TÜRKİYE DE BELEDİYELERDE MALİ ÖZERKLİK VE BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİK ALGILAMASI

T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı YEREL YÖNETİMLERDE MALİ REFORM ARAYIŞLARI: TÜRKİYE DE BELEDİYELERDE MALİ ÖZERKLİK VE BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİK ALGILAMASI Yrd.Doç.Dr. İrfan TÜRKOĞLU Ankara, 2009 i

T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No:2009/389 www.sgb.gov.tr e-mail: sgbyayin@sgb.gov.tr Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı na aittir. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir. ISBN: 978-975-8195-25-1 1000 Adet Ankara, 2009 Tasarım: İvme Tel: 0312 230 67 01 Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık Tel: 0312 384 26 27 ii

Gönlümün semasından bir yıldız gibi kayarken, en samimi, en sıcak sözcüğü sonsuza kadar dağarcığımdan alıp giden rahmetli babam Mehmet TÜRKOĞLU nun anısına rahmet ve minnetle iii

iv

İÇİNDEKİLER KISALTMALAR... xiv TABLOLAR LİSTESİ... xvi ŞEKİLLER VE EKLER LİSTESİ... xxii GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM TEORİDE VE PRATİKTE YEREL YÖNETİMLER 1. YEREL YÖNETİM KAVRAMI... 7 2. MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM... 8 2.1. Merkezden Yönetim... 9 2.2. Yerinden Yönetim.... 10 2.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim... 11 2.2.2. İdari Yerinden Yönetim... 11 2.2.2.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim... 12 2.2.2.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim... 12 3. YEREL YÖNETİMLERİN OLUŞUMUNU ETKİLEYEN NEDENLER... 13 3.1. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Hukuki Nedenler... 15 3.2. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Siyasi Nedenler... 15 3.3. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Ekonomik Nedenler... 16 4. YEREL YÖNETİMLERİN ÖNEMİNİ ARTIRAN NEDENLER... 18 4.1. Sosyal Yapıdaki Değişiklikler... 18 4.2. Siyasi Yapıdaki Değişiklikler... 18 4.3. Ekonomik Yapıdaki Değişiklikler... 19 4.4. Hizmet Anlayışındaki Değişiklikler... 19 5. YEREL YÖNETİMLERİN ÖZELLİKLERİ... 21 5.1. Topluca Yaşama Birimleri Olmaları... 21 5.2. Yerel Ortak Hizmetleri Yerine Getiren Birimler Olmaları... 22 5.3. Demokrasinin Gelişimini Etkileyen Birimler Olmaları... 23 6. BAZI ÜLKELERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI... 23 6.1. Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri... 24 6.2. Yerel Yönetimlerin Görevleri... 24 6.3. Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları... 25 v

7. ÜNİTER DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI... 27 7.1. İngiltere de Yerel Yönetimler... 27 7.1.1. İngiltere de Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri... 28 7.1.2. İngiltere de Yerel Yönetimlerin Görevleri... 29 7.1.3. İngiltere de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları... 29 7.2. Fransa da Yerel Yönetimler... 31 7.2.1. Fransa da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri... 31 7.2.2. Fransa da Yerel Yönetimlerin Görevleri... 33 7.2.3. Fransa da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları... 33 8. FEDERAL DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI...... 34 8.1. ABD de Yerel Yönetimler... 35 8.1.1. ABD de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri... 35 8.1.2. ABD de Yerel Yönetimlerin Görevleri... 37 8.1.3. ABD de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları... 38 8.2. İsviçre de Yerel Yönetimler...... 39 8.2.1. İsviçre de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri... 40 8.2.2. İsviçre de Yerel Yönetimlerin Görevleri...... 40 8.2.3. İsviçre de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları.... 41 8.3. Almanya da Yerel Yönetimler...... 42 8.3.1. Almanya da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri... 42 8.3.2. Almanya da Yerel Yönetimlerin Görevleri... 44 8.3.3. Almanya da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları... 45 8.4. Belçika da Yerel Yönetimler... 49 8.4.1. Belçika da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri... 49 8.4.2. Belçika da Yerel Yönetimlerin Görevleri... 50 8.4.3. Belçika da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları... 50 9. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE YEREL YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ... 51 9.1. Avrupa Birliğinde Yerel Yönetim Uygulamaları... 52 9.2. Avrupa Birliği Tarafından Yerel Yönetimlere Sağlanan Mali Kaynaklar... 55 vi

İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLER MALİYESİ 1. TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL GELİŞİMİ 69 1.1. Osmanlı Döneminde Yerel Yönetimler... 71 1.2. Cumhuriyet Döneminde Yerel Yönetimler... 72 2. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPILARI... 73 2.1. Belediyeler... 76 2.1.1. Belediyelerin Tarihsel Gelişimi... 78 2.1.1.1. Osmanlı Döneminde Belediyeler... 78 2.1.1.2. Cumhuriyet Döneminde Belediyeler... 82 2.1.2. Belediyelerin Yönetim Organları... 85 2.1.2.1. Belediye Meclisi... 85 2.1.2.2. Belediye Encümeni... 87 2.1.2.3. Belediye Başkanı... 88 2.1.3. Belediyelerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları... 90 2.1.4. Belediyelerin Mali Yapıları... 93 2.1.4.1. Belediyelerin Gelirleri... 93 2.1.4.1.1. Belediye Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler... 96 2.1.4.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay... 96 2.1.4.1.3. Belediye Gelirleri Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler... 98 2.1.4.1.3.1. Belediye Vergileri... 99 2.1.4.1.3.2. Belediye Harçları... 102 2.1.4.1.3.3. Harcamalara Katılma Payları... 105 2.1.4.1.4. Emlak Vergisi Gelirleri... 107 2.1.4.1.5. Borçlanma... 108 2.1.4.1.6. Mali Yardımlar ve Bağışlar... 112 2.1.4.1.7. Teşebbüs Gelirleri... 113 2.1.4.1.8. Emlak Gelirleri... 114 2.1.4.1.9. Müze Giriş Ücretlerinden ve Madenlerden Pay Alınması... 114 2.1.4.1.10. Şerefiye Gelirleri... 114 2.1.4.1.11. Para Cezası Gelirleri... 115 2.1.4.2. Belediyenin Giderleri... 115 2.2. Büyükşehir Belediyeleri... 117 2.2.1. Büyükşehir Belediyelerinin Yönetim Organları... 119 2.2.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisi... 120 vii

2.2.1.2. Büyükşehir Belediye Encümeni... 121 2.2.1.3. Büyükşehir Belediye Başkanı... 121 2.2.2. Büyükşehir Belediyelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları 122 2.2.3. Büyükşehir Belediyelerinin Mali Yapıları... 123 2.2.3.1. Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri... 123 2.2.3.2. Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri... 129 2.3. İl Özel İdareleri... 131 2.3.1. İl Özel İdarelerinin Tarihsel Gelişimi... 131 2.3.2. İl Özel İdarelerinin Yönetim Organları... 133 2.3.2.1. İl Genel Meclisi... 133 2.3.2.2. İl Encümeni... 135 2.3.2.3. Vali... 135 2.3.3. İl Özel İdarelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları... 136 2.3.4. İl Özel İdarelerinin Mali Yapıları... 138.3.4.1. İl Özel İdarelerinin Gelirleri... 139 2.3.4.1.1. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay...141 2.3.4.1.2. Borçlanma... 141 2.3.4.1.3. Diğer Gelirler... 142 2.3.4.2. İl Özel İdarelerinin Giderleri... 143 2.4. Köyler...145 2.4.1. Köylerin Tarihsel Gelişimi... 146 2.4.2. Köylerin Yönetim Organları... 148 2.4.2.1. Köy Derneği... 148 2.4.2.2. İhtiyar Meclisi... 149 2.4.2.3. Muhtar... 149 2.4.3. Köylerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları... 150 2.4.4. Köylerin Mali Yapıları...151 2.4.4.1. Köylerin Gelirleri... 153 2.4.4.1.1. İmece... 154 2.4.4.1.2. Salma... 155 2.4.4.1.3. Köy Parası... 156 2.4.4.2. Köylerin Giderleri... 157 3. YEREL YÖNETİM YARDIMCI KURULUŞLARI... 159 3.1. İller Bankası... 159 3.2. Yerel Yönetim Birlikleri... 162 viii

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ 1. MALİ ÖZERKLİK KAVRAMI... 168 2. KARAR ALMA VE UYGULAMA SERBESTİSİ OLAN BAĞIMSIZ ORGANLARIN OLMASI... 169 3. YÖNETİMLER ARASINDA DENGELİ GÖREV VE GELİR BÖLÜŞÜMÜNÜN OLMASI... 169 3.1. Yönetimler Arasında Görev Bölüşümü... 172 3.2. Görev Bölüşümünde Uygulanan Kriterler... 175 3.2.1. İktisadi Kriterler... 176 3.2.1.1. Hizmetin Faydasının Yayıldığı Alan... 177 3.2.1.2. Bölgesel Değerlendirilmiş Mallar... 177 3.2.1.3. Hizmetlere Olan Talebin Optimum Düzeyde Belirlenmesi... 178 3.2.1.4. Dışsallıkların Giderilmesi Sorunu... 178 3.2.1.5. Azalan Verimler Kanununun Etkisi... 178 3.2.2. Geleneksel Kriterler... 179 3.3. Hizmetlerin Merkezileştirilme Nedenleri... 180 3.3.1. Gelirlerin Merkezileştirilmesi... 180 3.3.2. Bilim ve Teknikteki Gelişmeler... 181 3.3.3. Göçlerin Sebep Olduğu Değişiklikler... 182 3.3.4. Hizmet Boyutlarının Genişlemesi... 182 3.3.5. Yönetimin Rasyonel Olma Zorunluluğu... 183 3.4. Yerel Yönetimler Tarafından Gerçekleştirilen Bazı Hizmetler... 184 3.4.1. Merkezi Yönetim ile Ortaklaşa Görülen Bazı Hizmetler... 184 3.4.1.1. Bayındırlık ve İmar Hizmetleri... 184 3.4.1.2. Sağlık ve Çevre Hizmetleri... 185 3.4.1.3. Eğitim Hizmetleri... 186 3.4.1.4. Sosyal Yardım Hizmetleri... 187 3.4.2. Sadece Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen Hizmetler... 188 3.5. Yönetimler Arasında Gelir Bölüşümü... 188 3.5.1. Gelir Bölüşümünü Zorunlu Kılan Sebepler... 191 3.5.2. Gelir Bölüşümü Esasları... 191 3.5.2.1. Hukuki Etkinliğin Sağlanması... 192 3.5.2.2. Yönetsel Etkinliğin Sağlanması... 193 3.5.2.3. Geleneksel ve Tarihsel Faktörler... 194 ix

3.5.3. Gelir Bölüşümünü Etkileyen Faktörler... 195 3.5.3.1. Devlet Yapısındaki Farklılıklar... 195 3.5.3.2. Milli Gelir Düzeyindeki Farklılıklar... 196 3.5.3.3. Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim Anlayışı Farklılıkları... 197 4. MALİ KAYNAKLARA VE HARCAMA YETKİSİNE SAHİP OLMA... 197 4.1. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları... 198 4.1.1. Yerel Yönetimlerde Yeni Mali Kaynak Arayışları... 199 4.1.1.1. Yerel Yönetimlerde Rant Gelirleri... 199 4.1.1.2. Yerel Vergiler... 200 4.2. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Yetkisi... 201 4.2.1. Vergilendirme Yolu ile Gelir Sağlama Yöntemleri... 203 4.2.1.1. Sınırsız Vergilendirme Yetkisi Verilmesi... 203 4.2.1.2. Vergi Kaynaklarının Paylaştırılması... 206 4.2.1.2.1. Bazı Vergilerin Yerel Yönetimlere Bırakılması...207 4.2.1.2.2. Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi... 208 4.2.1.2.3. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumlu Yönleri... 210 4.2.1.2.4. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumsuz Yönleri... 210 4.2.1.3. Munzam Kesir ve Munzam Vergi Yolu ile Gelir Sağlanması... 211 4.2.1.4. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi. 213 4.3. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Sorunları... 215 4.3.1. Kanuni Düzenlemelerin Yetersizliği... 215 4.3.2. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynak Sorunları... 217 4.3.3. Hizmet Alanının Optimum Seviyede Belirlenmemiş Olması 217 4.3.4. Yönetimler Arası Görev ve Gelir Bölüşümü Sorunları... 218 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİĞİ ALGILAMA BİÇİMLERİ VE BAKIŞ AÇILARINA YÖNELİK BİR ANKET ÇALIŞMASI 1. ARAŞTIRMANIN AMACI... 221 2. ARAŞTIRMANIN ALANI VE ÖRNEK KİTLESİ... 221 3. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ... 223 4. ANKET FORMU... 223 x

5. VERİ ANALİZİ VE KULLANILAN İSTATİSTİKSEL TEKNİKLER... 224 6. ÖRNEK KİTLE HAKKINDA GENEL BİLGİLER... 224 7. ARAŞTIRMANIN BULGULARI... 227 7.1. Sıklık ve Yüzde Dağılımı Analizi... 227 7.1.1. Belediye Başkanlarının Mali Özerkliği Algılama Biçimleri 227 7.1.2. Belediye Başkanlarının Mali Düzenlemelerle İlgili Görüşleri 232 7.1.3. Belediye Başkanlarının Hizmet Öncelikleri Hakkındaki Düşünceleri... 237 7.1.4. Belediye Başkanlarının Kaynak Arayışları Hakkındaki Görüşleri... 241 7.2. Çapraz Tablo Analizi... 244 7.2.1. Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Elde Edilen Farklı Çapraz Tablolar... 245 7.2.1.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 245 7.2.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi... 247 7.2.1.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 248 7.2.1.4. Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 250 7.2.1.5. Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi...... 252 7.2.1.6. Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi... 254 7.2.1.7. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 256 7.2.1.8. Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi... 258 xi

xii 7.2.1.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi... 260 7.2.1.10. Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi... 262 7.2.2. İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi... 263 7.2.3. Öğrenim Durumuna Göre Elde Edilen Farklı Çapraz Tablolar... 265 7.2.3.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi... 265 7.2.3.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi...... 267 7.2.3.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi. 269 7.2.3.4. Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi... 270 7.2.3.5. Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi... 271 7.2.3.6. Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi... 272 7.2.3.7. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi... 274 7.2.3.8. Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi... 275

7.2.3.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen / Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi... 276 7.2.3.10. Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi... 278 SONUÇ ve ÖNERİLER... 279 KAYNAKÇA... 287 EKLER... 309 YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ... 313 xiii

KISALTMALAR AB ABB ABD AİD Ay AYYÖŞ BBK Bel-Des BİT BK Bkz ÇYYD DDK DEÜİİBF DİE DPT EÜİİBF GAPBKİB GSMH GÜİİBF İB İBMİGM İBRAR İÖİK KAV KAYA KK Köy-Des mad : Avrupa Birliği : Ankara Büyükşehir Belediyesi : Amerika Birleşik Devletleri : Amme İdaresi Dergisi : Anayasa : Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı : Büyükşehir Belediyesi Kanunu : Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi : Belediye İktisadi Teşekkülleri : Belediye Kanunu : Bakınız : Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi : Devlet Denetleme Kurulu : Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler Fakültesi : Devlet İstatistik Enstitüsü : Devlet Planlama Teşkilatı : Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler Fakültesi : Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı : Gayri Safi Milli Hasıla : Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler Fakültesi : İçişleri Bakanlığı : İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü : İller Bankası Reorganizasyon Araştırma Raporu : İl Özel İdaresi Kanunu : Konrad Adenauer Vakfı : Kamu Yönetimi Araştırma Raporu : Köy Kanunu : Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi : Madde xiv

MBBB MEHTAP MİBK Mük MÜMAUM OECD ODTÜSBE OHAL ÖİKR RTÜK SBE sf SSK TBB TBD TESEV TİD TOBB TODAİE TOKİ TRT TTK TÜİK TÜSİAD Ty Yay YÖK : Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi : Mahalli İdare Birlikleri Kanunu : Mükerrer : Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organisation for Economic Cooperation and Development) : Orta Doğu Teknik Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü : Olağanüstü Hal : Özel İhtisas Komisyonu Raporu : Radyo ve Televizyon Üst Kurulu : Sosyal Bilimler Enstitüsü : Sayfa : Sosyal Sigortalar Kurumu : Türk Belediyeler Birliği : Türk Belediyecilik Derneği : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı : Türk İdare Dergisi : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü : Toplu Konut İdaresi Başkanlığı : Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu : Türk Tarih Kurumu : Türkiye İstatistik Kurumu : Türk Sanayici ve İşadamları Derneği : Tarih yok : Yayını : Yüksek Öğretim Kurulu xv

TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1.1: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yerine Getirdikleri Hizmetler... 25 Tablo 1.2: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Gelirleri... 26 Tablo 1.3: Birleşik Krallık ta Nüfusun Dağılımı (2002)... 28 Tablo 1.4: Fransa da yerel yönetimlerin sayıları... 32 Tablo 1.5: ABD de Yerel Yönetimlerin Sayıları... 36 Tablo 1.6: Almanya da Belediyelerin Nüfus Oranları (2000)... 43 Tablo 1.7: Almanya da Kamu Hizmetlerinin Yönetimler Arasında Dağılımı... 45 Tablo 1.8: Almanya da Vergi Gelirlerinin Yönetimler Arasında Paylaşımı (2003)... 47 Tablo 1.9: AB (EU25) Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yapısı.... 54 Tablo 1.10: Vergilerin Merkezi ve Yerel İdareler Arasında Paylaşımı (1998)... 56 Tablo 1.11: AB (EU15) Ülkelerinde Eyalet ve Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamalarının GSYİH ya Oranı.... 58 Tablo 1.12: Yönetimler Arasında Bütçe Disiplini Mekanizması... 59 Tablo 2.1: Yerel Yönetimlerin Sayısı... 72 Tablo 2.2: Genel Bütçe Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar... 74 Tablo 2.3: Yerel yönetimlerimizin Gelir ve Harcamaları... 75 Tablo 2.4: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı... 78 Tablo 2.5: Türkiye de Belediye ve Köy Sayıları, Nüfusları ve Genel Nüfus İçindeki Payı (1927-2000)... 83 Tablo 2.6: Belediye Nüfusunun Genel Nüfus İçindeki Payı... 84 Tablo 2.7: Nüfus Gurubuna Göre Belediyelerin... 85 Tablo 2.8: Belediyelerin Gelirleri... 94 xvi

Tablo 2.9: Belediye Gelirlerinin Dağılım Oranı... 95 Tablo 2.10: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Verilen Pay Oranları (1985-2004)... 97 Tablo 2.11: Belediyelerden Alacaklı Olan Kuruluşlar... 110 Tablo 2.12: Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar için Konsolide Borç Özeti... 112 Tablo 2.13: Belediyelerin Giderleri... 116 Tablo 2.14: Büyükşehir Belediyeleri ve Nüfusları... 119 Tablo 2.15: Büyükşehirlerin Toplam Belediye Nüfusu İçindeki Payı... 119 Tablo 2.16: Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri... 125 Tablo 2.17: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlardan Alacaklı Olan Kuruluşlar Listesi... 126 Tablo 2.18: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlar için Toplam Borç Özet Tablosu... 127 Tablo 2.19: Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri... 130 Tablo 2.20: İl Özel İdarelerinin Gelirleri... 140 Tablo 2.21: İl Özel İdarelerinin Giderleri... 144 Tablo 2.22: İçme Suyu Durumuna Göre Köy ve Bağlantısı Yerleşimleri.. 152 Tablo 2.23: Yollarının Niteliğine Göre Köy ve Bağlantı Yerleşimlerinin Durumu... 153 Tablo 2.24: Köy Yönetimlerinin Gelirleri... 154 Tablo 2.25: Köy Yönetimlerinin Giderleri... 158 Tablo 3.1: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynakları... 173 Tablo 3.2: Türkiye de Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamaları.... 198 Tablo 3.3: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar... 199 Tablo 3.4: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatı Üzerinden Yerel Yönetimlere Verilen Payların Dağılımı (1986-2005) (BİN YTL).... 214 Tablo 4.1: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı... 222 xvii

Tablo 4.2: Anket Yapılan Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı... 223 Tablo 4.3: Ankete Katılan Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu... 225 Tablo 4.4: Belediye Başkanı nın Görev Yaptığı Bölge... 226 Tablo 4.5: Ankete Katılan Belediyelerin Nüfus Aralığı... 227 Tablo 4.6: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerin Özerkliği Hakkındaki Düşünceleri... 228 Tablo 4.7: Yerel Yönetimlerin Mali Anlamda Özerk Olabilmesi İçin Gerekli Unsurlar... 229 Tablo 4.8: Yerel Yönetimler Mali Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır... 230 Tablo 4.9: Yerel Yönetimler İdari Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır... 230 Tablo 4.10: Merkezi Yönetimlerce Ayrılan Gelir Kaynakları Yerel Yönetimler Arasında Adil Olarak Paylaştırılmaktadır... 231 Tablo 4.11: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeydedir... 232 Tablo 4.12: Belediye Başkanlarına Göre Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriter Sıralaması... 233 Tablo 4.13: Belediye Başkanlarına Göre Kamu Hizmetlerinin Merkezi İdare Tarafından Yürütülmesinin Nedeni... 233 Tablo 4.14: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerle İlgili Son Yasal Düzenlemelere Mali Açıdan Yaklaşımları.... 234 Tablo 4.15: Mevzuatta Yerel Yönetimlere Gereğinden Fazla Görevler Verilmiştir... 235 Tablo 4.16: Vergilerin Belirlenmesi Ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimler Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Bulunmaktadır... 235 Tablo 4.17: Merkezi Yönetim Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulamaktadır... 236 Tablo 4.18: Merkezi Yönetimlerin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir İdari Vesayet Denetimi Vardır... 237 xviii

Tablo 4.19: Belediyelerin Öncelikli Hizmet Alanları... 238 Tablo 4.20: Merkezi Yönetim İle Yerel Yönetimler Tarafından Birlikte Görülmesi Gereken Hizmetler... 239 Tablo 4.21: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksiklikleri Bulunmaktadır. 239 Tablo 4.22: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlık, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanabilir... 240 Tablo 4.23: Vergileri ve Oranları Yerel Yönetimler Tarafından Belirlenebilmesi Gereken Kamu Hizmeti Türleri... 241 Tablo 4.24: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynaklar... 242 Tablo 4.25: Yerel Yönetimler Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçtedir... 243 Tablo 4.26: İller Bankası Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olmaktadır... 244 Tablo 4.27: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 246 Tablo 4.28: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi... 248 Tablo 4.29: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 249 Tablo 4.30: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 251 Tablo 4.31: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 253 xix

Tablo 4.32: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi... 255 Tablo 4.33: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi... 257 Tablo 4.34: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi... 259 Tablo 4.35: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi 261 Tablo 4.36: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi... 263 Tablo 4.37: İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi... 264 Tablo 4.38: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi... 266 Tablo 4.39: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi... 268 Tablo 4.40: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi... 269 Tablo 4.41: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumlarına Göre Değişmesi... 271 xx

Tablo 4.42: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi... 272 Tablo 4.43: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi... 273 Tablo 4.44: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi... 274 Tablo 4.45: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi 276 Tablo 4.46: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi... 277 Tablo 4.47: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi.... 278 xxi

ŞEKİLLER VE EKLER LİSTESİ Şekil 1.1: Batı Almanya da Belediyelerin Gelir Kaynakları (2001)... 46 Şekil 1.2: Batı Almanya da Belediyelerin Vergi Gelirleri (2001)... 47 Ek 1: Anket Formu.... 309 xxii

GİRİŞ Yerel yönetimlerin önemi bütün dünyada her geçen gün artmaktadır. Yerel halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla özerk kamu tüzel kişileri olarak kurulmuş olan yerel yönetimler demokrasinin olgunlaşmasında ve yerleşmesinde son derece önemli roller üstlenmişlerdir. Bunda en önemli etken yerel yönetimlerin yerel hizmetleri daha iyi karşılayabilme avantajlarının ve demokrasinin gelişmesinde oynadığı etkin rolün anlaşılması olmuştur. Bu nedenle yerel yönetimler, gerek yerine getirmiş oldukları hizmetler, gerekse ülkenin demokratikleşmesi açısından büyük önem taşımaktadırlar. Yüz elli yılı aşkın yerel yönetim geleneğine sahip olan Türkiye de yerel yönetimler uzun yıllar boyunca aynı yasal düzenlemelerle hizmetlerini yürütmüşlerdir. Avrupa Birliği sürecinde yaşanan gelişmeler yerel yönetimlerin daha etkin hizmet vermesini sağlamak amacıyla mali açıdan güçlendirilmesini gerekli kılmıştır. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali özerkliğini de ilgilendiren yeni kanuni düzenlemeler yapılmıştır. 1911 yılından beri yürürlükte olan İl Özel İdaresi Kanunu yerine 2005 yılında 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 1984 yılında yürürlüğe girmiş olan 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun yerine 2004 yılında 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 1930 yılından beri yürürlükte olan Belediye Kanunu yerine 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 2005 yılında Mahalli İdare Birlikleri Kanunu kabul edilmiştir. Anayasa nın 127. maddesinde yerel yönetimlerin tanımı şu şekilde yapılmaktadır: Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Ancak, aynı maddede belirtilmiş olan Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır, hükmünün uygulanamamış olması nedeniyle yerel yönetimlere mali ve hukuki alanda özerklik sağlanamadığından, zaman içerisinde yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi gereken yerel ortak hizmetler merkezi yönetim tarafından yerine getirilmeye başlamıştır. Aşırı merkeziyetçi idari bir yapının olması ve yerel yönetimler üzerinde aşırı vesayet denetiminin bulunması, yetki genişliği ilkesinin etkin 1

olarak uygulanmaması, hizmetlerin hızlı üretimine, kaynakların verimli kullanımına ve demokratik kültürün gelişmesine fazla imkan vermemektedir. Merkeziyetçi yapı içerisinde merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında uygun bir hizmet paylaşımı ve bu hizmetleri yerine getirmek için etkin bir kaynak paylaşımı gerçekleştirilemeyecektir. Böyle bir durum Anayasamıza ve imzalamış olduğumuz Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (AYYÖŞ) na da uygun düşmeyecektir. Bu nedenle, bütün bu sorunların çözümünde yapılabilecek en kesin çözüm hizmetlerin halka en yakın olan yönetimlere bırakılması, bu hizmetler için gerekli kaynakların ve imkanlarının belirlenmesi, bunlar için gerekli kararların alınmasında yerel yönetimlere yetkiler verilmesi şeklinde düşünülebilir. Çünkü idari ve mali özerklik yerel yönetimlerin özerkliğini tamamlayan unsurlardır. Türkiye de planlı dönemden beri gerek merkezi yönetimin gerekse yerel yönetimlerin idari yapılarını ve işleyişlerini düzenleyen birçok idari reform projesi uygulanmış ancak, özellikle yerel yönetimlerin kaynak sorunlarını çözümleyecek mali yapılarını düzenleyecek kapsamlı bir çalışma yapılmamıştır. Bu nedenle bu projelerden çok az bir kısmı başarılı olabilmiştir. 1962-1994 yılları arasında 7 temel araştırma yapılmış olup bunlardan MEHTAP (Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi), KAYA (Kamu Yönetimi Araştırma Raporu) ve İdarenin Yeniden Düzenlenmesi Raporu olmak üzere sadece üçünde 1700 dolayında öneri yer almış ve bunlardan çok azı önemsenmiş ve uygulanmıştır. Merkezi ve yerel yönetimlerin idari yapılarıyla ilgili birçok konu araştırılmış ve ilgili raporlarda ve akademik çalışmalarda belirtilmiştir. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali yapılarının düzenlenmesi ve yeni kaynak imkanlarının ortaya konulmasıyla ilgili çalışmalara daha çok ihtiyaç duyulmaktadır. Bunun için yapılması gereken en önemli konu, yerel yönetimlerin idari ve mali yapılarının yeniden düzenlenmesiyle ilgili bu çalışmalar ışığında alınan karar ve önerileri idari, mali ve siyasi kararlılık göstererek uygulamaya koymak olmalıdır. Gelişmiş demokratik ülkelerde yerel nitelikli hizmetler ağırlıklı olarak yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir. Bu ülkelerde yerel yönetimlerin hizmetleri yerine getirmedeki payı %20-60 arasında değişmekle birlikte zaman içinde bu ağırlık artmakta ve yerel nitelikli hizmetlerin yerel yönetimler tarafından etkin bir şekilde yerine getirilmesinin önemi her geçen gün daha çok vurgulanmaktadır. Hangi kaynakları, ne şekilde kullanarak hizmetlerde etkinliğin sağlanabileceği merkezi ve yerel yönetimlerin çözmek zorunda olduğu önemli sorunlardan biri olmuştur. 2

Yerel yönetimlerin kendi organları aracılığıyla serbestçe karar alabilmeleri için idari özerklikleri ile ayrı mal varlığı ve gelir kaynaklarına sahip olmalarını gerektiren mali özerkliklerinin sağlanması gerekmektedir. Yerel yönetimlerin özerkliğinden bahsedilebilmesi için bu yönetimlerin kesin karar alma yetkisinin bulunması, merkezi yönetim karşısında bağımsız organlara sahip olması, görev ve yetkilerini gereği gibi yerine getirebilmek için yeterli mali imkanlara sahip olması gerekmektedir. Yerel özerklik, yerel yönetimlerin tamamen bağımsızlığı anlamına gelmemekle birlikte, hizmetlerde etkinliği, verimliliği, yerel inisiyatifi, yerel girişimciliği artırabileceği gibi yerel katılımı, demokratik kültürü geliştirebilecek ve merkezi yönetimin sebep olduğu hantal bürokratik işlemleri ortadan kaldırabilecektir. Ayrıca merkezi hükümetler popülist yaklaşımlarla, yerel yönetimler üzerindeki egemenliklerini kaybetmek istememektedirler. Böylece idari düzenlemelerin yanısıra mali alanda yapılacak düzenlemeler bu sorunları ortadan kaldırmış olacaktır. Türkiye de yerel yönetimlerle ilgili olarak birçok çalışma bulunmasına rağmen yerel yönetimlerin mali özerkliği ile ilgili çalışma sayısının oldukça sınırlı olması ve çalışmamızın önceki çalışmaları pratik yönden tamamlayıcı nitelikte olması bizi bu konuda çalışmaya teşvik etmiştir. Özellikle belediyelerin mali özerkliği ile ilgili yapılmış bir alan araştırmasının olmaması çalışmamıza bir ilk olma özelliği kazandırmıştır. Çalışmamızda bir buçuk asırlık yerel yönetim süreci göz önünde bulundurulurken, yerel hizmetlerde belediyelerin ön plana çıkması nedeniyle çalışmamızın kapsamını daha fazla genişletmemek amacıyla belediye ve belediye başkanlarıyla sınırlandırma gereği duyulmuştur. Çalışmanın teorik yaklaşımlarının gerçekleri yeterince yansıtması amacıyla belediye başkanlarına yönelik olarak bir anket çalışması yapılmış, anket uygulamasıyla birlikte beş belediye başkanıyla yapılan görüşmeler neticesinde dolaylı olarak mülakat yönteminden de yararlanılarak tümevarımsal çıkarımlar yapılmıştır. Türkiye genelinde mali özerklik konusunda belediye ve belediye başkanlarına yönelik olarak yapılmış olan ilk anket çalışması olması, bu konuyla ilgili monografik bir çalışmanın olmaması, yeterli kaynak bulunmaması nedeniyle bu çalışmada önemli zorluklar yaşanmıştır. Anketin içeriği tamamen kendi çabamızla, belediye başkanlarının anlayacağı bir terminolojiyle, açık ve sade bir şekilde hazırlanmış olmakla birlikte 270 belediye başkanı tarafından doldurulmuş, çoğu belediye başkanı tarafından iş 3

yoğunluğu, internetin etkili olarak kullanılmaması, belediye başkanlarının çeşitli nedenlerle cevap vermekten kaçınmaları nedeniyle doldurulmamış ve bazı belediye başkanları tarafından eksik doldurulmuştur. Bu çalışmanın amacı, belediye başkanlarının mali kaynak, idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından mali özerklikten ne anladıklarını ortaya koyarak; belediyelerin mali anlamda özerkliğinin sağlanması ile belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilmesi arasındaki ilişkilerin tespit edilmesidir. Bu çalışmada belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali özerklikle ilgili görüşleri hakkında bilgi sahibi olunarak, belediyelerin mali özerkliğiyle hizmet etkinliği arasındaki ilişki ortaya konulmuştur. Çünkü belediyelerin mali özerkliğinin sağlanmasında ve belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde ortaya konulmasında belediye başkanlarının bireysel özellikleri ve yetenekleri de önemli olmaktadır. Bu çalışmada belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilebilmesi için mali kaynak alternatifleri ortaya konularak anket çalışması ışığında bir takım öneriler getirilmiştir. Bu çalışmanın bölümleri oluşturulurken yerel yönetimlerin yerine getirmek zorunda olduğu hizmetlerin neler olabileceği, bu hizmetler için gerekli kaynakların ne şekilde sağlanabileceği ve il özel idaresi, belediye ve köy yerel yönetimleri içerisinde de en etkin idarenin belediyelerin olması gibi hususlar çalışmanın sınırlarını belirlemede önemli bir etken olmuştur. Dolayısıyla ilk bölümde yerel yönetim kavramı üzerinde durularak yerel yönetimlerin yönetim kapsamı içerisinde nerede yer aldığı, yerel yönetimlerin tarihsel süreç içerisindeki gelişimi üzerinde durulmuş, yerel yönetimlerin bu süreç içerisinde oluşum nedenlerini ve gerekliliğini etkileyen konular ele alınmıştır. Burada siyasi yerel yönetim ile hizmet yönünden yerinden yönetim konularına, ayrıntıya girilmeden, konuya açıklık kazandırmak ve karşılaştırma kolaylığı sağlamak amacıyla gerektiği ölçüde değinilmiştir. Dünyada hemen her ülkede farklı bir yerel yönetim uygulaması olduğu gibi Avrupa Birliği (AB) ülkelerinde bile yerel yönetim uygulamalarında bir tekdüzelik bulunmamakta, birbirinden farklı isim ve uygulamalar görülmektedir. Bu nedenle birinci bölümde yeri geldiğinde ülke karşılaştırmalarına yer verilerek bu farklılıklar ortaya konulmaya çalışılmıştır. İkinci bölümde bazı ülkelerdeki yerel yönetim yapıları ve uygulamaları gözönünde bulundurularak Türkiye deki yerel yönetimlerin özellikle gelir kaynakları, vermiş oldukları hizmetler ve işleyişleri üzerinde durularak yerel yönetim yapıları ortaya konulmaya çalışılmıştır. Üçüncü 4

bölümde ise, yerel yönetimlerin bu görevleri yerine getirmeleri için gerekli kaynakların nasıl sağlandığı konusu üzerinde durulmuş, bir mali kaynak bulma ve kullanma modeli olarak mali özerklik inceleme konusu yapılmıştır. Özellikle mali özerklik için yerel yönetimlere idari ve mali anlamda nasıl bir yapılanmaya gidilerek bu yönetimlerin etkin hale gelebilecekleri üzerinde durulmuştur. İl, ilçe ve köy gibi yerleşim yerlerinde yaşayan insanların birarada yaşamalarından kaynaklanan ortak ihtiyaçlarının karşılanması sürecindeki üretim, bölüşüm, tüketim ve bunların finansmanı gibi bir takım idari, mali ve iktisadi konular burada açıklanmıştır. Ayrıca bu hizmetlerin bir bedeli olarak özellikle vergiler ve vergilendirme konularına değinilmiştir. Bu nedenle il özel idaresi, belediye ve köy gibi yerel yönetimler üzerinde durularak özellikle belediyeler üzerinde yoğunlaşılmıştır. Bunda en önemli etken, çeşitli sebeplerle köylerden şehirlere doğru yaşanan göçlerin belediyecilik hizmetlerini ön plana çıkarması olmuştur. Dördüncü bölümde belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali özerklikle ve Türkiye de son yıllarda yerel yönetimler reformu ile getirilmek istenen değişikliklerle ilgili görüşlerini öğrenmeye yönelik bir anket çalışması yapılmıştır. Bu nedenle anketimizde belediye başkanlarına sorulan 15 sorunun cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir. 5

6

BİRİNCİ BÖLÜM TEORİDE VE PRATİKTE YEREL YÖNETİMLER Yerel yönetimlerin oluşumu devletin oluşumu kadar eskilere dayanmaktadır. Tarihsel bir olgu olarak devletin nerede nasıl ortaya çıktığı konusunda kesin bir bilgiye ulaşılamamakla birlikte modern devletler feodalitenin yıkılmasını takiben kurulmaya başlamışlardır. Aynı şekilde bugünkü anlamı ile yerel yönetimler de XIX. yüzyılın ortalarına doğru devlet içinde ayrı bir hukuki kişilik kazanmışlardır. Çalışmanın bu bölümünde öncelikle yerel yönetim kavramı üzerinde durulmuş, devletin idari yapısı içerisinde yerel yönetimlerin konumları ortaya konulmuş, daha sonra yerel yönetimlerin oluşumunu etkileyen unsurlar ve yerel yönetimlerin önemini arttıran nedenlere değinilmiştir. Ayrıca yerel yönetimlerin oluşumuna katkıda bulunan unsurlar ve yerel yönetimlerin özellikleri ele alınarak, yerel yönetimlerin idari ve mali yapıları ortaya konulmuştur. Yerel yönetimlerin dünyadaki bazı uygulamalarına da değinilerek üniter ve federal devletlerden örnekler verilmiştir. 1. YEREL YÖNETİM KAVRAMI Bir siyasi organizasyon olan devletin amacı; belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan insanların iç ve dış güvenlik, adalet, toplumsal refah ve kalkınma, sosyal güvenliğin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi gibi ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamaktır. Devletler bu tür görevlerini yerine getirebilmek için faaliyet alanları tüm ülkeyi kapsayan bir merkezi yönetim örgütü yanı sıra etkin, verimli hizmetler verebilmek ve demokratik düzenin gereklerinden dolayı yerel nitelikteki ortak ihtiyaçları karşılayabilmek için özerk yerel yönetim örgütleri de kurmuşlardır (Musgrave,1991:120). Özerk yerel yönetim kavramından ise, yerel topluluğu ilgilendiren tüm işleri yasalar çerçevesinde, kendi sorumluluğu altında yerine getiren ve çeşitli öz kaynaklara, demokratik usullerle seçilmiş bağımsız organlara sahip olan yönetimler anlaşılmaktadır (Hoffschulte,1994:153). Bu tanımdan da anlaşıldığı üzere yerel yönetimler; devlet sınırları içinde köy, kasaba, kent gibi yerlere yerleşmiş insan topluluklarının ortak ve yerel nitelikteki kamu hizmetlerini yerine getiren, yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, yasalarla belirlenmiş görevlere, yetkilere, gelirlere, bütçeye ve personele 7

sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde özerk olarak hareket edebilen, belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır. Yerel yönetimler, ilgili bulundukları yerleşim yerlerinin sınırları içinde yaşayan insanlara imar, su, kanalizasyon, ulaşım, çevre düzenlemesi ve çevre sağlığı, temizlik, katı atık, zabıta, itfaiye, acil yardım, şehir içi trafik, defin ve mezarlık hizmetleri, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, konut, kültür ve sanat hizmetleri gibi birçok alanda önemli yerel müşterek hizmetler sunmakla yükümlü tutulmuşlardır. Dünyada çeşitli uygulamalarıyla birlikte eyalet, kanton, bölge, köy, belediye ve il özel idareleri gibi yerel yönetimler mahalli nitelikteki bir çok hizmetlerin görülmesini sağlayan ve demokratik hayatın gelişmesinde önemli rolü olan yönetim birimleridir. Bu yönetimler, belirli bir coğrafi alanda oturan halka, komşuca yaşamalarından doğan çeşitli konularda, merkezi yönetimin etkisinden uzak kararlar almak ve bunları uygulamak hususunda tanınan özerklik sonucu doğmuşlardır (Öncel,1992:7). Bunlar arasında belediyeler diğer yerel yönetim birimlerine göre daha etkin hizmetler vermeleri, halka daha yakın olmaları, daha demokratik ve daha özerk olmaları; özellikle siyasi ve ekonomik nedenlerden dolayı ön plana çıkmaktadırlar (Şener,1998:7). 2. MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM Her ülke siyasal, toplumsal ve ekonomik yapısına göre ya merkezden yönetime ya da yerinden yönetime ağırlık vererek, yönetsel yapısını düzenlemektedir (Gözübüyük ve Tan,2004:159). Bazı ülkeler iktisadi, sosyal ve siyasi nedenlerden dolayı, geniş mali ve idari yetkilerle donatılmış özerk yerel yönetim sistemini benimsedikleri halde; bazıları güçlü yerel yönetim sistemini tercih etmekte, bir kısmı da karma bir sistem uygulamaktadırlar. Bu nedenle hiçbir ülkede bütünüyle salt bir merkeziyet ya da bütünüyle salt bir yerinden yönetim anlayışına dayalı bir yönetim modeli bulunmamaktadır. Her iki sistemin de üstünlükleri olmakla birlikte merkezden yönetimin adalet, makro ekonomik politikalar, etkinlik, dışsallıklar ve mali hesaplaşma gibi açılardan bakıldığında daha avantajlı olduğu görülmektedir (Prud homme,1991:193-199). Batı ülkelerinde genellikle önemli yetkilere sahip, özerk yerel yönetim sistemi benimsendiği için bu birimlere yerel yönetim (local government) denilmektedir. Merkezi yönetimler kadar yerel yönetimler de hükümet niteliğinde fonksiyonlar icra eden kuruluşlar halinde düzenlenmeye 8

çalışılmaktadır. Yerel yönetimin bu özelliklerinden dolayı merkezi yönetim karşısında müstakil ve kendi kendine yeten idari birimler olmaları gerektiği çok sık vurgulanmakla birlikte, merkezi yönetimden sonra ikinci derece fonksiyonlara sahip ve merkezi hükümetin denetimine, iktisadi ve siyasi etkisine açık yönetim birimleridir (DPT,1991:31). Kamu hizmetlerinin düzenlenmesinde merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki temel ilke bulunmaktadır. Günümüzde pek çok ülkede olduğu gibi, Türkiye de de Anayasanın 123. maddesinde merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirini tamamlayan ilkeler olarak kabul edilmiştir. 2.1. Merkezden Yönetim Merkezden yönetim (merkeziyetçilik, centralization); idarenin topluma sunacağı hizmetlerin merkezden ve tek elden yürütülmesi ve kamu gücünün tamamen merkezde toplanmasıdır. Merkezi yönetim, başkent teşkilatı ve taşra teşkilatıyla birlikte idari hizmetleri yerine getirmektedir (Günday,2003:57). Merkeziyetçi ülkelerde, yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm yetkiler yani kamu gücünün tamamı merkezi otoritede toplanmakta, tüm kamusal mal ve hizmetler merkezi yönetim tarafından sağlanmakta ve finanse edilmektedir (Prud homme,1991:187). Böyle bir sistemde gerek yerel, gerekse merkezi hizmetler merkezde toplanmakta ve merkezi örgütler veya merkezi hiyerarşiye dahil örgütler tarafından yerine getirilmektedir. Merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin birlikte var olmaları çok katmanlı bir yönetim şeklinin varlığına ve yönetim hiyerarşisine sebep olmaktadır. Yetki ve olanaklar açısından yerel yönetimler merkezi yönetimlere göre daha zayıf durumdadırlar. Böyle bir durumda vesayete sebep olması bile yerel yönetimleri merkezi hükümetlere karşı bağımlı hale getirmektedir (Akalın,1994:11). Merkezi yönetim doğrudan yetkilerini kullanabileceği gibi bazı önemli ve acele işlerde gecikmelerin önlenmesi için ülkenin çeşitli yerlerinde merkezi temsil eden ve onun namına hareket eden merkez memurlarına önemli ve acele sayılabilecek konularda karar alma ve bunları uygulama yetkisi tanıyabilmektedir (Onar,1952: 450-451). Günümüzde tüm dünya ülkelerinde hizmetler, merkezi ve yerel yönetimlerin kontrolü altında sürdürülmektedir. Ancak, uygulamada merkezi ve yerel yönetimler arası hizmet bölüşümü, ülkeden ülkeye değişmektedir. 9

Bazı ülkelerde yetkilerin büyük ölçüde merkezde toplandığı merkeziyetçi bir yönetim şekli benimsenirken; bazılarında ise, merkezi ve yerel yönetimler arasında daha etkin bir hizmet, dolayısıyla yetki ve kaynak bölüşümüne gidildiği görülmektedir. Burada, yönetimler arası hizmet, yetki ve kaynak bölüşümünde ülkelerin ekonomik, sosyal, siyasi ve kültürel yapılarıyla birlikte, sunulacak hizmetlerin özelliği de önemli rol oynamaktadır (Öztürk, 1997:46). 2.2. Yerinden Yönetim Yerinden yönetim (adem-i merkeziyet, decentralization); mahalli nitelikteki kamu hizmet ve faaliyetleri ile teknik bazı hizmet ve faaliyetlerin merkezi iktidardan ve onun organlarından bağımsız kamu tüzel kişilerince yerine getirilmesidir. Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim topluma sunulacak olan bazı idari ve teknik hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi yönetim teşkilatının dışında yer alan ve merkezi yönetim hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişilerince yürütülmesi esasına dayanmaktadır (Günday,2003:61). Yerinden yönetim kısaca, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin devletin tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için kamu yönetimiyle ilgili kararların, devlet tüzel kişiliğinin dışında, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip bu kuruluşların idarecileri tarafından alınabilmesi sistemine denir. Yerel yönetimlerin varoluşunun nedenlerini açıklayan ve gerekliliğini savunan görüşlerin hukuki dayanağı olan yerinden yönetim kavramı, 1876 ve 1924 Anayasalarında tefrik-i vezaif (vazifelerin ayırımı, görev ayırımı) şeklinde, 1961 ve 1982 Anayasalarında yerinden yönetim olarak isimlendirilmiştir (Nadaroğlu,1986:22). Yerel yönetimlerin görevlerinin belirlenmesinde ve yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerle olan ilişkilerinin düzenlenmesinde yerinden yönetim temel ölçüt olarak kullanılmaktadır (Keleş,2003:56). Yerinden yönetim siyasi ve idari yerinden yönetim olmak üzere iki şekilde görülmektedir. Siyasi yerinden yönetim bir anlamda federalizm demek olup, devlete ait işlerin, bunların ortaya çıktığı yerde ve bizzat bunlardan etkilenenler tarafından yürütülmesi (Hoffschulte,1994:141) ve federal devleti oluşturan her bir federe devletin idari yetkileri yanı sıra, belli ölçüde yasama ve yargı yetkilerine de sahip olması anlamına gelmektedir. İdari yerinden yönetimde ise, yerel yerinden yönetim ve hizmet yerinden yönetimi olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. 10

2.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim Siyasi yerinden yönetim; siyasi gücün merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında paylaşılması esasına dayanan, devlet teşkilatının bütünlük teşkil etmediği yönetim şeklidir. Yasama, yargı ve yürütme yetkilerinin dağılım ve derecelerine göre çeşitli devlet sistemleri bulunmaktadır. Bu devlet sistemi içerisinde eyalet, kanton, cumhuriyet, federe devlet gibi adlarla ayrı yönetsel düzeylerden oluşan; yönetsel yetkilerin yanı sıra belli ölçüde yasama ve yargılama yekileri olan devletler bulunmaktadır. Federal ve federe devletlerden oluşan federasyonda, federal devlet üstün yetkilere, tek bir hükümete ve uluslararası kişiliğe sahip olan devlettir. Ancak, federal anayasa ile federal devlete bırakılmış olanların dışında kalmak koşuluyla, federe devletler yasama ve yargı bağımsızlığına sahiptirler. Bu devletlerin özerklikleri ve bu özerkliğin derecesi bu devletlerin kendi rızaları olmadan değiştirilemez. Günümüzdeki federasyonlara Amerika Birleşik Devletleri, İsviçre ve Almanya örnek olarak gösterilirken, ABD de State ler, İsviçre de Canton lar, Almanya da Land lar, federal devlet sistemi içerisinde üye (federe) devletleri temsil etmektedirler. 2.2.2. İdari Yerinden Yönetim İdari yerinden yönetim, bazı hizmetlerin yürütülmesinin genel idare hiyerarşisine dahil olmayan çeşitli kamu tüzel kişilerine verilmesidir (Akyılmaz,2003:111). Bu yönetim, merkeziyetçi sistemin, yerel nitelikteki ortak yararları gereği gibi koruyamaması sonunda ortaya çıkmış bir sistemdir (Nadaroğlu,1986:26). İdari yerinden yönetim, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin bir kısmının devlet içinde yer almakla beraber ondan ayrı varlıkları olan, kendi çevrelerinde ve yasalarla belirlenmiş sınırlar içinde faaliyette bulunabilen yerel otoritelerce görülmesini ifade etmektedir. Burada söz konusu hizmetleri yapma görev ve yetkisi merkezi yönetimden, yerinden yönetim kuruluşlarına aktarılmıştır. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde denetim yetkisi bulunmaktadır. Ancak, bu denetim, hiyerarşik bir kontrolden ziyade; idari vesayet adı altında yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği ile bağdaşabileceği kabul edilen özel bir denetim türüdür (Hamamcı,1990:181-182). Yerel yönetimler, kavram olarak idari yerinden yönetim biçiminden kaynaklanmaktadır. İdari merkeziyet eğiliminden uzaklaştıkça yerel yönetimlerin uygulama alanı genişleyecektir. Bu durumda yerel yönetimleri açıklayan hukuki yaklaşım bir neden değil, sonuç olmaktadır. Diğer bir 11

deyişle, idari yerinden yönetim veya merkeziyet eğilimlerine göre yerel yönetimler ortaya çıkmış bulunmaktadır. İdari yerinden yönetim, yer yönünden yerinden yönetim ve hizmet yönünden yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. 2.2.2.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim Yer Yönünden Yerinden Yönetim; bir yörede oturanların orada oturmalarından dolayı ortaya çıkmış olan ortak ve idari çıkarlarını korumak ve birlikte yaşamalarının gerektirdiği işlerin görülmesi açısından tanınmış olan özerkliktir (Giritli-Bilgen ve Akgüner,2001:179). Yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerde olduğu gibi kamu gücünden yararlanma, icrai kararlar alarak hukuksal durumlarda değişiklik yapabilme yetkileri vardır (Yıldırım,2005:21). Türkiye deki il özel idareleri, belediyeler ve köyler yerel yerinden yönetimin temel örneklerini oluştururlar. Yerel yerinden yönetim, yöre sakinlerine verilecek ortak yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde, yöre halkının kendi seçtiği organlara bu hizmetleri saptamak ve gereğini yerine getirmek hususunda özerklik verilmesi esasına dayalıdır. Böylece köylere, belediyelere, il özel idarelerine belirli yerel hizmetler için karar alabilme ve yerine getirebilme yetkisi tanınmıştır. 2.2.2.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim; belli bir kamu hizmetinin mutlaka bir toprak parçasıyla sınırlı olmaksızın sadece bu hizmeti yürütmek üzere kurulmuş kamu tüzel kişilerine gördürülmesidir. Teknik nitelikteki bazı hizmet ve faaliyetler merkezi otoritenin dışında, kısmen bağımsız ve özerk bir kurum veya kuruluş tarafından yerine getirilir (Giritli-Bilgen ve Akgüner:2001:180). Teknik nedenlerle bir hizmetin daha etkin görülebilmesi için belli bir hizmet sahası ile sınırlı olmak üzere bir kısım kuruluşlara (Ticaret Odası, Tabibler Odası, Baro, TRT, RTÜK, YÖK vb. gibi) özerklik tanınmaktadır. Bu kurum ve kuruluşlar, kendilerine verilen hizmetlerle ilgili konularda merkezi otoriteye tabi bulunmadan kendi kararlarını kendileri almaktadırlar. Bunlara devlet tüzel kişiliğinin dışında ayrı bir kamu tüzel kişiliği tanınmıştır. İdari, mali ve hukuki özerklik çerçevesinde faaliyet gösteren bu kuruluşlar idarenin bütünlüğü ilkesine göre ilgili oldukları bakanlıklarla vesayet ilişkisi içerisinde fonksiyonlarını yerine getirirler. 12