IV. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİM YÖNETİCİLERİ TOPLANTISI I. GRUP ATÖLYE ÇALIŞMASI İÇ KONTROL REHBERİ TASLAĞI (KONTROL ORTAMI) 03-04 MAYIS 2012 BOLU Naim ÇOBAN TBMM Strateji Geliştirme Başkanı
Tüm bileşenler İlgili KONTROL ORTAMI STANDARTLARI 1. ETİK DEĞERLER VE DÜRÜSTLÜK 1.1. Etik Kavramı 1.2. Etik Eğitimi 2. MİSYON, ORGANİZASYON YAPISI VE GÖREVLER 2.1. Misyon 2.2. Organizasyonel Yapı ve Görevler 2.3. Görev Tanımları 2.3.Hassas görevler 2.3.2. Görev Sonuçlarının İzlenmesi 3. PERSONELİN YETERLİLİĞİ VE PERFORMANSI 3.1. İnsan Kaynakları Yönetimi 3.2. İnsan Kaynakları Yönetiminin Faaliyet Alanları 4. YETKİ DEVRİ 4.1. Yetki Devri ve İş Akış Süreçleri 4.2. Yetki Devri ve Sorumluluk 43 İmza Yetkisinin Devri
KAMU İÇ KONTROL STANDARTLARINA UYUM EYLEM PLANI REHBERİ : KAMU İÇ KONTROL REHBERİ TASLAĞI : Tüm bileşenler 3 sayfa olup, çok genel ifadeler yer almakta, yeterli açıklama bulunmamaktaydı. 144 sayfadan ibaret olup, Ayrıntılı ve örneklerle desteklenen açıklamalar yer almaktadır. Yol gösterici niteliktedir.
Tüm bileşenler Rehberin genelinde uygulamada idarelere kolaylık sağlayacak manueller bulunmakla birlikte kontrol ortamı standardı ile ilgili manuellerin çok az olduğu dikkati çekmektedir. Kontrol ortamı diğer dört bileşenin üzerinde bir şemsiye gibi yer alan ve etkinliği, diğer bileşenlerin de etkinliğini belirleyen temel bileşendir. Bu nedenle, bu bölümde idarelerin uygulamada işini kolaylaştıracak manuellere ve iyi uygulama örneklerine daha fazla yer verilmesinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir.
Tüm bileşenler Rehberin giriş bölümü ile "rehberin kullanıcıları başlıklı bölümünde MYK (Mali Yönetim ve Kontrol) sisteminden bahsedilmekte ve mali süreçlere vurgu yapılmaktadır.
Tüm bileşenler Rehberin bir bölümünde MYK sisteminden, diğer bir bölümünde ise iç kontrol sistemindeki sorumluluklardan bahsetmek kullanıcılar açısından karışıklıklara neden olabilecektir. Rehberin tamamında MYK (Mali Yönetim ve Kontrol) ifadesi yerine mevzuatta ve uygulamalarda mali ve diğer kontroller bütünü olarak yerleşen "iç kontrol sistemi" ifadesini kullanmanın daha faydalı olacağı değerlendirilmektedir.
Değiştirilmesi Önerilen Etik değerler ve dürüstlük KOS. 1.4 Faaliyetlerde dürüstlük, saydamlık ve hesap verebilirlik sağlanmalıdır. Kontrol ortamı, kurum çalışanlarının kontrol bilincini etkileyerek, idarenin konuya bakış açısını belirlemektedir. Kontrol çevresi; disiplin ve düzen sağlayarak, iç kontrolün diğer unsurları için temel oluşturmakta ve iç kontrolün genel kalitesini etkileyen genel atmosferi yaratmaktadır.
Etik değerler ve dürüstlük KOS. 1.5 İdarenin personeline ve hizmet verilenlere adil ve eşit davranılmalıdır. Dürüstlük ve ahlaki değerlerin kontrol ortamının oluşmasında çok büyük bir önemi vardır. Bir kurumda iç kontrolün etkinliği, dürüstlük ve ahlaki değerlerin kabul görmesine bağlıdır. Bir kurumda tıpkı toplumda olması gerektiği gibi bazı değer yargılarının yerleştirilmesi ve geliştirilmesi gerekir. Ancak, ilgili stanlarla ilgili olarak rehberde yeterince açıklama ve örnek yer almamaktadır. İdarelerde dürüstlük, saydamlık, hesap verilebilirlik ve personele ve hizmet verenlere adil davranılmasını sağlayacak uygulama ve örneklere daha fazla yer verilmesinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir.
Etik değerler ve dürüstlük KOS. 1.3 Etik kurallar bilinmeli ve tüm faaliyetlerde bunlara uyulmalıdır. Etik Eğitimi başlıklı bölümde Kamu Görevlileri Etik Kurulu tarafından yayımlanan Kamu Görevlileri Etik Rehberine atıf yapılmakta ve kamu görevlilerinden ve yöneticilerden beklenen etik davranışlara yer verilmektedir. Ancak, etik davranışın temel sorunsalı olan çıkar çatışmasına yer verilmemiştir. Etik Eğitimi başlığından sonra kamuda çıkar çatışmasının ne olduğunu, türlerini ve çatışmayı engelleyecek kurallar ve stanların daha ayrıntılı olarak açıklanmasının faydalı olacağı değerlendirilmektedir.
Etik değerler ve dürüstlük KOS. 1.3 Etik kurallar bilinmeli ve tüm faaliyetlerde bunlara uyulmalıdır. Etik başlığı altında genel etik kurallara değinilmiş olmakla birlikte idarelerin kendine özgü iş yapış biçimleri nedeniyle çoğu zaman idareye özgü etik stanlara ihtiyaç duyulabilmektedir. Etik Başlığı altında idarelerin kendine özgü faaliyetleri dolayısıyla idare etik rehberlerinin oluşturulması yönünde tavsiyede bulunulabilir.
Değiştirilmesi Önerilen Misyon, Organizasyon Yapısı Ve Görevler KOS. 2.6. İdarenin yöneticileri, faaliyetlerin yürütülmesinde hassas görevlere ilişkin prosedürleri belirlemeli ve personele duyurmalıdır. Hassas Görevler başlıklı bölümde idare içinde hassas görevlerin nasıl tespit edileceğine ilişkin açıklamalara ve örneklere yer verilmiştir.
Misyon, Organizasyon Yapısı Ve Görevler Ancak açıklamalar ve örneklerden birim görevlerinin çoğunluğunun bu tanımlar (Hassas görevler) kapsamına girdiğini görmekteyiz. Hassas görevlerin idare faaliyetleri içerisinde nasıl sınırlandırılacağına ilişkin örnekler verilmesinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir.
Misyon, Organizasyon Yapısı Ve Görevler Hassas Görevlerin, diğer görevlerden daha üst görevlere yükselme, kariyer, ödüllendirme vb. mekanizmalar açısından farklılık arz etmediği görülmektedir. Hassas görevlerde bulunanlar hakkında ödüllendirme sisteminin işletilmesinin sağlanması önerilmektedir.
Misyon, Organizasyon Yapısı Ve Görevler 3046 sayılı Kanun ve KHK lar ile Kamu kurum ve kuruluşlarındaki organizasyonel yapı arasında önemli farklılıklar doğmuştur. Bu durum kamu kurumları arasında heterojen bir yapı oluşturacağından ortak bir iç kontrol rehberinin hazırlanmasını da zorlaştıracaktır. Kamu kurum ve kuruluşlarında zorunluluklar dışında benzer veya birbirlerine yakın bir organizasyonel yapı oluşturulmalıdır.
Personelin yeterliliği ve performansı Personel yönetiminden, insan kaynakları yönetimine geçiş için örgütsel yapıda ve yönetici profilinde önemli değişimlerin yaşanması ve bunun kurum politikası olarak Stratejik Planla ilişkilendirilmesi önem arz etmektedir. Klasik Personel Yönetiminden, İnsan Kaynakları Yönetimine geçiş için başta yasal düzenleme olmak üzere Devlet Personel Başkanlığının da bu konuda kamu kurumlarını daha etkin bir şekilde yönlendirici ve destekleyici bir rol üstlenmesi önerilmektedir.
Personelin yeterliliği ve performansı İKY kapsamında yer alan norm kadro çalışmalarının kamu kurum ve kuruluşlarında tamamlanamamış olması kontrol ortamının oluşturulmasında uygulamada büyük sıkıntı doğurmaya devam etmektedir. Norm kadro uygulamasıyla ilgili olarak başta Başbakanlık, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı gibi kurumların düzenleyici bir işlem tesis etmeleri ve bir stan oluşturmaları önerilmektedir.
Personelin yeterliliği ve performansı KOS. 3.4. Personelin işe alınması ile görevinde ilerleme ve yükselmesinde liyakat ilkesine uyulmalı ve bireysel performansı göz önünde bulundurulmalıdır. İKY kapsamında yer alan personelin performansının ölçümü ve ücretinin belirlenmesi hususunda ilgili yasal mevzuatta boşluk olduğu görülmektedir. Devlet Personel Başkanlığınca performans esaslı ücret sistemine geçiş için yasal mevzuat düzenlemesinin yanısıra bu konuda kamu kurum ve kuruluşlarına rehberlik yapması önerilmektedir.
Yetki devri ve iş akış süreçleri Kamu kurum ve kuruluşlarının görev alanları farklı ve çok çeşitli olduğundan, özellikle mali olmayan çok sayıda iş akış süreçleri bulunmaktadır. Bu süreçlerin tespiti ve iş akışlarının çıkarılması konusunda kurumların imkanları kısıtlı olduğundan değişik sıkıntılar yaşanmaktadır. Süreç yönetimi, kontrol ortamının oluşturulmasında önemli bir parametre olduğundan, süreç yönetimi konusunda kamu kurum ve kuruluşlarına TODAİE gibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından teknik ve danışmanlık desteği verilmesinin sağlanması önerilmektedir.
Hukuka uygunluk ve saygı Rehberde, İdarenin hukuka uygun işlem tesisi konusunda farkındalık oluşturması açısından açıklamalara ve örneklere yer verilmediği görülmüştür. Bu konuda yeterli açıklamalara ve örneklere yer verilebilir.
Hukuka uygunluk standardı Kontrol ortamında hukukilik ilkesinin önemli olduğu, hukuka uygun işlem tesis edilmemesi halinde risk doğduğu, dolayısıyla iç kontrolle ilgili düzenlemelerde hukukilik ilkesine daha fazla özen gösterilmesinin önemli olduğu düşünülmektedir. İç Kontrol larında yer olan kontrol ortamıyla ilgili «Kutu 1- Kontrol Ortamının Temel Unsurları» arasına ve kontrol ortamının alt bileşenine «Hukuka uygunluk ilkesinin» bir stan olarak eklenmesi önerilmektedir.
Tüm bileşenler İç Kontrol Sistemiyle ilgili kurumların sürece daha aktif katılmalarının önemli olduğu değerlendirilmektedir. Maliye Bakanlığının İç Kontrol Sisteminin kurulması ve geliştirilmesi hususunda başta Devlet Personel Başkanlığı, Sayıştay ve ilgili diğer kurumları daha etkin olmaları konusunda yönlendirici ve motive edici bir rolü üstlenmesi önerilmektedir.
Kontrol ortamının oluşturulması İç Kontrol Sisteminin en önemli ve temel bileşeni olan «Kontrol Ortamı» tam olarak tesis edilmeden diğer bileşenlerin tesisine çalışılmasının eksik olacağı düşünülmektedir. Kontrol Ortamının, öncelikle ve eksiksiz olarak tüm kamuda kurulması, akabinde diğer bileşenlere geçilmesi ve acele edilmemesi gerektiği düşünülmektedir.
Tüm bileşenler İç Kontrol Sisteminin; mali olan ve olmayan tüm hususları kapsadığı, hatta mali olmayan unsurların daha da fazla olduğu, ancak daha ziyade mali hususların ön plana çıktığı görülmektedir. Rehberlik hususunda Maliye Bakanlığının yanısıra özellike mali olmayan hususlarda Başbakanlık, Devlet Personel Başkanlığı gibi kurumların da rehberlik etmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Tüm bileşenler İç ve Dış Denetimin ağırlıklı olarak mali odaklı bir denetim yaptığı görülmektedir. İç ve Dış Denetimin; daha ziyade rehberlik ve hizmet kalitesini artıracak şekilde bir denetim yaklaşımını benimsemesinin daha fazla katkı sağlayacağı önerilmektedir.
Tüm bileşenler İç Kontrol Sistemi ile Stratejik Plan arasında güçlü bir ilişki kurulmadığı görülmektedir. İç Kontrol Sistemi ile Stratejik Plan arasında daha güçlü bir bağ kurulmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Tüm bileşenler Rehberde, Kontrol ortamının kurulmasında İç Denetim biriminin oluşturulmasının önemli ve yeterli olduğu değerlendirilmiştir. SGB lere hiç değinilmemiştir. Kontrol ortamının oluşturulmasında, İç Denetim Biriminin kurulması önemli olmakla birlikte, SGB lerin önemi ve katkısının göz ardı edilmemesi önerilmektedir.
Üst Yönetici ve sahiplenme İç Kontrol Sisteminin kurulması ve sahiplenilmesi hususunda Üst Yöneticinin desteğinin ve bu konudaki farkındalığının sağlanmasının her daim önemli olduğu değerlendirilmektedir.
İç Kontrol Sistemini sahiplenme İç Kontrol Sisteminin en üst düzeyde devlet büyüklerince sahiplenilmesinin önemi aşikardır. Bu anlamda; İç Kontrol Sisteminin Sn. Cumhurbaşkanı, Sn. Başbakan veya Sn.TBMM Başkanı gibi devlet büyüklerinin himayelerinde yürütülmesinin sahiplenme ve ivme kazanması açısından önemli olacağı değerlendirilmektedir.
Son olarak: I. Grupta yer alan SGB yöneticilerine, Katkıları için, Ve siz değerli dinleyicilere de Sabırlarınız için, Sonsuz teşekkürler