YÖNETIMiN TARiHSEL EVRiMi VE YÖNETIM SiSTEMLERi Muzaffer SENCER 1\" GİRİş Toplumların siyasal sistemleri (devlet ve hükümet sistemleri) ve yönetim biçimlerinin toplumun temel örgütlenme biçimine yada toplumsal ve ekonomik yapısına göre değiştiği bilinen bir gerçektir. Başka bir deyişle, siyasal ve yönetsel yapı, toplumsal ve ekonomik biçimlenmenin b'ağımlı bir değişkenidir. En üstün kamu otoritesi olarak devlet ve onun yürütme organı olan hükümetle, yürütmenin kamu hizmetlerini yerine getirme aracı olan yönetim örgütü, tarihte gözlenen çeşitli toplum tiplerine göre köklü değiş~ meler göstermiştir. Bu nedenle, insan toplumlarının tarihsel evrimine bağlı olarak değişik siyas'al ve yönetsel sistemlere rastlanmaktadır. Sürekli bir değişme ve evrimleşme içinde olan bu sistemlerin, tarihsel süreç içinde izlediği en genel doğrultu, çeşitli güç merkezleri arasında dağılmış olan siyasal otoritenin halkın temsilcisi olan organlar elinde giderek merkezleşmesidir. Kısacası, merkezi siyasal ve yönetsel birliklerin 'ancak yakın çağların ürünü olduğu söylenebilir. Bu bakımdan, insan toplumlarının gelişmesiyle birlikte, siyasal ve yönetselotorite, merkezi bir görünüş kazanırken, tüm kesimlere ve halka yaygınlaşmıştır. TARİHSEL SÜREÇ Bu tarihsel süreç ana çizgileriyle şöyle özetlenebilir 1 : İnsan topluml'arının başlangıç noktası olan ilkel toplumda doğanın devşiriimesine dayanan bir gezginci yaşama biçimi içinde, sürekli bir toplumsal ve siyasal örgütlenme sözkonusu olamamıştır. * Dr., TODAİE Ö~tim üyesi. 1 İnsan toplumlarının tarihsel evrim süreci için bkz. Muzaffer Sencer, Osmanlı Toplum Yapısı, 3. Baskı, MAY Yayınları, İstanbul, 1983.
142 AMME İDARESt DERG1Sİ Hayvancılık ekonomisinin yarattığı göçebe kabilecilik döneminue, ilk işbölümü ve toplumsal örgütlenmeyle birlikte ilk siyasal örgütlenme de belirmiştir. Batı toplumlarının tarihsel kökeni olan ilk Yunan toplumu, İ. Ö. 10. yüzyıllardaki göçebe çobanlık döneminde, aile (genos) ve kabileler (phylai) biçiminde örgütlenmiş bir toplumdur. Burada «genos», erkek soy dan olmak üzere aynı atadan gelen çeşitli ailelerden oluşmuş geniş birlikler (boylar) dir. Temel birim olan kabilelerde, siyasal düzen, en güçlü -aile reisi yada beyin başkanlığı altında bir boylar kurulu ve dernekden oluşmuştur. Her aile (genos) reisi ilkece özerkliğini korumuş, kıralsa «eşitler arasında birincisi» olarak belirmiştir. Beyler toplantısı düzeyini aşamayan beyler kurulu bir tür askeri kon sey niteliği taşırken, kabilenin tüm ergin erkeklerinin katıldığı dernek, ola ğanüstü durumlarda toplanan bir danışma organı görünüşündedir. Bunun gibi, Roma'da antik toplumu önceleyen göçebe kabilecilik aşa benzer bir toplumsal örgütlenme gelişmiştir. masında Göçebe toplumun ilkten tarıma geçmesi, tüm toplumsal ve ekonomik biçimlenme gibi, siyasal yapıyı da önemli değişikliklere uğratmıştır. Antik Toplum Tarım ekonomisiyle birlikte ortaya çıkan antik toplumun en tipik örneği, t.ö. 8. yüzyıllardan başlayarak oluşan eski Yunan ve Roma toplumudur. Bu aşamada, ekonomik gelişmeler karşılığını herşeyden önce yaşama ve yerleşme biçiminde bulmuş ve bağımsız kabilelerin birleşerek toprağa yerleşmeleriyle «polis» yada «Cİvitas'j adıyla siteler doğmuştur. Toprak sahibi kabile reisieri yada beylerin bir arada yaşamaları biçiminde beliren sitelerde toplumsal örgütlenme, geniş ölçüde bağımsızlığını koruyan kabileler birliği görünüşündedir. Gerçi antik site, kendisini oluşturan kabileierin (phylai yada tribu) dışında kendine özgü bir toplumsal ve siyasal bir varlıktır ama gerçekte hiçbir zaman bir siyasal birliğe ulaşamamıştır. Örneğin Atina'da kendisi de bir kabile şefi olan kırallara verilen Basileus adının, aile ve kabile reisieri için de kullanılmasından anlaşıldığırra göre, site birliğini temsil eden kırallık, bağımsızlığını koruyan beylerin otoritesinin üstünde değildir. Bir din önderi ve askeri komutan niteliğindeki kıralın otoritesi, kabile reisierinin haklarıyla sınırlandırıldığı gibi, kabile şeflerinin onayı olmadan bir karar almasına olanak yoktur. Site'de kabile ve ailelerin özerk varlığı, bölge yada bir toprak alanıyla somutlaşmıştır. mülkiyetlerinde bulunan bir Bunun gibi, Roma da da siteyi oluşturan Tribus, Curia (kabile ve boylar) ve Gens (aile) ler, yine kendi özerk varlıklarını korumuş ve site birliğine karşın kendi topraklarında bağımsızlıklarını sürdürmüştür.
YÖNETİMİN TARİHSEL EVRtMİ VE YÖNETtM SİSTEMLERİ 143 Böylece, siyasal. otoritenin, kabile ve ailelerin temsilci şefterinden oluşmuş çeşitli meclislerin elinde bulunduğu bir tür federasyon niteliğindeki bu sitelerde, hangi siyasal görünüş altında olursa olsun toprak soylusu lmbile şeflerinin egemenliği süregelmiştir. Gerçekten Atina sitesinde, kırallık, aristokrasi, tiranlık ve demokrasi; Roma'da kırallık, cumhuriyet, imparatorluk vb. gibi çeşitli adlar verilen siyasal sistemler, ilkece toprak soylularının yönetimi olmuştur. Örneğin Atina'da göçebe kabilecilikten aktarılan kırallık bir süre sonra yerini, toprak sahibi kabile şeflerinin kendi aralarından seçtikleri arkhon' larla bir tür aristokratik oligarşiye bırakmıştır. Kabile şefi aristokratlardan oluşan Areopagus adlı kurul, önceleri bir danışma organı niteliği taşır ken giderek bir yasama ve yargı organı konumu kazarrarak aristokratik egemenliği pekiştirmiştir. Ancak aristokratlar giderek gelişen zengin orta sınıfların toplumsal re kabetiyle karşılaşarak siyasal otoriteyi önce onlarla paylaşmak zorunda kal mıştır. Bu uzlaşma Solon reformlarında anlatımını bulmuştur. Buna göre yabancılar (metoikos) ve köleler dışında Atinalı yurttaşlar, yıllık gelirlerine göre dört sınıfa ayrılmış ve iki meclisli bir sistem geliştirilmiştir. Bunlardan birincisi, Atina sitesini kuran dört Attika kabilesinden, bu kabileleri temsil etmek üzere seçilmiş yüzer kişiden oluşmuş Dörtyüzler Meclisi'dir. Bu aristokratik meclis, yönetim işlerinin yanısıra ikinci meclisin gündem ve tasarılarını hazırlamak yetkisine sahiptir. Öteki meclis'se, servet durumuna bakılmaksızın her ergin erkek yurttaşın katıldığı Ekkle<;ia (Halk Meclisi) dir. Bu meclisin yetkisi, ancak Dörtyüzlerin önerdiği konu yada tasarıları olduğu gibi kabul yada reddetmektir. Yasama alanındaki bu hiyerarşik ikilik yargı alanında da belirmiş ve aristokratların tekelinde o\up yasaların bekçiliğini yapan Yüksek Mahkemenin (Areopagus) yanında hukuk davalarına bakan Halk Mahkemesine (Heliaia) yer verilmiştir. Bu arada ücretsiz kamu görevi niteliğindeki magistra'lıklar (memurluklar) ilk üç sınıfa bırakılmıştır. Ancak yoksul alt katmanların (thet) da sitede etkinlik ve güç kazanmaları üzerine oligarşi, iktidarı kısa bir süre için tek kişinin yönetimine, tiranlığa bırakmış ve bu dönemde siyasal hakların belli bir ölçüde tüm yurttaşlara yaygınlaştırılmasıyla demokrasi denhen bir sistemin temelleri atılmıştır. Atina sitesinde İ. Ö. 5. yüzyılda en ileri aşamasına ulaşan demokrasi'de de aristokrasi egemenliğini korumuştur. Kleisthenes'in reformları sonunda kurulan sisteme göre Atina, soy bağlılığma dayanan genos (aile) lar yerine deme (demeoi) denilen ve sınıfsal ayrımlara karşılık olan on oturma bölgesine ~yrılmış ve her deme'den adaylar arasından ad çekerek saptarran ellişer temsilcinin.oluşturduğu bir Beşyüzler Meclisi (Boule) eski Dörtyüzler Meclisi'nin yerine geçmiştir. Ancak soy üstünlüğüne dayanan aristokratik egemenliği kısmak üzere geliştirilen bu sistem, aile ayrımına son veremediği gibi meclisi oluşturan kabile reisierinin geleneksel etkinliğine engel olamamıştır. Sürekli olarak işleyen bu meclisin karşısında, y~ne onun ha
144 AMME İDARESİ DERGISI Zlrladığı gündemi görüşmek ve tasarıları onaylamak üzere belli dönemlerde toplanan ve tüm ergin yurttaşların katılabildiği Halk Meclisi yer almıştır. Bu sistemde, bir yıl süreyle yasaları yürütecek ve kamu hizmetlerini görecek yöneticileri (arklıonlar ve strategler = komutanlar) saptama ve seçme yetkisi gibi denetleme yetkisihalk Meclisi'ne bırakılmıştır. Bu temellere dayanan «Yunan demokrasi» si, kendine özgü bir siyasal sistem geliştirmiştir. Sözkonusu sistem, nüfusu bir kaç yüzbini aşmayan, üstelik ancak bir kaç onbin kişinin yurttaşlık haklarına sahip olduğu antik Yunan sitesinde gözlenebilecek olan «doğrudan demokrasi» dir. Burada yurttaş niteliği taşıyan tüm topluluk üyeleri sitenin agora vb. olarak adlandırılan belli bir alanında toplanarak Halk Meclisi adıyla yasama işlevini doğrudan yerine getirmekte ve yine kendi seçtikleri yöneticiler eliyle bu yasaların yürütülmesini do~rudan denetlemektedir. Topluluğun (komün) bir bütün olarak yönetime katıldığı bu yönetim biçimi, aynı zamanda merkezden yönetimle yerinden yönetimin henüz birbirinden ayrılmadığı yada bir anlamda her iki yönetimin' birlikte ve içiçe bulunduğu bir sistemdir. meli olmuştur. Roma'ya gelince, burada da yerleşik kabile örgütlenmesi toplumun te Roma sitesi, üç tribu, otuz curia ve üçyüz gens'ten oluş Her tribu on curia'ya, her curia da on gens'e ayrılmaktadır. muştur. Başlangıçtaki kırallık sisteminde, sitenin siyasalorganları; kıral (rex) lar, Curia'lar Meclisi (Comitia curiata) ve Senato (Senatus) dur. Curia Meclisi tarafından seçilen ve Senato'ca onaylanan kıral, yönetim yetkileri (imperium) yasalarla sınırlı ve bu yetkiyi yurttaşlar adına kubanan bir yöneticidir. Gerçekte otorite siteyi oluşturan otuz Curia'nın temsilcisi niteliğindeki Curİa'lar Meclisi'yle, üçyüz gens temsilcisi olan Senatus' dadır. Ancak Patricius (soylular) sınıfının katılabildiği bu meclislerle, kabile aristokrasisi Roma sitesinin gerçek egemeni olmuş ve bu egemenlik tüm Roma tarihi boyunca süregelmiştir. Curia Meclisi'nin başta kırala imperium sunmak ve yasaları yapmak olmak üzere geniş yetkilere sahip olmasına karşılık, Senatus, kıralın çağrısı üzerine toplanan ve danışma niteliğinde olan bir organdır. Roma'da kırallık sistemi 1. Ö. 6. yüzyıla kadar yaşayabilmiş ve sonunda aristokrasinin doğrudan yönetimi ele alması anlamma gelen konsüllük veya cumhuriyet rejimi ortaya çıkmıştır. PatricH'lerin hareketiyle gerçekleşen Cumhuriyet, kırallık döneminin meclislerini korumakla birlikte bunlara iki ~eni organ eklemiştir. Bunlardan birincisi, kıralın imperium'unu eşit olarak paylaşıp bir yıllığına kullanacak iki magistratus, başka bir deyişle iki consules (iş arkadaşı) dır. Böylelikle parçalanan siyasalotorite, geniş yetkilere sahip olan meclislerin eline geçmiştir.
YÖNETİMİN TARİHSEL EVRİMl VE YÖNETİM SİSTEMLERİ 145 Cumhuriyet'in getirdiği ikinci yenilikse Yüzler Meclisi (Comitia Centuriata) dir. Askeri komutanjardan oluşan ve pleblere de açık olan bu meclisin yetkisi, herşeyden önce konsülleri, magistratus (yüksek memurları) ları seçmek ve önerilen yasaları onaylamaktır. Ancak konsüllerin yetkiyle yasama kararlarının donatılması ve Curia Meclisi'yle Yüzler Meclisi'nin aldığı yürürlüğe girmesi Senato'nun onayına gerek gösterdiğinden gerçekte siyasal otorite patricii'lerin tekelinde kalmıştır. Ancak Roma devletinin hızl'a genişlemesi sonucu giderek güçlenen ve patricii'lerle yaptıkları siyasal mücadelede giderek başarıya ulaşan pleb'ler (orta sınıflar), siyasal sistemde kendi lehlerine önemli değişiklikler yaratmışlardır. Başlangıçta sınırlı bir etkinliğe sahip olmakla birlikte giderek güç kazanan bu yeni organlar pleb tribunluğu ve Pleb'ler Meclisi'dir. Patricii'lerin konsüllüğüne karşılık Plcb Meclisi tarafından seçilen Pleb (Halk) tribunları, imperium yetkisine sahip olmamakla birlikte, konsüller ve magistrat'lar karşısında ellerinde bulundurdukları veto yetkisiyle güçlü bir denetim işlevi yerine getirmişlerdir. Plebler Meclisi, (Concilium Plebis)'ne gelince başl'angıçta yetkileri Pleb tribunlarını seçmek ve plebler için geçerli olacak yasalar (Plebiscita) koymakken, zamanla Senato'nun onayından geçmek koşuluyla tüm site için geçerli bir yasama organı durumuna gelmiş, sonunda Patricii'lerin de katılmasıyla Halk Meclislerine (Comitia Tributa) dönüşmüştür. Görüldüğü gibi, Atina sitesinde olduğu gibi, yurttaşların doğrudan yönetime katıldığı yönetim biçimi, boyutça daha büyük ve alanca daha geniş toplumlarda uygulanma olanağı bulamamıştır. Bu nedenle, antik toplumların ileri bir aşaması olan Roma döneminde, sitenin sınırları aşılıp yurttaşlığın kapsamı genişlerken, bir yandan yönetim görevleri sitenin kamusal birliğinin anlatımı olmaktan çıkıp kişiselleşmiş, öte yandan doğrudan demokrasi son bulmuştur. Onun yerine, yasama, denetleme ve yargı yetkilerine sahip meclislerle bir tür temsil sistemi geçmiştir. Belli Halk katmanlannın yönetime temsilcileri aracılığıyla katılmaları bakımından temsilci bir nitelik taşımakla birlikte, bu yönetim biçiminde de, -belli koşullardadoğrudan halkın oyuna başvurulduğu olmuştur. Anılan kimi yasama kararlarının halka sunularak oyunun alınması anlamındaki «referandum» uygulaması nedeniyle bu sistem, bir yerde doğrudan demokrasi olarak nitelendirilebilir. Ancak burada da, siyasal hak ve yetkilerin sınırlı bir yurttaşlar toplulu~u için sözkonusu olduğu açıktır. Roma Cumhuriyet dönemi'nin belirgin niteliği, aristokratların zengin pleblerle uzlaşması sonucu rejimin bir oligarşiye dönüşmesidir. Bu dönenıdeki gelişmelerle bir yandan plebler bütün meclislere girerek güç dengesini sağlarken, patriciiler konsüllerin yetkilerini yeni kurdukları (Quaestator ve Censor gibi) memurluklara bölüştürmüş ve otorite giderek çok sınırlı bir egemen kesimin denetimine giren Senato'nun eline geçmiştir. Tüm yasama ve yürütme yetkilerinin giderek soyaçekim yoluyla küçük bir azınlıkta
146 AMME İDARESi DERGİS1 toplanması, Roma'da otoritenin merkezleşerek tekelleşmesi yönünde bir hazırlık aşaması olmuştur. Bu gelişmede eyalet yönetimindeki kargaşalığın önemli bir rol oynadığına kuşku yoktur. Sürekli bir yayılma içinde bulunan Roma toplumu, ele geçirdiği ülkelerin yönetimini «preaton> adıyla merkezden gönderdiği ve çok geniş yetkilerle (ProvinCİ'a) donattığı valiler aracılığıyla yürütmüştür. Böylelikle merkezi yönetimle taşra yönetimi birbirinden ayrılmış ve askeri olduğu k;ıdar mali yetkilere de sahip olan valiler sonunda bir süreklilik ve merkeze karşı bir tür özerklik kazanmışlardır. Giderek Senato'nun otoritesine rakip olan bu yerel otoritelerin denetim altına alınabilmesi için güçlü bir yürütme gücüne gereksinme duyulmuştur. İşte bu amaçla üstüste konsül seçilen Caesar eyaletleri düzene soktuğu gibi giderek Senato'ya başeğdirerek siyasal gücün tek kişide toplandığı bir rejimin habercisi olmuştur. Oligarşiye karşı askerlerle orta ve alt sınıflarca desteklenen bu süreç, önce «Principatus» denilen bir ara aşamadan geçmiştir. Caesar'ın öldürülmesi üzerine konsül seçilen Octavius (Augustus) un yaptığı değişikliklerle yine halkın verdiği konsüllük imperiumu tek kişide toplanmış ve yaşamı boyunca bu göreve seçilen kişiye Princeps (yurttaşların birincisi) adı verilmiştir. Senato'nun az çok eski gücünü koruyabildiği bu rejim Cumhuriyet döneminin sonu olmuştur. Bu dönemde öncelikle halk meclisleri yetkilerini princeps'e 1!:aptırarak varlığını giderek yitirmiş, Senato'nun yetkileriyse doğrudan pi'inceps'e bağlı olan yeni bir Danışma Kuruluna (Consilium Principis) geçmiştir. Bu rejim yerini aşamalı bir süreç içinde, yönetimin mutl'ak anlamda tek kişide toplanarak merkezleştiği İmparatorluk rejimine bırakmıştır 2. Germenik Toplum Germenik toplum tarihte ayrı ve bağımsız bir gelişme doğruitusu İz Iememiştir. Ancak bu toplum, gerek biçimlenişi bakımından taşıdığı özellikler, gerekse Antik toplumu çözüp dağıtıcı rolüyle feodal toplumun hazırlayıcısı olmuştur. Germen toplumu, yarı yerleşik bir kabile örgütlenmesi içinde bulunmakla birlikte, tarımsal üretim sürecinde geliştirdiği mülkiyet ilişkisiyle, antik topluma oranla yeni ve ileri bir aşama olarak belirmiştir. Yarı tarım cı bir temel üzerinde savaşkan bir göçebeliği sürdüren bu topluluklarda, özel aile mülkiyeti, feodal toplumda mülkiyetin bireyselleşmesini hazırlayan bir etmen olmuştur. ı Antik toplumun yönetim yapısı için bkz. Oktay Akşit, Roma İmparatorluk Tarıhı, İstanbul ÜIliİversİtesi, Edebiyat Fakültesi Yayım, İstanbul, 1960; Sabahat Altan, Roma Tarihinin Ana Hatları, İstanbul üniversitt'si, Edebiyat Faküitt'si Yayım, İstanbul, 1970; A. Müfit Mansel, Ege ve Yunan Tarıhı, 3. Baskı, Türk Tarih Kurumu Yayını, Ankara, 1971; Recai Galip Okandan, Umumi Hukuk Tarıhı, İstanbul üniversitesi. Hukuk Fakültesi Yayını. İs tanbul, 1952.
YÖNETİMİN TARİHSEL EVRİMi VE YÖNETİM SİSTEMLERİ 147 Germenlerin kabile biçimindeki örgütlenmesinde, aile reisieri arasınd'an biri şef, geniş bir bağımsızlığa sahip şefler içinden güçlü ve yetenekli biri de sınırlı yetkileri olan bir kıral durumundadır. Sürekli bir çatışma ve savaş içinde bulunan Germenlerde, toplumun siyasal varlığı, ancak savaş ve benzeri durumlarda gerçekleşen bir şefler toplantısından öteye geçememiştir 3. Feodal Toplum Feodal toplum, Germen topluluklanmn Roma İmparatorluğu'nu yıkarak antik toplumu çözüp dağıtmalan sonucu bu toplumun yıkıntılan üzerinde oluşan yeni bir biçimlenme ve ileri bir aşamadır. B~ aşamada sitelerden kırlara çekilen yaşam, ilkece gelişmiş bir tarım temeli üzerinde biçimlenmiş ve üretim güçlerinin Germenik sisteme göre yeniden biçimlenmesiyle kendine özgü nitelikler geliştirmiştir. Böylelikle, Germen şeflerinin, savaşçılanna askeri bir görev ve bağlılık andı karşılığında bıraktığı geniş topraklar (fief'ler), sahiplerinin gerçek anlamda özel mülkü olurken, mülkiyet ilişkileri de bireysel bir nitelik kazanmıştır. Germen şefleri ve savaşçılan, geniş malikarwlerin mülk sahibi sıfatıyla birer feodal senyör yada toprak aristokrasisi olarak belirirken, köylü, antik dönemin kölesine oranla özgürleşerek emeğiyle toprağa ve senyöre bağlı bir serf durumuna gelmiştir. Feodal aşamada toplum, ilkece, bağımsız ve kapalı toplums'al ve ekonomik birimler niteliğinde olan senyör malikaneleri düzeyinde örgütlenmiştir. Bu toplumsal birimler içinde feodal senyör geniş bir siyasal bağımsızlığa sahiptir. Siyasalotoritenin senyörler arasında dağılarak yaygınlaştığı bu dönemde kıral, senyörler içinden biri, yetkileri öteki senyörlerin yetkileriyle sınırlandırılmış bir suzeren'dir. Siyasal birlikten ve merkezi otoriteden yoksun olan feodal toplumda, kırallık ve imparatorluk biçimindeki geniş toplumsal birlikler, ilkece dinsel bağlılık temeli üzerinde gelişmiştir. Bu birliklerde, bağl'ayıcı ve üstün gözetici olarak roloynayan din ve kilise, Ortaçağın en etkin ve egemen kurumu olmuştur. Bu özelliğiyle feodal toplum, statik bir zenginlik kaynağı olan toprak mülkiyetini elinde bulunduran toprak aristokrasisi ve kilisenin etkin denetimi altındadır. Y<fpısı gereği statik bir yapı geliştiren feodal toplum, hiyerarşik ve katı sınıf aynmlanyla belirlenmiştir. Bu nedenle, feodal toplumda siyasal iktidar, soyaçekimsel kırallar, feodal senyörler ve kilise otoriteleri arasında paylaşılmış ve geniş halk yığınlan siyasal iktidara s'ahip olmak şöyle dursun onu etkilemek gücünden bile yoksun kalmıştır. 3 Gerınenik toplum yapısı için bkz. Eric J. Hobsbawnı, pre - capitaust Economic Fonnations, International Publishers, N. Y. 1966, Tacitus, On Britaln and Germany, Penguin Classics, 1967.
148 AMME İDARESi DERGiSI Kapitalist Toplum Ortaçağa damgasını basan feodal toplum, 15. yüzyıla doğru kendi iç çelişmeleriyle yapısal değişikliklere uğrayarak çağdaş toplumların temelini hazırlamıştır. Sözkonusu değişikliklerin kökeni, öncelikle «ticaret devrimi» olarak adlandırılan ve 15. yüzyıldan başlayarak ticareti nicelik ve nitelikce derinden etkileyen ekonomik gelişmelerdir., Herşeyden önce, kendi kendine yeten feodal ekonomik birimlerde beliren üretim fazlasının bu birimler arasında değiştirilmeye başlaması, yapısal gelişmelerin itici gücünü oluşturmuştur. Böylelikle bu değiştirme işinde aracılık eden bir toplumsal kesim olarak tüccadar eliyle ve değişim aracı olan parayla ilk servet birikimi gerçekleşmiştir. Ticaretin genişlemesi, Batı Avrupa'nın stratejik noktalarında kentlerin büyümesine yol açmış ve kentlerse yeni zenginlik kaynağını elinde toplayan yeni toplum kesimlerinin öncülüğünde yeni bir toplumsal ve ekonomik biçimlenmenin beşiği olmuştur. Kullanım değerinin yerini değişim değerine bırakması, feodal ilişkiler içindeki kır kesiminde köklü dönüşümler yaratmış ve toprağa geleneksel bağlarla bağlı olan serfler topraktan kopanlarak özgür bir emek olarak kentlere itilmiştir. Bu emek yığınının giderek kentlerde üretim aracını satın alan sennayenin hizmetine girmesiyle ilk kapitalist örgütlenmeler belirmiştir. Böylelikle, ekonomik üstünlükleriyle olduğu kadar, alt sınıfların desteğiyle giderek güçlendikleri halde, henüz feodal toplumun ekonomik ve toplumsal kısıtlamaları altında bulunan orta sınıflar, çok geçmeden her alanda soylular ve kilisenin egemenliğine karşı çıkmıştır 4. Orta sınıfların senyörler ve kiliseyle çıkar ayrılığına dayanan çatışması, kırallara, yerel siyasal otoritelerle ol'an iktidar mücadelesinde geniş ölçüde yardımcı olmuştur. Sonunda kırallar, feodal muhalefet ve kilise egemenliğini alt ederek siyasal gücü ellerinde toplayabilmiştir. Siyasalotoritenin merkezleşmesi, yeni ve sürekli birliklerin kurulmasına otanak sağlamıştır. Böylelikle, Hıristiyan Avrupanın büyük bir kesimini bir birlik içinde toplamış olan Evrensel Ortaçağ Devleti, yerini ayrı ve bağımsız ulusal devletlere bırakmıştır. Merkezi bir kentin denetiminde, pazar ilişkileriyle bütünleşmiş bir ülke üzerinde çıkar ortaklığı içinde olan halkların oluşturduğu bu çeşitli merkezi birlikler, bugünkü ulusal topluml'arın kökeni olmuştur. Kıralların feodal senyörlere olduğu kadar Kiliseye karşı da kazandıkları bu savaşım, papalık hiyerarşisini yıkarak siyasalotoritenin dinsel denetimden 'annarak laikleşmesiyle sonuçlanmıştır. Bütün bu gelişmelerin siyasal sistemdeki karşılığı mutlak monarşi 01-. Her türlü siyasal rekabetten kurtularak tüm kamu (devlet) gücü muştur. 4 Feodal ve kapitalist toplumun toplumsal ve ekonomi'k yapısı için bkz. Herbert Heaton, Economle HIstory of Europe, Harper - Brothers, N. Y. 1936; Eric J. Hobsbawm, pre - capftallst Economlc Formatlans, Intenıational Publishers, N. Y. 1966; Frederic L. Nussbaum, Economte Instltutlons of Modenı Europe, F. S. erofts, N. Y. 1937.
YÖNETİMİN TARİHSEL EVRİMİ VE YÖNETIM SİSTEMLERİ 149 nü tekelleştiren kırallar, egemenlik haklarına soyaçekimsel bir özellik kazandırarak otoritelerini halkın dışında doğal ve tanrısal haklara dayandırmışlardır_ Egemenliğin bir hanedan ailesi içinde tek kişide toplanması anlamına gelen monarşi, tarihte yönetimin ilk kez gerçek anlamda merkezleştiği bir siyasal sistemdir_ Siyasal yaşamı olduğu kadar ekonomik ilişkileri de merkezi birliğin çıkarları yönünde sıkı sıkıya denetleyip kurallayan monarşi, henüz gelişmek üzere merkezi bir devletin koruyuculuğuna gereksinme duyan burjuvazinin güçlü desteğini kazanmış ve böylelikle yeni çaiın tipik bir devlet sistemi olmuştur_ LiBERAL OORETİ 16. yüzyılla 18. yüzyıl arasındaki dönem, merkantilist ekonomi politikasıyla kapitalizmin hızlı bir gelişme göstererek Endüstri Devrimi'nin önkoşullarıilı hazırladığı bir aşamadır. Bu dönemde, yeni ekonomik örgütlenmelerin yarattığı gereksinme ve kapitalist ilişkilerin yaygınlaştırdığı rasyonel anlayışla büyük bir atılım gösteren bilimsel düşünce ve teknoloji, üretim güçlerinde olağanüstü bir sıçramanın kaynağı olmuştur. Üretim güçlerindeki bu nitel gelişme, özellikle endüstriyel verimlilik alanında eşi görülmedik ilerlemeler sağloamış ve makine gücü insan emeğine sonsuz ufuklar açmıştır. Böylelikle, hızla yığın üretimi düzeyine ulaşan endüstri kapitalizmi, ekonomik ve siyasal politikasından ötürü merkantilist monarşiyle çelişmeye düşmüştür. Uyguladığı kısıtlama ve koyduğu kurallamalarla kapitalizmin özgür gelişimi için giderek bir köstek niteliği kazanan monarşi, her alanda burjuvazinin etkin muhalefetiyle karşılaşmıştır. Bu muhalefet hareketi, kökleri 16. yüzyıla kadar uzanan liberalizmdir. En genel niteliğiyk liberalizm, insanın doğadan gelen ve her türlü dış baskı ve koşuldan arınmış olması gereken bireysel özgürlüğünü gerçekleştirme ülküsü olarak özetlenebilir. Liberalizm, sözcüsü olan sınıfın gereksinmeleri gereği, öncelikle ekonomik bireyciliği içeren bir kavramdır. Temelinde girişim özgürlüğü ve ekonomik ilişkilerin her türlü denetim ve kurallamadan arınması anlamına gelen ekonomik liberalizm, A. Smith'de klasik temsilcisini bulmuştur. A. Smith'in anlayışıyla ekonomik liberalizm, ekonomik yasaların kendiliğinden işlemeye bırakılması durumunda, sonucun toplum için en yüksek verimlilik ve en etkin denge olacağı biçimindedir. Ekonomik liberalizm, kuşkusuz siyasal liberalizmle birlikte gelişmiştir. Gerçi siyasal anlamda liberalizm, ticaret burjuvazisinin doğuşuyla zamandaştır. Bireysel özgürlüklerin siyasal yada benzeri baskılardan kurtulması anlamında siyasal liberalizm, orta sınıfların feodal toplum yapısına karşı geliştirdiği bir ideoloji olarak başlamıştır. Doğal haklar öğretisi, feodal toplu
150 AMME IDARESİ DERGİSİ. J7lun k~tı sınıf hiyerarşisi ve egemen otoritelerine karşı bir tepki olarak doğmuştur. Ancak 18. yüzyıla kadar siyasal liberalizm geniş ölçüde her türlü siyasalotoriteye karşı çıkan olumsuz bir hareket niteliğindedir. 18. yüzyılla birlikte liberal öğreti, yeni bir siyasal sistemin ilkelerini geliştirerek olumlu bir düşünce ve eylem biçimine dönüşmüştür. Bireysel özgürlüklerin ancak liberal ilkelerin yasalarla güvence altına ahnmasıyla sağlanabileceğianlayışı giderek etkinlik kazandıkça liberal hareket ürünlerini vermeye başlamıştır. Bu ürünler; hak bildirilerinin ilanı ve anayasaların hazırlanması. parlamenter ve temsilci hükümetlerin kurulup gelişmesi, oy hakkının yaygınlaştırılması, siyasal iktidar alanında denetim ve dengeler sisteminin kurulması ve kamu hukukunun oluşması vb. dir 5. Klasik bireysel özgürlükleri kazanmak amacıyla mutlak monarşiye karşı yürütülen bu hareket, en somut ve kalıcı anlatımını Fransız Devrimi'nde bulmuşsa da, İngiltere'de daha önce başl'amış ve aşamalı bir süreç içinde gelişmiştir. IIer ülkede olduğu gibi, İngiltere'de de monarşiye karşı burjuvazinin öncülüğünde yürütülen ve tüm alt sınıfların desteklediği liberal ha1."ek~tin genel amacı, kıralın mutlak otoritesini kırarak yetkilerini sınırlamak olmuştur. Bu yolda sağlanan en önemli başarı, kıralın yetkilerini paylaşmak üzere bir ölçüde seçimle oluşan yada temsil niteliği taşıyan bir parlamentonun oluşmasıdır. İngiliz siyasal tarihinde bir danışma organı olarak parlamentonun geçmişi çok daha eskiye dayanmakla birlikte, bir yasama organı olarak parlamento, 1689 tarihli «Bill of Rights (Haklar Bildirisi)>> ile doğmuştur. Bu bildiriyle, iki meclisli İngiltere parlamentosunun temsilci kesimi olan Avam Kamarası (House of Common)'nın kıral karşısındaki yetkileri artırılmıştır. Ancak 1832'deki Büyük Reform yasasına kadar bu organın seçiminde oy hakkı belli bir gelir düzeyindeki toprak sahiplerine özgü kalmış; adıgeçen yasayla önce orta sınıflara tanınan bu hak, 1867 ve 1884 yasalarıyla alt sınıflara da yaygınlaştırılmıştır. Fransa'ya gelince, burada mutlak monarşiye karşı burjuvazinin liberal ideolojiye dayalı savaşımı daha sert olmuş ve köklü bir dönüşümle sonuçı'anmıştır. Orta sınıfların siyasal istemlerinin ürünü olan Fransız Devrimi, kıraldan alınan siyasal egemenliğin sınıf ayrımı gözetmeksizin bir bütün olarak halka bırakılması biçiminde belirmiş, kısacası halk egemenliği kavramını siyasal 'alanda uygulamaya koymuştur. Devrimden sonra toplanan ve tüm iktidarı eline geçiren Konvansiyon Meclisi'yle parlamenter rejim işlemeye başlamıştır. Bununla birlikte, hazırlanan 1791 Anayasası, siyasal s Liberal Ö~reti konusunda bkz. Bülent Daver, Çağdaş Siyasal Doktrinler, Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını. Ankara, 1968; Ayferi Göze, Liberal, Marksist, Faşist ve Sosyal Devlet Sistemleri, İstanbul Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Yayını, İstanbul, 1980; Louis Wassennan, Modem Politlcal PhilosopIı1es, The New Home Library, U.S.A., 1966.
YÖNETİMİN TARİHSEL EVR1Mİ VE YÖNETIM SıSTEMLERİ 151 alancra oy hakkını geniş Öıçüde kısıtlamış, ancak 1848 Devrimi'nden sonra genelay ilkesi gerçeklik kazanmıştır 6. Böylelikle, geneloya dayanan temsilci bir yasama organı ve bu organa karşı sorumlu bir yürütmeyle Locke ve Montesquieu'nün öngördüğli güçler aynlığı yada güçler dengesi belirli ölçülerde gerçekleşmiştir 7. Liberal öğreti uyarınca merkezi yönetimde halk egemenliği kavramı bir ölçüde geçerlik kazanırken, bu kavramın doğal bir sonucu olarak merkezi yönetim karşısında bir denge öğesi olmak üzere yerinden yönetim sistemi ortaya çıkmıştır. Bir yandan merkezi yönetimin yetkilerini payl'aşacak, öte yandan kamu işlerinin ilgili halk topluluklan tarafından yerinden yönetilmesini sağlayacak merkez dışı bir yönetim biçimi, kapitalist yada liberal Batı toplumlannda yaygın bir uygulama olmuştur. Bu durumda, tüm yönetim yetkilerini tekelde toplayan mutlak mon'arşinin aşın merkezciliğine tepki olarak, merkezde güçler aynlığı ilkesiyle devlet yetkileri çeşitli organlarca paylaşılırken, kamu işlerinin çeşitli yerinden yönetim kuruluşlanna bırakılmasıyla tüm yönetim erkinin bölüşülmesi yoluna gidilmiştir. Bu arada, kimi durumlarda salt kamu işlerinin değil, yasama, yürütme ve yargı yetkilerinin de yerelorganlara bırakılmasıyla yerinden yönetimin en aşırı biçimi olan federatif sistemler de belirmiştir. A.B.D. yönetimi bunun tipik bir örneğidir: Kuzey Amerika'daki İngiliz kolonileri 1776 yılında yayınladıklan bir bağımsızlık bildirisiyle İngiliz yönetimine karşı ayaklanarak bir Konfederasyon oluşturmuş ve savaşın bitmesi üzerine 1787 Anayasası'yla bu birlik Federasyona dönüşmüştür 8. Buna göre, üye yada federe devletler, birliğin anlatımı olan federal devletin egemenliğini kabul etmekle birlikte, kendi özerkliklerini korumuşlardır. Federal yönetimin yasama (Kongre) ve yürüt~ me organı (Başkan) nın yanısıra, her federe devletin, doğrudan halkın seçtiği valilerin başkanlığında kendi yürütme organlanyla kendi yasama ve yargı organlan vardır. Endüstri Devrimi'yle birlikte liberal siyasal sistem en 'aşın biçimini almış ve burjuvazinin yararlandığı klasik (kişisel) özgürlükler ve bu arada ekonomik girişim özgürlüğü, toplumun temelini oluşturarak kutsallık ve dokunulmaziık kazanmıştır. Ancak liberal öğretinin içinde banndırdığı çelişki, bir süre sonra liberal siyasal sistemlerin önemli bir açmazia karşılaşmalanna yol açmıştır. Sözkonusu çelişki, liberal öğretinin iki temel öğesi olan ekonomik bireycilikle siyasal kollektivizmin bağdaşmazlığından doğmuştur. 6 Klasik hak ve özgiirlüklerin kazanılması konusunda bkz. Mümtaz Soysal, Anayasaya Giriş, Ankara üniversitesi, Siyasal Bilgiler Faıkültesi Yayını, Ankara, 1969; Gencay Şaylan, ~daş Siyasal Sistemler, TODAİE Yayını, Ankara, 1981. 7 Locke ve Montesquieu'nün göriişleri için bkz. Jacob Ben - Amittoy, Sosyal Düşünceler TarIM, Savaş Yayınlan, Ankara, 1983; Alaeddin Şenel, Sıyasal Düşünceler Tarlhl, Ankara üniversi tesi, Siyasal Bilgiler Faküıtesi Yayını, Ankara 1982. 8 Konfederasyon, ayn devletlerin ba~ımsızlıklarını saklı tutarak ortnk ve sınırlı bir amaçla birlik oluşturmalarıdır. Fedarasyonsn, devletlerin ilkece varlıklannı korumakla birlikte kendilerinden üstün bir federal devletin egemenli~ini <kabul ederek kurdukları siyasal birliktir.
152 AMME İDARESİ DERGİSİ Açıklandığı üzere, ekonomik alanda kar amaçlı özel gırışım özgürlüğünü savunan liberalizm, siyas'al alanda egemenlik hakkını halka, tanıyan bir uygulama olarak belirmiştir. Kişisel çıkarlarla toplum yararlarının sonunda uzlaşacağı beklentisinden yola çıkan liberal uygulama, sonunda toplumda tam bir uyumsuzluk ve dengesizlikle noktalanmıştır. Bireylerin kendi ekonomik çıkarları peşinde özgürce koştuğu klasik kapitalist düzen, giderek zenginliğin -toplumun geniş bir kesimi aleyhine- küçük bir azınlığın elinde toplanması ve siyasal özgürlüğün ekonomik bir içerikten yoksun kalması nedeniyle bir tür oligarşiye dönüşmüştür. Başta işçi sınıfı olmak üzere geniş yığınların üretim araçlarından yoksun kalarak yoksullaşmasıyla sonuçlanan bu sistem, özellikle yarattığı dönemsel ekonomik bunalımları'a kendi temellerini ortadan kaldıracak çelişmelerin kaynağı olmuştur. Bu durumda, ağır yaşam koşulları altında bunalan geniş yığınların giderek yoğunlaşan siyasal istem ve' baskıları üzerine ekonomik liberalizmin kimi temel ilkelerinde önemli değişikliklere gidilmiş ve böylece liberal öğreti yeni bir biçim kazanmıştır. Klasik liberalizmde yapılan değişiklikler arasında başta geleni; girişim özgürlüğünün kamu kararı yadatoplum adına sınırlandırılması ve devletin kilit endüstri ve 'ana kamu hizmetleri alanında bir işletmed ve genel ekonomik ilişkiler alanın.da bir düzenleyici olarak işe karışmasıdır. Böylelikle, kapitalizm temelce korunmakla birlikte, ana ilkelerinin yeniden yorumlanmasıyla, Batı toplumları «sosyal devlet» olarak adlandırılan bir sisteme ulaşmıştır 9. 19. yüzyılın ikinci yarısından başlayarak kapitalist toplumlarda değişik hız ve biçimlerde izlenen bu süreç, ancak 20. yüzyıldan sonra yeni bir sistem olarak belirmiştir. En tipik örneğiyle, 1940'ların ABD'nde Roosevelt'in Yeni Düzen (New Deal)'inde ortaya çıkan bu sistemde, «sosyal refah,; ilkesinin uygulamaya konmasıyla halk egemenliği kavramı beni bir ölçüde gerçek temelleri üzerine oturturulmaya çalışılmıştır 10. Böylelikle, çağdaş Batı toplumlarının ayırıcı niteliği ve tipik siyasal sistemi olan klasik demokrasi ortaya çıkmıştır. Burada, ilkece çıkar karşıtlığı içinde varlığını koruyan çeşitli toplumsal sınıflar kendi örgütleriyle siyasal iktidar yarışına katılmakta; genel oyla seçilen ve değişik ölçüıerde güçler ayrılığı ilkesine göre İşleyen organlar, halk yada ulus egemenliğinin temsilcisi olmaktadır. KLASİK DEMOKRASİ Batı toplumlarının uzun bir evrim süreci içinde geliştirdiği siyasal sis temin zaman içinde önemli değişmelere tanık olan temel ilkeleri çağdaş biçimiyle şöyle özetlenebilir. 9 «Sosyal» hakların gelişmesi konusunda bkz. Ayferi Göze, Sosyal Devlet Sistemi, İstanbul Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Yayım, İstanbuL. 1976; Münci Kapani, Kamu Hürriyetleri, Ankara Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Yayım, Ankara, 1981. 10 Yeni Düzen konusunda bkz. Paul K. Conkin, The New Deal, Crowe! Comp. N. Y. 1968.
YÖNETİMİN TARİHSEL EVRİMİ VE YÖNETİM SİSTEMLERİ 153 Klasik demokrasinin ilk ve en temel ilkesi, insan hak ve özgürlüklerine bağlılıktır. Bu ilkenin kaynaklandığı anlayış, insanın salt ins'an olarak kimi dokunulmaz ve aktanlmaz haklara sahip olduğudur. Bu haklara duyulan saygı, devlet otoritesini bile sınırlayıcı bir önem taşımaktadır. Klasik demokrasi, liberal öğretide kaynağını bulan kişi dokunulmazlığı, kişi özgürlüğü ve güvenliği, özel yaşamın gizliliği, konut dokunulmaz1ığı, haberleşme, yerleşme, yolculuk, din ve vicdan, düşünce ve kanı, basın - yayın, toplanma ve örgütlenme özgürlükleri gibi kişi hak ve özgürlüklerinin tanınıp gerçekleşmesinde büyük bir roloynamıştır. Ancak yine Batı demokrasisi, aynı anlayışla, başta girişim özgürlüğü olmak üzere mülkiyet ve miras hakkına büyük bir önem tanırken, amaçladığı -klasik- hak ve özgürlükleri toplumsal ve ekonomik içeriğinden soyutjoamıştır. Bu soyutlama, liberal öğretinin dayandığı ins'an ve insan haklan anlayışından kaynaklanmıştır. Liberal öğretide «insan», toplumsal bir varlık olan «birepden çok değişik bir içerik kazanmış, insan hakları kavramıysa soyut ve içeriksiz olduğu kadar, bireyle toplumu karşı karşıya koyan bir anlayışla ele alınmıştır. Klasik demokrasi ilkelerinin içinde dile getirildiği bağlamda, «insan», toplumdan soyutlanmış ve tarih boyunca her toplumda «öz»ünü koruyan değişmez ve aşkın bir varlık olarak anlaşılmıştır. Bu metafizik yaklaşım, «toplum»u insan denen bu üstün değerin altında, onun hizmetinde ve sahip olduğu doğal hakların koruyucusu ve güvencesi olarak görmüştür. Bu nedenle insan, toplum karşısında ayrı ve bağımsız bir olgu olarak belirmiştir. Gerçekteyse, insanın her bağlamda değişmez bir «öz»ü bulunduğu görüşü bir soyutlamadır. İnsan her toplumda ve toplumun gösterdiği biçimlenmeye göre değişik içerikler kaz'anmış bir varlıktır. Başka bir deyişle, herşeyden önce ve olgusalolarak insan.bir toplum üyesi yada bir bireydir. Toplum, birey varlığının önkoşulu olduğu gibi, hak ve özgürlüklerinin gerçekleşebileceği biricik bağlarndır. Birey, bir insan olduğu için değil, bir toplum üyesi olduğu için kişiliğinden aynlmaz kimi hak ve özgürlüklerin sahibidir. Toplum dışında bu hak ve özgürlüklerin pratik bir anl'amı yoktur. İnsanı varlık koşullarından soyutlayarak ona toplum karşısında kazandınlan dokunulmazlık yada bağımsız varlık; tarihte, ayrıcalık ve egemenliğe sahip olan birey yada toplum kesimlerinin bu konumlarının güvencesi olarak kullanılmıştır. Her toplumun amacı bireylerine en yüksek mutluluk ve özgürlüğü sağlamaktır. Ancak bunu tüm üyelerine sağlamak zorunda olduğu gibi, toplumun varlık koşullarını ortadan kaldıracak biçimde anlayıp kullandırmanın hak ve özgürlüklerin mantığıyla çelişkili olduğu kuşkusuzdur. Klasik demokrasi, bağlamından soyutlanmış insan anlayışıyla hak ve özgürlüklerin kullanılması ve toplumsal kaynakların dağılımında derin bir eşitsizliğe yol açmış ve bu gelişim içinde girişim özgürlüğü ve mülkiyet
154 AMME İDARESİ DERGİSİ hakkı, toplwnun büyük bir çoğunluğu için gerçekte ortadan kalkmıştır. Bu durumda, klasik demokrasi varlığını sürdürebilmek üzere, ana ilkelerini yeniden yorumlayarak kişi hak ve özgürlüklerinde toplum adına ve yararına kimi kısıtlamalar yapma yoluna gitmiştir. Böylelikle devlet bir aracı etmen olarak işe' karışıp doğrudan girişimci rolü üstlenerek kamu hizmetlerine ilişkin kimi alanlarda bireysel, girişimciliğe son verirken, başta girişkenlik özgürlüğü ve mülkiyet hakları olmak üzere kimi hak ve özgürlüklere toplumsal bir içerik kazandırmaya çalışmıştır. Böylelikle mülkiyetin kamu yararına aykırı olarak kullimılmayacağı anlayışıyla, bu alandaki haklara sınırlamalar konulabileceği ilkesi anayasalarda yer almıştır. Klasik demokrasinin ikinci temel özelliği ilkine bağlı olarak formüle edilmiş olan eşitlik ilkesidir. Bu anlamda eşitlik, toplumda hiçbir kişi, aile yada gruba ayrıcalık tanınamayacağı 'anlayışını içermektedir. Böylelikle toplumda her insan dış karışmalardan bağımsız olarak kendi toplumsal konumunu hazırlayacaktır. Her insan için tanınmış olan hak ve özgürlüklerin doğal gereği yasa karşısında eşitliktir. Toplumsal ve ekonomik bir içerikten yoksun olan bu ilke de, gerçekte eşitliğin değil, toplumsal adaletsizlik ve eşitsizliğin aracı olarak işlemiştir. Eşitlik ilkesi klasik demokrasi uygulamasında -her bireyin eşitliği görünüşü altında- ekonomik ve toplumsal bakımdan güçsüz olanların aleyhinde işleyen bir düzen yaratmıştır. Devleti, bu kesimleri koruyarak toplumsal dengeyi sağlamaktan alıkoyan eşitlik ilkesi, toplumsal adaletsizliğin hukuksal kökeni olmuştur. Ancak bu ilke uyarınca giderek köklü bir uyumsuzlukla karşılaşan Batı demokrasisi, devletin karışmacı bir rol üstlenmesi ve ezilen kesimler lehine toplumsal güvenlik sistemleri geliştirmesiyle eşitlik ilkesini değişik bir yaklaşımla ele almak zorunda kalmıştır. Toplumsal ve ekonomik eşitsizlikleri önlemek ve beliren derin dengesizliği gidermek amacıyla, anayasalarda klasik hakların yanısıra toplumsal ve ekonomik haklara da yer verilmiştir. Böylelikle, eşitlik kavramı, eski soyut niteli~ini azçok yitirerek toplum" sal eşitlik, yada fırsat eşitliği anlamı kazanmaya başlamıştır. Klasik demokrasinin işleyişine ilişkin temel ilkelere gelince, bunlardan birincisi seçim ve temsildir. Genel ve eşit oy temeline dayanan bir seçim mekanizmasıyla ilkece h'alkın -seçtiği temsilcileri yoluyla- kendini yönetmesi sistemi benimsenmiştir. Öte yandan, klasik demokrasi, çok partili bir siyasal rejim olarak belirmiştir. Toplumda her kesime çıkarlarını siyasal bir örgütlenme ve iktidar yarışıyla gözetme fırs'atı tanıyan bu rejimde, ayrı programlara dayanan siyasal partiler sistemin «vazgeçilmez» öğeleri sayılmıştır. Görüldüğü gibi, çağdaş Batılı demokrasilerin temeli, yüksek egemenlik haklarını elinde bulunduran halkı temsil etmek üzere seçilmiş ve birbirine karşı sorumlu organlar aracılığıyla, devlet güçlerinin kullanılmasına
YÖNETİMİ N TARİHSEL EVRİMİ VE YÖNETiM SİSTEMLERİ 155 dayanır. Bu sistemde, ilk bakışta halkın en geniş ölçüde yönetime katıldı~ı gözlenmekteyse de, gerçekte, her temsil sisteminde bir bakıma kaçınılmaz olan oligarşik eğilimlerin güç kazandığı kuşkusuzdur. Çağdaş toplumlar için eski Yunan ve Romada görülen doğrudan ve yarı - doğrudan demokrasinin sözkonusu olamayacağı açıktır. Bu nedenle, egemenlik kaynağı olan halkın yönetime katılması, ancak belli dönemlerde geneloyuyla siyasal iktidarı belirlemenin ötesine geçememektedir. Gerçi arada bir başvurulan referandum, halk oylaması, halk vetosu vb. gibi yöntemlerle, olağanüstü durumlarda halkın doğrudan yönetime katıldığı olmaktadır. Bununla birlikte sözügeçen yollar; sık sık başvurulması olanaksız, kimi durumda sakıncalı olan yöntemlerdir. Bu toplumlarda kamuoyu yoklamaları, yığın iletişimi vb. gibi yollarla, halkın görüşleriyl~ siyasal kararlara yön vermesini sağlayıcı kimi yöntemler geliştirilmişse de bu yöntemlerin de etkinlikten yoksun kaldığı bilinmektedir. Üstelik bu toplumların kendilerine özgü tarihsel koşullardan ötürü ge!iştirdikleri yerel yönetim güçleri de giderek etkinliğini yitirmektedir. Bunun başlıca nedeni, kuşkusuz devletin karışmacı bir nitelik kazanarak yetkileri merkezleştirmesidir. Merkezci toplumlar bir yana federatif sistemlerde bile, federal yürütme organlarının giderek federe devletlerin organları üzerinde otorite sağladığı ve merkezciliğin güçlenmesiyle bu toplumların da tekbiçim bir yönetime doğru hızla yol aldıkları görülmektedir. Bu durumda, halkın yönetime katılmasını sağlayan en önemli kanallar tıkanmış olmaktadır. Bu nedenle, çağdaş demokratik toplumlarda, yönetimin giderek bir oligarşiye dönüşmesini önlemek ve siyasal yabancılaşmayı azaltmak üzere başvurulabilecek en önemli yöntemin, yerinden yönetim kuruluşlarını etkin bir işlerliğe kavuşturmak olduğu anlaşılmaktadır. Yeniden yönetimin günümüz yönetim sistemleri içindeki yerine geçmeden önce, genelolarak yönetim örgütünü kısaca ele almak gerekir. YÖNETİM ÖRGÜTÜ Yönetim (idare), bir tüzelkişi olarak devletin işlevini yerine getirmek üzere üstlendiği eylem ve yaptığı işlemlerin tümüne denir. Bilindiği gibi, devletin yüklendiği görevi başarabiirnek üzere giriştiği etkinlikler ilkecc, yasama, yürütme ve yargı işleridir. Ancak bu temel işlevleriyle ele alındığında, yönetimin en geniş anlam!yla tanımlanmış olur. Dar anlamda yönetim yada kamu yönetimi, devletin işlevlerinden sadece birini, yürütme alanındaki etkinliğini dile getirmek üzere kullanılır. Bu anlamda da yönetim kavramı" bir yandan yönetimin kuruluş ve örgütlenmesini, öte yandan yönetim eylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Gerçi yasama ve yargının da dar anlamda kimi yönetim görevleri varsa da, ilkece yürütmeyle sınırlandırılmış olan yönetim, herşeyden önce bakanlar kurulu yani hükümeti içerir. K'amu hizmet politikasını saptayan ve yuksek düzeyde yöneten hukümet, öncelikle genel yönetimin üst kuruluşudur.
, 156 AMME İDARESt DERGtSİ Karar ve buyruklarıyla genel yönetim örgütünü doğrudan yada dolaylı olarak bağlayan hükümet, kuruluşuyla olduğu gibi, işleyişiyle de siyasal bir organdır. Genel yönetim örgütü, bakanlıkları kapsayan merkez örgütüyle, bakanlıklann ülke düzeyindeki örgütlerini içine alan taşra örgütünden oluşmuştur. Ancak yönetim örgütü, genel yönetim örgütünden ibaret değildir. Kamu hizmetlerinin görülmesi görevini üstlenmiş ve kamu tüzelkişiiiğ'ine sahip olan çeşitli yerinden yönetim kuruluşları yönetim örgütünün ilkece siyasal bir nitelik taşımayan kesimidir. Bununla birlikte, Türkiye'de olduğu gibi genelde bir bütünlüğü olan yönetim örgütü içinde yerinden yönetim kuruluşları da belli ölçülerde siyasallaştırılmıştır. Çağdaş toplumlar, yerinden yönetime tanıdıkları yer bakımından önemli çeşitlilikler göstermektedir. Merkezi yönetimin etkinlik düzeyine göre, demokratiklik ilkesini değişik ölçülerde uygulayan değişik yönetim sistemlerinden söz edilebilir. YÖNETİM SİSTEMLERİ Çağc4ış devletin 'amacı, kamu hizmetlerini yerine getirmektir. Kamu hizmeti, devletin yada öteki kamu tüzelkişilerinin yada bunların yönetim ve denetimi altındaki kuruluşların toplumun ortak gereksinmelerini karşılamak üzere yürüttüğü düzenli ve sürekli eylemlerdir. Ancak bu hizmetlerin görülmesi değişik biçimlerde olabilir. Devletin yapısına göre değişen yönetim' politikasma bağlı olarak bu alanda başlıca iki sistem belirmiştir : Bunlardan birincisi, kamu hizmetlerinin tek bir merkezden yürütülmesi anlamında merkezden yönetim sistemidir. Ötekiyse, hizmetlerin çeşitli merkezler arasında paylaşılması ve ayrı organlar tarafından yürütülmesini dile getiren yerinden yönetim'dir. Adıgeçen yönetim sistemlerinin uygulanması, geniş ve dar anlamda olmak üzere başlıca iki türlüdür. Geniş 'anlamda, merkezden yada yerinden yönetim, siyasal bir nitelik taşır. Bir ülkenin tek bir yasama organı ve tek yargı sisteminin bulunması ve yasaların heryerde tekbiçim olarak uygulanması durumunda siyasal bir merkezden yönetim sözkonusudur. Bu, tekçi (uniter) bir sistemdir. Öte yandan, yine bir ülkenin ayrı bölgelerinde yasalar ve yargı uygulaması bakımından çeşitlilikler varsa, o ülkede siyasal anlamda bir yerinden yönetim yada federal sistem yürürlüktedir.. Dar anlamda merkezden yada yerinden yönetimse kamu hizmetlerinin örgütlenme yada yönetilmesine ilişkindir. Siyasal merkezciliğin bulunmadığı bir sistemde (federal sistemde), yönetsel bakımdan da bir merkezciliğin olamayacağı açıktır. Başka bir deyişle, siyasal yerinden yönetim dar anlamda yerinden yönetimi de içerir. Ancak
YÖNETİMİN TARİHSEL EVRtMİ VE YÖNETİM SİSTEMLERİ 157 siyasal merkezcilik, zorunlu olarak yönetsel merkezcilik demek değildir. Si yasal merkezciliğe dayalı bir ülkede, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi bakımından merkezden yönetim kada" yerinden yönetim de sözkonusu olabilir. Sözgelimi bu sistemlerden birincisi için Fransa, ikincisi için de İngiltere örnek verilebilir.. Yönetim sistemleri, geniş anlamıyla değil, dar anlamda yada kamu hizmetlerinin yürütülmesi bakımından ele alındığında genel eğilimiyle merkezden ve yerinden yönetim olmak üzere iki başlık altında incelenebilir : Merkezden Yönetim Siyasal bakımdan merkezci bir sistemde, yönetim işlevinin de merkezleşmesi demek, kamu hizmetleri ve kamu gücünün tek elde toplanmış olması demektir. Merkezden yönetimde, kamu hizmet örgütü, merkezden atanan ve aralannda hiyerarşik bağlar bulunan görevliler (memurlar) ve kuruluşlardan oluşmuştur. Bunun gibi, danışma ve yürütme kararian alma ve uygulama yetkisi merkezindir. Merkezden yönetim sisteminin çeşitli üstünlükleri vardır. Bu sistemde, merkezin güç ve etkinliği arttığı için toplumsal ve ekonomik bütünlük sağlanır. Kaynaklann tekelde toplanması hizmetlerin maliyetini azalttığı gibi, etkinlik ve verimliliğini de yükseltir. Merkezi bir planlamayla hizmetlerin finansmanı ve her bölgeye dengeli bir biçimde dağılması sağlanır. Yerel etkilerden annan hizmet örgütünün yansızlığı sağl'anırken, denetimi kolaylaşır. Ancak bu yönetim sistemlerinin kimi önemli sakıncalannın bulunduğu da bir gerçektir. Merkezden yönetim, halkın gündelik işlerde yönetime katılmasını engelleyerek yerel konularda karar yetkisini merkeze bırakmasına, etkinlik ve kalkınma güdüsünden yoksun kalmasına yolaçar. Merkeze bağlı görevlilerin sayısını kabartarak genel giderleri artırdığı gibi, bir bürokratik mekanizma yaratarak işlerin uzaması ve savsaklanması; görevlilerin,ilgi ve girişkenliklerinin azalması sonucunu doğurur. Gerek memurlann atanması, gerekse hizmetlerin görülmesinde siyasal etkilere açık olduğu için hizmet personelinin yeterliliğini azaltan ve adaletsiz yada verimsiz bir hizmet politikası yaratabilen bir sistemdir. Bütün bu sakıncalara karşın, çağımızda hemen her devlet, belli bir ölçüde merkezden yönetilen bir örgüt geliştirmiştir. Daha doğru bir deyişle, bugünkü yönetim örgütleri, merkezden yönetimle yerinden yönetimin çeşitli düzeylerde birleştirilmesinden doğmuş sistemlere dayanmaktadır. Yerinden Yönetim Tam olarak tanımlandığında, yerinden yönetim, kamu hizmetlerine ilişkin yürütme karadan alma yetkisinin, merkez örgütü içinde yer almayan
158 AMME İDARESt DERGtSt özerk yönetim kuruluşlarına bakılmasına denir. Merkezden yönetime karşıt olan bu sistemde kamu görevlileri merkeze hiyerarşik bağlarla bağlı olmadığı gibi, ilgili organlar genel yönetimin buyruğu altında da değildir. Yerinden yönetimde, sözkonusu kuruluşlar üzerinde merkezin genel bir denetim yetkisi vardır. Bu noktada, hizmetlerin merkezden ayrı bir kişiliği bulunan kuruluşlar tarafından yönetilmesi anlamında yerinden yönetimi, «yetki genişliği» sisteminden kesin çizgilerle ayırmaya gerek vardır. Merkezden yönetimin dayandığı bir ilke olan yetki genişliği, merkez memurlarının yetkilerinin genişletilmesi ve bunların kimi durumlarda yürütme kararları alabilmeleri demektir. Örneğin, vali, bir il çevresinde merkezden atanan ve kimi konularda tek başına yürütme kararları alarak merkez adına kamu gücünü kullanabilen bir yöneticidir. Oysa yerinden yönetimde, karar yetkisi doğrudan ilgililerde ve onların oluşturduğu organlardadır. Bununla birlikte, siyasal bir nitelik taşımayan yerinden yönetim sisteminde, yönetim kuruluşlarının aldığı yürütme karadarını uygulama gücünün merkezin elinde olduğunu belirtmek gerekir. Siyasal merkezcilikte, tam bir yerinden yönetimin ayırıcı özellikleri; belli bir topluluk yada hizmete ilişkin bir kuruluşa tüzelkişiliğin tanınması, yetkili organların ilgililerin seçimi sonunda işbaşına gelmesi ve bu organlara bağımsız karar yetkisinin verilmesidir. Yerinden yönetim sisteminin, ilgili kuruluşlara tanınan yetkiler yada uygulanan yönetsel denetim (vesayet) in derecesi bakımından kendi içinde kimi çeşitlilikler göstereceği açıktır. Yerinden yönetimde, yönetim kuruluşlarının yasayl'a saptanmış yetki sımrları toplumlara göre önemli ölçüde değişmektedir. Örneğin ülkemizin yönetsel yapısının genellikle model aldığı f"ransa'da, yerinden yönetimin dar bir ç.erçeve içinde uygulanmasına karşılık, İngiltere'de merkezin yetkileri daha çok danışma ve düzenleyici bir denetleme biçimindedir. Öte yandan, yerinden yönetim kuruluşlarının organlarının merkezden atanması yada kimi kararlarının merkezce onaylanması vb. gibi çeşitli denetim yollarına göre de sistem anlamlı değişmeler göstermektedir. Yerinden yönetim, konusu bakımından iki biçimde belirir. Bunlardan birincisi, belli bir yörede yaşayanların kendilerine ilişkin kamu işlerini doğrudan yönetmeleridir. Buna yörece (bölgece) yerinden yönetim denir. Ötekiyse, belli hizmetlerin, merkez örgütünün dışındaki kimi özerk kuruluşlar eliyle yürütülmesidir. Kendi adlarına yürütme kararları alabilen ve hukuksal bir varlığa sahip olan bu kuruluşlar aracılığıyla hizmetlerin yürütülmesine hizmetce yerinden yönetim denir. Bu iki tür yerinden yönetim, ilkece birbirine benzemekteyse de 'aralarında önemli bir ayrım vardır. Yörece yerinden yönetirnde organlar, hizmetle ilgili kişilel'ce seçilirken, hizmetce yerinden yönetimde hizmeti sunanlar tarafından oluşturulmaktadır.
YÖNETİMİN TARİHSEL EVRİMİ VE YÖNETİM SİSTEMLERİ 159 Yerinden yönetim sisteminin, kendine özgü ve denenmiş kimi yararları bulunduğu kuşkusuzdur. Bu sistem, herşeyden önce, halkın doğrudan kendisini ilgilendiren konularda yönetime geniş ölçüde katılmasını sağlaması bakımından demokrasi ilkeleriyle bağdaşır. Kararlara katılma, halkın yönetim soruinluluğunu paylaşması ve genel yönetimle uzlaşmasıyra sonuçlanır. Toplumsal gidişe etkin bir katılım, halkın yapıcı gücünü harekete geçirerek kişisel etkinliği ve kendine güveni artınrken ortak yararlar adına dayanışma ve işbirliğini geliştirir. Bu etkin ortaklık bir yandan genel yönetime karşı sağlıklı bir denetim mekanizması yaratırken, bir yandan da bölgesel kalkınmanın temel güdülerinden biri olur. Yerinden yöetim, hizmetlere etkinlik ve hız kazandırdığı gibi, yerel gereksinmelerin gereğince saptanmasını ve kayitakların yerinde değerlendirilmesini sağlar. Ancak sistemin bütünlüğü içinde ele alınmadığında, yerinden yönetimin çeşitli sakıncalar taşıyabileceği açıktır. Öncelikle, aşırı ölçüde uygulanan bir yerinden yönetimin ülkenin birliği, toplumsal ve ekonomik bütünlüğü üzerinde olumsuz etkilerde bulunma olasılığı vardır. Bölgeler arası çıkar ayrılıkları ve çekişmeler, devletin dirliğini bozabildiği gibi, ortak yararların gözetilmesini zorlaştırabilir. Yerinden yönetimde, her bölge ekonomik ve toplumsalolanaklardan aynı ölçüde yararlanamayacağı için bölgelerarası ayrımlaşma derinleşebilir. Ancak, anılan sakıncaların özellikle siyasal anlamda yerinden yönetim için sözkonusu olduğuna kuşku yoktur. Hizmetlerin yönetimi açısından yerinden yönetiminse kimi sakıncalarını önleyecek önlemlerin alınması durumunda günümüz koşullarına uygun ve çağdaş gidiş doğrultusunda bir sistem olduğu söylenebilir 11. Yerinden yönetimin içerdiği s'akıncaların giderilmesinde en elverişli yol; bu sistemi merkezden yönetimi e bağdaştırmaktır. tık bakışta çelişik gibi görünen bu çözüm, belli bir ölçüde olgusal bir gerçeği yansıtmaktadır. Gerçekten, yürürlükteki yönetim sistemlerinin hemen tümü merkezden yönetimle yerinden yönetimin değişik ölçeklerde uzlaştırılmasının ürünüdür. Günümüzde devletin üstlenmek zorunda olduğu kamu hizmetleri çok çeşitlendiği gibi, alanca da genişlemiştir. Yerel yönetimin gücünü aşan yada tüm toplumu ilgilendiren bu hizmetlerin yerine getirilmesi, merkezi yönetimin kimi işleri doğrudan üstlenmesini, en azından düzenleyici bir yol almasını gerektirmiştir. Bu nedenle, bölge ölçeğini aşan işlerin görülmesi ve bölgelerarası eşitsizliğin giderilmesi amacıyla genel yönetime yöneitici ve denetleyici bir rol tanıyan merkezi bir planlama doğrultusunda hizmetlerin bir ölçüde merkezden yönetilmesine gerek vardır. II Yönetim örgütü ve yönetim sistemleri konusunda bkz. A. Şeref Gözübüyük, Yönetlm Hukuku, S Yayınlan, Ankara, 1983; Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umwni Esaslan, İsmail Akgün Matbaası, İstanbul, 1960; Vakur Versan, Kamu Yönetimi (Siyasi ve İdari Teşkilat), İktisadi ve Ticari ilimler Akademisi Yayını, İstanbul, 1984.
160 AMME İDARES1 DERGİst Ancak, yine çağımızda kamu hizmetleri bölgeler arasında önemli çeşitlenmeler gösterdiği gibi, uzmanlaşmıştır. Böylelikle, hizmetler çoğunluk merkezi yönetimin teknik bilgi ve uzmanlık düzeyini aşmış ve tekelden kavranamayacak kadar ayrımlaşmıştır. Bu durumda; kamu hizmetlerinin, bu alanda daha yetkili olan -yörece ve hizmetce- yerinden yönetim kuruluşlarına bırakılması gerekmiştir. Hizmetlerin amacına uygun olarak yüıiitülebilmesi, bunl'arı yöneten kurum ve kuruluşlara belli bir özerklikle bağımsız ve ayrı bir bütçe ve tüzelkişilik tanınmasıyla olanak bulmuştur. Bu nedenlerle, genel yönetimin kamu hizmet politikaları ve merkezi planlama aracılığıyla yüksek denetim ve gözetimi altında, ilgili hizmetlerin yeterli bir özerklikle donatılmış yerinden yönetim kuruluşlarına bırakılması çağdaş gereksinmelere en uygun bir çözüm olarak behrmektedir.