izlemiş ve bu I. Dünya Savaşı ndan sonra hızlanarak devam etmiştir. rastlanmıştır? Dünya da sosyal güvenlik alanında ilk uygulamalara hangi ülkede Sosyal güvenliğin gelişim dönemlerini, kesin olmamak ve ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte dört döneme ayırmak mümkündür: İlk Dönem: Sanayi Devrimi nin ortaya çıkardığı çok ağır şartların olumsuz etkilerini ortadan kaldırmak üzere; 1850-1880 arasında gönüllü kuruluşların, cemiyetlerin ve sendikaların sosyal dayanışma, işverenlerin bireysel sorumluluk ve devletin de gelir transferleri ile fakirlere yardım ettiği dönem. İkinci Dönem: Finansmana katkı ve zorunluluk ilkesi ile faaliyet gösteren, çalışanların kendilerine ve ailelerine çeşitli tehlikelere karşı korunma garantisi sağlayan 1880-1945 arasındaki sosyal sigorta dönemi. Üçüncü Dönem: Kamu tarafından yapılan harcamaların, sosyal güvenlik sistemlerinin gelir dağıtımını sağlamayı ve refahını yükseltme fonksiyonunu üstlendiği 1945-1975 arasındaki refah dönemi. Dördüncü Dönem: 1975 den günümüze süren bu dönem sosyal güvenlik sistemlerinin kriz içine düştüğü, mevcut sistemlerin değişen toplumsal ihtiyaçlara cevap veremediği, yeniden yapılanma arayışlarının başladığı dönemdir. Yukarıdaki safhalar incelendiğinde sosyal güvenlik sistemlerinin 1945-1975 tarihleri arasını kapsayan üçüncü dönemin önemli bir geçiş dönemi olduğunu söylemek mümkündür. Sosyal yardımlar devletçe ve muhtaç olanlara yapılır; muhtaç olan kişinin bu yardımın finansmanına herhangi bir katkısı söz konusu olamaz. SOSYAL GÜVENLİĞİN AMAÇLARI Sosyal güvenliğin doğrudan ve dolaylı olmak üzere birçok amacı vardır: Sosyal Güvenliğin Doğrudan Amaçları Sosyal güvenlik, kalkınmanın dinamiği, üretim ve verimliliğin etkin bir unsuru, insan kaynağının sağlığı ve gelirin yeniden ve adil dağılımında barış ve adaleti sağlayacak bir araçtır. Ayrıca gelecek endişesi taşımayan bireylerin güvencesi olma niteliğiyle de ülkedeki demokratik rejimin sigortası olarak kabul edilmektedir. Sosyal güvenliğin temel amacı, sosyal güvenliğin konusu olan risklere karşı insanlarda emniyet duygusunun (ekonomik anlamda) yerleştirmektir. Sosyal güvenlik bu amacı gerçekleştirmek için geliştirilmiş bir takım yöntemler kullanarak belirli bir ölçüde insanda güven duygusunun yerleşmesine çalışır. Sosyal güvenliğin diğer bir amacı, çalışma gücünü korumak için, gelir kaynaklarını geçici ya da sürekli olarak kaybeden bireylere yardımcı olmaktır. Diğer bir ifadeyle, toplumu oluşturan tüm bireylerin geleceğe ilişkin endişelerini ortadan kaldırmak ve güven duygusunu tesis etmektir. Sosyal güvenlik sistemleri, 6
Riskler karşısında risklerin etki ve sonuçları ile kişinin tek başına mücadele etmesini destekler; Dayanışmalı bir mücadele ile tehlikelerin sonuçlarının daha kısa zamanda telafi edilmesini sağlar. Muhtaçlık riskine karşı kişilere bir emniyet sağlamayı amaç edinir. Sosyal Güvenliğin Dolaylı Amaçları Sosyal güvenlik, insanların karşı karşıya bulunduğu risklerin sonuçlarına karşı bir emniyet sağlar. Ancak sosyal güvenlik sisteminin yukarıda bahsedilen amaçlarına ulaşabilmesi için üç temel fonksiyonu yerine getirmesi beklenir. Bunlar, sigorta, tasarruf ve gelirin yeniden dağılımı fonksiyonlarıdır. 1. Sigorta fonksiyonu, önceden bilinemeyen veya yeterli tedbir alınamayan durumlar için ortaya çıkabilecek zararları karşılayabilme garantisi sağlama; 2. Tasarruf fonksiyonu, gelecekte daha yüksek bir hayat standardı sağlamak üzere, mevcut tüketimden vazgeçerek daha yüksek bir gelir elde etme arzusunu karşılama; 3. Gelirin yeniden dağılımı fonksiyonu ise, fakirlik ve muhtaçlık problemini ortadan kaldırmak üzere tehlikeye uğramayandan uğrayana, yüksek gelirlilerden düşük gelirlilere, çalışan ve geliri olanlardan çalışamayanlara doğru bir gelir dağılımı sağlamaya yöneliktir. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN ARAÇLARI Sosyal güvenlik ulaşılması hedeflenen bir amaç olduğundan, bu amacın gerçekleştirilmesine hizmet eden bazı yöntemlerden söz etmek olasıdır. Çağdaş sosyal güvenlik sistemlerinde söz konusu yöntemler, genellikle üç grup halinde ele alınmaktadır. Buna göre sosyal güvenlik araçları; Sosyal sigorta, Sosyal yardım, Sosyal hizmetlerdir. Sosyal Sigortalar Sosyal sigorta sistemleri, prim esasına dayalıdır ve kayıtlı olarak çalışanları ya da çalışmasa da isteğe bağlı olarak sosyal sigorta sistemine girebilecek imkânlara sahip olan bireyleri ve sigortalıların bakmakla yükümlü oldukları kişileri bazı sosyal risklere karşı korumaktadır. Diğer yandan çalışmayan, herhangi bir kayıtlı çalışanın bakmakla mükellef olmadığı ya da sosyal sigorta sistemine girebilecek imkânlara sahip olmayan kesim de, sosyal risklerle mücadele edebilme konusunda sosyal yardım programları aracılığıyla destek ihtiyacı duymaktadır. Sosyal Yardımlar ve Sosyal Hizmetler Sosyal yardımlar ve sosyal hizmetler, sosyal sigorta programlarından ziyade genellikle vergilerle finanse edilmektedir ve sosyal yardımlardan yararlanan kişilerin herhangi bir mali katkısı söz konusu değildir. Sosyal yardımların özelliği, yardıma muhtaç vatandaşlara devlet bütçesinden parasal yardım yapılmasıdır. Bu yardımlar, zorunlu katılma ilkesine tabi olmayan, genel devlet bütçesi ya da belirli bir amaca ayrılmış özel vergilerle finanse edilen kamu yardımları olarak tanımlanabilir. Sosyal hizmetler ise; Toplumun, kendi ellerinde olmayan nedenlerle yoksul ve muhtaç duruma düşen ya da bedenen veya ruhen bir eksikliğe uğrayan bireylerine, ülkenin genel şartları çerçevesinde insana yaraşır, çevreleri ile uyumlu bir hayat sürdürebilmeleri için maddi ve manevi, ekonomik ve sosyal ihtiyaçların giderilmesine yönelik, devlet ve gönüllü özel kuruluşlar tarafından sağlanan hizmetlerdir. 7
SOSYAL GÜVENLİĞİN İLKELERİ Sosyal koruma sisteminin önemli bir bölümünü oluşturan sosyal güvenlik sistemi, toplumun tüm kesimlerini kapsayarak, her bir bireyin sosyal ve ekonomik ihtiyaçlarını karşılamayı ve bu sayede bireylerin bugünkü durumlarının ve geleceklerinin güvence altına alınmasını hedeflemektedir. Söz konusu güvence ise bazı ilkelerin yerine getirilmesiyle ilişkilidir. Bu ilkeleri şöyle sıralayabiliriz: Finansmana Dışarıdan Katkı İlkesi: Bu ilke uyarınca hem işverenler hem gerektiğinde devlet, sosyal sigortaların finansmanına katkıda bulunmaktadır. Sigortalılar Arası Yeniden Gelir Dağılımı ya da Sosyal Denge İlkesi: Bu ilke gereğince yüksek gelire sahip sigortalılardan diğer sigortalılara kıyasla daha yüksek prim alınmaktadır. Uygulamada bu ilke sigortalılardan bireysel rizikolara bakılmaksızın gelirleri üzerinden prim alınması, fakat sağlanan sosyal gelirlerde ödenen primlerin her zaman göz önünde bulundurulmaması yoluyla gerçekleştirilmektedir. Kendi Kendine Yardım İlkesi: Bir sigortalı topluluğu çerçevesinde düşünülmüş olan bu ilkeye göre her sigortalının kendi primini ödemesi gerekmektedir. Bu ilkenin uygulamaya yönelik örneklerini işçi primlerinde görmek mümkündür. Sigortacılık İlkesi: Bu ilkeye göre sigorta tekniğinden yararlanılarak sigortalılar arasında riziko eşitlenmesi sağlanmaktadır. Zorunluluk İlkesi: Bu ilkeye göre sosyal sigortaya katılmak zorunludur. Görüleceği gibi, sosyal sigortaları, sosyal güvenliğin sağlanmasındaki saf sigortacılık ile, devletçe bakılma ve sosyal yardım yöntemlerinin karışımından oluşan karma bir yöntem olarak nitelemek de mümkündür. SOSYAL GÜVENLİĞİN BOYUTLARI VE FİNANSMANI Sosyal Güvenliğin Boyutları Sosyal güvenlik kuruluşlarının görevi, elde ettikleri gelirlerle sigortalılara yardım etme ve hizmet sağlama görevlerini en iyi biçimde yerine getirmek olduğundan, kuruluşların finansman politikasının, ülkenin ekonomik ve sosyal koşullarına en uygun yöntemle düzenlenmesi ve gelir-gider arasında sağlam bir denge kurulması zorunludur. Sistemin düzenli işleyebilmesi için, kaynakların istikrar ve sürekliliğinin sağlanması, bu kaynakların verimli alanlarda kullanılması ve dolayısıyla sağlam bir finansman yapısına sahip olması gerekmektedir. Sosyal Güvenliğin Finansmanı Yukarıda bahsedildiği üzere sosyal güvenlik sisteminin finansmanı çok boyutlu olarak ele alınmalıdır. Sistemin finansmanı söz konusu olduğu zaman ele alınması gereken konular ve bu konularla ilgili temel problemleri kısaca aşağıdaki başlıklar altında toplamak mümkündür: Kaynak tahsisi bakımından: Sosyal güvenlik sistemi için tahsis edilen kaynakların hacmi ne olacaktır? Fertler ve toplumlar, toplam gelirlerinden ne kadarını sosyal güvenlik garantisi sağlamak üzere tahsis edeceklerdir? Sosyal güvenlik için tahsis edilen kaynakları artırma imkanı var mıdır? Finansman metodu bakımından: Sosyal sigorta kurumlarının işleyişinde hangi finansman metodu benimsenecektir? Nesiller arası gelir dağılımını esas alan dağıtım (yılı yılına finansman) metodu mu, yoksa her neslin kendi sosyal güvenlik garantisini kendisinin karşılaması esasına göre işleyen fon metodu mu benimsenecektir? Fon esasına göre işleyen kurumların fonları, nasıl ve hangi alanlarda değerlendirilecektir? Finansman kaynakları bakımından: Sosyal güvenlik kurumlarının finansman kaynaklarını primler mi yoksa vergi gelirleri mi oluşturacaktır? Kim, ne için, ne oranda prim ödeyecektir? Bu primler ise hangi oranda, ne tür vergilerle finanse edilecek ve kimler ödeyecektir? 8
Devletin finansmana katılımı bakımından: Devlet sosyal güvenliğin finansmanına katılacak mıdır? Hangi toplum kesimleri için ve hangi şekilde finansmana katılmalıdır? Makro ekonomik etkileri bakımından: Sosyal güvenlik kurumlarının finansmanında tercih edilen finansman metodunun temel ekonomik değişkenler üzerindeki yansımaları ne olacaktır? Sosyal güvenlik kurumlarının finansman açıklarının olumsuz ekonomik etkileri ortadan kaldırılabilir mi? Rekabet gücü açısından: Primlerin veya vergilerin, üretim maliyetleri vasıtasıyla ülke ekonomisinin ve işletmelerin özellikle uluslararası rekabet gücünü azaltmayacak bir finansman sistemi nasıl oluşturulacaktır? Gelir dağılımı açısından: Sosyal güvenlik sistemi, hangi sosyal gruplar arasında nasıl bir gelir dağılımı sağlayacaktır? Sistemin gelir dağılımı fonksiyonu ile finansman kaynakları arasındaki ilişki nasıl kurulacaktır? Finansman açıkları bakımından: Özellikle primle finanse edilen ve aktüeryal hesap dengesine dayanan bir işleyiş mekanizmasına sahip sosyal sigorta kurumlarının gelir gider dengesi nasıl sağlanacaktır? Finansman Kaynakları Sosyal güvenlik sistemlerinin finansmanı, genel olarak iki farklı programdan meydana gelir. Bunlardan ilki, kimsesiz, muhtaç, yaşlı, malul, dul, yetim ve korunmaya muhtaç çocuklara karşılıksız olarak yapılan ve finansmanı genel bütçe, belediye, vakıf ve gönüllü kuruluşlar yoluyla gerçekleştirilen sosyal yardım ve hizmetler olup, primsiz (katkısız) dağıtım yöntemini oluştururlar. İkincisi ise, sosyal sigorta esaslarına göre düzenlenmiş, bireylerin karşılaştığı risklerin azaltılmasında ve ekonomik güvenliklerinin artırılmasında devletin sosyal güvenlik organizasyonu kurup yürütmesine dayanan, primli (katkıya dayalı) dağıtım yöntemidir. Bir sosyal güvenlik sisteminin başvurabileceği, başlıca üç finansman kaynağından söz edilebilir. Bunlar, primler, vergiler ve diğer kamu gelirleri dir. Primler: Sosyal sigortaların en temel gelir kaynağını oluşturan primler, ücret ve gelirler üzerinden ödendiği için vergi olarak da görülebilirler. Vergiler: Sosyal güvenliğin finansmanı, vergi yoluyla da sağlanabilir. Ancak bunu gerçekleştirmek için kapsamlı bir sosyal güvenlik sisteminin bulunması, daha doğrusu sosyal güvenlik sistemlerinin bütün nüfusu kapsaması gerekmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde, genellikle sosyal güvenlik sistemlerinin bütün nüfusu kapsamaması nedeniyle vergi yoluyla finansman sisteminin oluşturulamadığı belirtilmektedir. Diğer Kamu Gelirleri: Devletin sosyal güvenliğin finansmanına katılımı, belirli vergi gelirlerinden pay ayırma biçiminde olabileceği gibi; diğer biçimlerde de olabilir. Devlet, sosyal güvenlik kurumlarına, bütçe gelirlerinden belirli bir pay ayırabilir ya da sosyal güvenlik kurumlarına vergi bağışıklıkları sağlayabilir, hatta sosyal güvenlik açıklarını kapatmak için transfer harcamaları gerçekleştirebilir. Finansman Yöntemleri Sosyal güvenliğin finansmanı için belirlenen yöntemin, hem sosyal güvenlik programlarının hem kısa hem de uzun dönemde dengeli olmasını sağlaması, hem de yardımların ödenmesine ve idari giderlerin karşılanmasına imkân vermesi gerekir. Bu nedenle söz konusu denge, belirli zamanlardaki gerekli harcama miktarına bağlı olarak uygun bir fınansman metodunun seçilmesini zorunlu kılar. Bu bölümde sosyal güvenliğin finansman yöntemleri, dağıtım ve fon yöntemi olarak ele alınacaktır. Dağıtım (Pay-As-You-Go) Yöntemi Sosyal güvenliğin finansmanında dağıtım modeli, her bir dönem içerisinde elde edilen gelirlerin aynı dönem içerisindeki giderlerde kullanılması esasına dayanmaktadır. Mevcut üyelerden doğrudan ya da dolaylı olarak toplanan gelirin, sistemden aylık alan pasif üyelere transfer edildiği bu sistem, yüksek gelir gruplarından düşük gelir gruplarına kaynak transferi yapılmasına imkân sağlamaktadır. Dağıtım yöntemi, 9
her aktif üye grubunun kendinden önceki muhtaç bireyleri finanse ettiği sosyal güvenlik mekanizmasıdır. Örneğin; emeklilik sistemlerinin büyük bir kısmı çalışan her bireyden alman primler sonucunda, çalışanın yaşamasına yetecek bir gelir vermeye yönelik dağıtım esaslı emeklilik planlarıdır. Bu yöntemde emeklilik ödemeleri, güncel sigorta primleri veya bütçe transferleriyle finanse edilmektedir. Dağıtım sistemi, iki farklı şekilde finanse edilebilmektedir: Bunlar, sosyal güvenlik harcamalarının sosyal sigorta primleri aracılığıyla finanse edildiği sosyal sigorta modeli ve vergi gelirleriyle finanse edildiği sosyal yardım modelidir. Dağıtım yöntemi kendi içinde; primli ve primsiz olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Primli Sistemler Primli sistemler, yüksek gelir gruplarından toplanan primler yoluyla, dar gelirlilerin asgari bir gelir düzeyine kadar desteklenmesine imkân vermektedir. Bu sistem, risklerin azaltılıp, ekonomik güvenliğin artırılmasına dayanan bir sistemdir. Öte yandan sistemin amacı, emekli ve çalışan kuşak arasında ya da aynı kuşak içerisindeki farklı gelir grupları arasında dayanışma sağlamaktır. Primli sistem, çalışma döneminde ödenen primlerin emeklilik maaşlarının hesaplanmasında, hesaba dahil edilip edilmemesine göre, kendi içinde ikiye ayrılır. Prime dayalı dağıtım modeli olarak da adlandırılan sosyal sigorta modeli, belirli fayda esasına göre işler. Buna göre sisteme dahil olan katılımcının belli bir prim ödeme yükümlülüğü vardır. Nitekim ödenecek primler ve katılımcının emekliliğinde elde edeceği fayda, başlangıçta belli olup kamu tarafından taahhüt edilmektedir. Primsiz Sistemler Primsiz dağıtım modeli olarak da adlandırılan sosyal yardım modelinde sosyal güvenlik harcamaları ağırlıklı oranda vergi gelirleriyle finanse edilmektedir. Dolayısıyla harcamalar genel bütçeden karşılanmaktadır. Şöyle ki; primsiz sistemler, bir ülkedeki muhtaçlara yardım çerçevesinde devlet ya da kamu kurum ve kuruluşlarının genel ya da özel bütçelerinden ayrılan ödemelerdir. Muhtaç kişinin katkısı olmadan sağlanacak hizmetin finansmanı, vergilerle ve kamusal niteliği olmayan vakıf ya da dernek niteliğindeki özel yardım kuruluşlarının gönüllü hizmetleri ile gerçekleştirilmektedir. Fonlama (Kapitalizasyon) Yöntemi Fonlama yöntemi, her neslin kendi sosyal güvenlik giderini karşılamak üzere tasarruf yapmasına dayanan bir sosyal güvenlik mekanizmasıdır. Yaşlılık, malullük ve ölüm gibi uzun vadeli riskler açısından daha uygun olduğu belirtilen bu yöntem, risklere yönelik gelecekte yapılacak ödemeler için önceden ödenen primlerin bir fonda toplanmasına dayanır. Fonlama yöntemi, aktüerya hesapları temeline dayanır. Yöntemin işleyişi, piyasadaki cari faiz oranını esas alarak, bugünkü gelirin ilerideki belli bir tarihte ulaşacağı kapitalize değeri hesaplamak şeklindedir. Hesapta biriken paralar, söz konusu kişilerin karşılaşacağı sosyal risklere karşı güvence niteliğindedir. Ancak bu yöntem sosyal dayanışma ve sosyal risk yükünün bireyler arasındaki dağılımı ilkelerine ters düştüğü için, sosyal güvenlik sistemlerince terk edilmiştir Fonlama yönteminin en önemliği özelliği, devletin yanı sıra özel sektör tarafından çalışanlara, devletin mevcut sosyal güvenlik sistemine yardımcı bir sistem olarak sunulmasıdır. Yöntem daha az masraflı olması ve kişisel girişim ruhuna daha uygun olması gibi belli nedenlerden dolayı, özel sigortalar tarafından tercih edilmektedir. Dağıtım sisteminin finansmanında yukarıda özetlenen iki model esas alınmakla birlikte, uygulamada sosyal güvenlik harcamalarının hem prim gelirleriyle hem de vergi gelirleriyle karşılandığı karma dağıtım sistemlerine rastlamak mümkündür. Örneğin, ülkemizde dağıtım sistemini esas alan kamu sosyal güvenlik kuruluşlarının (Bağ-Kur, SSK, Emekli Sandığı) harcamalarının bir kısmı sigortalılardan alınan primlerle, bir kısmı da merkezi bütçe gelirleriyle karşılanabilmektedir. 10
TÜRKİYE DE SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN YAPISI VE GELİŞİMİ Tarihsel süreç içerisinde Türk sosyal güvenlik sisteminin, Osmanlı Devleti uygulamalarından bu yana farklı aşamalarından geçtiği söylenebilir. Kısmi bir örgütlülük taşıyan sosyal güvenlik sisteminin organize bir nitelikte, sistemli ve kurumsal olarak fayda sunması son 50 yıl içerisinde gelişmiştir. Osmanlı İmparatorluğu ndaki sosyal güvenlik uygulamalarına bakıldığında doğal ve geleneksel kurumlardan, modern sosyal güvenlik uygulamalarına doğru bir evrimleşme geçirdiğini görmek mümkündür. Avrupa da ise bugünkü anlamıyla sosyal güvenlik sistemlerinin oluşabilmesi, daha önceki bölümlerde de anlatıldığı üzere ancak sanayi devriminin gerçekleşmesi ve işçi sınıfının oluşmasıyla mümkün olabilmiştir. Osmanlı İmparatorluğu ise sanayileşme sürecine girmemiş ve dolayısıyla o günkü şartlarda sosyal korumayı talep edecek bir işçi sınıfı oluşmamıştır. Ayrıca Osmanlı İmparatorluğu nda sınırlı ve dağınık sosyal koruma önlemleri, aile yapısının da koruyucu bir birim olma işlevini sürdürmesiyle beraber gerçek bir sosyal güvenlik sistemine dönüşememiştir. İmparatorluktaki sosyal güvenlik uygulamaları; aile içi yardımlaşmalar, dinsel yardımlar ve meslek kuruluşları içerisindeki yardımlar olmak üzere üç kategoride toplanmıştır. Osmanlı Devletinde sosyal güvenlik anlamında ilk örgütlenmenin örnekleri, 13. yüzyılda önce Ahilik (esnaf, zanaatkâr, çiftçi vb. bütün çalışma kollarını içine alan ocak), sonra Gedik (hak, imtiyaz) ve Lonca (belli bir iş kolunda usta, kalfa ve çırakları içine alan dernek) teşkilatı adı altında ortaya çıkmış ve 18. yüzyıla kadar varlığını hissettirmiştir. 18. yüzyılda ise Osmanlılarda ilk kez sosyal yardım amaçlı vergi toplanmaya başlanmış ve sosyal güvenlik kavramı kurumsallık kazanmaya başlamıştır. 19. yüzyılda Darülaceze (düşkünler yurdu), Darüşşafaka (yoksul, öksüz ve yetimler için okul) gibi kurumların ortaya çıkmasıyla birlikte Loncalar etkilerini, önceki kadar olmasa da yüzyılın sonuna kadar sürdürmüşlerdir. 1865 tarihli tekaüt (emekli) ve teavün (yardımlaşma) sandıkları ile Tanzimat sonrasında işçilerle ilgili sınırlı kapsamlı toplumsal politika düzenlemelerinin yer aldığı Dilaver Paşa Nizamnamesi, sosyal güvenlik alanında oluşturulan önemli düzenlemeler olarak bilinmektedir. Diğer taraftan, 1876 tarihli ve 1908 de tekrar yürürlüğe giren Kanun-i Esasiye ilişkin düzenlemeler, temel hak ve hürriyetlere ilişkin olmasına rağmen, anılan kanunlarda ekonomik ve sosyal haklara değinilmemiştir. Türkiye de sosyal güvenlik sisteminin tarihsel gelişimine damga vuran düzenleme hangisidir? Daha sonraki bölümde bahsedilecek olan ve 1921 yılında 151 sayılı Ereğli Maden Amelesinin Hukukuna Müteallik Kanun ile kurulan Amele Birliği, ülkemizin kanun ile kurulan ve üyeliği zorunlu olan ilk sosyal güvenlik kuruluşudur. Yeni devletin ilk Anayasası olan 1921 tarihli Teşkilatı Esasiye Kanunu, devletin içinde bulunduğu dönemin ekonomik, sosyal ve siyasi durumu sebebiyle nedeniyle hak ve özgürlüklere yeterince yer verememiştir. 1924 Anayasasında ise temel hak ve hürriyetlerden kişinin hak ve özgürlükleri sıralanmış olup, diğer ekonomik ve sosyal hak ve özgürlükler ile siyasi hak ve özgürlüklerden bahsedilmemiştir. 11
Cumhuriyetin ilk yıllarında, sosyal sigortalara benzeyen fakat kişiler ve riskler açısından çok dar kapsamlı olmasına rağmen sayıca oldukça fazla olan birtakım emeklilik ve yardımlaşma sandıklarının kuruluşunu öngören kanunlar çıkarılmıştır. Borçlar Kanunu (1926), Umumi Hıfzısıhha Kanunu (1930), 1930 tarihli Askeri ve Mülki Tekaüt Kanunu gibi yasalarla sosyal güvenlikle doğrudan ilişkili olmasa da bazı düzenlemelere gidilmiştir. 1964 yılına gelindiğinde, 506 sayılı Kanun ile, daha önce işçi statüsünde bulunan çalışanlar için düzenlenen sigorta kolları tek bir yasa ile düzenlenerek, İşçi Sigortaları Kurumu, Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) adını almıştır. Türkiye de sosyal güvenlik sistemi, sigorta esasına dayalı ve çalışanlara memur, işçi ya da serbest çalışan olarak farklı alt sistemler içerisinde koruma sağlayan bir sistem olarak şekillenmiştir. Bu gelişmeler sonucunda, Türkiye de SSK, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur olmak üzere üç sosyal sigorta kuruluşu temelinde sosyal güvenlik hizmetleri kurumsallaşmıştır. (Bkz, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Düzenleyici Kuruluşlar) 1983 tarih ve 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu ile, muhtaç çocuk, yaşlı ve sakatlara yönelik hizmet sunumu; 1992 tarih ve 3816 sayılı Yeşil Kart Kanunu ile yoksul vatandaşlara sağlık yardımı olarak şekillenmiştir. Sosyal güvenlik alanında değinilen bu düzenlemelerin dışındaki en önemli gelişme, 1961 Anayasası dır. 1961 Anayasası yla, sosyal güvenlik kavramı ilk kez çalışma hayatı ve sosyal politikalara ilişkin anayasal terminolojiye girmiştir. 1961 Anayasası nın sosyal güvenlikle ilgili 48 inci maddesine benzer hükme, yürürlükteki 1982 Anayasası nın sosyal güvenlik başlıklı 60 ıncı maddesinde de yer verilmiştir. Söz konusu maddede Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar. denilmek suretiyle, sosyal güvenlik alanında Devlete önemli görevler yüklenmiştir. Sigortalıların özel yararları ve durumları göz önünde bulundurulmak şartı ile sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında birleştirilmesi fikrine ilk kez Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında (1963-1967) yer verilmiş ve devletin sosyal politikası olarak kamuoyuna açıklanmıştır. 2000 yılında Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile başlayıp, 2003 yılında kurum yasalarının düzenlenmesi şeklinde sonlanan dönem, sosyal güvenlik kurumlarının yine Emekli Sandığı hariç tutularak, yeniden yapılandırılması dönemidir. SSK, Bağ-Kur ve İş ve İşçi Bulma Kurumu (şimdi ki adıyla İŞKUR) yeniden yapılandırılarak, tüm bu sosyal güvenlik kurumlarını üst bir sosyal güvenlik şemsiyesi altına toplanmıştır. Bu yeniden yapılanmaya yönelik düzenlemeler dört ayrı KHK olarak yayımlanmıştır. Ancak, KHK dayandığı 4588 sayılı yetki kanunun Anayasa Mahkemesi tarafından iptali ile bir boşluk oluşmuş buna karşın değişim sürdürülmüştür. Söz konusu KHK lar esas alınarak, değişiklikler 2003 yılının yaz aylarında yasa olarak düzenlenmiştir. Sosyal Güvenlikte Düzenleyici Kuruluşlar Türk sosyal güvenlik sisteminin temel kurumları, primli rejimler olarak adlandırılan sosyal sigortalardır. Türkiye de sosyal güvenlik hizmetlerini yürütmek üzere kurulan, katılımın zorunlu olduğu ve kamusal nitelik taşıyan ana düzenleyici kuruluşlar; Şekil 1 de görülmektedir. T.C. Emekli Sandığı; SSK ve Bağ- Kur gibi kuruluşlar dışındaki; yeşil kart uygulaması, yaşlılık aylığı (65 yaş aylığı) gibi uygulamalara, kamusal nitelikli ve düzenleyici sosyal güvenlik hizmeti niteliği taşısalar da, kapsadığı alanların sınırlı olması nedeniyle bu çalışmada yer verilmemiştir. 12
Şekil 1.1: Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Yapısı Ayrıca, yine ilgililerin katılımının zorunlu olduğu ve düzenleyici kuruluşlar arasında yer alan Ereğli Amele Birliği ile 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun geçici 20.nci maddesinde yer verilen sosyal güvenlik sandıklarına da bu bölümde kısaca yer verilmiştir. Tarım sektörü için ise ülkemizde ayrı bir sosyal sigorta kurumu oluşturulmamış bu kesimin sosyal güvenlik kapsamına alınması ile ilgili olarak çıkarılan 2925 ve 2926 sayılı Kanunların uygulaması SSK ve Bağ-Kur a verilmiştir. Diğer yandan bankaların ve sigorta şirketlerinin vakıf statüsündeki sandıkları da bu yapıya eklendiği zaman primli sosyal güvenlik kurumları tamamlanmış olmaktadır. Ülkemizde, sosyal güvenlik kuruluşları gerek verdikleri hizmetlerin niteliğinden doğan yakınmalar gerekse bütçe açıklarından dolayı Hâzine den aldıkları yardımlar ile gündeme gelmektedirler. Ülkemizde gerek prim esasına göre çalışan gerekse prime dayalı olmayan çok sayıda sosyal güvenlik kurumu bulunmaktadır. Sosyal Sigortalar Kurumu Sosyal Sigortaların kişiler bakımından kapsamına kimler girer? Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), özel sektörde çalışan işçiler, kamu işçileri ve tarım işçileri ve isteğe bağlı sigortalılara hizmet veren bir sosyal güvenlik kurumudur. Tarihsel süreç içerisinde, işçi statüsünde çalışanlara ilişkin sigorta kollarına ait çeşitli kanunlara dağılmış bulunan düzenlemeler, sosyal güvenlikle ilgili özel hükümler içeren 1961 Anayasasının yürürlüğe girmesini takiben yeniden gözden geçirilmiştir. 01.03.1965 tarihinde yürürlüğe giren 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunuyla, İşçi Sigortaları Kurumu, Sosyal Sigortalar Kurumu adını almış, işçi statüsünde çalışanların sosyal güvenlikleri alanında yeni haklar getirilmiştir. Ülkemizin en büyük sosyal güvenlik kuruluşu olan Sosyal Sigortalar Kurumu, ülke nüfusunun yaklaşık %50 sine sigorta ve sağlık hizmeti sunmaktadır. Kurum hizmetlerinin daha etkin ve verimli hale getirilmesi amacıyla Kurumun idari bakımdan yeniden yapılanmasını öngören "Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığının Kurulması ve Bazı Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkındaki 616 sayılı Kanun Hükmünde Kararname" ile Kurumun organları yeniden belirlenmiş, sigorta ve sağlık hizmetleri birbirinden ayrılmıştır. 4958 sayılı Kanun a göre de Kurum idari bakımdan Başkanlık statüsünde yeniden yapılandırılmıştır. Kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tabi olan Sosyal Sigortalar Kurumu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Sosyal Güvenlik Kurumu nun ilgili kuruluşudur. SSK nın organizasyon yapısı dikkate alındığında; Başkanlık, Başkan ve Başkana bağlı birimler ile Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı Sigorta İşleri Genel Müdürlüğü, Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı Sağlık İşleri Genel Müdürlüğü ve bunların merkez ve taşra teşkilatından 13
oluşmaktadır. Sosyal güvenlik sisteminin kurumsal yapılanmasına ilişkin olarak, SSK da başkanlık modeli oluşturulmuş; sağlık ve sigorta işleri birbirinden ayrılmıştır. SSK yı gerek Türkiye de gerekse gelişmiş ülkelerdeki diğer sosyal sigorta kuruluşundan ayıran özelliği, hem prim toplama hem de hizmet sunma işinin aynı çatı altında örgütlenmesidir. Söz konusu düzenleme ile, her ne kadar uygulamada işletilmese bile SSK nın önemli bir öz savunma mekanizması olan koruyucu sağlık hizmetlerinin yürütülme olanağı kalmamıştır. Söz konusu dönüşüm, tedavi edici hizmet anlayışına da yansıyarak, SSK nın var olan ilaç fabrikası kapatılmıştır. Bu dönüşümler, maliyetleri arttırıcı etkisinin yanı sıra kamuoyunda sıkça tanık olunan ilaçta yolsuzluk dosyalarının kabarmasını da beraberinde getirmiştir. SSK da gündeme gelen önemli bir diğer değişim de, işyeri denetimlerinde önemli bir öz savunma mekanizması işlevi gören Sigorta Teftiş Kurulu nun faaliyet alanının daraltılarak, koruyucu sağlık hizmetlerini uygulama şansının yok edilmesi ve denetim sisteminin basit bir cezalandırma aracı haline getirilmesidir. SSK nın sağlık hizmetlerine ilişkin önemli bir adım da, Dünya Bankası destekli Sağlıkta Dönüşüm Programı çerçevesinde, 2005 yılında SSK Hastanelerinin Sağlık Bakanlığı na devri ile gerçekleşmiştir. Sosyal güvenlik alanında yaşanan kurumsal dönüşümler, çalışma yaşamının diğer önemli ayağı olan istihdam hizmetlerinin kurumsallaşmasına da yansımıştır. İşve İşçi Bulma Kurumu nun, Türkiye İş Kurumu na dönüşümünde de, öncelikle Dünya Bankası ve Avrupa Birliği destekli krediler temel araç rolünü üstlenmiş; aktif işgücü piyasası politikaları projeleri çerçevesinde, kamunun istihdam hizmetlerindeki tekeline son verilmiştir. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, 08.06.1949 tarihinde kabul edilen ve 01.01.1950 tarihinde yürürlüğe giren 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile, kamu kesiminde çalışan memurlarla askeri personelin emekliliklerinde ve maluliyetlerinde kendilerinin, ölümleri halinde ise dul ve yetimlerinin sosyal güvenliklerini sağlamak amacıyla kurulmuştur. Böylece sayıları 11 i bulan mevcut emeklilik sandıkları ortadan kaldırılmış, çalışanlardan ve işverenlerden prim alınması ilkesine dayalı, modern anlamda bütüncül bir sosyal güvenlik yapısı oluşturulmuştur. Bu yapının tek elden yürütülmesi için de T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü faaliyete geçmiştir. Sosyal güvenlik uygulamasına, gerçek anlamda 1866 yılında Askeri Personel Sandığı ile başlanmıştır. Bunu 1880 yılında kurulan Mülki İdare Sandığı izlemiştir. Bu iki sandık 1909 yılında Askeri ve Mülki Amirler Sandığı adı altında birleştirilerek faaliyetini sürdürmüştür. Türkiye Cumhuriyeti Devletinin kurulmasından sonra da kurumlara özgü emekli sandıkları oluşturulmuştur. 1921 yılında Ereğli Kömür Havzası Amele Birliği Biriktirme ve Yardımlaşma Sandığı, 1934 yılında Devlet Demiryolları ve Limanları İşçileri Emekli Sandığı, 1940 yılında Köy Öğretmenleri ve Köy Memurları Emeklilik Sandığı ve benzeri 11 ayrı emeklilik sandığı kurulmuştur. Başlangıçta sadece memurlar ve askeri personel Sandığın kapsamında iken daha sonra çeşitli kanunlarla Belediye başkanları, il daimi encümen üyeleri, milletvekilleri, askeri okul öğrencileri ve bazı kuruluşlarda sözleşmeli çalışanlar kapsama dahil edilmiştir. 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile belirlenen emeklilik halleri; isteğe göre emeklilik, re'sen emeklilik, yaş haddinden emeklilik ve malülen emeklilik olmak üzere 4 ana grupta toplanmaktadır. BAĞ-KUR Genel Müdürlüğü Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (BAĞ-KUR), 2 Eylül 1971'de 1479 Sayılı Kanun la sosyal güvenlik hükümlerini uygulamak üzere kurulmuş, tüm yurtta 01.10.1972 tarihinden itibaren uygulamaya başlanılmıştır. BAĞ-KUR, esnaf ve sanatkârlar ve diğer bağımsız çalışanlar ile çiftçiler ve isteğe bağlı sigortalıları (ev hanımları ve muhtarlar) kapsamaktadır. Kısaca "BAĞ-KUR" olarak adlandırılan kurum, bu kanun ve özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliğe haiz bir kamu kurumudur ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın bağlı kuruluşu olan 14
Sosyal Güvenlik Kurumu nun ilgili kuruluşu olup, mali ve idari bakımdan özerktir. 10.09.1977 tarihli ve 2108 sayılı Muhtar Ödenek ve Sosyal Güvenlik Yasasıyla köy ve mahalle muhtarlarının BAĞ-KUR kapsamında zorunlu sigortalı olmaları sağlanmıştır. 04.05.1979 tarihli ve 2229 sayılı Kanunla herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna tabi olmayan Türk vatandaşlarıyla ev kadınlarına BAĞ-KUR kapsamında isteğe bağlı sigortalı olma hakkı verilmiştir. Bu sigortalıların da zorunlu sigortalılarla aynı hak ve mükellefiyetlere tabi olması öngörülmüştür. 17 Ekim 1983 tarihinde çıkarılan 2926 sayılı Kanun la tarım kesiminde kendi ad ve hesabına çalışanlar da kapsama alınmıştır. BAĞ-KUR ilk kuruluşunda sadece malüllük, yaşlılık ve ölüm risklerini karşılarken, 1985 yılında yürürlüğe giren 3235 sayılı Kanun la, 1986 yılı başından itibaren 1479 sayılı Kanun a tabi olanlar için sağlık sigortası da sağlamaya başlamış ve 04.11.1998 tarih ve 4386 sayılı Kanun la sağlık sigortası daha sonra 2926 sayılı Kanuna tabi bulunan tarım sigortaları için de uygulamaya konulmuştur. Ayrıca 2229 sayılı Kanun la BAĞ-KUR kapsamında isteğe bağlı sigortalılık uygulamasına başlanılmıştır. 1479, 2926 ve 2229 sayılı Kanunlara göre yürütülen Bağ-Kur sigortasının sigortalılara sağladığı sosyal güvenlik hizmetini 4 başlıkta toplamak olanaklıdır. Bunlar; aylık, cenaze yardımı, toptan ödeme ve sağlık yardımıdır. Türk sosyal güvenlik sistemi, sosyal güvenlik garantisi sağlamada primli rejimler olarak bilinen sosyal sigorta modelini geliştirmiştir. Bunlardan diğerleri: Yeşil Kart Uygulaması, Ereğli Amele Birliği, Sosyal Güvenlik Kurumları Başkanlığı, 506 Sayılı Kanun un Geçici 20. Maddesi Kapsamındaki Sandıklar olarak bilinmektedir. Tablo 1.1: 2022 Sayılı Kanuna Göre Aylık Miktarları ve Kişi Sayıları (Haziran 2011) Aylık Türü Aylık Ek Ödeme 15 Toplam Kişi Sayısı Yaşlı Aylığı (65 Yaş +) 100,37 5,02 105,38 818.335 Bakıma Muhtaç Yaşlı Aylığı (65 Yaş + % 70 ve Üstünde Özürlü) Bakıma Muhtaç Özürlü Aylığı (18 Yaşından Büyük + % 70 Özürlü) Özürlü Aylığı (18 Yaşından Büyük + % 40-% 69Özürlü) Özürlü Yakını Aylığı (18 Yaşını Tamamlamamış Özürlü Yakınları) TOPLAM 1.340.495 301,10 15,05 316,15 29.577 200,73 10,04 210,77 145.818 301,10 15,05 316,15 289.878 200,73 10,04 210,77 56.887 Kaynak: SGK, Primsiz Ödemeler Göstergeleri, Haziran 2011, s.3. Primsiz rejimler ise daha çok genel bütçeden yapılan transferlerle gerçekleştirilen sosyal yardım ve sosyal hizmetleri kapsamaktadır. Daha sınırlı bir kesime ve yetersiz sosyal güvenlik garantisi sağlayan kamu sosyal güvenlik harcamaları içinde 65 yaş aylığı, yeşil kart uygulaması, kimsesiz ve muhtaç çocuklar, yaşlılar ve özürlülere sağlanan sosyal güvenlik garantisi ve tazminat niteliğindeki ödemeler bu grupta yer almaktadır. Sosyal Sigorta Kurumlarının Finansman Yapısı Türk sosyal güvenlik sisteminin temel kurumlarını oluşturan sosyal sigorta kurumlarının finansman yapısı ile ilgili genel özellikleri şunlardır: Her üç sosyal sigorta kurumunda da uzun vadeli yaşlılık, malullük ve ölüm sigorta kollarının finansmanı fon esasına göre oluşturulmuştur. Buna göre, her nesil kendi ödediği primlerle kendi sosyal güvenlik garantisini sağlayacaktır. Bu esas 2925 ve 2926 sayılı Kanun kapsamındaki tarım çalışanları için de geçerlidir. Dağıtım metodu yalnızca kısa vadeli hastalık, analık, ve İKMH sigorta kolları için benimsenmiştir. SSK ve Emekli Sandığında ikili finansman söz konusudur. Sigortalı ve işveren prim öder. BAĞ-KUR mensupları ile 2925 ve 2926 sayılı kanun kapsamındakiler primlerinin tamamını kendileri öderler. Devlet prim ödeyerek sistemin finansmanına katılmamıştır.