Kamu Yönetimi
Prof. Dr. Hasan Hüseyin ÇEVİK KAMU YÖNETİMİ KAVRAMLAR-SORUNLAR-TARTIŞMALAR Ankara, 2010
Kamu Yönetimi Hasan Hüseyin ÇEVİK Kamu Yönetimi Dizisi: 18 ISBN 978-975-02-1337-3 Birinci Baskı: Eylül - 2010 Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş. Bu kitabın her türlü yayın hakkı Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş. ye aittir. Yayınevinin yazılı izni olmadan, tanıtım amaçlı toplam bir sayfayı geçmeyecek alıntılar hariç olmak üzere, hiçbir şekilde kitabın tümü veya bir kısmı herhangi bir ortamda yayımlanamaz ve çoğaltılamaz. Sayfa Tasarımı: Ömer Candan Kapak Tasarımı: İsmail Çam Yayın ve Dağıtım: Merkez: Seçkin Yayıncılık, Sağlık Sokak No: 21 06410 Sıhhiye, ANKARA Tel: (0 312) 435 30 30 (Pbx), Faks: (0 312) 435 24 72 Şube: Ankara Adliye Sarayı K Blok Zemin Kat Sıhhiye, ANKARA Tel: (0-312) 309 52 48 Şube: Abidei Hürriyet Caddesi 179/E (Şişli Ceza Adliyesi Altı) Şişli İSTANBUL Tel: (0-212) 234 34 77 Şube: Strazburg Cd. No:23 Sıhhiye - ANKARA Tel: (0312) 230 52 62 / ankarasube@seckin.com.tr Web Adresi: www.seckin.com.tr, E posta: yayin@seckin.com.tr
Baskı: Sözkesen Matbaacılık, Tel: (0 312) 395 21 10
Önsöz Günümüzün modern dünyasında kamu kurum ve kuruluşları sundukları hizmetlerle vatandaşların hayatını doğrudan etkilemektedir. Bu nedenle vatandaşın kamu hizmetlerinden memnuniyet derecesi önem kazanmaktadır. Ancak kamu yönetiminin eldeki kıt imkânlarla iyi hizmet sunması pek mümkün olmadığı için vatandaşların kamu hizmetlerinden memnuniyet derecesi düşük olmaktadır. Bu kitap özellikle bu açıdan eleştirel bir yaklaşımla kamu kurum ve kuruluşlarının yapı ve işleyişini ele alıp tartışmaktadır. Kitap kamu yönetiminin bir bilim dalı olarak ortaya çıkışı ve gelişimi ile birlikte devlet, bürokrasi, örgütlenme, hukuk, demokrasi, kamu politikası, karar verme, yeni yönetim teknikleri, kamu yönetimi başarısızlığı, devlete alternatifler, verimlilik, etkililik ve iyi insan-iyi vatandaş konularını ele almıştır. Kitabın akademisyenlere, lisans ve lisansüstü öğrencilerine ve okuma meraklılarına yararlı olası başlıca dileğimdir. Prof. Dr. Hasan Hüseyin Çevik Anıttepe-Ankara
İçindekiler Önsöz... 7 BÖLÜM 1: KAMU YÖNETİMİ BİLİMİNİN GELİŞİMİ GİRİŞ... 15 KAMU YÖNETİMİ BİLİMİNİN ORTAYA ÇIKIŞI... 15 KAMU YÖNETİMİ BİLİMİNİN GELİŞİMİNDE KLASİK DÖNEM... 17 KAMU YÖNETİMİ BİLİMİNİN GELİŞİMİNDE DAVRANIŞSAL YAKLAŞIMLAR... 18 KAMU YÖNETİMİ İNCELEMELERİNDE SİYASET-YÖNETİM AYRIMI YA DA BİRLİKTELİĞİ... 19 KAMU YÖNETİMİ BİLİMİNİN GELİŞİMİNDE YENİ EĞİLİMLER: YENİ KAMU YÖNETİMİ VE YENİ KAMU HİZMETİ... 21 TÜRKİYE DE KAMU YÖNETİMİ BİLİMİNİN ORTAYA ÇIKIŞI VE GELİŞİMİ... 23 BÖLÜM 2: KAMU YÖNETİMİ ANA ÇERÇEVESİ: DEVLET GİRİŞ... 25 MODERNLEŞME SÜRECİ AÇISINDAN DEVLET... 25 Geleneksel Devlet... 26 Modernleşme ve Modern Devlet... 27 Post-Modern Devlet... 29 DEVLET-TOPLUM İLİŞKİLERİ BAĞLAMINDA DEVLET... 30 Güçlü Devlet... 30 Zayıf Devlet... 30 ÖRGÜTLENME ŞEKLİNE GÖRE DEVLET... 31 Merkezi Yönetime Sahip Devlet... 31 Yerinden Yönetime Sahip Devlet... 31 KAMU YÖNETİMİ AÇISINDAN MODERN DEVLETİN DEĞİŞEN ROLÜ... 32 Minimal Liberal Devlet (1900-1930)... 34 Müdahaleci Sosyal Devlet (1930-1980)... 34 Düzenleyici Devlet (1980-2000)... 36 Yönetişen Devlet (2000--2009)... 37 Kısmi Müdahaleci Devlet (2009----)... 38 DEVLETE TEORİK YAKLAŞIMLAR: DEVLET KİME HİZMET EDİYOR?... 39 Çoğulcu Yaklaşım (Plüralizm)... 39 Seçkinci (Elitist) Yaklaşım... 42 Marksist Yaklaşım... 44
10 Kamu Yönetimi TÜRK DEVLETİ VE ÖZELLİKLERİ... 47 Türkiye de Modernleşme ve Modern Devletin Ortaya Çıkışı... 47 Türk Devlet Geleneği ve Türk Devletinin Özellikleri... 48 SONUÇ... 51 BÖLÜM 3: KAMU YÖNETİMİ ÖRGÜTÜ- BÜROKRASİ GİRİŞ... 53 YÖNETİME GELENEKSEL YAKLAŞIMLAR... 54 Frederic Taylor - Bilimsel Yönetim Yaklaşımı... 55 Max Weber - Bürokrasi Teorisi... 56 Henry Fayol- Yönetim Süreci ve Yönetimin Fonksiyonları... 58 Luther Gulick ve Lindall Urwick- Yönetim Teorisi... 59 YÖNETİME DAVRANIŞSAL YAKLAŞIMLAR... 60 Mary Parker Follett Katılımcı Yönetim ve Yönetimde İşbirliği... 60 Chester Barnard- Doğal ve Biçimsel Örgütler... 61 Herbert Simon- İdari Davranış ve Karar Verme Süreci... 61 Elton Mayo- İnsan İlişkileri... 62 Örgütlerde Motivasyon (İsteklendirme) Yaklaşımları... 63 YÖNETİME ÇAĞDAŞ (BÜTÜNSEL VE ÇOK BOYUTLU) YAKLAŞIMLAR- ÖRGÜT, ÇEVRE, İÇ VE DIŞ İŞLEYİŞ... 64 Philip Selznick-Kooptasyon Mekanizması... 65 Açık Sistem Yaklaşımları... 65 Durumsallık Yaklaşımı (Contingency Theory)... 68 YÖNETİME EKONOMİK YAKLAŞIMLAR... 69 Kamu Tercihi Teorisi... 69 Ekonomik Bürokrasi Teorisi (Economic Theory of Bureaucracy)... 70 YÖNETİM YAKLAŞIMLARINDA YENİ GELİŞMELER: ÖRGÜTSEL KÜLTÜR YAKLAŞIMI, ÖRGÜTLER ARASI İLİŞKİLER, YENİ KAMU YÖNETİMİ, YÖNETİŞİM VE POST-MODERN DEĞİŞİMLER... 72 TÜRK BÜROKRASİSİ... 75 SONUÇ... 80 BÖLÜM 4: KAMU YÖNETİMİ ÖRGÜTLENMESİ MERKEZİ YÖNETİM... 83 Merkezi Yönetim Sisteminin Yararları-Sakıncaları... 84 Yetki Genişliği... 84 YERİNDEN YÖNETİM... 85
İçindekiler 11 YERELLEŞME... 86 TÜRKİYE DE KAMU YÖNETİMİ YAPISI... 87 TÜRKİYE NİN GÜNCEL SORUNLARI VE MERKEZİYETÇİLİĞE ALTERNATİF OLARAK YERELLEŞME... 91 Türkiye de Terörle Mücadele ve Yerelleşme... 92 Ekonomik Sorunlar ve Yerelleşme... 93 Hizmetlerin Sunulmasında Gecikme ve Yerelleşme... 94 BÖLÜM 5: KAMU POLİTİKASI GİRİŞ... 97 KAMU POLİTİKASINDA TEMEL KAVRAMLAR VE KAMU POLİTİKASINDA KULLANILAN KAVRAMLARIN TANIMLANMASI... 98 Politika (Policy) ve Kamu Politikası... 98 Kamu Politikası Çalışmalarında Kullanılan Kavramlar... 100 KAMU POLİTİKASI, KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET (BİLİMİ)... 102 KAMU POLİTİKASINDA MODELLER... 106 Grup Modeli... 108 Kurumsal Model... 109 Elit (Seçkinler) Modeli... 110 Süreç Modeli... 110 Siyasal Sistem Modeli... 111 KAMU POLİTİKASINDA ROL OYNAYAN RESMİ, SİVİL VE ULUSLARARASI AKTÖRLER... 112 Resmi Aktörler... 113 Parlamento... 113 Yargı Kurumları... 113 Hükümet ve Kamu Bürokrasisi... 114 Sivil (Gayr-i Resmi) Aktörler... 115 Siyasal Partiler... 116 Bireyler (Seçmenler-Vatandaşlar)... 117 Baskı Grupları - Sivil Toplum Örgütleri... 118 Medya... 120 Uluslararası Aktörler... 121 SONUÇ... 122 BÖLÜM 6: KAMU YÖNETİMİNDE KARAR VERME RASYONEL YAKLAŞIM... 123 ARTIRMACI (İLAVECİ) YAKLAŞIM (İNCREMENTALİSM)... 124
12 Kamu Yönetimi KARMA MODELLER... 126 Etzioni nin Görüşleri... 126 Dror un Görüşleri... 127 KARAR VERMEDE DEĞERLERİN ETKİLERİ... 129 BÖLÜM 7: KAMU YÖNETİMİ, DEMOKRASİ VE HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜ GİRİŞ... 131 DEMOKRASİ VE HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜ... 131 KAMU YÖNETİMİ UYGULAMALARI, HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜ VE DEMOKRASİ... 134 Kamu Yönetimi Uygulamaları ve Demokrasi... 134 Kamu Yönetimi Uygulamaları ve Hukukun Üstünlüğü... 136 Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü Açısından Güvenlik Güçlerinin Uygulamaları... 137 SONUÇ... 138 BÖLÜM 8: KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK PLANLAMA VE STRATEJİK YÖNETİM GİRİŞ... 139 STRATEJİK YÖNETİM ANLAYIŞININ GELİŞİMİ... 140 Strateji... 140 Yönetimde Stratejik Anlayışın Gelişimi... 140 STRATEJİK YÖNETİMDE TEMEL KAVRAMLAR... 144 Teşkilat Vizyonu... 144 Teşkilat Misyonu... 145 GZFT (SWOT) Analizi... 146 STRATEJİK PLANLAMA MODELLERİ... 146 STRATEJİK YÖNETİM VE STRATEJİK YÖNETİM PLANININ UYGULANMASI... 149 STRATEJİK YÖNETİM YAKLAŞIMI AÇISINDAN KAMU SEKTÖRÜNDEKİ OLASI SORUNLAR... 151 TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK YÖNETİMİN ORTAYA ÇIKIŞI VE UYGULANABİLİRLİĞİ... 152 SONUÇ... 155 BÖLÜM 9: KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS YÖNETİMİ GİRİŞ... 157 PERFORMANS YÖNETİMİ NEDİR?... 157
İçindekiler 13 NİÇİN PERFORMANS ÖLÇÜLMESİ VE YÖNETİMİ?... 158 Kamusal Sorumluluk... 159 Vatandaşların (Halkın) Beklentileri... 159 Sonuçlara Odaklanmış Yönetim Anlayışı... 160 ÖRGÜTSEL PERFORMANS YÖNETİMİ SÜRECİ... 160 Örgütsel Performans Standartlarının Belirlenmesi... 162 Örgütsel Performansın Ölçülmesi... 164 Örgütsel Performansın Değerlendirilmesi, Geri Besleme ve Düzeltmeler (İyileştirme)... 167 BİREYSEL PERFORMANS SÜRECİ... 168 PERFORMANS YÖNETİMİ AÇISINDAN TÜRKİYE DE DURUM... 170 PERFORMANS DEĞERLENDİRMESİNDE YÖNETİM KÜLTÜRÜNÜN ROLÜ... 171 SONUÇ... 173 BÖLÜM 10: KAMU YÖNETİMİNİN BAŞARISIZLIK ANALİZİ GİRİŞ... 175 TÜRKİYE DE KAMU YÖNETİMİ BAŞARISIZLIĞININ NEDENLERİ... 175 Gelişmiş Ülkelerdeki Kamu Yönetimi Başarısızlığı Teorilerine Kısa Bir Bakış... 175 Türkiye nin Siyasal Yapısı ve Kamu Yönetimi Başarısızlığına Etkileri... 180 Devlet-Toplum İlişkisi... 181 Siyasal İstikrarsızlık... 182 Parti Politikası ve Parti İçi Yönetim... 185 Atanmış- Seçilmiş Bürokrasi Ayrışması (Çatışması)... 187 Türk Yönetim Yapısı ve Kamu Yönetimi Başarısızlığına Etkileri... 188 Türk İdari Bürokrasisinin Halka Karşı Sorumluluğu ve Hesaba Çekilebilirliği... 190 Ekonomik Kalkınmanın ve Sorunların Kamu Yönetimi Başarısızlığına Etkileri... 191 SONUÇ... 194 BÖLÜM 11: KAMU HİZMETLERİNİN SUNULMASINDA KAMUSAL AKTÖRLERE ALTERNATİF ARAYIŞLAR GİRİŞ... 195 SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI... 196 HİZMETLERİN ÜRETİLMESİNDE VE SUNULMASINDA ÇOĞULCULUK YAKLAŞIMI... 198 Kamu Kesimi... 199 Gönüllü Kesim... 200 Özel Kesim... 201 Sivil Kesim (Aile, Komşuluk Ve Arkadaşlık Gibi Sosyal Kurumlar)... 202
14 Kamu Yönetimi DEVLETİN ÜSTLENDİĞİ ROLÜ TOPLUMA YAYMANIN BAZI YÖNTEMLERİ: YERELLEŞME VE HALKIN KATILIMI... 203 SONUÇ... 205 BÖLÜM 12: KAMU YÖNETİMİNDE VERİMLİLİK VE ETKİLİLİK GİRİŞ... 207 VERİMLİLİĞİN TANIMI, UNSURLARI VE ÖNEMİ... 207 VERİMLİLİĞE EKONOMİK TEORİ AÇISINDAN YAKLAŞIM... 210 VERİMLİLİK AYRIMLARI... 212 Ekonomik Verimlilik- Teknik Verimlilik... 213 Faaliyet Verimliliği ve Uyum Verimliliği... 213 Verimlilik ve Etkililik... 213 TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE VERİMLİLİK VE ETKİLİLİK... 214 Milli Prodüktivite Merkezi (MPM)... 214 Türk Kamu Yönetiminde Verimlilik ve Etkililik... 215 SONUÇ... 217 BÖLÜM 13: KAMU YÖNETİMİNDE İYİ İNSAN, İYİ VATANDAŞ GİRİŞ... 219 İYİ İNSAN İYİ VATANDAŞ MIDIR?... 219 SONUÇ... 223 Kaynaklar... 227 Kavram Dizini... 247