I) II) III) IV) V) VI) VII) VIII) IX) X) XI) XII) XIII) XIV) XV) XVI) XVII) XVIII) XIX) XX) XXI) XXII) XXIII) XXIV) XXV) XXVI) XXVII) XXVIII) XXIX) XXX) XXXI) XXXII) T.C. BAŞBAKANLIK DIŞ TİCARET MÜSTEŞARLIĞI TÜRKİYE NİN 2008 YILI PİYASA GÖZETİMİ VE DENETİMİ RAPORU Ankara 2009
İÇİNDEKİLER GİRİŞ 1 2008 YILINDA TÜRKİYE DE PGD ALANINDA KAYDEDİLEN ÖNEMLİ GELİŞMELER 4 2008 YILINDA PGD KURULUŞLARI TARAFINDAN GERÇEKLEŞTİRİLEN FAALİYETLERİN GİRDİLER, ÇIKTILAR VE ETKİ/SONUÇLARI ÜZERİNDEN DEĞERLENDİRİLMESİ 5 - GİRDİLERİ İTİBARIYLA PGD 6 - ÇIKTILARI İTİBARIYLA PGD 19 - ETKİ/SONUÇLARI İTİBARIYLA PGD 31 SONUÇ VE ÖNERİLER 39
GİRİŞ Bilindiği üzere, Ürünlerin Piyasa Gözetimi ve Denetimine Dair Yönetmelik gereği, ülkemizdeki piyasa gözetimi ve denetimi kuruluşlarının tamamının ortak çalışmasıyla formatı ve içeriği oluşturulmuş olan yıllık piyasa gözetimi ve denetimi raporları 2005 yılından bu yana yayımlanmaktadır. Sözkonusu raporlar, ülkemizdeki PGD pratiğine ilişkin bilgi edinmek bağlamında iyi kurgulanmış olmalarına rağmen, PGD faaliyetlerinin muhtelif unsurlarına (beşeri ve fiziksel sermaye, strateji oluşturma, kaynakların etkin kullanımı vs.) ilişkin gitgide kendini tekrarlayan metinler haline gelmeye başlamışlardır. Bahsi geçen unsur neticesinde, yıllık raporlar oldukça hacimli, bolca teorik açıklama niteliğinde bilgi içeren metinler haline dönüşerek, kendilerinden beklenen faydayı vermemeye başlamışlardır. Türkiye de Ürün Güvenliği Sisteminin Kurulması için Kurumsal Kapasitenin Güçlendirilmesi Projesi çerçevesinde gerçekleştirilen ülkemizdeki gıda dışı tüketici ürünlerindeki PGD sisteminin makro unsurlarının analizi neticesinde getirilen tek PGD kuruluşu önerisinin kabul edilmemesi sonrasında, çok sayıda PGD kuruluşu tarafından, değişik saik ve önceliklerle gerçekleştirilen PGD faaliyetlerinin koordine edilerek etkinliklerinin artırılması daha fazla ön plana çıkmış bulunmaktadır. Koordinasyon vasıtasıyla etkinliğin artırılmasının sağlanmasında yıllık PGD raporlarının şimdiye kadar oynadığı rolden daha fazlasını önümüzdeki dönem oynayacak olması aşikardır. Şimdiye kadar aktif bir şekilde kamuoyuna duyurulmayan yıllık raporların, önümüzdeki dönemde PGD faaliyetlerinin çıktı ve etki/sonuçlarından birebir etkilenen tüketiciler, üreticiler ve tacirlerle paylaşılması ile bu kesimlerden gelecek eleştiri ve önerilerle PGD faaliyetlerinin etkinliğinin artırılmasına vesile olacakları düşünülmektedir. Yıllık ulusal PGD raporunun önemli bir koordinasyon aracı olabilmesi için, ülkemizde hangi PGD kuruluşu tarafından, hangi sektörde ne kadar girdi (bütçe, fiziki ve beşeri sermaye vs.) ile ne kadar çıktı (gerçekleşen denetim sayısı vs.) ürettiklerini tespit 1
etmeye imkan sağlayacak unsurları barındırmalıdır. Sözkonusu iki unsurdan daha önemli ve belki de daha zor ölçülebilir olanı PGD faaliyetlerinin yarattığı etki/sonuçlardır (insan can güvenliği ve sağlığının korunması, çevre, hayvan ve bitki varlığının korunması ve ekonomik operatörlerin teknik düzenlemelere uyma davranışlarının artması vs.). Yukarıda bahsedilen üç unsurdan ilk ikisi doğru parametrelerin tespit edilmesi ve bu parametrelerin üretilmesine yönelik gereken tedbirlerin alınması halinde, gerek sektörler gerekse PGD kuruluşları arasında karşılaştırma yapmaya yarayacak önemli bilgileri sağlayabileceklerdir. Üçüncü unsur ise daha uzun soluklu bir çabayı gerektirmekte ve aslında bu unsurla ilgili parametrelerin (güvensiz ürünlerden kaynaklanan kaza-yaralanma istatistikleri vs.) oluşturulup ölçülmesi, sadece PGD faaliyetlerinin yarattığı etki/sonuçların ölçülmesi değil, müteakip PGD faaliyetlerinin yoğunlaşacağı alanların tespit edilmesi bakımından da önem taşımaktadır. Bununla birlikte, bir şekilde üçüncü unsurla ilişkili olduğu düşünülen, piyasaya arzı yasaklanmış, piyasadan ve/veya tüketiciden toplatılmış güvensiz ürünlere ilişkin bilgiler şu aşamada PGD nin yarattığı sonuçlar hakkında gösterge olmaları bağlamında kullanılacaktır. Yukarıda bahsedilen çerçevede, 2008 yılı PGD raporunda, bütün PGD kuruluşlarının ilgili bütün sektörlerdeki faaliyetlerini girdiler, çıktılar ve etki/sonuçlar olarak gösteren tablolardaki sayısal bilgilerin, gerek sözkonusu sayısal bilgilerin uygun ölçüt olma kapasitesi, gerek PGD kuruluşları tarafından sunuldukları şekliyle kalitesi ve gerekse PGD alanında 2008 yılında gerçekleştirilen faaliyetlere ilişkin olarak ne ölçüde sağlıklı malumat verdikleri yorumlanmaktadır. 2008 yıllık raporu bir geçiş raporu özelliği taşımaktadır ve seçilen parametreler ile ölçme metodolojisi konusunda iyileştirmeye ihtiyaç duyduğu açıktır. Ancak yine de, genel çerçevesini AB Komisyonu tarafından yürütülmekte olan, PGD yıllık raporu parametrelerinin üye ülkeler arasında karşılaştırma yapmaya yarayacak şekilde belirlenmesi çalışmasının çizdiği raporun hem 2008 yılında gerçekleştirilen PGD faaliyetlerinin genel bir fotoğrafının çekilmesine hem de müteakip raporlarda dikkate alınması gerekecek unsurların belirlenmesine fayda sağlayacağı düşünülmektedir. 2
Bütün PGD kuruluşlarımızın büyük bir özveri ve gayretle yürütmekte ve iyileştirmeye çaba göstermekte oldukları PGD faaliyetlerinin etkinliğinin rakamlar kullanılarak ölçülmesi, AB Komisyonu tarafından çoğu zaman haksız yere ve genel bir retorik üzerinden Türkiye de etkin bir PGD yapılmamaktadır eleştirisi getirmesini ve bu eleştiri üzerinden RAPEX e üyelik gibi haklarımızı geciktirmesini engellemeye de vesile olacaktır. 3
2008 YILINDA TÜRKİYE DE PGD ALANINDA KAYDEDİLEN ÖNEMLİ GELİŞMELER 2008 yılında PGD ye ilişkin yatay mevzuatla ilgili olarak önemli bir değişiklik gerçekleştirilmiş ve Ürünlerin Piyasa Gözetimi ve Denetimine Dair Yönetmeliğe getirilen ilave bir hükümle, numune bedellerinin hangi şartlarda, kim tarafından ödeneceği hususu netliğe kavuşturularak bu alanda yeknesak bir uygulama getirilmiştir. Getirilen yeni hükümle PGD kuruluşlarımızın numuneleri bedel ödemeden temin etmeleri sağlanmış, öte yandan, güvenli bulunan ancak gerçekleştirilen test neticesinde özelliğini kaybetmiş numune bedellerinin üreticiye ödenmesi zorunluluğu getirilmiştir. Diğer taraftan, gerek Sanayi ve Ticaret Bakanlığı nın 2008 Mayıs ayında yayımladığı Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Piyasa Gözetimi ve Denetimi Yönetmeliği ne konulan hüküm, gerekse Dış Ticaret Müsteşarlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı arasında gerçekleştirilen görüşmeler ile düzenlenmemiş alanda yer alan ürün ve risk kategorilerinin kim tarafından denetleneceği konusunda bazı gelişmeler kaydedilmiştir. Konu hakkında belirli bir mesafe alınmış olmakla birlikte, özellikle yeni risk unsurları sözkonusu olduğunda bu konudaki görev dağılımının netleştirilmesi için daha fazla çaba gösterilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. 2008 yılında gerçekleşen önemli gelişmelerden bir diğeri, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı nın PGD veritabanının anılan Bakanlık tarafından aktif bir şekilde kullanılmaya başlanmış olmasıdır. Sözkonusu veritabanı, Bakanlığın PGD faaliyetlerini hızlı ve eşgüdümlü bir şekilde yürütmesine imkan vermesine ilaveten, 2008 raporunda esas alınan sayısal analiz için önemli kolaylıklar sağlama özelliğini taşımaktadır. Öte yandan, önceki yıllarda olduğu gibi, PGD kuruluşlarımız özellikle beşeri sermayelerini geliştirmek üzere, gerek AB tarafından gerek kendi kaynaklarıyla finanse edilen eğitim faaliyetlerini yoğun bir şekilde sürdürmüşlerdir. 4
2008 YILINDA PGD KURULUŞLARI TARAFINDAN GERÇEKLEŞTİRİLEN FAALİYETLERİN GİRDİLER, ÇIKTILAR VE ETKİ/SONUÇLARI ÜZERİNDEN DEĞERLENDİRİLMESİ PGD kuruluşlarımız tarafından 2008 yılında gerçekleştirilen faaliyetlerin, gerek kuruluşlar, gerekse sektörler arasında karşılaştırma yapılarak değerlendirilmesi için aşağıdaki üç unsuru ölçmeye yarayacak tablolar kullanılmıştır: 1. Girdiler: Bütçe ve denetim elemanı sayısı ile laboratuvar imkanlarının gösterildiği iki tablo (Tablo-1 ve Tablo-2) ve doğrudan bir girdi olmasa da, PGD kuruluşlarını belli bir üründe PGD faaliyeti gerçekleştirme konusunda harekete geçiren şikayet/ihbar bilgilerinin yer aldığı bir tablo (Tablo-3) 2. Çıktılar: Gerçekleştirilen denetimler, denetimlerin içeriği, denetimlerde elde edilen bulgular ve uygulanan cezai yaptırımlar tablosu (Tablo-4) 3. Etki/Sonuçlar: Güvensizliği nedeniyle piyasaya arzı durdurulan, piyasadan ve tüketiciden geri çekilen ürünlere ilişkin tablo (Tablo-6) Çok sayıda ve farklı yöntemlerle PGD faaliyeti gerçekleştirip kayıt tutan PGD kuruluşu olması nedeniyle, Tablo-1,2,3 ve 4 te yer alan bilgilere ilişkin olarak açıklama notlarını içeren bir başka tablo da Tablo-5 olarak sunulmaktadır. Raporun Giriş bölümünde de bahsedildiği üzere, bu raporda yer alan tablolar ve bu tablolardaki parametreler, ölçüt olmaları itibarıyla, PGD kuruluşları tarafından sunulan verilerin kalitesi itibarıyla ve 2008 yılında gerçekleştirilen PGD faaliyetlerinin gerek 2007 yılı faaliyetleri, gerek diğer PGD kuruluşlarının faaliyetleri ve gerekse diğer sektörlerdeki PGD faaliyetleriyle karşılaştırılması itibarıyla yorumlanacaktır. Yeni bir çalışma olması ve PGD kuruluşlarımızın raporda istenen bilgileri üretmeyen kayıt sistemleri nedeniyle veri kalitesi/uyuşmazlığı önemli ölçüde kendini hissettirse de, rapor için PGD kuruluşlarımız tarafından sağlanan bilgiler temelinde yapılacak bu değerlendirmenin PGD faaliyetlerinin etkinliğinin ölçülmesi konusunda yine de faydalı olacağı düşünülmektedir. 5
GİRDİLERİ İTİBARIYLA PGD: PGD faaliyetlerinde doğrudan ve dolaylı olarak kullanılan girdiler aşağıda yer alan Tablo-1,2 ve 3 te gösterilmektedir. Bu tablolardan birincisi PGD faaliyetleri için kullanılan bütçeyi ve insan kaynaklarını göstermektedir. Diğer bütün tablolarda olduğu gibi, 2007 yılı ile karşılaştırmada temkinli davranılması gereken bu parametrelere ilişkin veriler aşağıda değerlendirilmektedir: 1) Bütçe (PGD faaliyetleri için kullanılan kaynak): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Bu parametrenin ne denli yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu oldukça belirsizdir. PGD için ayrılan miktarın mutlak değerinin elbette bir önemi olsa da, hangi miktarın yeterli, hangi miktarın yetersiz, hangi miktarın da gereğinden fazla olduğunu belirlemeye yarayacak bir referans noktası bulunmamaktadır. Bununla birlikte raporun Giriş bölümünde zikredilen AB Komisyonu çalışmasında, AB üyesi ülkeler ve sektörler arasında karşılaştırma yapmaya yarayacak bir parametre geliştirilmeye çalışılmaktadır. Sözkonusu parametre, denetçinin PGD faaliyetine vakfettiği zamanın maaşı referans alınarak parasal ifadesi ve PGD ile doğrudan alakalı her türlü harcamaları (test masrafları ve eğitim dahil) içeren toplam PGD harcamasının ulusal bütçeye oranını esas almaktadır. Bu oran üye ülkelerde 0,01 ile 0,1 arasında değişmektedir. Bu itibarla mevcut tabloda talep edilen bilginin yukarıda belirtilen bilgiye paralel hale getirilmesinin faydalı olacağı düşünülmektedir. Böylelikle ülkemizde PGD ye ayrılan kaynağın uluslararası karşılaştırma yapılabilir hale gelmesi mümkün olacaktır. 6
TABLO - 1 GİRDİLERİ İTİBARIYLA PGD Bütçe İnsan kaynakları PGD faaliyetleri için kullanılan kaynak Denetmen sayısı Denetmen başına düşen eğitim (gün/yıl) Denetmen başına düşen denetim Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Gıda maddeleri Gıda ile temas eden madde ve malzemeler Miktar (TL) 14.000.000 4,5 (Adet/yıl) 4.288 79 İstatistik bulunmamaktadır. Yem ve yem hammaddeleri 566 41 Kimyevi ve organik gübreler 681.000 0,7 1.109 0,1 3 İstatistik bulunmamaktadır. 7 Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Elektronik ürünler (4) 242 (4) (4) (4) Makinalar 166 (4) (4) Asansörler 70 (4) (4) Sivil kullanım amaçlı patlayıcılar 28 Basınçlı ekipmanlar(basit basınçlı ekipm.dahil) (4) (4) 199 (4) (4) Taşınabilir basınçlı ekipmanlar 199 (4) (4) Gaz yakan cihazlar 69 (4) (4) Sıcak su kazanları 65 Aerosol kaplar (4) (4) (4) (4) Otomatik olmayan tartı aletleri 34 (4) (4) Yasal metroloji 46 (4) (4) Hazır ambalajlama 40 Motorlu araçlar (4) (4) Düzenlenmemiş alanda yer alan (4) (4) ürünler TOPLAM 1.076.000-13,0 355 (4) (4) 36 Sağlık Bakanlığı Oyuncaklar (9) 1.205 4 Tıbbi cihazlar (Vücuda yerleştirilebilir aktif tıbbi cihazlar + Vücut dışında kullanılan tıbbi tanı cihazları) 0 (9) 0,0 15 0,0 10 0,0 Kozmetikler 0 (9) 0,0 0 (10) 0,0 0 0,0 Deterjanlar (9) (10) 15 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Kişisel koruyucu donanımlar 0 0,0 11 0,0 20 0,0 28 Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Yapı malzemeleri 225.000 102,0 322 3 43,0 1 Çevre ve Orman Bakanlığı Pil ve akümülatörler (11) Denizcilik Müsteşarlığı Gezi tekneleri 0 0,0 109 0,0 2 0,0 1 7
Bütçe İnsan kaynakları PGD faaliyetleri için kullanılan kaynak Denetmen sayısı Denetmen başına düşen eğitim (gün/yıl) Denetmen başına düşen denetim Miktar (TL) (Adet/yıl) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Telsiz ve telekomünikasyon terminal ekipmanları 540.120 300,0 84 282,0 6 20,0 10 Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Tütün mamulleri 300.000 30,0 10 100,0 Alkol ve alkollü içkiler 550.000 139,0 10 100,0 (18) (18) 1.691 4.787 Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Akaryakıt 30.970.000 32,9 1.000 2 4 Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi PGD kuruluşlarımız tarafından bu çerçevede sağlanan veriler hem mevcut olup olmama hem de kalite ve alt-detay kapsamında önemli farklılıklar göstermektedir. PGD faaliyetleri için bütçe rakamı sunmayan PGD kuruluşlarımızdan Çevre ve Orman Bakanlığı iç piyasada PGD faaliyeti gerçekleştirmediğinden, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Denizcilik Müsteşarlığı test gerçekleştirmedikleri için bu konuya bütçe tahsis etmemiş görünmektedirler. Ancak önemli ölçüde test gerçekleştirmiş olan Sağlık Bakanlığı, testler için bir bütçe tahsis edilmemesi nedeniyle bu testlerin gerçekleştirildiği Hıfzısıhha Enstitüsü ne ödeme yapmadığı için Sıfır Bütçe ile çalışıyor görünmektedir. Diğer taraftan, çok sayıda ürün grubunun piyasa gözetimi ve denetiminden sorumlu Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, muhtemelen bütçenin her bir sektör için tahsis edilmiş / harcanmış olan alt detaylarını tespit etmek teknik olarak güç olduğu için sadece Bakanlık geneli bütçesine ilişkin bilgi sağlamıştır. Bu konuda, yukarıda belirtilen parametre detaylandırması yapıldığında, PGD kuruluşlarımız tarafından sunulan verinin kalitesinin de artacağı düşünülmektedir. 8
Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı Kuruluşlarımızın bazılarının PGD bütçeleriyle ilgili olarak sundukları hiç kaynak ayrılmadığına yönelik veriler karşılaştırma yapmayı zorlaştırmaktadır. Bununla birlikte, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu nun, diğer tüm kuruluşların bütçelerinin toplamının iki katına yakın bütçe büyüklüğü önemli bir ayrıntı olarak göze çarpmaktadır. Bu noktada, yukarıda zikredilen, hangi bütçe değerinin az, hangisinin yeterli, hangisinin de gereğinden fazla olduğu hususu tekrar karşımıza çıkmaktadır. Sorumluluğu altında birden fazla ürün grubunun bulunduğu Bakanlıklarda hangi ürün grubuna ne kadar kaynak tahsis edildiğinin bilinmemesi de karşılaştırma yapılmasını güçleştirmektedir. Öte yandan, PGD kuruluşlarının 2008 yılında kullandıkları bütçenin 2007 yılına göre seyri incelendiğinde, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ndaki 13 lük azalmaya karşın Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu ve Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu bütçelerindeki 100 ü aşan artışlar dikkat çekmektedir. 2) İnsan Kaynakları (Denetmen sayısı ve Denetmen başına düşen eğitim): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Bütçe parametresinde olduğu gibi, hangi sayıda denetmenin ve hangi miktarda eğitimin referans alınması gerektiği bilinmemekle birlikte, yukarıda zikredilen AB Komisyonu çalışmasında denetmen sayısı ile ilgili olarak da kriter geliştirilmeye çalışılmaktadır. Buna göre tam zamanlı çalışma esasına göre hesaplanan denetmen sayısının toplam nüfusa oranı bir karşılaştırma ölçütü olarak kullanılacaktır. AB üyesi ülkelerden temin edilen bilgiler, bu ülkelerde yaklaşık olarak 50000 kişiye 1 denetmen düştüğünü göstermektedir. Bu parametrede önemli olan unsur, birçok PGD kuruluşunda geçerli olan, denetmenin sadece PGD faaliyetleri ile meşgul olmaması, dolayısıyla PGD ye vakfettiği mesainin denetmen sayısına dönüştürülmesinde yaşanacak 9
güçlüktür. Bununla birlikte, önemli bir gösterge olan bu verinin üretilmesi için gereken çabanın gösterilmesi gerektiği düşünülmektedir. Bu başlık altındaki diğer parametrenin, diğeri kadar güçlü olmasa da, PGD kuruluşlarının denetmenlerin eğitimlerine, dolayısıyla PGD faaliyetlerinin iyileştirilmesine ne kadar önem verdiklerini göstermek açısından faydalı olacağı düşünülmektedir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi Denetmen sayıları ile ilgili olarak sunulan veriler genel itibarıyla tatmin edici olsa da, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından sunulan verilerde, farklı sektörlerden sorumlu olmanın getirdiği teknik güçlük nedeniyle sektörel denetmen sayısının detaylandırılamaması; Sağlık Bakanlığı tarafından sunulan verilerde de eksiklik bulunması göze çarpmaktadır. Benzer durum eğitim konusunda sağlanan verilerde de gözlenmektedir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı Denetmen sayılarının kuruluşlar itibarıyla değerlendirilmesi yapıldığında, Sağlık Bakanlığı (oyuncaklar) ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu nun denetmen sayılarının, çok geniş bir ürün yelpazesinde faaliyet gösteren Sanayi ve Ticaret Bakanlığı nın denetmen sayısının yaklaşık üç katı olması ilginç görünmektedir. Diğer taraftan, denetmen sayılarının bir önceki yılla karşılaştırması yapıldığında en fazla artışın Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu nda olduğu görülmektedir. Bu konuda Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından bilgi sunulamamış olması, sistemin en önemli aktörlerinden biri olan anılan Bakanlık taki denetmen sayısının bir önceki yıla göre nasıl bir seyir gösterdiğini tespit edememeye neden olmuştur. Bu tabloda yer alan türetilmiş bir bilgi de, Tablo-4 te yer alan toplam denetlenen ürün sayısının (ya da toplam denetim sayısı) denetmen sayısına bölümüyle elde edilen rakamlarla alakalıdır ve Tablo-1 de gösterilmiştir. Bir denetmenin yılda kaç denetim 10
yaptığını gösteren bu rakamlar denetmen sayısı ile aktif denetmen sayısı gibi bir ayrımın gerekli olduğunu ima etmektedir. Zira, yılda ortalama 200 gün çalıştığı varsayılan bir denetmen ele alındığında, sözkonusu denetmen; Sanayi ve Ticaret Bakanlığı nda çalışıyorsa 6 günde bir, Sağlık Bakanlığı nda oyuncak denetmeni olarak çalışıyorsa 50 günde bir, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı veya Denizcilik Müsteşarlığı nda çalışıyorsa 200 günde bir denetim gerçekleştiriyor görünmektedir. Bu denli düşük denetmen başına denetim rakamlarının üç muhtemel açıklaması olabilir: a) Denetmen rakamları ya da toplam denetim rakamları sağlıklı değildir, b) Denetmen rakamları nispeten büyük olsa da, denetimlerin çok büyük kısmı çekirdek bir denetmen kadrosu tarafından gerçekleştirilmektedir veya c) Denetim rakamları denetmenler üzerinde düzenli olarak dağılmaktadır, dolayısıyla PGD faaliyeti bir denetmenin mesaisinin öncelikli bir unsuru değildir. Yukarıda sıralanan muhtemel nedenlerden hangisinin mevcut durumu yansıttığını tespit etmenin, denetmen sayılarının tam zamanlı mesai üzerinden hesaplanması ile mümkün olabileceği düşünülmektedir. PGD ile ilgili girdilerin gösterildiği ikinci tablo, PGD kuruluşlarının kullandıkları laboratuvarların, ürün grupları itibarıyla listelendiği Laboratuvarlar Tablosu dur (Tablo-2). Sözkonusu tablo, esas itibarıyla, PGD faaliyetleri için mevcut laboratuvar altyapısının nitel anlamda yeterliliğinin tespit edilebilmesini ölçmeye yarayacak detayları içermese de, en azından mevcut bulunma anlamında, hemen hemen her ürün grubu için test olanaklarının varlığına işaret etmektedir. Bununla birlikte bu kapsamda PGD kuruluşlarımız tarafından sunulan bilgilerin, test ve muayeneye tabi tutulan ürünlerin gösterildiği bazı sektörler için tamamlanmaya ihtiyaç duyduğu değerlendirilmektedir. Bu bağlamda, örneğin Sanayi ve Ticaret Bakanlığı nın otomatik olmayan tartı aletleri, yasal metroloji ve hazır ambalajlama, Sağlık Bakanlığı nın ise kozmetikler ve deterjanlar ile ilgili laboratuvar listelerini belirtmelerinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir. Laboratuvarlar hususunda, mevcut bulunma temel ve öncelikli kriter olsa da, bu laboratuvar imkanlarından yararlanmayı sağlayacak bütçe imkanlarının hem kısıtlı olması hem de bu bütçe imkanlarının hızlı ve etkin bir şekilde 11
kullanılmasını engelleyen prosedürel zorluklar, test ve muayene işlemlerinde arzulanan seviyede faydalanmasını engellemektedir. TABLO - 2 ÜRÜN GRUPLARI İTİBARIYLA LABORATUVARLAR Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Gıda maddeleri Gıda ile temas eden madde ve malzemeler Yem ve yem hammaddeleri Kimyevi ve organik gübreler GIDA VE GIDA İLE TEMAS EDEN MADDE VE MALZEMELER İLE YEM MADDELERİNDEN PİYASA GÖZETİMİ VE DENETİMİNİN TÜM AŞAMALARINDA ALINAN NUMUNELERİN ANALİZİNDE KULLANILAN 40 ADET İL KONTROL LABORATUVARI; GIDA VE GIDA İLE TEMAS EDEN MADDE VE MALZEMELERİN İTHALAT VE İHRACATI AŞAMALARINDA ALINAN NUMUNELERİN ANALİZİNDE KULLANILAN MUHTELİF İL TİCARET BORSASI LABORATUVARLARI VE ÖZEL GIDA KONTROL LABORATUVARLARI OLMAK ÜZERE TOPLAM 48 ADET LABORATUVAR TSE, MUHTELİF ÜNİVERSİTE LABORATUVARLARI, MUHTELİF ARAŞTIRMA ENSTİTÜSÜ LABORATUVARLARI OLMAK ÜZERE TOPLAM 58 ADET LABORATUVAR Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Elektronik ürünler Makinalar Asansörler Sivil kullanım amaçlı patlayıcılar Basınçlı ekipmanlar(basit basınçlı ekipm.dahil) Taşınabilir basınçlı ekipmanlar Gaz yakan cihazlar Sıcak su kazanları Aerosol kaplar Otomatik olmayan tartı aletleri Yasal metroloji Hazır ambalajlama Motorlu araçlar Düzenlenmemiş alanda yer alan ürünler ESİM TEST HİZ. A.Ş., TSE, MEYER LTD.ŞTİ., TÜV SÜD, TÜV SARLAND, TÜV RHEINLAND, EUROCERT, BUREAU ŞTİ, SZUTEST ŞTİ., TUR-SERT, KTÜ, CONSEPT CİHAZ LTD.ŞTİ., TÜBİTAK, ODTÜ, DOKUZ EYLÜL ÜNİ., TMMOB ELEKT. MÜH.ODASI, YILDIZ TEK.ÜNİ., BEC BELGELENDİRME, GAZİANTEP ÜNİ., SAKARYA ÜNİ., İTÜ, ELDAŞ. TSE, TMMOB MAK.MÜH.ODASI, MEYER, TÜV SÜD, TAMTEST, ODTÜ, SZUTEST, EGE ÜNİ., İTÜ. TSE, TMMOB MAK.MÜH.ODASI, BEC, MEYER, TÜV, LIFTINSTUUT, SZUTEST, MIRTEC, EUROCERTA.Ş. BAĞIMSIZ BİR LABARATUVAR BULUNMAMAKLA BİRLİKTE GEREKTİĞİNDE MAKİNE KİMYA ENSTÜTÜSÜNDEN FAYDALANILACAKTIR. TSE, MEYER LTD.ŞTİ., TÜV SÜD, TÜV SARLAND, TÜV RHEINLAND, EUROCERT, BUREAU ŞTİ, SZUTEST ŞTİ., İTÜ. TSE, MEYER LTD.ŞTİ., TÜV SÜD, TÜV SARLAND, TÜV RHEINLAND, EUROCERT, BUREAU ŞTİ, SZUTEST ŞTİ., İTÜ. TSE, MEYER LTD.ŞTİ., TÜV SÜD, TÜV SARLAND, TÜV RHEINLAND, EUROCERT, BUREAU ŞTİ, SZUTEST ŞTİ., İTÜ. TSE, MEYER LTD.ŞTİ., TÜV SÜD, TÜV SARLAND, TÜV RHEINLAND, EUROCERT, BUREAU ŞTİ, SZUTEST ŞTİ., İTÜ. TSE, MEYER LTD.ŞTİ., TÜV SÜD, TÜV SARLAND, TÜV RHEINLAND, EUROCERT, BUREAU ŞTİ, SZUTEST ŞTİ., İTÜ. TSE, UME TSE, UME TSE, UME Sağlık Bakanlığı Oyuncaklar Tıbbi cihazlar (Vücuda yerleştirilebilir aktif tıbbi cihazlar + Vücut dışında kullanılan tıbbi tanı cihazları) Kozmetikler Deterjanlar REFİK SAYDAM HIFZISSIHHA ENSTİTÜSÜ BAŞKANLIĞI, TÜRK STANDARTLARI ESTİTÜSÜ, İNTERTEK TEST HİZMETLERİ A.Ş., SGS SUPERVİSE GÖZETME ETÜD KONTROL SERVİSLERİ A.Ş., EKOTEKS LABORATUVARLARI İŞL..LTD.ŞTİ. 12
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Kişisel koruyucu donanımlar Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Yapı malzemeleri BİB MERKEZ LABORATUVARI, 76 İL MÜDÜRLÜĞÜNDEKİ BETON LABORATUVARLARI, TSE LABORATUVARLARI Çevre ve Orman Bakanlığı Pil ve akümülatörler Denizcilik Müsteşarlığı Gezi tekneleri Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Telsiz ve telekomünikasyon terminal ekipmanları PİYASA GÖZETİMİ LABORATUVARI Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Tütün mamulleri Alkol ve alkollü içkiler ARİSTA LABORATORİES EUROPEAN (İNGİLTERE), KG-ASL SERVİCE LABOR (ALMANYA) ÇUKUROVA ÜNİVERSİTESİ GIDA MÜHENDİSLİĞİ BÖLÜMÜ, ALKOLLÜ İÇKİLER LABORATUVARI Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Akaryakıt TÜBİTAK MAM, ODTÜ PAL Girdilerle ilgili üçüncü ve son tablo, PGD kuruluşlarının denetim faaliyeti başlatmasını tetikleyen şikayet ve ihbarları gösteren Hareket Noktası İtibarıyla PGD isimli tablodur (Tablo-3). Sözkonusu tabloda yer alan parametreler ve temin edilen verilerin değerlendirmesi aşağıda yer almaktadır: 1) Şikayetler (Alınan toplam şikayet sayısı) ve Şikayet üzerine denetim (Şikayet üzerine denetlenen ürün sayısı ve Şikayet olmaksızın denetlenen ürün sayısı): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Birbiriyle bağlantılı sözkonusu iki parametre, PGD faaliyetlerinin odaklanacağı güvensiz ve/veya mevzuata uygun olmayan ürünlerin tespit edilmesinde PGD kuruluşlarımıza bilgi akışının ne ölçüde kullanıldığını ölçmek için kullanılmıştır. 13
Bütçe ve insan kaynakları parametreleri ya da gerçekleştirilen toplam denetim sayısı parametresine benzer bir şekilde, hangi sayıda şikayet ve ihbarın neyi işaret ettiğini kestirmek mümkün olmasa da, kaliteli ve doğrudan PGD faaliyeti ile alakalı olması şartıyla, şikayet ve ihbarların PGD kuruluşlarımızın işini kolaylaştıracağı değerlendirilmektedir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi Bu kapsamda sağlanan veriler tatmin edici görünmektedir. Bu verilerin önemli bir özelliği, bazı durumlarda, şikayet üzerine denetlenen ürün sayısının alınan toplam şikayet sayısının birkaç katı olmasıdır. Bu durum özellikle Sanayi ve Ticaret Bakanlığı verilerinde tebarüz etmektedir. Örneğin elektronik ürünlerde, alınan toplam 93 şikayet, 1760 ürün denetimine yol açmış, diğer bir ifadeyle Bakanlık, sadece şikayete konu ürünü değil, ürünün piyasadaki muadillerini de bu çerçevede denetlemiştir. Şikayetlerle ilgili olarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığı nda istatistik tutulmuyor olması ve oyuncaklar gibi en temel ve ürün güvenliği bağlamında önem arz eden bir ürün grubunda hiç şikayet alınmamış olması çarpıcıdır. 14
TABLO - 3 HAREKET NOKTASI İTİBARIYLA PGD Şikayetler/İhbarlar Şikayet/İhbar üzerine denetim Şikayet/İhbar kaynakları Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Gıda maddeleri Gıda ile temas eden madde ve malzemeler Yem ve yem hammaddeleri Kimyevi ve organik gübreler Alınan toplam Şikayet/İhbar sayısı Şikayet/İhbar üzerine denetlenen ürün sayısı Şikayet/İhbar olmaksızın denetlenen ürün sayısı Şikayet/Toplam Denetim Oranı Kişiler () İstatistik tutulmamaktadır. Tüketici örgütleri Basın-yayın kuruluşları Sektör Diğer Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Elektronik ürünler 93 1.760 3.216 35,4 90 2 1 Makinalar 13 484 485 49,9 12 1 Asansörler 38 99 654 13,1 38 Sivil kullanım amaçlı patlayıcılar 55 83 39,9 Basınçlı ekipmanlar(basit basınçlı ekipm.dahil) 6 36 1.499 2,3 6 Taşınabilir basınçlı ekipmanlar 2 3 599 0,5 2 Gaz yakan cihazlar 39 489 7,4 Sıcak su kazanları 3 5 65 7,1 3 Aerosol kaplar 6 3 66,7 Otomatik olmayan tartı aletleri 51 0,0 Yasal Metroloji 120 120 245 32,9 120 Hazır Ambalajlama 16 16 1.378 1,1 16 Motorlu araçlar 5 7 41,7 Düzenlenmemiş alanda yer alan 13 768 759 50,3 13 ürünler TOPLAM 304 3.396 9.533 26,3 300 15
Şikayetler/İhbarlar Şikayet/İhbar üzerine denetim Şikayet/İhbar kaynakları Alınan toplam Şikayet/İhbar sayısı Şikayet/İhbar üzerine denetlenen ürün sayısı Şikayet/İhbar olmaksızın denetlenen ürün sayısı Şikayet/Toplam Denetim Oranı Sağlık Bakanlığı Oyuncaklar 4.901 618,0 0,0 Tıbbi cihazlar (Vücuda yerleştirilebilir aktif tıbbi cihazlar + Vücut dışında kullanılan tıbbi tanı cihazları) Kişiler () Tüketici örgütleri Basın-yayın kuruluşları Sektör 140 230 80 74,2 5 5 130 (7) Kozmetikler 10 500,0 706-50,0 26 100,0 96,4 2 0 0,0 0 0,0 0 0,0 8 (8) 400,0 Deterjanlar 4 25,0 4 25,0 13.642 25,0 0,0 4 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Kişisel koruyucu donanımlar 2 2 302 8,0 0,7 1 0 0,0 0 0,0 1 0 0,0 Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Yapı malzemeleri 6 30,0 6 30,0 322 185,0 1,8 6 30,0 Çevre ve Orman Bakanlığı Atık pil ve akümülatörler (11) 0,0 Denizcilik Müsteşarlığı Gezi tekneleri 0 0,0 0 0,0 96 0,0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 Diğer Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Telsiz ve telekomünikasyon terminal ekipmanları 63 63 814 1,5 7,2 63 (15) Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Tütün mamulleri 16.910 37,0 0,0 Alkol ve alkollü içkiler 0 0,0 0 0,0 47.866 17.560,0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Akaryakıt (19) 4.049 0,0 16
Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı Şikayet mekanizmasının Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından aktif bir şekilde kullanıldığı, sağlanan verilerden müşahade edilmektedir. Öyle ki, şikayet üzerine denetlenen ürün sayısının toplam denetlenen ürün sayısına oranı bazı ürün gruplarında 50 ve üzerinde seyretmektedir. Öte yandan, hiç şikayet alınmayan ya da çok düşük düzeylerde şikayet alınan ürün gruplarında bu sayıların artırılmasına yönelik bilgilendirme çalışmalarının yapılmasının gerekli olduğu düşünülmektedir. Ayrıca, şikayet ve ihbarların yıllık değişimi ile ilgili yeterli veri sağlanmadığı için bu konuda değerlendirme yapılamamaktadır. 2) Şikayet kaynakları (Kişiler, Tüketici Örgütleri, Basın-yayın kuruluşları, Sektör ve Diğer): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Bu başlık altında yer alan parametreler, şikayet ve ihbar mekanizmasından ilgili taraflarca ne ölçüde haberdar olunduğu ve ne sıklıkta kullanıldığını ölçmek için kullanılmıştır. Bu parametrelerden özellikle Tüketici örgütleri ve Sektör önem arz etmektedir. Tüketicinin ürün güvenliğinden kaynaklanan risklerden korunması bağlamında tüketici örgütlerinin, teknik düzenlemeye uymamanın ve buna rağmen müeyyide uygulanmayarak bu durumdan rekabet avantajı elde eden üretici ve/veya tacirlerin tespit edilmesi bağlamında sektör mensubu ya da sektör örgütlerinin şikayet ve ihbar mekanizmasında aktif bir şekilde yer almalarının önemli olduğu değerlendirilmektedir. 17
Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi Bu kapsamda sağlanan veriler genel olarak tatmin edici olsa da, özellikle Diğer başlığı altında yer alan şikayet ve ihbarların diğer kamu kuruluşları ya da savcılıklar kaynaklı olduğu müşahade edilmektedir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı Sağlanan verilerin işaret ettiği en çarpıcı husus gerek tüketici örgütlerinin, gerekse sektör mensubu ya da temsilcilerin şikayet mekanizması içinde aktif bir şekilde yer almadıklarıdır. Bu kesimlerden şikayet gelmemesinin nedenlerinin ciddi biçimde sorgulanması gerektiği düşünülmektedir. Bu durumun en makul açıklamasının, sözkonusu kesimlerin bu mekanizmadan haberdar olmamaları olabileceği düşünülmekle birlikte, tüketici örgütleri nezdinde ürün güvenliği kavramının henüz tüketicinin ekonomik çıkarlarının korunması çabalarına nispeten daha az önemli olmasının, sektör mensupları açısından da, muhbir konumuna düşmek kaygısının da önemli rol oynadığı mülahaza edilmektedir. Bu itibarla; PGD kuruluşlarımızın şikayet ve ihbar mekanizmalarının ilgili bütün kesimlerce bilinip aktif bir şekilde kullanımını sağlayacak ve şikayette bulunan kişi ya da kuruluşların mağdur olmalarını engelleyecek tedbirleri almaları Tüketici örgütleri ile sektör temsilcilerinin Tüketiciler güvensiz ve kalitesiz ürün arzına maruz bırakılmaktadır. ve Yurtdışından gelen düşük kaliteli ve ucuz ürünler haksız rekabete neden olmaktadır. genel retoriğinin ötesine geçerek, PGD kuruluşlarına ürün ve firma bazında istihbarat sağlama konusunda tedbir almaları gerekmektedir. 18
ÇIKTILARI İTİBARIYLA PGD: PGD faaliyetleri ile ilgili çıktılar Tablo-4 te gösterilmektedir. Sözkonusu tabloda yer alan parametreler ve ilgili veriler aşağıda yorumlanmaktadır: 1) Denetimler (Denetlenen toplam ürün sayısı): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Denetimlerle ilgili ölçümde bulunmak için PGD kuruluşlarından denetlenen toplam ürün sayısını göndermeleri beklenmiştir. Burada ürün sayısından kastedilen, marka-model bazında ayrıştırılabilir ürün sayısıdır. Parametrenin bu şekilde belirlenmesi, denetim bilgilerini farklı parametreler üzerinde kaydeden bazı PGD kuruluşlarından (örneğin Tarım ve Köyişleri Bakanlığı denetlenen ürün sayısı yerine denetim sayısı üzerinden, Sağlık Bakanlığı deterjanlarda ürün birim adedi üzerinden, keza Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu yine ürün birim adedi üzerinden denetim verisi kaydetmektedirler.) gelen verilerin anlamlı karşılaştırma yapılmasını güçleştirmesine rağmen, sağlıklı bir kıyaslama yapılabilmesi için bu parametrenin marka-model bazında ürün denetim verisi üzerinden standardize edilmesi gerektiği düşünülmektedir. Öte yandan, bütçe büyüklüğü ve denetim elemanı sayısında olduğu gibi, hangi sayıda ürün denetimi sayısının ideal bir PGD uygulamasının göstergesi olduğu hususu belirsizdir. 19
TABLO - 4 ÇIKTILARI İTİBARIYLA PGD Denetimler Mevzuata göre Denetim şekline göre Para cezaları Denetlenen toplam ürün sayısı Uygun bulunan ürün sayısı Aykırı bulunan ürün sayısı Aykırı ürün oranı İşaret/belge kontrolü yapılan ürün sayısı () Duyusal inceleme yapılan ürün sayısı Test/muayene yapılan ürün sayısı Para cezası uygulanan firma sayısı Tarım ve Köyişleri Bakanlığı (1) Gıda maddeleri Gıda ile temas eden madde ve 340.874 2,0 333.011 1,7 7.863 18,5 2,3 6.958 15,0 malzemeler İstatistik tutulmamaktadır. Yem ve yem hammaddeleri 22.988 5,4 22.835 5,3 153 17,7 0,7 153 17,7 Kimyevi ve organik gübreler 7.561 0,0 774-0,15 54-0,1 0,7 7.561 0,0 İstatistik tutulmamaktadır. 828-0,2 İstatistik bulunmamaktadır. Uygulanan toplam para cezası Miktar (TL) İstatistik tutulmamaktadır. 146.117 1,7 Sanayi ve Ticaret Bakanlığı (2) Elektronik ürünler 4.976 4.336 640 12,9 4.976 4.976 26 40 446.344 124,0 Makinalar 969 822 147 15,2 969 969 5 14 16.075 16,0 Asansörler 753 666 87 11,6 753 753 10 13 197.075 13,0 Sivil kullanım amaçlı patlayıcılar 138 129 9 6,5 138 138 Basınçlı ekipmanlar(basit basınçlı 1.535 1.469 66 4,3 1.535 1.535 6 6 27.152-52,0 ekipm.dahil) Taşınabilir basınçlı ekipmanlar 602 593 9 1,5 602 602 1 5.000 100,0 Gaz yakan cihazlar 528 490 38 7,2 528 528 2 6 24.150 410,0 Sıcak su kazanları 70 41 29 41,4 70 70 13 11.075 100,0 Aerosol kaplar 9 9 0 0,0 9 9 1 6 10.000 100,0 Otomatik olmayan tartı aletleri 51 51 0,0 43 40 5 Yasal Metroloji 365 365 0,0 192 245 145 Hazır Ambalajlama 1.394 609 785 56,3 1.155 395 715 (3) 2 3.500 Motorlu araçlar 12 12 0,0 12 12 Düzenlenmemiş alanda yer alan 1.527 1.464 63 4,1 384 16 38.000 ürünler TOPLAM 12.929 11.056 1.873 14,5 10.982 10.656 915 117 778.371 20
Denetimler Mevzuata göre Denetim şekline göre Para cezaları Denetlenen toplam ürün sayısı Uygun bulunan ürün sayısı Aykırı bulunan ürün sayısı Aykırı ürün oranı İşaret/belge kontrolü yapılan ürün sayısı Duyusal inceleme yapılan ürün sayısı Test/muayene yapılan ürün sayısı Para cezası uygulanan firma sayısı Uygulanan toplam para cezası () Miktar (TL) Sağlık Bakanlığı Oyuncaklar (5) 4.901 618,0 3.300 180,0 1.601 8.783,0 32,7 4.901 618,0 63 450,0 4 0,0 32.000 533,0 Tıbbi cihazlar (Vücuda yerleştirilebilir aktif tıbbi cihazlar + Vücut dışında kullanılan tıbbi tanı cihazları) (6) 220 86,0 198 16,0 22 27,0 10,0 310 258,0 310 258,0 0 0,0 13 85,0 50.800 12,0 Kozmetikler 732-57,5 711-60,0 21 23,5 2,9 0 0,0 0 0,0 732-60,0 10 400,0 350.000 300,0 Deterjanlar (5) 13.646 25,0 13.569 27,0 77 330,0 0,6 13.646 25,0 13.646 25,0 2 66,0 0 0,0 0 0,0 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Kişisel koruyucu donanımlar 304 8,0 212 10,0 92 10,0 30,3 304 10,0 304 8,0 0 0,0 1 0,0 5.000 0,0 Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Yapı malzemeleri 328 169,0 120 235,0 208 145,0 63,4 196 136,0 132 264,0 Çevre ve Orman Bakanlığı Pil ve akümülatörler (11) 10.082-5,0 9.970-5,0 35-37,0 0,3 18.162 (12) (13) 961 (14) Denizcilik Müsteşarlığı Gezi tekneleri 96-43,0 72-49,0 24-14,0 25,0 96-43,0 96-43,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Telsiz ve telekomünikasyon terminal ekipmanları 877 172,0 668 124,0 209 7,1 23,8 814 153,0 769 2,3 105 21,0 21 340.683 Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Tütün mamulleri 1. Grup (16) 16.910 37,0 3.632 255,0 13.278 17,0 78,5 16.905 38,0 0 5-98,0 Alkol ve Alkollü İçkiler (17) 47.866 17.560,0 26.969 38.427,0 20.897 10.296,0 43,7 47.866 18.031,0 540 10 43,0 1-50,0 23.672 (16) -1,4 Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Akaryakıt 4.049 651 3.398 83,9 4.049 1.180 9,0 148.943.003 17,0 21
Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi Yukarıda değinildiği üzere, bazı kuruluşların farklı metodolojiler kullanarak denetim verisi oluşturmaları nedeniyle, denetlenen toplam ürün sayısı üzerinden bütün kuruluşları karşılaştırmaya imkan bulunmamakla birlikte, bu parametre ile ilgili olarak sunulan verilerin genelde kaliteli olduğu söylenebilir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı Denetlenen ürün sayısı kendi başına çok fazla anlam ifade etmediği için bu parametre ile ilgili en önemli gösterge yıllık değişim oranlarıdır. Buradaki en önemli eksiklik, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı 2008 yılında veritabanını kullanmaya başladığı ve yeni kaydedilen verilerin geçen senelerde kaydedilenlerle karşılaştırılmasının anlamlı olmayacağı nedeniyle anılan Bakanlığın yıllık değişim oranlarına ilişkin bilgi sunamamasıdır. Diğer kuruluşların rakamları incelendiğinde, oyuncaklarda, tıbbi cihazlarda, telsiz telekomünikasyon ekipmanlarında ve yapı malzemelerinde önemli artışlar gözlenmektedir. Alkol ve alkollü içkiler ile ilgili verilerin ise, hem kayda temel teşkil eden kriter (birim ürün sayısı) hem de artış oranının standart dışı ölçüde yüksek olması nedeniyle anlamlı bir karşılaştırmanın konusu olamayacağı düşünülmektedir. Öte yandan, denetimin hareket noktasının büyük bölümünü savcılıklardan ve emniyet teşkilatından gelen ihbarların oluşturduğu kozmetikler alanındaki önemli düşüş de dikkat çekmektedir. Diğer taraftan, Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından pil ve akümülatörler ile alakalı olarak verilen bilgilerin, bu alanda iç piyasa gözetimi ve denetimi yapılmadığı için, ithalat denetimleri ile alakalı olduğunun hatırlatılmasında fayda görülmektedir. Denetlenen toplam ürün sayısının kendisi kısıtlı ölçüde bilgi sunmakla birlikte bu sayı kullanılarak türetilen ve Tablo-4 te yer almayan bir bilgi dikkat çekicidir: denetlenen ürün başına denetim maliyeti. Sözkonusu rakamlar, sağlanan 22
verilere ilişkin metodolojik farklılıklar ve bütçenin tamamının doğrudan denetim maliyetlerine gitmediği olgusuyla birleştirilerek değerlendirmek zorunda olsalar bile, ilginç işaretler taşımaktadır. Örneğin Tarım ve Köyişleri Bakanlığı gıda, gıda ile temas eden malzemeler ve yemlere ilişkin bir denetimi yaklaşık 40 TL ye mal ederken, gübrelerde bu maliyet 90 TL olarak görülmekte; Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ortalama olarak denetlenen bir parti ürün için 83 TL harcarken, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu 600 TL den fazla para harcamaktadır. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu için ortaya çıkan rakamın ise, muhtemelen farklı bütçe kriterleri kullanılmasından kaynaklandığı düşünülmektedir. Burada yapılan değerlendirme, bütçe harcamalarında personel giderlerinin gösterilmemesi nedeniyle PGD harcamalarının tamamına yakınının test ve muayene giderleri ile alakalı olduğu, dolayısıyla denetlenen ürün başına birim maliyetin sözkonusu ürünle ilgili olarak test yapılıp yapılmadığı ve yapılan testin fiyatına bağlı olduğu için temkinli bir şekilde okunmayı gerektirse de, bütçeden yapılan harcamaların detaylandırılması ve personel giderlerinin bütçe harcamalarında gösterilmesinin gerekliğini işaret etmesi bakımından önemli addedilmektedir. 2) Mevzuata göre (Uygun bulunan ürün sayısı ve Aykırı bulunan ürün sayısı): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Bu parametrenin aslında PGD çıktısı mı yoksa PGD nin yarattığı sonuç/etki mi olduğu konusu tartışmaya açıktır. Her halükarda, bu parametreye ilişkin temin edilen bilgilerin, PGD faaliyetlerinin piyasadaki aktörlerin davranışını etkileyip etkilemediğini ölçmede ve PGD faaliyetlerinin uygun sektörlere yöneltilip yöneltilmediğini tespit etmede faydalı olduğu düşünülmektedir. Diğer taraftan, mevzuata uygunsuzluk kavramının, asli ve tali uygunsuzluk olarak detaylandırılmasının, PGD faaliyetlerinin tüketicilerin can ve mal güvenliğinin korunması ve firmalar arasında haksız rekabetin önlenmesi üzerindeki etkisinin ölçülmesinde yararlı olacağı değerlendirilmektedir. 23
Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi Bu konuda sağlanan verilerin kalitesi genel itibarıyla iyi olmakla birlikte, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından yıllık değişim rakamlarının verilememiş olması önemli bir eksikliktir. Bu konudaki diğer iki eksiklik, talep edilen bilginin sınırlı olmasından kaynaklanmaktadır: mevzuata aykırılığın asli aykırılık mı tali aykırılık mı olduğu ve aykırı bulunan ürünlerin toplam denetlenen ürün sayısına oranının yıllık seyri. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı PGD kuruluşlarımızdan temin edilen verilerin incelenmesinden değişik sektörler için farklı uygunsuzluk oranları gözlenmektedir. Sektördeki üretim ve ticaret yapısı ile üretici ve tüccarın davranışının da belirleyici rol oynayabileceği düşünüldüğünde, hangi uygunsuzluk oranının tolere edilebilir, hangisinin endişe verici boyutta olduğu değerlendirmesinde bulunmak güçtür. Diğer taraftan, uygunsuzluğun niteliği de bu değerlendirmeyi yapmayı güçleştiren faktörlerden biridir. Bununla birlikte, denetimler sonucunda uygulanan idari para cezaları ile aykırı bulunan ürünlerin sayılarının örtüşmemesi, diğer bir ifadeyle, tespit edilen aykırılıkların önemli bir bölümünde idari para cezası uygulanmayarak aykırılığın giderilmesi için firmaya süre verilmesi (örneğin Bayındırlık Bakanlığı nca tespit edilen 63 oranındaki aykırı ürünün tamamı için aykırılığın düzeltilmesi tedbiri uygulanmıştır), tespit edilen aykırılıkların büyük bölümünün düzeltilebilir tali aykırılıklar olduğunu ima etmektedir. Öte yandan, tütün mamulleri ve akaryakıtlarda görülen ve adli takibat ve çok büyük miktarlarda para cezası uygulanan olağanüstü yükseklikteki aykırılık oranları dikkat çekicidir. Aykırılık oranı çok düşük olan ve yorum yapılmasını mümkün kılacak sayıda denetimin gerçekleştirildiği ürün gruplarında (deterjanlar ( 0,6) ve ithalat denetimleri ile alakalı olsa da pil ve akümülatörler ( 0,3)) gözlemlenen bu durumun, etkin denetim neticesinde 24
ekonomik operatörlerin dikkatli davranması nedeniyle mi oluştuğu yoksa sözkonusu sektörler sorunsuz olmalarına rağmen gereğinden fazla denetim mi yapıldığı sorularını akla getirmektedir. Aykırı bulunan ürünlerin nominal değerinin, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu hariç, yıllık değişimine ilişkin veriler mevcut olmakla birlikte, bu ürünlerin oransal değerinin yıllık değişiminin daha faydalı bir gösterge olacağı düşünülmektedir. Bu parametre ile ilgili olarak yapılabilecek ve işaret ettiği olgunun net olarak belli olmadığı en son değerlendirme, toplam denetlenen ürün sayısındaki yıllık artış oranının, aykırı bulunan ürün sayısındaki yıllık artış oranı ile ilişkisinin değişik ürün gruplarında değişik ve dikkat çekici sonuçlar vermesidir. Nitekim, radyo ve telekomünikasyon terminal ekipmanlarında toplam denetim gerçekleştirilen ürün sayısı yıllık bazda 172 artarken tespit edilen aykırı ürün sayısı aynı dönemde sadece 17 artmış; buna karşılık oyuncaklarda bu değerler sırasıyla 618 ve 8783 olmuştur. Sözkonusu korelasyon farklılıkları üzerinde ciddi bir biçimde düşünülmesi gerektiği mütalâa edilmektedir. 3) Denetim şekline göre (İşaret/belge kontrolü yapılan ürün sayısı, Duyusal inceleme yapılan ürün sayısı ve Test/muayene yapılan ürün sayısı): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Sözkonusu parametreler esasen denetimde ağırlıklı olarak hangi yöntemin kullanıldığını ve daha da önemlisi, önemli ve dikkatli kaynak kullanımını gerektiren test/muayene yönteminin kullanılma oranını tespit etmek için konulmuşlardır. Tabloda ifade ediliş biçimleriyle, ilk iki parametrenin çok fazla katma değer sağlamadığı söylenebilir, bu itibarla, bu başlık altında sadece test/muayene yapılan ürün sayısı bilgisinin gösterilmesi daha anlamlı olabilir. Test/muayene yapılan ürün sayısının mevcudiyeti, toplam denetim gerçekleştirilen ürün sayısının mevcudiyetiyle birleştirildiğinde, PGD kuruluşlarının hangi sıklıkla bu enstrümanı kullandığı konusunda güzel bir gösterge olabilir. 25
Ancak bu konuda daha anlamlı bir gösterge, test/muayene sonucunda aykırı bulunan ürün sayısının toplam test edilen ürün sayısına oranı olarak karşımıza çıkmaktadır. Tablodaki mevcut haliyle aykırı bulunan ürünlerin hangi tür denetimden sonra (işaret/belge kontrolü, duyusal inceleme veya test/muayene) aykırı bulunduğuna dair veri bulunmadığı için bu değerlendirme yapılamamaktadır. Sözkonusu değerlendirmenin, kısıtlı PGD kaynaklarının ne derece etkin kullanıldığını ölçmede büyük fayda sağlayacağı düşünülmektedir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi Bu başlık altında PGD kuruluşlarımız tarafından veriler tatmin edici düzeydedir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı Yukarıda da ifade edildiği üzere ilk iki parametre çok önemli olmadığı için bu bölümdeki değerlendirme test/muayene yapılan ürün sayısı verileri üzerine yoğunlaşacaktır. Bu başlıkta dikkat çeken önemli bir husus Tarım ve Köyişleri Bakanlığı nın denetim şekli ile ilgili istatistik tutmadığıdır. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı nın verileri incelendiğinde, ortalama rakam itibarıyla her 13 üründen bir tanesi test/muayeneye tabi tutuluyor gibi görünse de, test/muayeneye tabi tutulan ürünlerin çok büyük bölümü (yaklaşık 95) yasal metroloji ve hazır ambalajlama alanında yer almaktadır. Sözkonusu alanlardaki test/muayene işlemlerinin klasik anlamdaki ve kaynak kullanımında dikkatli davranılmasını gerektiren test/muayene işlemi olduğunun tartışmaya açık olduğu düşünülmektedir. Öte yandan, test/muayeneye tabi tutulan ürünlerin ne kadarının aykırı bulunduğuna dair veri olmaması, ceza uygulanan firma sayılarıyla, test/muayene yapılan ürün sayısının genel olarak örtüşüyor gibi görünmesinin bir rastlantı mı yoksa anlamlı bir korelasyon mu olduğunun tespit edilmesini 26
engellemektedir. Diğer taraftan, anılan Bakanlığın test/muayene yapılan ürün sayısındaki yıllık değişim bilgisini sağlayamaması nedeniyle bu alanda geçen seneye göre nasıl bir değişim olduğu hakkında yorumda bulunulamamaktadır. Sağlık Bakanlığı nın verileri incelendiğinde, kozmetiklerde denetlenen ürünlerin tamamının test/muayeneye tabi tutulduğu ancak oldukça düşük bir aykırılık (732 üründe 21) tespit edildiği; oyuncaklarda toplam denetlenen ürün sayısına oranla çok düşük bir miktarda test/muayene gerçekleştirilip, daha da az bir sayıda firmaya para cezası uygulandığı (sırasıyla 4901, 63 ve 4); tıbbi cihazlar ve deterjanlarda denetim şeklinin ağırlıklı olarak işaret/belge kontrolü ve duyusal inceleme olduğu müşahade edilmektedir. Bakanlıkça test/muayene yapılan ürünlerin sayısının bir önceki yıla göre seyri oyuncaklar için pozitif, kozmetikler için negatiftir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Denizcilik Müsteşarlığı sorumlu oldukları ürün gruplarında hiç test/muayene gerçekleştirmemişken, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu nun denetleme yöntemi olarak, sorumlu olduğu ürün gruplarının özelliği nedeniyle denetlenen tüm ürünlerde test/muayeneye başvurması ve çok yüksek oranda aykırılık tespit ederek oldukça yüksek miktarlarda para cezası uygulaması dikkat çekicidir. Diğer taraftan Bayındırlık ve İskan Bakanlığı nın bir önceki yıla nazaran 264 artırarak 2008 de denetlenen her üç üründen birini test/muayeneye tabi tutmasına rağmen, para cezası ya da piyasadan toplatma gibi bir müeyyidenin uygulanabileceği asli bir uygunsuzluk tespit edememiş olması da düşündürücü bir durum olarak karşımıza çıkmaktadır. Pil ve akümülatörler ile ilgili olarak verilen ithalat denetim rakamları ise, 2007 de 22 iken 2008 de 961 e çıkarılan test/muayene edilen ürün sayısına rağmen, aralarında belge ve işaret uygunsuzluğu da bulunan sadece 35 aykırı ürünün tespit edilmiş olması nedeniyle oldukça düşündürücüdür. 27
4) Para cezaları (Para cezası uygulanan firma sayısı ve Uygulanan toplam para cezası): Parametrenin ne derece yeterli ve uygun bir ölçüt olduğu Para cezalarının PGD ile ilgili bir çıktı olmaktan çok, PGD uygulamasının stratejik bir unsuru olduğu değerlendirmektedir. Bununla birlikte bu parametrenin denetlenen ürün sayısı, test/muayene yapılan ürün sayısı ve aykırı bulunan ürün sayısının yer aldığı tabloda bulunmasının faydalı olacağı düşünülmektedir. Bu parametrelerden para cezası uygulanan firma sayısı yerine para cezası uygulanan ürün sayısının kullanılmasının metodolojik olarak daha doğru bir tercih olacağı da teslim edilmektedir. Buna rağmen, talep edilen verilerin, PGD kuruluşlarımızın hangilerinin bu stratejik unsuru hangi oranda kullandıklarını göstermeye ve daha da önemlisi, tespit edilen aykırılıkların ne kadarının idari para cezası gerektiren aykırılık olduğunun belirlenmesine yaradığı düşünülmektedir. İlave olarak, sektörler itibarıyla uygulanan para cezalarının, benzer özellik gösteren kabahatler için farklılık arz edip etmediğinin ve varsa bu farklılıkların rasyonelliğinin sorgulanmasına hizmet edeceği düşünülmektedir. Parametre ile ilgili olarak sağlanan verinin kalitesi Tarım ve Köyişleri Bakanlığı nca bu hususta istatistik tutulmaması nedeniyle gıda ürünleri, gıda ile temas eden ürünler ve yemlerde uygulanan toplam para cezasına ilişkin veri sağlayamaması ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından sunulan para cezası verilerinin karşılaştırma yapmayı güçleştirecek düzeyde yüksek olması dışında PGD kuruluşlarımız tarafından sağlanan bilgiler tatmin edici durumdadır. Uygulanan para cezalarının yıllık değişimlerine ilişkin bilgiler de genel itibarıyla uygundur. 28
Parametre ile ilgili olarak sağlanan verilerin ne ölçüde karşılaştırma yapmaya yaradığı Bu parametrelerle ilgili olarak sağlanan verilerin işaret ettiği ilk genel unsur, tespit edilen aykırılıkların çok büyük bölümünün para cezası uygulanmadan düzeltilebilir tali aykırılıklar olduğudur. Bu husustaki en ekstrem örnek 63 aykırı ürün tespit edilen yapı malzemeleri sektöründe hiç para cezasının uygulanmamasıdır. Aykırılıkların ayrıştırılmasına yarayacak veri talep edilmediği ve para cezası uygulanan ürün sayısı yerine para cezası uygulanan firma sayısı talep edildiği için, firma başına düşen ortalama para cezalarının sektörler itibarıyla karşılaştırmasının sağlıklı olarak yapılması mümkün olmamakla birlikte, sektörler arası haksız rekabet oluşmaması için, para cezalarının uygulanma sıklığı ve miktarının yeknesaklaştırılması gerektiği düşünülmektedir. 2008 yılında uygulanan para cezalarının toplam miktarının 2007 yılına nazaran birçok sektörde oldukça yüksek bir şekilde arttığı gözlenmektedir. Bununla birlikte bu yüksek artışların önemli bir bölümünün 2007 yılında ya hiç ceza uygulanmamış ya da çok az ceza uygulanmış olduğundan kaynaklandığını işaret etmekte fayda görülmektedir. Yukarıda açıklanan tablolarda yer alan parametrelere ilişkin olarak PGD kuruluşlarımızın göndermiş oldukları veriler, kısmen bu parametrelerin ne tür veri talep ettiği konusunda yeterince sarih olunmaması nedeniyle, beklenen formatta gelmediği için PGD kuruluşlarımızın önemli bir bölümünden sağlamış oldukları verilere ilişkin ilave açıklama ve düzeltme talebinde bulunulmuştur. Bu talep neticesinde gönderilen açıklamalar çerçevesinde oluşturulan ve tablolarda yer alan verilerin daha sıhhatli değerlendirilmesine cevaz veren notlar Tablo-5 te yer almaktadır. İncelenmelerinden de görüleceği gibi, standardize edilme ihtiyacı duyan birçok parametreye ilişkin olarak sağlanan verilerin, özellikle karşılaştırma yaparken kullanımlarında oldukça temkinli davranmak gerekmektedir. Bu itibarla, PGD ile ilgili girdiler ve çıktıların, kısmen de sonuç/etkilerin karşılaştırmalı değerlendirilmesinin yapılmaya çalışıldığı yukarıdaki bölümlerde, değerlendirme yapılırken, ilgili verilerle alakalı olarak rasyonel bir açıklama mevcut bulunabileceğinden habersiz olunduğu için, yanlış ve/veya eksik değerlendirmede bulunulmuş olabilir. Bütün bu bilgi 29