Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası Geçmişten Günümüze Reformlar 20 Mayıs 2014 1
İçerik: 1. Kısaltmalar 2. Giriş 3. Başlangıçtan MacSharry Reformuna Kadar Geçen Süreçte Tarım Politikası: 4. MacSharry Reform 5. Ara Dönem 6. Karar Alma Sürecinde Ulus-üstü Yaklaşım ile Hükümetler-arası Yaklaşım 7. Sonuç 8. Kaynakça 2
Kısaltmalar: AB: Avrupa Birliği ABD: Amerika Birleşik Devletleri AET: Avrupa Ekonomik Topluluğu AP: Avrupa Parlamentosu DTÖ: Dünya Ticaret Örgütü ECU: Avrupa Para Birimi FEOGA: Avrupa Tarımsal Yön Verme ve Garanti Fonu GATT: Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması KKF: Kırsal Kalkınma Fonuna OTP: Ortak Tarım Politikası YDGG Yarı Dönem Gözden Geçirmesi 3
Giriş: Tarım siyasal ve ekonomik konular arasında hükümetlerin en fazla önem verdiği ve müdahalelerde bulunduğu başlıklardandır. Bu yüzden Avrupa Ekonomik Topluluğu'ndan (AET) Avrupa Birliği'ne (AB) hatta günümüze kadar gelen süreçte tarım politikası birlik içinde mühim bir yere sahiptir. Tarım birliğin en eski siyasal konusu olmasına karşılık; ekonomik entegrasyonun önemli bir parçasıdır. Bu çerçevede AET tarafından Ortak Tarım Politikası (OTP) oluşturularak; tarımda uzlaşmanın ve ortak pazar oluşturmanın önemi üzerinde durulmuştur. AET'nin altı üye devleti 1 ile birlikte İkinci Dünya Savaşı sonrası gıda kısıtlamalarını iyileştirmek ve gıda üretiminin sürdürülebilirliğini sağlamak için OTP kurulmuştur. OTP ilk yıllarında adeta topluluk içindeki fiyatları garanti altına alan pazar destek sistemi gibi çalışmaktaydı. Bu görev tanımı içinde ithal mallara resim ve vergi bedelleri uygularken; ihracat mallarına da sübvansiyon uygulanmaktaydı. Sistem kendi içinde ortaya koyduğu hedefleri büyük oranda gerçekleştirirken; uygulamanın ilk olması nedeni ile de bütçesel problemlerle de karşı karşıya kalmaktaydı. OTP ile verimlilik artırılmış, arz güvenliği kendine yetebilirlik temin edilmiş, tarım ürünleri piyasalarında istikrar sağlanmış ve üreticiler dünya piyasalarındaki dalgalanmalardan korunmuştur. Ancak zaman içinde, bu başarı ile birlikte istenmeyen yan etkiler ve sorunlar ortaya çıkmıştır: çiftçiler talep edilenin üstünde üretmiş, temel tarımsal ürünlerde "tereyağı dağları" ve "süt dereleri" gibi nitelemelerle tanımlanan kalıcı ürün stokları oluşmuştur. Bu ürünlerin bir kısmı ihracat sübvansiyonlarıyla AB dışına ihraç edilmiş; geri kalan kısmı ise depolarda saklanmış veya özel tüketim tedbirleri ile (hayvan yemlerinde yağsız süt tozunun kullanılmasına yönelik sübvansiyonlar gibi) AB içerisinde tüketilmeye çalışılmıştır. Bu çerçevede bir taraftan AB'nin tarıma ilişkin harcamaları AB bütçesi üzerinde büyük baskı oluştururken diğer taraftan dünya piyasa dengeleri bozulmuş ve OTP gerek tarımsal ürünleri dünya piyasalarınınkinden çok daha yüksek fiyatlardan satın almak zorunda olan ve OTP bütçesini ödedikleri vergilerle finanse eden AB vergi mükellefleri uyguladığı yüksek koruma politikası nedeniyle AB pazarına erişim imkanları ciddi bir biçimde kısıtlanan üçüncü ülkeler tarafından sürekli eleştirilmiştir (Ülkü, 2006: 6). Bu problemler zaman içerisinde deneme yanılma yöntemiyle çözülmeye çalışılmıştır. Bütün birlik politikalarında olduğu gibi OTP'de de ihtiyaç ya da zorunluluk durumları gözler önüne serildiği zaman ilgili politikalarında düzenlemeler yapılmış veya eksik görülen konu başlıkları tamamlanmıştır. Söz konusu düzenlemelere ihtiyaç duyulduğu dönemlerden biri de genişleme 1 Avrupa Ekonomik Topluluğu'nda yer alan ülkeler Fransa, Almanya, Belçika, Hollanda, Lüksemburg ve İtalya'dır. 4
süreçleridir. Bu dönemlerde üye olacak ülke ile AB arasında ciddi pazarlıklar yapılmaktadır. Çünkü OTP ulusal bir takım yapıları, çıkarları koruma için ilk başta da belirttiğim üzere hükümetlerin en fazla müdahale ettiği alanlardır. 1970'lerden itibaren AB tarihinde toplam beş genişleme dalgası gerçekleştirilmiştir. Bu süreçlerde de üye olacak ülkeler bir takım taleplerde bulunmuş ve bu yüzden de birliğe uyumunun kolay sağlanması için politikalar sürekli olarak uyumlaştırılmaya çalışılmıştır. Bu konudaki bitmek tükenmek bilmeyen ilk tartışmayı 1973 yılındaki üyeliği ile Birleşik Krallık başlatmıştır. OTP de anlaşma sağlanabilmesi için kendini reform sürecine adamıştır. Fakat bu durum diğer üyeler üzerinde ön yargıların artmasına neden olmuştur. Çünkü birlik tarihinde ilk defa Birleşik Krallığı n üyeliği sürecinde OTP politikasında; Birleşik Krallığı n avantajına olacak bir biçimde; değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Bu diğer küçük ekonomili üye devletler arasında Almanya, Fransa ve İngiltere'nin hakim olduğu ve sadece bu üç ülkenin temsil edileceği bir birlik algısının yaşanmasına neden olmuştur. Nitekim 1986 yılında İspanya ve Portekiz'in tam üye olmasıyla ön yargılar azalmaya başlandı. Bundan yeni üyelerin ihtiyaçlarının karşılanması için yapısal fonlarla bütçenin yeniden düzenlenmesinin etkisi vardır. Bugün AB yirmi sekiz ülkeden oluşmaktadır. Kuşkusuz bu üyelerin tarımsal yapıları, toplumsal düzenleri, ekonomik konulardaki öncelikleri birbirinden farklıdır. Dolayısıyla Avrupa halklarını fikir olarak bir araya getirmek oldukça zor olduğu için bugün OTP ile ilgili ciddi yasal düzenlemeler ve yaptırımlar uygulanmaktadır. OTP bugün rakip mantık tarafından yönlendirilen karmaşık bir politika rejimi haline gelmiştir. Politikaların karar verilmesi sürecinde baskı gruplarının ve çıkar gruplarının önemli müdahaleleri ve yönlendirmeleri olmaktadır. Geleneksel pazar kaygıları ile kırsal gelişim kaygıları iki farklı yön oluşturarak; var olan yapı içinde en fazla payı almak için mücadele etmektedirler. Diğer taraftan ise daha verimli, sürdürülebilir, tüketici odaklı, hayvan sağlığına ve çevre düzenine duyarlı politikalar geliştirilmeye çalışılmaktadır. Ayrıca OTP'nin elverişli bir politika olarak varlığını sürdürebilmesi için diğer birlik politikaları ile de uyumlu bir paralellikte olması ve bunun için de gerekli mevzuat çalışmalarının yapılması ile mümkündür. Bu çalışmada OTP'yi MacSharry refomu, Gündem 2000, OTP'nin orta vadeli yorumu, OTP sağlık kontrolü ve 2013 sonrası OTP gibi reformlara değinilerek; AB'nin tarım politikasının ulus üstü ve hükümetler arası yapılanması değerlendirilecektir. Ancak bu konulardan önce OTP'nin kuruluşuna değinilip; siyasal etkileri üzerinde durulacaktır. 5
1. Başlangıçtan MacSharry Reformuna Kadar Geçen Süreçte Tarım Politikası: 1957 Roma Antlaşması tarım politikasında belirleyici bir rol oynamıştır. Çiftçiler için adil gelir ve tüketiciler için makul fiyatları garanti altına alan bir politika benimsenmiştir. OTP geçici olmayan temeller üzerine kurulmuş olmasına rağmen, Roma Antlaşmasının ilgili maddelerinde anlam belirsizliği bulunmaktadır. Üye ülkeler arasında da yapısal ve doğal eşitsizlikler ve bölgesel farklılıklar bulunmasının yanı sıra tarımsal bir konu hakkındaki uygulama her üyede farklılık göstermekte ve farklı hukuksal yaptırımları bulunmaktaydı. Dolayısıyla Roma Antlaşması bu politikanın gelişimi için önemli bir başlangıç olmasına rağmen ilerisi için yetersiz bulunmaktaydı. Antlaşmanın tarım başlığı altında yer alan OTP 39. ve 46. maddeler arasında düzenlenmiştir. Roma Antlaşmasının 39. maddesinde OTP'nin amaçları sıralanmıştır: a) tarımda verimliliğin teknik ilerleme ile artırılması, tarımın rasyonel gelişmesi, üretim faktörlerinin optimum kullanılması, b) tarımda çalışan nüfusun bireysel gelirlerini artırarak onlara kabul edilebilir bir yaşam standardının sağlanması, c) piyasa istikrarının sağlanması, d) gıda temini ve erişebilirliği, e) sağlanan gıdanın tüketiciye makul fiyatlardan ulaşması. Antlaşmaya göre üye devletler tarım konusunda belirleyici role sahiptir. Bakanlar kurulu tek yasa koyucu yapılarak yasama süreci hükümetler arasıcılığın ağır bastığını vurgular. Bu süreçte Avrupa Parlamentosu (AP) ve ulusal parlamentolar yasama yapım sürecinde dışarıda bırakılırken; önerileri sadece tavsiye niteliğindedir (Rynning, 2010:184). Antlaşmanın 43. maddesinin ikinci fıkrasında ise; Konsey'in Komisyonun önerisi üzerine AP'ye danışmanlık edeceğini belirtir. Ayrıca düzenlemelerin yapılması, yönergelerin çıkarılması, kararların alınması hiç kimsenin haklarına zarar vermeyecek şekilde ilk iki aşamasında oybirliği ve nitelikli oy çoğunluğu ile belirlenir. 2 Bu çerçevede değerlendirecek olursak OTP; ortak tarım pazarını oluşturmak, modern tarımı uygulamaya getirmek, uzman çiftçiler ile çalışmak ve bölgesel eşitsizliklere çözüm getirmek gibi prensiplere politikalarını dayandırmıştı. Konsey Komisyonun önerisini üyelerin çoğunluğu ile modifiye edebilir. Ancak Komisyon bu düzenlemeye karşı çıkarsa Konsey ilgili kararı yasalaştırmak için oybirliği ile Komisyon'un karşı çıkışına müdahale edebilir. Bu süreçte tasarı yasalaşmadan önce AP kendi görüşünü önerebilir ama Konsey bu görüşü dikkate almak zorunda değildir. Ulusal 2 1960'ların son çeyreğine kadar üye devletler sürekli olarak birbirleriyle rekabet halindeydiler. Çünkü hem ham maddeye ihtiyaç vardı hem de siyasal bir bilinç birlikteliği yoktu. Bu yüzden de üçüncü ülkelerde devamlı olarak ham madde satın alınıyordu. Adeta ticari bir savaşın başlamasına neden olan bu arayışlara prelevman uygulaması getirildi. Böylece toplulukta dünya fiyatına göre değişen gümrük vergileri uygulanacaktı. Ayrıca bu arada İtalya'nın Stresa beldesinde 1958 yılında gerçekleştirilen ve tarım politikalarını konu alan konferans ile de üretim maliyeti, ürün fiyatlarındaki birlik ve ürün fiyatlarında rekabetin desteklenmesi gibi konular üzerine değerlendirmeler yapıldı. 6
parlamentolar ise yürürlüğe girilen yasayı olduğu gibi uygulamak zorundalar. Komisyon ile Konsey kendi aralarında düzenli çalışan bir sistem kurmuşlardır. Komisyon yasa tasarısı önerisinde bulunurken; Konsey bu yasa tasarısını düzenler. Ulus üstü seviyede Avrupa çiftçi lobilerinin karar sürecinde yoğun etkisi görülmektedir. Ortak pazar organizasyonlarının ulusal seviyede de baskıları görülmektedir. OTP'nin finansman ihtiyacını karşılamak amacıyla Roma Antlaşması'nın 40. ile 43. maddelerine dayanarak kurucu altı üye tarafından 4 Nisan 1962 tarihinde kısa adı FEOGA olan ''Avrupa Tarımsal Yön Verme ve Garanti Fonu" kurulmuştur. Fonun Garanti Bölümü, tarımsal destekleme alımlarının yürütülmesi ve ihracatçılara verilecek primleri karşılamaya yöneliktir. Yön Verme Bölümü ise, tarımsal yapının iyileştirilmesine yönelik orta ve uzun vadeli gelişme çabalarının finansmanını karşılamaya ayrılmıştır. OTP'de önemli bir konu da fiyat destek politikalarıydı. Ortak bir pazar ve ortak tarım destekleme fiyatlarına 1962-1969 yılları arasında çeşitli müzakereler sonucu erişilebildi. Sistem 1970'li yıllar boyunca, öncelikleri açısından değerlendirirse (gıda güvencesi, verimlilik artışı, gelir ve fiyat istikrarı) oldukça başarılıydı. 1970'li yıllara dünya fiyatlarının yüksek seyrettiğini, zaman zaman AB'de hedeflenen fiyatları aştığını belirtmekte yarar olabilir. Bu yüksek fiyatlı destekleme sisteminin yükünü tümüyle tüketiciler taşıyordu. Yüksek fiyatlar bir yandan amaçlanan verimliliği diğer yandan üretimi artırıyordu. Ancak verimlilik artışı gelir düşüklüğü probleminin çözümü olmadı; buna karşılık yoğun girdi kullanımı çevre sorunlarını artırdı. Üretim artışı ithalatı azalttıkça, başlangıçta tarım politikasının yarattığı gelirlerle finansa edileceği beklentisine son verdi ve ortaya yüklü bir ortak bütçe sorunu çıktı. Bütçe sorunun ülkelere farklı yansımasının yanında 1980'li yıllardan sonra OTP'nin küçük değil büyük işletmeleri desteklediği, gelir ihtiyacı olan işletmelerin sorununu çözemediği de görüldü (Akder, 2012:407). OTP ile ilgili diğer konular ise; çevrenin korunması, hayvan sağlığı, ürünlerin tüketiciye sağlıklı koşullarda ulaşması, arz talep dengesizlikleri ve ülkelerin kur problemini çözmesidir. Özellikle kur problemi birliğin ticari ilişkilerinde ortak para olarak Avrupa Para Birimi (ECU) kullanmasıyla oluşmaktaydı. Ancak Euro'nun 1 Ocak 2002 yılında tedavüle girmesiyle bu sorunlar aşılmaya çalışıldı. Bütün bu süreç ele alındığında OTP ye ilişkin ilk ciddi reform girişiminin, sorunun arzın talebi aşması olduğu yönündeki eleştiriyi dile getiren 1968 tarihli Mansholt Planı dır. Mansholt Planı ile tarım ürünlerinde arz-talep dengesinin sağlanması amacıyla; 5 milyon hektar arazinin boş bırakılması, 5 milyon çiftçi ile küçük işletmelerin üretimden çekilmesi öngörülüyordu. Mansholt Planı ndaki tarımsal işletmelerin modernizasyonu, tarım 7
üretiminden çekilme ve çiftçilerin eğitimini kapsayan üç düzenleme 1972 tarihinde yumuşatılarak kabul edilmiştir. Yine bu plana göre 1979 yılında getirilen ortak sorumluluk vergisi sayesinde süt sektöründe düzenleme yapıldı. Belirlenen miktarın üzerinde üretim yapan üreticilerden vergi tahsil edilmesi yoluyla stokların eritilmesi ve üreticilerin fazla üretimden kaynaklanacak mali yükün karşılanmasına katkıda bulunması sağlandı (Kilit, 2012:2-3). Mansholt Planı hiçbir zaman hayata geçemedi; fakat bu yapısal değişiklik niyeti ileri de yapılacak olan reformlar için yol gösterici oldu. Arz talep dengesizliğinin çözümsüzlüğü için gerekli olan yapısal değişikliklerin üye ülkelerde etkin bir şekilde fayda sağlayabilmesi ya da hayata geçebilmesi ancak üyelerin kurumsallaşma seviyelerinin birbiri ile aynı olması ya da birbirine çok yakın olması ile mümkündür. Çünkü OTP'nin sadece ekonomik etkileri değil aynı zamanda da siyasal etkileri de bulunmaktadır. Bu siyasal etkiler arasında en fazla etkisi hissedilenler ya da gözle görünür olan birkaç husus vardır. İlk olarak Avrupa bütünleşme süreci birliğin temel politikasından biri olduğu için buna karşı herhangi bir engel ile karşı karşıya kalınmak istenmemektedir. Nitekim çiftçilerin bu bütünleşme sürecini sekteye uğratmayacaklarının farkına varıldı. İkincisi ise farklı tarım grupları ile bireysel tarımla uğraşan kişilerin ihtiyaçlarının sağlanabilinmesi için hükümetler borçtan kurtarma politikası uygulamışlardır. Ayrıca OTP üye devletlerin tarım politikalarına ciddi baskılar gerçekleştirmektedir. Üyeler hem ulusal çıkarlarını sürdürebilmek hem de ulus-üstü politikalarda paylaşılan amaçlara ulaşabilmeyi hedeflemişlerdir. Tarım sektöründeki farklılıkların devletler tarafından dengede tutulabilinmesi için edebilmek için ham madde kullanımı temel ürün fiyatlarının kullanımına olanak sağlanmaktadır. Birliğin siyasal hedefler çerçevesinde amaçlarını yerine getirmesi hem tarımın kalkınmasına 3 hem de devletleri karşılıklı bağımlı hale getirmesi açısından önemlidir. Ne var ki; yapılan bu düzenlemelerin tek bir hedefi olduğu o da; Almanya'nın sanayi çıkarları ile Fransa'nın tarımsal çıkarlarına hizmet olduğudur. Bu durum bütünleşmenin olumlu yanlarının olduğunu gösterdiği gibi yanlış anlaşılmalara ya da bütünleşmenin olumsuz yönlerine de atıfta bulunmaktadır. 1970'li yıllar Mansholt reformunun zihinlerde yer ettiği modernleşme algısının kırıldığı ve yapısal değişiklik ihtiyaçlarının nasıl giderileceği üzerine ilgili otoriteleri yoğunlaştırırken; 1980'li yıllar tekrar eski yöntemlere dönerek modern yapısal düzenlemeler yerine bilindik ihracatın sübvanse edilmesi, ithalatta da vergi oranlarının düzenlenmesi ile geçen bir dönem olmuştur. 3 Özellikle küreselleşmenin etkisinin yoğun bir şekilde görülmesi ile tarım alanlarının verimliliği, tarım çalışanlarının sayısında ciddi bir düşüş görünmüştür. Ayrıca tarımsal kalkınmanın sağlıklı bir şekilde sürdürülebilmesi için aynı zamanda da bölgesel farklılıklarında minimal düzeye çekilmesi gerekmektedir. Böylece köyden kente de göçün önüne geçilerek; bir tarım nüfusu oluşturulabilecektir. 8
Şunu unutmamak gerekir ki; bu yıllar ekonomik bütünleşmenin bütünüyle tamamlanıp; siyasal bütünleşmenin nasıl gerçekleştirilebileceği üzerine düşünülen yıllardı. Böyle zamanlarda var olan politikaların aksi yönde gidebilme ihtimali asla kabullenilmiyor ve entegrasyon sürecini yavaşlatacak aksilikler olarak değerlendiriliyordu. 2. MacSharry Reform OTP'de devletler üreticileri iki farklı şekilde korumaktadır. İlk olarak sabit fiyatlarla piyasayı garanti altına alarak üretim yaptırma ve depolama işlevinde bulunmuştur. AB ise alıcı haline geldiğinde hedeflenen üretim ve fiyatların artışlarının oranını düzenlemek için fiyat eşiği uygulamasını işleme sokmuşlardır. Üreticilerin fazla ürünleri depolama veya satış masraflarının üretim vergisi yoluyla katılmaları sağlanmıştır. Amaç tarımda istikrarı sağlayabilmekti. İkinci olarak ise; dünya piyasasında rekabetçi işleme izin vermek için OTP ithalatta yer alan harçların geri iadesinin sağlanması yolunu açmıştır. Modern tarım teknolojisinin erişimini AB çiftçilerine ulaşmasını sağlamıştır. Böyle mali konularda güven ve daha yüksek verim alınması amaçlanmıştır. Ancak AB sübvansiyon yolu ile çiftçilerin kazanım yolunu açması özellikle üçüncü ülkeler tarafından dünya ticaretini olumsuz yönde etkilediği, haksız kazancın önünü açtığı gerekçesi ile eleştirilmiştir. Bu gerekçeler nedeni ile Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması'nın (GATT) son raundu olarak bilinen 1986 yılında gerçekleştirilen Uruguay Raundu ile tarım kalesi haline dönüşen AB'ye karşı ABD bazı tedbirler aldı. Bu özellikle serbest ticarete getirilmiş önemli kısıtlamalardı. Miktar ve fiyat kontrolleri, ihracat teşvikleri ve korumacılığa imkan veren bir tarım sektörü rejimi için yapılan baskılar istenilen kısıtlamaların gerçekleşmesi için başarılı oldu. Ayrıca GATT çerçevesinde çevreye duyarlı tarımında yapılaması önemli vurgulanmaktaydı. Fakat AB içerinde çevre faktörleri dikkate alınmadan, zirai katkı maddeleri kullanılarak, mümkün olan en yüksek miktarda üretimin gerçekleştirilmesi hedeflenmekteydi. Bu noktada AB ve ABD karşı karşıya kaldı ve ilgili konuların yeniden düzenlemesi için AB tarafından şiddetli talepler getirildi. Bu anlaşmazlık AB'nin tarım konusunda köklü değişiklikler yapması ihtiyacına sebep oldu. Bu da MacSharyy reformu adı ile anılan düzenlemelerin hayata geçirilmesine neden oldu. AB tarım rekabet gücünü artırmayı amaçlanmıştı. Bu amaçla reformu, tarım piyasalarının istikrarını sağlamak, üretimi çeşitlendirmek, çevreyi korumak, ve AB bütçesinin 9
harcamalarını stabilize etmeyi hedefledi. MacSharry reformu üretici desteği ile ürün desteği geçişinin başlamasını sağladı. Doğrudan ödemeler ile fiyat desteğinin düşüşünü telafi etmeye çalışıldı.(tahıl garantili fiyatları% 15 - % 35 arasında ve sığır eti fiyatları düşürülmüştür). Tarım, çevre programları, ağaçlandırma, erken emeklilik, çeşitlendirme gibi konularda da tanıtıldı. MacSharry Reformunun önemi ise; kendisinden sonraki gelecek olan reformlara yol açmasıdır. AB'nin 1995'te Dünya Ticaret Örgütü'nün (DTÖ) Tarım Anlaşmasını imzalaması ve uyum için taahhütte bulunmasıdır. AB bu anlaşma sonucu 2013 de ihracat sübvansiyonlarını tümüyle zorunlu olmadığı halde kaldırmayı planlamış, doğrudan gelir desteğine geçerek fiyatlarda önemli düşüşler sağlamış, gümrüklerinin alacağı en yüksek tavan değerini açığa çekmiş, iç piyasada kendi çiftçilerine sağladığı desteği aşağı çekmeyi taahhüt etmiştir (Akder, 2012:411). 3. Ara Dönem Görüldüğü gibi OTP 1980'lerde ve 1990'ların birinci yarısında hem fazla üretimi azaltmak ve hem de uluslararası anlaşmalara uyabilmek için müdahale fiyatlarında düşüşler gerçekleştirildi ve üretimde sübvansiyon almak için miktar kısıtlamaları konuldu. Ancak, yapılan reformlar üretim fazlasını ve politikaların mali yükünü azaltamadı. DTÖ-Tarım Anlaşması'nın yeni dönem görüşmelerinde pazarlık gücünü yükseltmek ve özellikle doğu ve orta Avrupa'ya genişlemenin maliyetini azaltmak isteyen AB, 1997 yılında OTP'de ciddi değişiklikler içeren "Gündem 2000" programını tartışmaya açtı. Mart 1999'da Bakanlar Konseyi tarafından değişikliğe uğrayarak kabul edilen programı ana hatlarıyla incelemek AB'de tarım politikalarının yönünü belirlemek açısından önemlidir. Gündem 2000 programında tarım politikalarının belirlenmesinde üç öncelik dikkate alınmıştır: a) Genişleyen ihracat pazarlarında ve birlik içinde tarım sektörünün rekabetçi konumunun gelişmesini sağlamak, b) Çevreye duyarlı üretim tekniklerini teşvik etmek, c) Üreticilerin yaşam standardına katkıda bulunarak kırsal ekonominin gelişmesini sağlamak (Çakmak ve Kasnakoğlu, 2001:3). Gündem 2000 hedefleri arasında ise daha fazla pazar yönelimi ve artan rekabeti sağlamak, gıda güvenliği ve kalitesine ulaşmak, tarım gelirinin istikrar kazanmasını 10
hedeflemek, tarım politikası içindeki entegrasyon ve çevresel kaygılar ilişkisini düzenlemek, kırsal alanların canlılığını geliştirmek, ademi güçlendirmek yer almaktadır. Yeni bir kırsal kalkınma politikası OTP'nin ikinci ayağı olarak tanıtıldı. Ayrıca yardımcı çiftçiler gibi bir çalışma alanı yaratmak, ürünleri çeşitlendirmek, ürün pazarlamasını geliştirmek gidi temel hedefler etrafında da ortak kanaate varmak. 24 ve 25 Mart 1999 tarihinde bir araya gelen AB üye ülkelerin devlet ve 11 hükümet başkanları "Gündem 2000" adındaki metni Berlin'de kabul ederek; daha etkili politikalar ve mali çerçeve içinde varlığını devam ettirebilecek bir AB için 2000-06 döneminde düzenlenecek reformların ana hatlarını ortaya koydular.. Avrupa tarımı 1992 yılında başlatılan reform ile çok fonksiyonlu sürdürülebilir, rekabetçi ve aynı zamanda devam ederken tarım toplum için istikrarlı bir gelir sağlamayı amaç edinmişti. Tarımın yanı sıra peyzaj bakımı ve kırsal toplumun canlılık sağlanması da önemli yer teşkil etmektedir. Aynı zamanda, tüketici kaygıları, gıda kalitesi ve güvenliği, çevrenin korunması ve hayvan refahı ile ilgili taleplere de yanıt verir. Reform aynı zamanda şeffaflık ve basitleştirme işlemlerini artırmayı da hedeflemektedir. Pazar yönetiminin yanı sıra (OTP'nin ilk ayağı) yeni siyasi hedefleri amaçlayan kırsal kalkınma OTP'nin ikinci ayağını oluşturur. Bu dönemde ilk ayağı için Avrupa Konseyi tarafından tahsis edilen yıllık bütçe 40,5 milyar Euro'dur. Ayrıca 14 milyar Euro kırsal kalkınma, veterinerlik ve bitki sağlığı önlemleri için tahsis edilir. Avrupa Komisyonu, ortak tarım politikasının gelişimini izlemek ve gerekli olabilecek herhangi bir ayarlama için ihtiyaç duyulan her şeyin hazır bulunması talimatını verdi. Bu çerçeve içinde; OTP'ye orta vadeli yorumlar getirilerek yeni düzenlemeler gerçekleştirildi. Tarımsal üretim pazar ihtiyaçlarına daha iyi cevap vermelidir ve AB'nin müdahalesi sadece güvenlik içerikli olmalıdır. Gıda güvenliğinin garanti altına alınması için yardımlarda bulunulabilinir. Doğrudan ödemeler adil bir gelir ile çiftçilere ulaştırılmalıdır. Geleneksel üretimler içinde hedeflenen destek sağlanmalıdır. Çevre standartları ve çevre hizmetleri göz önünde tutularak tarımsal destek mekanizmalarına uygun teşvikler sağlanmalıdır. OTP'ye hayvan refahı ve hayvan sağlığı entegre edilmelidir. Optimum bir seviyede pazar organizasyonu ve kırsal kalkınma arasındaki destek sağlanmalıdır. Sürdürülebilir kalkınmanın kapsamı genişletilmelidir. Bütçe istikrarı sağlanmalıdır. Birliğe üye devletler arasında idari işlemler basitleştirilmeli ve tüm üyelerin sorumluluklarını yerine getirip getirilmediği kontrol edilmelidir. Komisyon ortak pazar çalışmaları hakkında yorumda bulunmalıdır. Aslında yapılan düzenlemeler birbirine oldukça 11
benzer özellikler taşımaktadır. Fakat algılardaki pürüzsüz işleyen OTP'nin aslında öyle olmadığının ve giderilmesi gereken birçok sorununun olduğu aşikardır. Bütün bunlara ek olarak; Lüksemburg reformu olarak bilinilen 2003 tarihli reformda da kırsal genişleme ve çevre konularına ek olarak; tek ödeme şeması, zorunlu çapraz uyum yenilikleri yürürlüğe getirilmiştir. Tek ödeme şeması ile çiftçilere ödenen destek ile çiftçilerin ürettikleri ürün arasındaki ilişki ortadan kaldırılarak; tarım sektörü piyasa odaklı bir hale getirilmiştir. Zorunlu çapraz uyum uygulaması ile ise; çerçevesinde, çevre koruma, gıda güvenliği, hayvan sağlığı ve refahı ile ilgili olarak seçilen alanlarda yasal gerekliliğe uyulmaması halinde çiftçilere verilen doğrudan ödemelerde kesintiye gidilmesi öngörülmektedir. Bu süreçte üye ülkeler arasında ciddi tartışmalar yaşanmıştır. Reform yanlısı birinci grupta, hepsi de OTP ye net katkı sağlayıcılar olan, Birleşik Krallık, Danimarka ve İsveç yer alıyordu. Sosyal Demokratlar ve Yeşiller Partisinin oluşturduğu Alman hükümeti ise bu grubu desteklese de tarım politikaları alanında Fransa ile ilişkilerin daha da bozulmasının önüne geçmek amacıyla reformun 2006 yılına kadar ertelenmesini destekler bir tutum takınmıştır. OTP de kökten bir reform girişimine karşı çıkan ikinci grupta ise Fransa, İrlanda, İtalya, Avusturya, Yunanistan ve Lüksemburg yer almıştır. OTP harcamalarının % 22 lik bölümünden faydalanan Fransa, bekle ve gör stratejisini benimsemiş ve OTP de Yarı Dönem Gözden Geçirmesi'nin (YDGG) ardından yapılacak radikal değişikliklere karşı çıkmıştır. Diğer muhalif Üye Devletlerden İrlanda, Fransa yı desteklemekle birlikte kırsal kalkınmaya ilişkin tasarıları desteklemiştir. Tarım sektörüne yapılan AB yardımlarının kesilmesinden endişe duyan Yunanistan da Lüksemburg ile birlikte reform hareketinin karşısında yer almıştır. Tarım Bakanlığının Yeşillerin elinden çıkması ile İtalya da reform karşıtı ve OTP fonlarından aldığı payı arttırmak isteyen bir tavır benimsemiş, ancak, doğrudan ödemelerin üretim ile ilişkisinin kısmen kopartılmasına sıcak yaklaşmıştır. Modülasyon ve çapraz uyum gibi reform önerilerinin yatay anlamda önemli bileşenlerini oluşturan unsurlara ölçülü bir destek veren Avusturya ise reforma Berlin de saptanan takvim çerçevesinde daha ileri tarihlerde başlanmasını savunmuş ve bu anlamda reform karşıtı hareketin içinde yer almıştır. Son olarak, reform konusunda yukarıda sözü edilen iki grup tarafından da ikna edilebilecek ülkeler olarak tanımlanabilecek üçüncü grupta yer alan ülkelerden İspanya, modülasyon ve doğrudan ödemelerin üretimden bağımsız verilmeye başlanması önerilerine karşı çıkmamıştır. Portekiz kırsal kalkınma için daha fazla kaynak ayrılmasını desteklerken Finlandiya yardım kesintilerinden daha fazla sayıda küçük çiftçinin muaf tutulmasını savunmuştur. Belçika ise kapsamlı reformlar için ortada mali bir neden olmadığını belirtmiş ama reform karşıtı gruba mesafeli durmayı tercih etmiştir (Baş, 2004:18-19). 12
Nitekim yoğun tartışmalara rağmen yürürlüğe giren reforma; ikinci aşamasında karşı çıkan ülkeler de dahil olmuşlardır. Bir diğer konu ise 2004-2007 genişlemeleri ile % 40 oranında AB'nin tarım alanının artmasıyla iki katından daha fazla tarımsal iş gücüne ihtiyaç duyulmuş ve AB'ye yeni tüketiciler girmiştir. Burada önemli nokta var olan genişlemeyi OTP'nin kaldırıl kaldıramayacağıdır. Çünkü birliğe genişleme ile birlikte yeni biyolojik çeşitlilikler getirmiş olması ve söz konusu canlılar için yeni düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Ayrıca müktesebatın sadece biyolojik çeşitlilikler için değil; yeni katılan üyelerin kırsal kalkınmasının sağlanması, sistemdeki farklılıklarını minimum seviyeye çekilmesi, gerekli görülen tarımsal yardımların nasıl gerçekleşeceği hususunda ortak bir karara varılması gibi konularda düzenlenmesi gerekmektedir. 20 Kasım 2008 tarihine gelindiği zaman ise, AB tarım bakanları tarım politikaları için çalışma yaptıkları bir konu olan 'Sağlık Kontrolü' başlığı üzerinde siyasi anlaşmaya vardı. Bir dizi tedbir arasında, 2015 yılına kadar olan süreçte tarafların (politika ve çiftçiler) anlaşması, ekilebilir alanların üretimden ayrılması süt kotalarının kaldırılması ve gerçek bir güvenlik ağı içine piyasa müdahalesi gerçekleştirilmesi yer almaktadır. Bakanlar ayrıca çiftçilere doğrudan ödemeleri azaltılmış ve para Kırsal Kalkınma Fonuna (KKF) modülasyona göre artırılacaktır. İklim değişiklikleri neden ile ihtiyaç duyulan suyun yönetimi, biyolojik çeşitliliğin korunması ve yeşil enerji üretimi de dahil olmak üzere Avrupa tarım karşılaştığı yeni zorluklara ve fırsatlara daha iyi yanıt aranması sağlanacaktır. Üye devletler ayrıca hassas bölgelerde süt üreticilerine yardımcı olmak için yeni pazarlar sağlayacaklardır. 2009 yılında da idari yüklerin düşülmesi için yeni bir eylem planı Komisyon tarafından hazırlandı. Bu çerçevede Avrupa Konseyi üye devletleri benzer hırslarını ulusal hedeflerde birleştirmeye davet etti. Toplumsal hedeflere ulaşmak için gerekli olan ihtiyaçları minimum seviyede tutmak amaçlanmıştır. 13
4. Karar Alma Sürecinde Ulus-üstü Yaklaşım ile Hükümetler-arası Yaklaşım OTP konusunda siyasal düzenlemeler yapılırken; üye hükümetler, Komisyon, Bakanlar Konseyi ve AP'nun yanı sıra; bir takım komiteler kurularak da karar alma sürecine etki edilmeye çalışılmıştır. Üye hükümetler bireysel malların fiyatlarını sabit tutabilmek için gücü ellerinde bulundururlar. Temel mevzuatı kabul etme gücü Bakanlar Konseyi'nde muhafaza edilmiştir. AP'nin ise sorumluluğu ve yetki alanı artırılmasına rağmen; önerileri sadece tavsiye niteliğindedir. Ayrıca Özel Tarım Komitesi oluşturularak Tarım Komisyonu Başkanı ile ortak çalışma ya da fikir alış verişinde bulunularak sivil bir güç oluşturulması hedeflenmiştir. Pazar organizasyonunu yönetmesi için Konsey Komisyona yetki devri gerçekleştirir; fakat ulusal çıkarları temsil edecek bir danışma kuruluna ihtiyaç vardır. Bütün pazar organizasyonları Komisyon içerisinde kendi yönetim komitesine sahiptir ve temsil nitelikli oy çoğunluğu ile üye devletlerdedir. Komisyon tasarının onaylanması için komiteye teklif götürür. Eğer Komite nitelikli oy çoğunluğu ile kabul ederse; tasarı işleme girer. Eğer nitelikli oy çoğunluğu sağlanmaz ise; konu Konsey'e gönderilir. Görüldüğü gibi hükümetler ve komiteler Komisyonun yetkilerini sınırlandırırken; Konsey'in itiraz hakkını saklı tutmaktadır. Komitenin böyle bir yetkisinin olması sonucunda da ulusal tercihlerin önemini ulus-üstü seviyede tutulmayı garanti altına almaktadır. 5. Sonuç Kısacası OTP AB'nin en önemli ve en eski politikalarındandır. Bu politika yıllar boyunca bütünleşmenin adeta yolunda gittiğini gösterdiği ve bir parçası olduğu için büyük öneme sahiptir. Fakat OTP sistematik işleyişi açısından daha yeni yeni kendini bulmuş ve derinleşmiştir. 1957 yılından bugüne kadar yapılan değişiklikler hem tarım sektörünün daha akıcı, uyumlu, sürdürülebilir olmasını hem de çevre ve gıda güvenliğinin oluşturulmasını sağlamıştır. Zaman içerisinde politikalar basitleştirilerek hem çiftçilerin hem de hükümetlerin kolayca uygulayabilecekleri; aynı zamanda da hedeflenen amaçlara ulaşabilecekleri bir hale getirilmiştir. Bu konuda ithalatta yapılan vergi ve resimlerdeki ücret azaltmaları ile ihracattaki sübvansiyon uygulamaları oldukça önemli bir yer teşkil etmiştir. Özellikle 2003 yılı sonrasında daha derinden ve güçlü reformlar yapılarak Avrupa tarımının dünya tarımı ile eş gidebilmesi ve rekabet edebilir duruma gelebilmesi sağlanmaya çalışmıştır. Kuşkusuz ki tarımda modernize çalışmalarının yanı sıra; sağlık kontrollerinin de artırılması Avrupa 14
vatandaşlarının sağlıklı ve kaliteli gıdalara ulaşmasını da kolaylaştırmıştır. Bir diğer önemli konu ise OTP sayesinde kırsal alanların geliştirilmeye çalışılması ve kırsal kalkınma için gerekli tedbirlerin de alınması önemli bir husustur. Nitekim bu politikalar Avrupa tarımının 2020 stratejisini belirleme noktasında da öncül politikalar olmuştur. Karar alma sürecinde ise ulus-üstü yapılanmanın etkisinin görüldüğü oldukça açıktır. Avrupa adeta tarım konusunda ülkeler ve bölgeleri tek ve bütün halinde görerek yasal düzenlemelerini gerçekleştirmiştir. Ancak karar alma süreçlerinde ulusal ekonomiler için oldukça önem taşıyan tarım konusunda ulusal hükümetlerinde etkisinin yoğun bir şekilde hissedildiği görülmektedir. Burada kuşkusuz; ulusal çıkar gruplarının büyük etkisi söz konusudur. Komisyon ve Konsey kendi aralarında hemen hemen diğer bütün politikalarda olduğu gibi uyumlu bir yol izleseler de nihai söz Konsey'e aittir. Görülen o ki; hem ulus-üstü ve hükümetler arası etkilerin hissedildiği bir politikada son söz; hükümetler arası yaklaşıma daha yakındır. 15
Kaynakça: Akder, A. H. (2012). 'Ortak Tarım Politikası'. Belgin Akçay ve İlke Göçmen (edit.), Avrupa Birliği: Tarihçe, Teoriler, Kurumlar ve Politikalar. Ankara: Seçkin Yayınları. Baş, Erhun. (2004). 'Avrupa Birliğinde Ortak Tarım Politikası Alanında 2003 Ve 2004 Yıllarında Gerçekleştirilen Reformların Genişleme Süreci Ve Türkiye nin Adaylığı Göz Önüne Alınarak İncelenmesi'. Tarım ve Balıkçılık Dairesi. Ankara Çakmak, Erol H. ve Kasnakoğlu, Haluk. (2001). 'Tarım Sektöründe Türkiye Ve Avrupa Birliği Etkileşimi: Türkiye'nin AB'ye Üyeliğinin Analizi'. Orta Doğu Teknik Üniversitesi/ İktisat Bölümü. Ankara Kilit, G. (2012). 'Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası ve Reform Çalışmaları'. İktisadi Kalkınma Vakfı. İstanbul: İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları. Rynning, C. (2010). 'The Common Agricultural Policy:The Fortress Challenged'. Helen Wallance, Mark A. Pollack ve Alasdair R. Young (edit.), Policy-Making in The European Union. Oxford: Oxford Yayınları. Ülkü, S. (2006). 'Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası Reformları'. İktisadi Kalkınma Vakfı. İstanbul: İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları. 16